breyting á ýmsum lögum er varða fjármálamarkaðinn.
Virðulegi forseti. Ég hef um alllanga hríð beðið eftir að flytja ræðu um breytingar á stjórnarskipunarlögum og hef verið þar næstur á mælendaskrá í langan tíma. Fundi var frestað þegar ég taldi að ég væri á leiðinni í ræðustól til að fjalla um það efni og síðan ítrekað frestað og síðan þegar þingfundi er fram haldið er búið að fresta umræðum um stjórnarskipunarlögin og ákveðið að fjalla um lög um breytingar á ýmsum lögum er varða fjármálamarkaðinn.
Mér finnst miður þetta óskipulag á þingstörfum og að ekki skuli hafa verið tekin ákvörðun um það með hvaða hætti umræður um breytingar á stjórnarskipunarlögum skyldu vera þannig að það lægi þá fyrir hvort umræðan um það mál yrði tekin upp að nýju síðar í kvöld eða hvernig sem það verður. Mér fannst miður að geta ekki komið að sjónarmiðum mínum í þeirri ræðu varðandi stjórnarskipunarlagaumræðuna.
Burt séð frá því sýnir þetta eitt með öðru í hvers konar skipulagsleysi við erum sem sitjum á hinu háa Alþingi og hvernig hlutum er ráðstafað eftir geðþóttaákvörðunum sem við almennir, óbreyttir þingmenn komum lítið að. Þetta vildi ég hafa sem ákveðinn formála þótt þetta komi því máli ekki við sem hér er til umræðu. Svo ég snúi mér að því máli erum við þar að fjalla um ákvæði sem eru til komin og afleiðing af því efnahagshruni sem varð hér í byrjun október þar sem gripið var til ýmissa aðgerða sem sumar hverjar hljóta að orka mjög tvímælis. Betra hefði verið ef þjóðþinginu hefði gefist meira ráðrúm til að fjalla um það með öðrum hætti en akkúrat því sem um var að ræða þar sem menn töldu fljótlega í kjölfar efnahagshrunsins að brýna nauðsyn bæri til að grípa til ákveðinna ráðstafana.
Það var vissulega þannig. Þá vaknar spurningin hvort verið var að raska þeim grundvelli sem almenn refsiákvæði og refsilöggjöf byggir á og hvernig farið er með kærur og breytingar og refsilækkanir almennt.
Þegar frumvarpið um sérstakan saksóknara var til umfjöllunar á þingi fjallaði ég sérstaklega um að það væri veruleg spurning hvort setja ætti á laggirnar embætti sérstaks saksóknara. Ég taldi heppilegra að efla mun meira efnahagsbrotadeild eða héraðssaksóknara eins og átti að vera í efnahagsbrotum og gerði grein fyrir þeim sjónarmiðum mínum. Þá talaði ég líka um ákvæðið í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 135/2008, um sérstakan saksóknara, þar sem sérstökum saksóknara er heimilt að ákveða að þeir sem hefðu frumkvæði að því að bjóða eða láta lögreglu eða saksóknara í té upplýsingar eða gögn sættu ekki ákæru þótt upplýsingar um gögnin leiddu líkur að broti hans sjálfs.
Hvað þetta varðaði var spurningin hvort þarna ætti að setja sérreglu sem væri til hliðar við þá almennu reglu sem gildir í almennum hegningarlögum um heimildir sem þar ræðir um, m.a. um almenna refsilækkun sem er nokkuð víðtækt ákvæði og sem þeir mundu njóta í ríkulegum mæli sem þannig kæmu að.
Þau lagaákvæði sem voru samþykkt varðandi sérstakan saksóknara gáfu hins vegar ákveðinn tón, þ.e. það var ákveðið að samþykkja að honum væri heimilt að ákveða að sá sem hefur frumkvæði að því að bjóða eða láta lögreglu eða saksóknara í té upplýsingar eða gögn sætti ekki ákæru og þar með var stigið ákveðið skref. Eins og hv. þm. Álfheiður Ingadóttir, formaður viðskiptanefndar, gat um í framsögu sinni áðan er hér um að ræða sérstaka reglu sem á ekki hliðstæðu í okkar heimshluta. Það er alltaf spurning hvort farið sé út fyrir eðlileg mörk.
