fjáraukalög 2010.

Forseti. Ég mæli hér fyrir áliti 1. minni hluta fjárlaganefndar. Að því standa auk mín hv. þm. Ásbjörn Óttarsson og Guðlaugur Þór Þórðarson.

Ég vil taka það strax fram í upphafi að álitið er unnið á þeim grunni sem vinna fjárlaganefndar hefur leitt af sér og vil ég þakka fjárlaganefndarmönnum samstarfið við það verk. Vissulega er ýmislegt í þeirri vinnu sem enn er ólokið og koma þá þau atriði væntanlega til umræðu og ákvarðana í nefndinni á milli 2. og 3. umr.

Heildarafkoma ríkissjóðs samkvæmt því frumvarpi til fjáraukalaga sem hér liggur fyrir er vissulega til muna betri en áætlun fjárlaga gerði ráð fyrir. Hv. formaður fjárlaganefndar gat réttilega um það í framlagningu sinni fyrir tillögu meiri hlutans að fjárlög hefðu gert ráð fyrir 98 milljarða halla en hér væri staðan, eftir þær tillögur sem nú liggja fyrir af hálfu meiri hluta nefndarinnar, 40 milljörðum kr. betri eða halli upp á 58 milljarða. Það munar vissulega um minna og að sjálfsögðu ber að fagna þeim bata sem náðst hefur í fjárlögum þessa árs.

Ég vil þó af þessu tilefni undirstrika mjög rækilega að skoða ber í hverju sá bati liggur. Í rauninni má segja að ekki sé tekið á grunnvanda ríkisfjármálanna. Við höfum ekki enn náð tökum á því, því að hér er fyrst og fremst um það að ræða að batinn stafar af sérstökum einskiptisaðgerðum sem eru í rauninni tvíþættar, annars vegar vegna eignasölu og hins vegar náum við miklu betri árangri, ef það má orða það svo, við greiðslu vaxtagjalda. Við áætluðum 95 milljarða í vaxtagjöld í fjárlögunum en sjáum hér tillögu um að þau verði 74 milljarðar. Ég kem að því nánar á eftir hvernig á því stendur en batinn í vöxtunum er alls 24 milljarðar og er ekkert sem bendir til að það gerist aftur á næsta ári. Hinn hluti batans liggur í eignasölu í svokölluðu Avens-samkomulagi sem gert var á milli Seðlabankans og lífeyrissjóðanna á eignum í Lúxemborg. Það skilar tekjum upp á 17,5 milljarða og loks er það eignasala á sendiráðsbústað í London upp á 1.700 milljónir. Þessir þrír þættir eru í rauninni þau atriði sem auka tekjur ríkissjóðs þannig að ég vara við því að menn dragi of miklar ályktanir af fjáraukalagafrumvarpinu varðandi hvernig okkur muni reiða af við að ná tökum á hallarekstri ríkissjóðs á næstu tveimur árum sérstaklega.

Það kemur berlega í ljós í vinnu fjárlaganefndar við fjáraukalagafrumvarpið núna að þær athugasemdir sem minni hluti fjárlaganefndar hafði uppi við fjárlagagerð ársins 2010 varðandi forsendur þess frumvarps voru réttmætar af hálfu stjórnarandstöðunnar. Áform ríkisstjórnarinnar sem birtust í fjárlögum ársins 2010 varðandi hagvöxt opinberast í greinargerðinni með fjáraukalagafrumvarpinu sem fyrst var lagt fram og sýna það svart á hvítu að þau áform um hagvöxt sem ætluð voru á árinu 2010 voru óraunhæf. Ég vil jafnframt geta þess að endurskoðuð þjóðhagsspá, sem verið hefur mikið í umræðunni í dag og ekki síst í gær leiðir í ljós að efnahagsforsendum fjárlagaársins 2011, sérstaklega því sem lýtur að hagvextinum, er kollvarpað. Það styrkir í rauninni að við verðum að meta þessi atriði og hafa þau mjög í huga þegar við ræðum batann í samanburði fjárlaga og fjáraukalaga, þegar við erum að ræða um það gríðarlega verkefni sem lýtur að því að ná markmiðum ríkissjóðs varðandi heildarjöfnuð í ríkisfjármálunum til ársins 2013.

