fjáraukalög 2010.
Frú forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til fjáraukalaga fyrir árið 2010. Þetta er 76. mál þessa þings á þskj. 80. Með frumvarpi þessu er lögð fyrir Alþingi endurskoðuð áætlun, bæði tekjuáætlun og tillögur um breytingar á fjárheimildum ýmissa fjárlagaliða ársins 2010. Það er í samræmi við það endurmat sem nú hefur farið fram á helstu forsendum fjárlaga og framvindu ríkisfjármálanna það sem af er árinu. Tillögurnar taka eðli málsins samkvæmt einnig mið af nýrri lagasetningu sem farið hefur fram á árinu og hefur áhrif á útgjöld eða tekjur. Þær taka til ýmissa óvissra og ófyrirséðra útgjalda sem fallið hafa til og ákvarðana ríkisstjórnar í einstökum tilvikum um ný útgjöld.
Það má segja að yfirstandandi erfiðleikar í efnahagslífinu og náttúruhamfarir setji mest mark sitt á þær breytingar sem frumvarpið ber með sér. Þannig er aukinn kostnaður á ýmsum sviðum sem leiðir af breyttum efnahagsaðstæðum, t.d. aukast útgjöld vegna vaxtabóta, vegna þess að framkvæmd kerfisins er dýrari við þær aðstæður sem nú eru. Það eru umtalsverðar fjárveitingar til fjölmargra aðila sem komið hafa af aðgerðum og orðið fyrir viðbótarkostnaði í tengslum við eldgosin tvö og flóðin sem urðu á vormánuðum. Það eru aukin framlög til mannaflsfrekra framkvæmda, svo sem vegna viðhalds á opinberum byggingum sem ákveðið var að ráðast í til að örva atvinnuástandið. Það er umtalsverð hækkun framlaga til ýmissa þátta sem tengjast úrvinnslu efnahagshrunsins, svo sem eins og stóraukin rekstrarframlög til sérstaks saksóknara. Það er ýmis sérfræðikostnaður vegna úttekta, rannsókna, lögfræði- og ráðgjafarkostnaður og vegna annarra verkefna sem tengjast efnahagshruninu.
Á móti auknum útgjöldum vegur hins vegar lækkun ýmissa útgjalda sem nú stefnir í að verði minni en áætlað var í fjárlögum ársins 2010. Ber þar fyrst að nefna verulega lægri vaxtakostnað, lægri útgjöld almannatrygginga og lægri útgjöld Atvinnuleysistryggingasjóðs vegna minna atvinnuleysis en gert var ráð fyrir. Á tekjuhlið gætir áhrifanna af efnahagsástandinu kannski einkum í breyttri samsetningu tekna fyrir utan það að tekjur af eignasölu eru nú áætlaðar umtalsvert hærri en samkvæmt fjárlögum. Þar vegur að sjálfsögðu þyngst einskiptis óreglulegar tekjur vegna svonefnds Avens-samkomulags Seðlabankans með aðild ríkissjóðs og lífeyrissjóðanna um kaup á íbúðabréfum og fleiri bréfum og verðmætum til landsins. Aðrar helstu tekjubreytingar á þeirri hlið eru þær að vaxtatekjur dragast saman en á móti stórlækkar vaxtakostnaður, eins og áður sagði. Í það heila tekið er reiknað með að skatttekjur í heild verði nánast óbreyttar frá fjárlögum þannig að tekjuáætlunin hvað það snertir heldur sér nokkuð vel.