Hv. þm. Álfheiður Ingadóttir kom í framsögu sinni líka að niðurfellingarreglum samkeppnislaga sem eru í sjálfu sér nokkurs annars eðlis en þau brot sem hér er um að ræða og byggir á öðrum sjónarmiðum en þeim sem varða fjármálamarkaðinn. Í sjálfu sér mætti rökfæra að svipaðar reglur ættu að gilda en ég taldi þó réttara að fara að með öðrum hætti, að aðrar reglur giltu um fjármálamarkaðinn. Þar er um að ræða almennt gagnsærri viðskipti en þegar um er að ræða samkeppnisbrot sem eru af miklu flóknari toga og iðulega pappírslaus en brotin á fjármálamarkaðnum sem eru að mínu viti í flestum tilvikum annars eðlis.
Það ber að virða að af hálfu ríkisstjórnarinnar sé sett fram það frumvarp sem hér ræðir um þannig að reynt sé að koma á ákveðnum lagaskilyrðum sem gætu hugsanlega leitt til þess að brot upplýstust fyrr og betur. Með frumvarpinu eins og það var lagt fyrir viðskiptanefnd var þó að mínu mati farið nokkuð offari í því sem um var að ræða og lagt var til.
Við erum að tala um breytingu á lögum um fjármálafyrirtæki, á lögum um verðbréfaviðskipti, á lögum um verðbréfasjóði og fjárfestingarsjóði, á lögum um vátryggingastarfsemi, miðlun vátrygginga, um rafræna eignarskráningu verðbréfa og um kauphallir. Hér er farið mjög vítt yfir svið fjármálamarkaðarins. Það er í raun tekið á þeim lögum sem almennt gilda um fjármálamarkaðinn þar sem settar eru einsleitar reglur um heimildir til handa Fjármálaeftirlitinu.
Þá koma af sjálfu sér upp ýmsar spurningar, í fyrsta lagi um ákvæði 1. gr. sem er eiginlega samhljóða ákvæði í fyrri greinum þeirra lagabreytinga sem hér ræðir um þar sem fjallað er um að miðað er við að Fjármálaeftirlitinu sé „heimilt að falla frá stjórnvaldssektarákvörðun á hendur lögaðila eða einstaklingi ef viðkomandi aðili er fyrstur til að láta Fjármálaeftirlitinu í té upplýsingar eða gögn vegna brota er varðað geta stjórnvaldssektum skv. 110. gr. ef upplýsingarnar eða gögnin geta að mati eftirlitsins leitt til rannsóknar eða sönnunar á broti, að uppfylltum nánari skilyrðum er Fjármálaeftirlitið kveður á um í reglum“. Þá var spurningin hvort það væri eðlilegt að samþykkja svona reglu. Þarna eru sett ákveðin skilyrði til að viðkomandi njóti þess hagræðis sem þarna er um að ræða, þ.e. í fyrsta lagi að viðkomandi sé „fyrstur til að láta Fjármálaeftirlitinu í té upplýsingar eða gögn vegna brota er varðað geta stjórnvaldssektum“. Takmörkunin er bara bundin við brot sem varða stjórnvaldssektir og ekki önnur brot. Fyrsta skilyrðið er að viðkomandi sé fyrstur.