Til viðbótar umræðunni um hagvöxtinn er vert að vekja athygli á því að fulltrúi Alþjóðagjaldeyrissjóðsins, Franek Rozwadowski, var á fundi sem Íslensk verðbréf gengust fyrir, í morgun að ég held. Þar kynnti hann áherslur og sjónarmið Alþjóðagjaldeyrissjóðsins til hagþróunar á Íslandi næstu árin. Ég tel ástæðu til að nefna það sérstaklega einfaldlega vegna þess að álit hans, og mat Alþjóðagjaldeyrissjóðsins gengur þvert á spár Seðlabanka Íslands og Hagstofu Íslands um hagvöxt á næsta ári. Rozwadowski segir að ekki sé hægt að byggja hagvöxt jafnmikið á einkaneyslu og hinar tvær spárnar gera. Það er atriði sem ég tel að fjárlaganefnd þurfi að hafa í huga við fjárlög næsta árs og sömuleiðis efnahags- og skattanefnd þegar hún leggst yfir þá hlið fjárlaganna, þ.e. tekjugreinina.

Eins og komið hefur fram, bæði í umræðu og framsögu hv. formanns fjárlaganefndar og í andsvörum við hv. þm. Ásbjörn Óttarsson, liggur fyrir að mun færri stofnanir voru reknar umfram fjárheimildir á tímabilinu sem hér um ræðir í samanburði við fyrri ár. Það er vissulega ánægjuleg breyting til batnaðar. Þó vil ég geta þess að litið er fram hjá því að enn er töluverður fjöldi stofnana í verulegum vanda, ekki síst vegna uppsafnaðs halla fyrri ára, og á honum er ekki tekið í því frumvarpi sem liggur fyrir. Fyrir liggur í skýrslu Ríkisendurskoðunar um framkvæmd fjárlaga ársins 2010, þ.e. fyrstu átta mánuðina, að ráðuneytin hafa tekið upp nýtt verklag við meðferð uppsafnaðs halla sem felst í því að gefa stofnunum lengri frest til að vinna á honum. Þar með hafa ráðuneytin samþykkt verulegan fjölda rekstraráætlana sem rúmast ekki innan fjárheimilda. Hér er um að ræða, samkvæmt úttekt Ríkisendurskoðunar, 10 stofnanir og rauði þráðurinn í skýringum ráðuneytanna á því háttalagi er sá, og það er mjög athyglisvert, að umræddar stofnanir og ráðuneyti telja ekki raunhæft að stofnanirnar geti unnið á uppsöfnuðum halla fyrri ára. Af því tilefni áréttar 1. minni hluti fjárlaganefndar að það verklag brjóti í bága við gildandi lög og reglur og á því þurfi að taka.

Af því tilefni er rétt að undirstrika það sem kemur í nefndaráliti meiri hluta fjárlaganefndar þar sem rætt er um bætta áætlanagerð, að hún hafi m.a. skilað árangri um betri útkomu á fjárlögum ársins 2010 miðað við fjáraukalagafrumvarpið eins og það liggur fyrir. Á margan hátt mætti segja að það sé ekki bætt áætlanagerð, sérstaklega ekki að því sem lýtur að eignasölunni eða vaxtaþættinum, það er miklu frekar í ætt við einhvers konar slembilukku. Þegar við bætist að áætlanir og útkoma einstakra stofnana er með þeim hætti sem lýst er í nefndaráliti 1. minni hluta með vísan til úttektar Ríkisendurskoðunar styrkist ég enn í því og lít svo á að það sé sameiginlegt verkefni fjárlaganefndar að stilla saman krafta sína til að reyna að koma böndum á verklagið.

Við bentum á það í stjórnarandstöðunni í umræðu um fjáraukalög fyrir árið 2009 og fjárlagafrumvarp fyrir árið 2010 að um væri að ræða verulegan fjölda ríkisstofnana sem ætti í raun við fjárhagsvandræði að etja. Í stað þess að takast á við vandann var honum slegið á frest og ég álít að með því háttalagi séum við í rauninni að dylja aukinn halla eða að koma í veg fyrir að sá halli sem þarna er vissulega fyrir hendi komi fram í þeim tölum sem við leggjum fram um afkomu ríkissjóðs. Það var á allra vitorði að Landspítalinn – háskólasjúkrahús átti þar við mestan vanda að glíma, uppsafnaður halli hans nam í árslok 2009 um 2,8–3 milljörðum kr. Þá gerðist það að heilbrigðisráðuneytið lánaði, með leyfi fjármálaráðuneytisins, Landspítalanum fyrir uppsöfnuðum halla með ákveðnum skilyrðum og ber að undirstrika að slíkar lánveitingar eiga sér enga stoð í fjárreiðulögum þar sem þeim hefur ekki verið breytt í þá veru að heimila slíka gjörninga.