Það var áætlað samkvæmt fjárlögunum eins og hv. þingmönnum er eflaust kunnugt að halli yrði á rekstri ríkissjóðs á árinu upp á 98,8 milljarða króna. Sú áætlun hefur nú verið endurskoðuð með hliðsjón af þjóðhagsspá sem Hagstofan birti um miðjan júní og í ljósi nýrra upplýsinga um þróun tekjustofna og útgjalda málaflokka frá þeim tíma. Það endurmat felur í sér breytingar á helstu stærðum ríkisfjármálanna frá fyrri áætlun. Í þessu sambandi er rétt að vekja athygli á því að fjárheimildir sem sótt er um í þessu frumvarpi fara ekki að öllu leyti saman við áætlaða útgjaldaútkomu ársins. Nánar er um þetta fjallað í umfjöllun um útgjaldahorfur fyrir yfirstandandi ár í greinargerð með fjárlagafrumvarpi ársins 2011. Á rekstrargrunni er áætlað að heildargjöld ársins verði um 4,1 milljarði króna umfram fjárheimildir sem sótt er hér heimild til í viðbótarfjárlögum ársins.
Þetta skýrist einkum af því að í mati á endanlegri útkomu getur verið reiknað með umframgjöldum sem ekki eru gerðar tillögur um í frumvarpinu, t.d. útgjöldum sem byggja á afgangsheimildum fyrri ára, svo sem á sviði samgöngumála, umframútgjöldum sem ekki er mætt, a.m.k. ekki að þessu sinni, með auknum fjárheimildum, svo sem í sjúkratryggingum, eða þá að útgjöld sem heimiluð eru í gildandi fjárlögum frestast að einhverju leyti til komandi árs.
Frumvarpið gerir nú ráð fyrir að heildartekjur ríkissjóðs verði um 470,8 milljarðar króna á árinu, þ.e. 8,9 milljörðum króna hærri en reiknað var með í fjárlögum, og að heildargjöld verði 541,2 milljarðar króna, þ.e. 19,5 milljörðum króna lægri en gert var ráð fyrir við afgreiðslu fjárlaga. Hér er því um viðsnúning að ræða frá fjáraukalögum 2009 þegar útgjöld jukust um 26,9 milljarða króna frá fjárlögum þess árs. Þannig er áætlað að á árinu 2010 verði tekjuafgangur neikvæður um 70,4 milljarða króna en það er 28,4 milljörðum króna hagstæðari afkoma en gert var ráð fyrir í fjárlögum.
Samkvæmt frumvarpinu er áætlað að handbært fé frá rekstri verði neikvætt um 83,8 milljarða króna árið 2010 og að fjármunahreyfingar verði neikvæðar um 133,3 milljarða króna sem hefur í för með sér að lánsfjárjöfnuður verður þá samtals neikvæður um 217,1 milljarð króna í stað 337,3 milljarða króna sem gengið var út frá við afgreiðslu fjárlaga. Áformað er að lánsfjárþörf ríkissjóðs verði mætt með um 135 milljarða króna lántöku og með því að draga á innstæður í Seðlabanka Íslands.
Áður en ég vík nánar, frú forseti, að umfjöllun um tekju- og gjaldahlið er rétt að fara nokkrum orðum um það hvernig framkvæmd fjárlaga hefur tekist það sem af er árinu. Ég styðst þar aðallega við samantekt frá því í byrjun septembermánaðar þegar endanleg útgjöld lágu fyrir fyrir mánuðina janúar til og með júní. Myndin hefur ekki breyst að ráði síðan þá miðað við bráðabirgðaniðurstöður mánaðanna sem bæst hafa við. Þá stefndi í að útgjöld ríkissjóðs í heild yrðu um 13,3 milljörðum króna innan fjárheimilda og 22,2 milljörðum króna að teknu tilliti til fluttra fjárheimilda frá fyrra ári. Eins og niðurstöðutölurnar sem ég fór með áðan segja til um er þar um að ræða umtalsvert betri útkomu en fjárlögin gera ráð fyrir. Það er líka ánægjulegt að á þessum tíma voru öll ráðuneyti að heilbrigðisráðuneytinu einu undanskildu innan fjárheimilda ársins. Halli heilbrigðisráðuneytisins skýrist einkum af umframkeyrslu Sjúkratrygginga. Rekstur stofnana er að langstærstu leyti í samræmi við áætlanir og mun færri stofnanir eru umfram þau viðmiðunarmörk sem stuðst er við þegar fylgst er með og vaktað hvernig einstakir fjárlagaliðir þróast. Af þeim 22 fjárlagaliðum sem skilgreindir voru í byrjun árs sem mögulegir veikleikaliðir voru 10 á þessum tíma innan heimilda tímabilsins. Ég held að ekki verði annað sagt en að þetta sé góður árangur, frú forseti, í framkvæmd fjárlaga við erfiðar aðstæður og ég geri ráð fyrir að hv. þingmenn séu mér sammála um að forstöðumenn stofnana, þeir sem með þessi mál fara í ráðuneytum og stofnunum, forstöðumenn og starfsmenn, eigi hrós skilið fyrir það hvernig tekist hefur að ná umtalsvert betri árangri hvað það snertir að halda sig innan fjárheimilda þrátt fyrir þann mikla niðurskurð og þrátt fyrir þá miklu óvissu sem öll áætlanagerð er auðvitað undirorpin við svona aðstæður.