Ég verð að viðurkenna að mér finnst orka tvímælis hvort binda eigi þetta eingöngu við „fyrstur kemur, fyrstur fær“. Hefði ekki verið eðlilegra að hafa heimildarákvæðið þannig að það væri heimilt að falla frá stjórnvaldssektarákvörðun á hendur lögaðila eða einstaklingi ef viðkomandi aðili lætur Fjármálaeftirlitinu í té upplýsingar eða gögn um brot er varðað geta stjórnvaldssektum o.s.frv.? Ég orðaði þau sjónarmið við fyrirtöku við meðferð málsins í nefndinni þótt ég hafi ekki gert fyrirvara við það en vek athygli á því hér. Það ætti að fella á brott ákvæðið um að vera fyrstur. Þá væri bara miðað við það að ákvæðin um þessi sjónarmið vörðuðu þá aðila sem kæmu á framfæri þessum upplýsingum, óháð því hv ort þeir kæmu númer eitt eða tvö.
Þarna er fylgt ákvæðum samkeppnislaga hvað þetta varðar sem ég tel að eigi ekki endilega við um þessa starfsemi. Þess vegna velti ég fyrir mér hvort það sé eðlilegt að miða við að hafa þetta ákvæði eða hreinlega að fella það niður að verið sé að fjalla um þann sem fyrstur kemur heldur bara miða við lögaðila eða einstakling ef viðkomandi aðili lætur Fjármálaeftirlitinu í té upplýsingar o.s.frv. þannig að þetta skilyrði verði ekki áfram sem skilyrði fyrir því að heimilt sé að falla frá stjórnvaldssektarákvörðun.
Það koma líka til önnur takmörkunarákvæði sem verður að skoða, í fyrsta lagi verður að vera um brot að ræða er varðað geti stjórnvaldssektum samkvæmt 110. gr. og síðan koma frekari skilyrði: „… ef upplýsingarnar eða gögnin geta að mati eftirlitsins leitt til rannsóknar eða sönnunar á broti …“ — þ.e. eftirlitið sjálft getur metið það eða má meta það hvort þær upplýsingar eða gögn geti leitt til sönnunar á broti að uppfylltum nánari skilyrðum. Þarna er eyðuákvæði í lögunum, „að uppfylltum nánari skilyrðum er Fjármálaeftirlitið kveður á um í reglum“, þ.e. um þessi nánari skilyrði er ekki fjallað í lögunum. Það er í sjálfu sér ákveðinn galli við lagasmíð þegar stofnun sem hefur með rannsókn mála að gera fær það vald að falla frá stjórnvaldsákvörðunum og á síðan sjálf að setja nánari skilyrði um það hvaða reglur þetta skuli vera. Ég hefði talið heppilegra að þarna hefði verið reynt að móta reglurnar með ákveðnum hætti en í sjálfu sér gafst sjálfsagt takmarkaður tími til þess. Það er töluverð yfirlega og þá hefði ekki verið hægt að koma þessu ákvæði frá Alþingi fyrir slit þessa þings. Í sjálfu sér veit ég ekki hvort það hefði orðið mikill héraðsbrestur þó að svo hefði ekki orðið því að ég get ekki séð að það frumvarp sem hér er til umræðu, þótt að lögum verði, marki einhver þáttaskil eins og nú háttar til í þjóðfélaginu varðandi rannsókn á meintum brotum aðila eða fjármálafyrirtækja.