Til viðbótar má nefna varðandi fordæmisgildið sem í þessu felst að slík lánveiting ber ekki vaxtakostnað, eftir upplýsingum sem okkur bárust í fjárlaganefnd, þar sem ríkissjóður fjármagnaði þetta. Það skekkir þá samanburðinn í því tilfelli við stöðu annarra stofnana, ef við tökum Landspítalann sem dæmi.

Ég dreg þetta fram því að þegar við ræðum þessi mál verðum við að hafa í huga samhengi hlutanna við fjárlagagerð hvers árs og reyna að vanda okkur við að hugsa fjárlögin sem heild. Mér finnst oft og tíðum það dálítið brotakennt hvernig við vinnum þau og nægir í því sambandi að nefna þær tillögur sem við eigum eftir að takast á um, væntanlega upp úr næstu helgi, ef þær koma þá fram um helgina, sem lúta að endurgerð eða niðurskurði í heilbrigðisþjónustu á landinu öllu, sérstaklega úti á landi, að þær muni leiða til þess að tvær meginstofnanirnar, Landspítalinn og Fjórðungssjúkrahúsið á Akureyri, skekkist mjög og að öllu óbreyttu, gangi þetta óbrjálað eftir, eins og sagt er, kalli það á að þær þurfi á fjáraukalagameðferð að halda vegna aukins fjölda þeirra sjúklinga sem til þeirra kemur.

Ég vil nefna það enn og aftur að þær efnahagsforsendur sem gengið var út frá við fjárlagagerðina árið 2010 voru of veikar. Ekki var mark takandi á þeim athugasemdum sem fram komu, því miður. Við bentum jafnframt á að þær skattbreytingar og skattahækkanir sem samþykktar voru í miklu hasti rétt fyrir áramót mundu draga kraft úr einstaklingum og fyrirtækjum sem kæmi síðan fram í hagkerfi okkar og mundi leiða af sér minni hagvöxt.

Ég vil geta þess sérstaklega þar sem við horfum til tekna ríkissjóðs að í úttekt Ríkisendurskoðunar, sem við fáum reglulega, kemur fram mjög sterk vísbending þegar skoðaðar eru tekjur A-hluta ríkissjóðs um að við náum ekki þeim árangri sem við ætlum okkur varðandi tekjurnar.

Með leyfi forseta, ætla ég að leyfa mér að lesa orðrétt upp úr greinargerð Ríkisendurskoðunar varðandi tekjuhlutann, tilvitnun sem hljóðar svo, með leyfi forseta:

„Eftir því sem liðið hefur á árið hefur frávik skatta á tekjur og hagnað frá áætlun aukist, þ.e. tekjusamdrátturinn er meiri en gert hafði verið ráð fyrir […]. Þessi þróun er nokkurt áhyggjuefni.“

Sú er þróunin og því miður er fátt sem bendir til að hún sé að breytast. Ég minni enn aftur á þau varnaðarorð sem ég hafði í upphafi um hagvaxtarspána og hugleiðingar manna um hana. Samkvæmt tillögum meiri hlutans munu tekjur aukast um tæpa 16 milljarða kr. og ef við hefðum ekki fengið þær einskiptisaðgerðir sem er eignasalan hefðu tekjurnar dregist saman um 3,4 milljarða kr. Þar er um að ræða bata sem stafar sérstaklega af því að virðisaukaskatturinn skilar meiru en áætlanir fjárlaga gerðu ráð fyrir og ástæðan fyrir því er tvíþætt: Í fyrsta lagi hefur skatthlutfallið hækkað úr 24,5% í 25% og í annan stað skila virðisaukaskattstekjur sér vegna starfsemi á árinu 2009 inn á árið 2010.