Ef við lítum aðeins á samanburð þess sem nú er lagt til hér í fjáraukalagafrumvarpi og berum þau frávik saman við það hvernig okkur hefur tekist á undanförnum árum er það líka áhugavert. Ég er hérna með lítils háttar samanburð á því sem styðst annars vegar við samanburð á fjárlögum hvers árs og síðan það sem lagt var fram í fjáraukalögum viðkomandi ára. Eins má bera saman fjárlög eins og þau voru afgreidd af Alþingi hverju sinni og svo útkomu ríkisreiknings þegar hann liggur fyrir. Ef við tökum frávikin í þessu fjáraukalagafrumvarpi er það þannig að að meðtalinni sölu eigna er gert ráð fyrir að tekjur aukist um 1,92% en að frátalinni sölu eigna er gert ráð fyrir að þær dragist saman um 2,2% en gjöldin hins vegar eru þá áætluð verða 3,5% minni.
Á árinu 2009 var frávikið sömuleiðis ekki umtalsvert, fjárlög þess árs héldu nokkuð vel. Þó var það þannig að tekjur reyndust 3,7% meiri samkvæmt fjáraukalagafrumvarpi en fjárlögum og gjöld 2,3% meiri. Útkoman var þannig í rétta átt þó að nokkurt frávik væri bæði á tekju- og gjaldahlið, en þetta eru einhverjar lægstu prósentur sem lengi höfðu þá sést á undangengnum árum.
Útkoman á árinu 2008 samkvæmt fjáraukalagafrumvarpinu borið saman við fjárlög var sú að tekjur voru þá áætlaðar 2,6% minni en útgjöld 7,6% meiri. Og á árinu 2007 voru tekjur hækkaðar um 25,4% í fjáraukalagafrumvarpi og gjöld um 6%. Á árinu 2006 voru tekjur hækkaðar um 13,3% og gjöld um 6,2%. Borið saman við þetta, þó að vissulega megi segja eins og þessar tölur sýna nú að það er erfitt að áætla m.a. tekjur á miklum þenslutímum í efnahagslífinu, eru frávikin nú, á árinu 2009 og aftur 2010, einhver þau lægstu sem lengi hafa sést.
Ef ríkisreikningurinn er hins vegar notaður til samanburðar varð útkoman sú að tekjur urðu 9,2% meiri í fyrra samkvæmt niðurstöðum ríkisreikningsins en samkvæmt fjárlögum en gjöld hins vegar aðeins 4,2% meiri. Á árinu 2008, sem lengi verður auðvitað í minnum haft, reyndust tekjurnar samkvæmt ríkisreikningi 0,3% minni en fjárlög gerðu ráð fyrir en útgjöldin urðu 58,4% meiri. Og kemur þar að sjálfsögðu fyrst og fremst við sögu hin miklu bókfærðu töp sem færð voru inn í ríkisreikning ársins 2008 vegna gjaldþrots Seðlabankans og af fleiri ástæðum. Þetta frávik var sömuleiðis gríðarlegt þegar borin eru saman fjárlög og ríkisreikningur áranna 2007 og 2006. Þannig reyndust tekjur 29,1% meiri í endanlegum ríkisreikningi ársins 2007 en fjárlögin höfðu gert ráð fyrir og útgjöldin 8,2% meiri. Á árinu 2006 reyndust tekjurnar 26,1% meiri og útgjöldin sléttum 8% meiri.