Í sjálfu sér má segja að með þeirri ákvörðun sem viðskiptanefnd tók um að fella brott síðari greinar þess frumvarps sem um er fjallað og getur um hér, greinar nr. 2, 4, 6, 8, 10, 12, 14 og 15, hafi verið gerð ákveðin breyting þar sem ekki var vísað til Fjármálaeftirlitsins um að hafa algjörlega með það að gera hvernig hlutirnir væru. Ég verð að viðurkenna að mér fannst þar vera farið of langt varðandi heimildirnar til að fela Fjármálaeftirlitinu að kæra ekki brot til lögreglu ef fyrirtæki eða einstaklingur hefði frumkvæði að því að láta eftirlitinu í té upplýsingar eða gögn. Mér fannst þar of langt gengið og aðrir nefndarmenn í hv. viðskiptanefnd voru sammála því mati. Eins og hv. þm. Álfheiður Ingadóttir, formaður viðskiptanefndar, gat hér um áðan vakti hún sérstaklega athygli á að brotum sem teljast meiri háttar ber Fjármálaeftirlitinu að vísa til lögreglu, samanber t.d. 2. mgr. 112. gr. d laga um fjármálafyrirtæki þar sem mælt er fyrir um að brot teljist meiri háttar „ef það lýtur að verulegum fjárhæðum, ef verknaður er framinn með sérstaklega vítaverðum hætti eða við aðstæður sem auka mjög á saknæmi brotsins“. Ef frumvarpið verður að lögum fær Fjármálaeftirlitið heimild til að kæra slíkt brot ekki til lögreglu hafi einstaklingur eða lögaðili haft frumkvæði að því að láta stofnuninni í té upplýsingar eða gögn vegna brota eins og vakin var athygli á í framsöguræðu nefndarformanns með þessu frumvarpi.
Ég tek undir þau sjónarmið sem komu fram hjá formanni viðskiptanefndar í framsöguræðu hennar áðan hvað þetta varðar og það að óeðlilegt hefði verið að ætla að hafa jafnvíðtækar heimildir til handa Fjármálaeftirlitinu miðað við aðstæður að teknu tilliti til þeirra sjónarmiða og lagaraka sem koma fram í 2. mgr. 112. gr. d laga um fjármálafyrirtæki.
Ef til vill má segja að það sé ákveðin vísiregla í 2. mgr. 112. gr. d um hvers konar brot það eru sem geta ekki með nokkru móti fallið undir heimildarákvæði 1. gr., að fallið verði frá stjórnvaldssektum. Ef brot telst meiri háttar eða það lýtur að verulegum fjárhæðum og mætti ætla að þær reglur sem settar verði af Fjármálaeftirlitinu og ég gat um áðan að væri eyðuákvæði í þessu lagafrumvarpi eins og það er afgreitt frá viðskiptanefnd, þ.e. að uppfylltum nánari skilyrðum er Fjármálaeftirlitið kveður á um í reglum, hlýtur að verða tekið mið af öðrum þeim reglum, m.a. 2. mgr. 112. gr. d hvað það varðar að stjórnvaldssektarákvæðið sé ekki fellt niður, eða sektir, ef um er að ræða eitthvað af því sem getur komið nálægt því sem þarna er um að ræða þó að það séu ákveðnar vísireglur.
Ég ítreka og tek undir þau sjónarmið sem formaður viðskiptanefndar gat um í framsöguræðu sinni, hv. þm. Álfheiður Ingadóttir, að ekki finnast fordæmi erlendis fyrir niðurfellingarreglum vegna brota á fjármálamarkaði. Mér finnst þessi brot þess eðlis að nokkuð mikið þurfi að koma til til þess að á það sé fallist að slík brot séu viðurlagalaus.
Meginmarkmiðið með því frumvarpi sem hér um ræðir er náttúrlega að reyna að vinna sem hraðast að því að upplýsa brot og koma lögum og reglu yfir þá sem hafa framið afbrot í fjármálastarfseminni. Það er í sjálfu sér góðra gjalda vert og ég styð þau sjónarmið og þá meginhugsun sem þar er að baki. Það sem ég legg fyrst og fremst áherslu á er að við megum aldrei víkja frá helstu ákvæðum og sjónarmiðum sem eru að baki refsilögum okkar, sjónarmiðum hvað það varðar og almennum gildandi refsilækkunarsjónarmiðum sem fjallað er um í almennum hegningarlögum. Að sjálfsögðu hlýtur að verða að taka tillit til þeirra sjónarmiða og Fjármálaeftirlitið verður að gera það í þessum aðgerðum sínum.
Ég lýsi stuðningi við frumvarpið með þeim breytingum sem gerð er tillaga um af hálfu viðskiptanefndar.