Ef við horfum til A-hluta fjárlaganna og rýnum aðeins í það hvar helstu frávik liggja í A-hlutanum ber að nefna fyrst af öllu að í þeim hluta fjárlaganna eru 438 fjárlagaliðir og fjáraukalagafrumvarpið sem lagt er fram snertir 94 þeirra. Ef við tökum frá lækkun vaxta, sem nemur 24 milljörðum kr., hækka útgjaldaheimildir ríkissjóðs um 764 millj. kr. við þær fjáraukalagatillögur sem fyrir liggja. Það er veruleikinn sem við búum við og horfum upp á. Við það bætast síðan aðrar breytingartillögur, og vil ég nefna það sérstaklega — ég ætla raunar að koma að því örlítið á eftir — breytingar á fjárheimildum til nokkurra liða undir félags- og tryggingamálaráðuneytinu sem taka mjög miklum breytingum frá fjárlögum ársins til þess frumvarps sem lagt er fram.

Ég nefndi vaxtagjöldin áðan og þau eru eins og áður gat um 24 milljörðum lægri en áætlanir gerðu ráð fyrir. Það er ekki nein smáræðis fjárhæð, í krónum er það gríðarlega há fjárhæð. Enn athyglisverðara verður það þegar við höfum í huga að það er fjórðungur, 25%, af þeirri áætlun sem fyrir lá. Ástæður breytinganna eru í rauninni í nokkrum atriðum. Þær liggja að stærstum hluta í því að ríkissjóður hefur tekið minna að láni frá samstarfssjóðum í áætluninni með Alþjóðagjaldeyrissjóðnum, það eru til muna lægri fjárhæðir en ráðgerðar voru. Enn fremur er um að ræða uppkaup erlendra skulda ríkissjóðs á markaði. Sömuleiðis kemur styrking krónunnar okkur til góða varðandi erlendu skuldirnar og þegar maður horfir á það þrennt er í rauninni alveg með ólíkindum að upplifa að við höfðum ekki upplýsingar um hluta þessara áforma þegar við afgreiddum fjárlögin rétt fyrir jól, 22. desember ef ég man rétt, á síðasta ári. Það varpar þar með ljósi á fjárlagagerðina, sú óvissa sem um það atriði gildir hlýtur að benda til þess að veikleikinn í skuldastýringu og áætlanagerð ríkissjóðs sé allt of mikill, alla vega hvað þann þátt snertir.

Varðandi félags- og tryggingamálaráðuneytið og þær breytingar sem þar er um að ræða vil ég nefna svokallaða bótaflokka. Það eru fjárlagaliðir 07-825 og 07-827, ef ég man rétt. Það eru í fyrsta lagi bætur samkvæmt lögum um félagslega aðstoð og síðan lífeyristryggingar.

Það sem þar er verið að gera nemur töluverðum fjárhæðum. Þar er um að ræða allt í allt um 6,2 milljarða kr. í ótal færslum og ótal liðum. Það er brúttótala, nettótalan af því eru tæpir 4 milljarðar kr. Lækkun bóta vegna laga um félagslega aðstoð nemur nettó tæpum 1,5 milljörðum kr. og lífeyristryggingarnar, sem eru tekjutryggingar ellilífeyrisþega og fleira því um líkt, lækka um ríflega 2 milljarða kr.

Ég vil einnig geta þess sérstaklega að sértekjur vegna greiðslna frá vistmönnum á öldrunarstofnunum til stofnananna sjálfra eða til ríkisins — það eru væntanlega hjúkrunarheimilin — hækka um 557 millj. kr. en fyrir á þessum lið voru 373 millj. kr. færðar í tekjur. Þær margvíslegu og miklu breytingar hljóta að vekja upp spurningar um gæði þeirra ákvarðana sem teknar eru við fjárlagagerð. Í því tilfelli lúta þær að spurningunni um samspil bótaflokka, bótafjárhæða, skerðingarákvæða og aðstæðna bótaþega. Ég dreg í efa að þær forsendur sem liggja til grundvallar áætlanagerðinni í þessum efnum séu nægilega traustar og skerðingar sem ákveðnar hafa verið gagnvart elli- og örorkulífeyrisþegum verið ákaflega illa grundaðar. Ég leyfi mér að fullyrða að miðað við þær breytingar sem verið er að gera til lækkunar að áhrifin til skerðinga eru til muna meiri en menn ætluðu þegar til þeirra ákvarðana var gripið, fyrst í júlí 2009, síðan var það endurtekið í fjárlögum ársins 2010 og stefnir í að því verði haldið áfram í fjárlögum 2011.