Sett í þetta litla sögulega samhengi held ég að við getum ekki verið ósátt við þær frávikstölur sem hér eru á ferðinni og í raun og veru má kalla það aðdáunarvert að mínu mati að útgjaldahliðin sérstaklega skuli halda jafn vel og gott betur reyndar en áætlanirnar eða fjárlögin gerðu ráð fyrir.
Snúum okkur þá að tekjum. Samkvæmt frumvarpi þessu var áætlað í fjárlögum 2010, fjárlögum yfirstandandi árs, að heildartekjur ríkissjóðs yrðu 461,9 milljarðar króna, samsvarandi 29% af landsframleiðslu miðað við þáverandi spá um verga landsframleiðslu ársins. Eins og kunnugt er var farið í umtalsverðar tekjuöflunaraðgerðir í upphafi ársins sem hafa sannarlega skilað sér í auknum tekjum þrátt fyrir að skattstofnar hafi dregist saman. Endurmetin áætlun hljóðar upp á 470,8 milljarða króna heildartekjur á árinu, þ.e. 29,3% af nú áætlaðri vergri landsframleiðslu. Það felur í sér 1% raunaukningu heildartekna árið 2010 í stað 0,9% raunsamdráttar í áætlun fjárlaga.
Þjóðhagsforsendur tekjuáætlunar fjárlaga 2010 voru byggðar á þjóðhagsspá þeirri sem nýstofnuð rannsóknardeild Hagstofu Íslands gerði í nóvember 2009. Spáin var svo endurskoðuð í júní sl. og þá voru hagvaxtarhorfur orðnar nokkru lakari en ýmsir þættir spárinnar þrátt fyrir það jákvæðari, svo sem bæði hvað varðaði minna atvinnuleysi og minni samdrátt í einkaneyslu. Nú liggja einnig fyrir þjóðhagsreikningar fyrir fyrri helming ársins og ýmsir hagvísar fram til júlí eða ágúst. Þá er að sjálfsögðu ársuppgjör ríkissjóðs í ríkisreikningi 2009 mikilvægur grundvöllur ákvarðana og áætlana á rekstrargrunni.
Helsta vísbendingin um hvert tekjur ársins stefna eru þó hinar greinargóðu upplýsingar um álagningu og innheimtu hinna ýmsu skatta á fyrstu 7–8 mánuðum ársins sem nú liggja fyrir. Niðurstaða ríkisreiknings á rekstrargrunni varð 22 milljörðum króna hærri en áætlað hafði verið í fjáraukalögum fyrir árið 2009. Það frávik liggur að mestu í of mikilli lækkun á frumálagningu tekjuskatta, en hliðstætt frávik var í afskriftum skattkrafna á gjaldahlið ríkisreiknings. Áhrif þess á afkomuna urðu því óveruleg fyrir árið 2009.
Einkaneysla hefur dregist minna saman en gert var ráð fyrir við undirbúning gildandi fjárlaga fyrir ári. Á fyrri hluta þessa árs dróst hún saman um 1,1% að raunvirði á milli ára. Í uppfærðri þjóðhagsspá Hagstofunnar í júní sl. er gert ráð fyrir að einkaneysla dragist aðeins saman um 0,1% á árinu öllu og þarf hún því að aukast um 0,9% á seinni helmingi ársins til að sú spá rætist. Á móti kemur að þjóðarútgjöld hafa dregist meira saman en reiknað var með fyrir ári sem stafar af því að fjárfesting er talsvert minni en reiknað var með í fyrri spá.
Forsendur fjárlaga um verðbólgu eru óbreyttar þó að reyndar megi deila um hversu líklegt sé að það gangi eftir miðað við hraða lækkun verðbólgunnar nú á haustmánuðum en spá er spá og við höldum okkur við hana. Augljóst er að spá um 5% veikingu krónunnar hefur ekki gengið eftir og nú er gert ráð fyrir styrkingu hennar í staðinn. Þá er spáð heldur meiri samdrætti kaupmáttar ráðstöfunartekna en reiknað var með en atvinnuleysi verður hins vegar nokkru minna en gert var ráð fyrir í forsendum fjárlaga. Þannig gengur þetta í báðar áttir og þýðir að þegar upp er staðið eru heildarforsendubreytingarnar ekki umtalsverðar.
Tekjur ríkissjóðs hafa verið endurmetnar með hliðsjón af öllum ofangreindum forsendum en þó eins og áður sagði fyrst og fremst á grundvelli fyrirliggjandi upplýsinga um innheimtu tekna og horfur um innheimtuna til ársloka. Í endurskoðaðri tekjuáætlun má að mestu rekja aukningu heildartekna til meiri tekna af sölu eigna eins og áður sagði, fyrst og fremst vegna hins svokallaða Avens-samkomulags, en bókfærðar tekjur ríkissjóðs vegna þess nema um 17,5 milljörðum króna.
Reiknað er með því að skatttekjur í heild verði nánast óbreyttar frá fjárlögum en að hlutdeild beinna skatta verði tæplega 6 milljörðum króna minni og óbeinna skatta tilsvarandi meiri en gert var ráð fyrir. Vaxtatekjur verða á hinn bóginn umtalsvert minni en gert var ráð fyrir í fjárlögum en þar er um að ræða breyttar forsendur sem jafnframt leiða til umtalsvert minni vaxtagjalda. Hlutfall skatttekna af landsframleiðslu er nánast óbreytt frá árinu 2009 og verður um 25,8% af vergri landsframleiðslu árið 2010 samkvæmt endurskoðaðri tekjuáætlun.
Víkjum þá að útgjöldunum. Helsta tilefni til lækkunar á útgjaldaskuldbindingum á þessu ári er áætlun um áfallin og gjaldfærð vaxtagjöld og lækkar sú tala verulega, um 20,3 milljarða króna. Þessi mikla lækkun skýrist aðallega af þrennu. Í fyrsta lagi lækkar áætlaður vaxtakostnaður ríkisverðbréfa vegna þess að vaxtakjör í útboðum ríkisskuldabréfa hafa reynst ríkissjóði mjög hagkvæm það sem af er árinu þrátt fyrir umtalsverða útgáfuþörf.
Í öðru lagi er nú miðað við að ekki verði dregið jafnhratt á lánafyrirgreiðslu frá Danmörku, Svíþjóð, Finnlandi og Póllandi í tengslum við endurskoðanir á samstarfsáætluninni við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn og gert var ráð fyrir þegar fjárlagafrumvarp var afgreitt fyrir áramótin síðustu, en þá var gert ráð fyrir að þær lánsfjárheimildir yrðu nýttar að fullu eftir því sem endurskoðuninni miðaði fram og þá fyrr á árinu en raun hefur orðið.
Í þriðja lagi var skuldabréf sem ríkissjóður gaf út til Seðlabankans í árslok 2008 til að styrkja eiginfjárstöðu hans vegna taps bankanna á veð- og daglánum við fall bankanna lækkað í árslok 2009 með kaupum Seðlabankans á kröfum sem ríkissjóður yfirtók í árslok 2008. Einnig hefur þróun vaxta og gengis verið ríkissjóði hagkvæmari en áætlað var. Reyndar er gert ráð fyrir að greiddir vextir lækki talsvert minna, um 13,7 milljarða króna, sem skýrist aðallega af uppkaupum erlendra skulda áður en þær koma á gjalddaga en einnig af minni lántökum frá samstarfsþjóðum og lækkun á skuldabréfi Seðlabankans eins og áður sagði.
Af stórum útgjaldaliðum sem horfur eru á að verði undir áætlun fjárlaga má nefna lífeyristryggingar en endurmat á þeim útgjöldum miðað við greiðslur það sem af er árinu bendir til að sú áætlun hafi verið ofmetin nálægt 2,4 milljörðum króna. Þar kemur m.a. til lækkun lífeyristrygginga vegna þess að framtaldar tekjur lífeyrisþega, þar á meðal fjármagnstekjur, hafa verið hærri en gert var ráð fyrir.
Greiðslur Atvinnuleysistryggingasjóðs eru áætlaðar um 1,5 milljörðum króna lægri á árinu en gert hafði verið ráð fyrir þar sem endurskoðuð spá gefur góð tilefni til að ætla að atvinnuleysi í ár verði þó nokkru lægra en reiknað var með í forsendum fjárlaga 2010.
Það sem af er ári hefur atvinnuleysi verið minna í hverjum mánuði frá og með aprílmánuði sl. en það var í sömu mánuðum síðasta árs sem hlýtur að teljast ánægjuleg vísbending um að atvinnuleysið sé þá heldur að láta undan síga þótt það sé auðvitað áfram eitt okkar mesta böl. Í fjárlögum var reiknað með 9,6% meðalatvinnuleysi á árinu og reiknað með að það færi þegar verst léti jafnvel yfir 10%, en það gerðist ekki sem betur fer. Og nú hefur spáin verið lækkuð um 1%, niður í 8,6% að meðaltali. Reyndar er sá sem hér stendur á því að góðar horfur séu á að það muni reynast nokkru lægra þegar upp verður staðið.
Áætlað er að fjármagnstekjuskattur sem ríkissjóður greiðir af vaxtatekjum, arðgreiðslum og söluhagnaði, sem sagt fjármagnstekjuskattur sem ríkið greiðir sjálfu sér, lækki um 1,4 milljarða króna, einkum vegna lægri vaxtatekna. Skilar það sér m.a. í hraðari lækkun vaxta en gert hafði verið ráð fyrir en skatturinn færist einnig á tekjuhlið ríkissjóðs og hefur þessi breyting því að sjálfsögðu ekki áhrif á afkomu ársins.
Að öðru leyti má segja að helstu ófyrirséðu útgjaldatilefnin sem umtalsverð eru í þessum frumvarpi tengist eins og áður sagði náttúruhamförunum og gerð er rækileg grein fyrir því hvernig þau útgjöld skiptast og hvernig þeim er mætt með ráðstöfun á svonefndum óráðstöfuðum lið, varasjóði eða potti sem settur var inn í fjárlögin og sýnir sig að vera skynsamleg ráðstöfun. Það er hægt að mæta tilfallandi útgjöldum sem koma af óviðráðanlegum orsökum eins og væntanlega allir eru sammála um að náttúruhamfarir, eldgos og flóð, eru. Stærstu einstöku liðirnir þar eru annars vegar um 800 millj. kr. sem dreifast á fjölmarga aðila sem urðu fyrir útgjöldum eða tóku þátt í aðgerðum stjórnvalda vegna náttúruhamfaranna. Það eru sýslumannsembættin á svæðinu, ríkislögreglustjóri, björgunarsveitir, Veðurstofan, Jarðvísindastofnun og fjölmargir aðilar, Landgræðsla og Vegagerð að sjálfsögðu, sem allir hafa lagt ómetanlegt starf af mörkum til að takast á við þær aðstæður sem þarna sköpuðust. Sömuleiðis auknar fjárveitingar til Bjargráðasjóðs og þannig mætti áfram telja, og er þá ónefndur annar allstór liður sem eru 350 millj. kr. sem varið var í sérstakt markaðsátak til að reyna að mæta annars neikvæðum áhrifum eldgossins á ferðaþjónustuna. Það var gert í góðu samstarfi við samtök og aðila í ferðaþjónustu sem lögðu sambærilega fjárhæð á móti. Þetta eru stærstu einstöku tölurnar þar en nánari sundurliðun á þessu öllu saman má finna í gögnum málsins.
Ég legg til, frú forseti, að frumvarpi þessu verði að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umr. og hv. fjárlaganefndar.