Það er óhuggulegt þegar maður spyr um hvernig á þessum miklu tilfærslum standi og hvers vegna áætlanagerðin sé svona að maður fær það á tilfinninguna að enginn viti í rauninni hvers vegna þetta breytist eins og hér gerist. Það er töluvert óhuggulegt, svo ekki sé meira sagt, þegar haft er í huga að þarna er um að ræða bótaflokka sem eru gríðarlega fjárfrekir en varða fjölda einstaklinga og eru í þeim viðkvæmu málum sem við erum hvað veikust fyrir. Það er því eðlilegt, og 1. minni hluti fjárlaganefndar gerir sérstaka kröfu um það og leggur áherslu á, að yfir þessa hluti og mál verði farið sérstaklega.

Ég vil enn fremur nefna nokkur atriði sem ég tel fulla þörf á að hafa í huga þegar þetta rætt. Útgjöld vegna atvinnuleysistrygginga lækka um tæpa 2,6 milljarða kr. Menn tala um það og því ber að sjálfsögðu að fagna að atvinnuleysi er ekki jafnmikið og spáð var, það er væntanlega að dragast saman. Ég hef ákveðnar efasemdir um þá útreikninga en kýs að fara ekki ofan í það að svo komnu máli. Sá þáttur sem ég vil vekja sérstaka athygli á er að samkvæmt lögunum um tryggingagjald er ákveðnum hluta þess ætlað að standa undir greiðslum á framlagi í Atvinnuleysistryggingasjóð. Frumvarpið sem lagt er fram gerir ekki ráð fyrir lækkun á innheimtu gjaldsins þrátt fyrir lægri útgjöld úr Atvinnuleysistryggingasjóði. Að óbreyttu er því hér um viðbótarskattheimtu að ræða sem draga mun úr getu fyrirtækja til fjárfestinga og vinnur gegn nauðsynlegum hagvexti. Ef það á að standa óbreytt tel ég að koma þurfi til lagabreytinga ef ætlunin er að auka skattheimtuna með þeim hætti sem lagt er upp með.

Ég tel einnig vert að minnast á málefni Íbúðalánasjóðs sem bíður, það þarf að taka ákvarðanir um hvernig á að fjármagna hann. Þær athugasemdir eiga líka við um fjármál Byggðastofnunar. Það er skoðanamunur á því milli stjórnar stofnunarinnar eða forsvarsmanna annars vegar og hins vegar stjórnenda iðnaðarráðuneytisins, sem fer með málefni Byggðastofnunar, um hversu háa fjárhæð þarf til til styrkingar á eiginfjárstöðu Byggðastofnunar. Því er haldið fram í ráðuneytinu að hér sé um að ræða einn milljarð kr. meðan forsvarsmenn stofnunarinnar sjálfrar hafa upplýst að sú fjárhæð þurfi að vera umtalsvert hærri.

Ég geri ráð fyrir því að fjárhagur ýmissa heilbrigðisstofnana sé ekki með þeim hætti sem við ætluðum, en vonandi skjöplast mér í því mati.

Ég vil einnig vekja athygli á vaxtabótaþættinum sem gerð er tillaga um að auka um 1,7 milljarða kr. Hér er um að ræða ákveðinn veikleika í forsendum fjárlaga sem við teljum að skýrist aðallega af vanmati á áhrifum af því að skuldir heimilanna hafa farið vaxandi á sama tíma og tekjur heimilanna hafa lækkað. Það er að sjálfsögðu í beinu samhengi við þær athugasemdir sem stjórnarandstaðan gerði við afgreiðslu fjárlaga, þ.e. við nefndum þá að það væri meginverkefni stjórnvalda að greiða úr skuldavanda heimilanna, en með aðgerðaleysi hefur vandi þeirra aukist jafnt og þétt. Til viðbótar vil ég nefna að skattastefnan hefur ekki liðkað til fyrir heimilum landsins og afkomumöguleikum þeirra.

Ég vil einnig fjalla um mál sem tengist Sjúkratryggingum því að það er mjög lýsandi dæmi um hvernig ekki á að vinna að fjárlagagerðinni. Þegar menn úr heilbrigðisráðuneytinu mættu til fjárlaganefndar við fjárlagagerð haustið 2009, var bent á að sá sparnaður sem þar var áformaður mundi aldrei nást fram. Ástæðan fyrir því var einfaldlega sú að engin skýr stefnumótun, stefna eða leiðsögn lá fyrir um það frá ráðuneytinu til stofnunarinnar hvernig ná ætti fram þeim 20% sparnaði sem heilbrigðisráðuneytið þóttist ætla að ná fram á þeim fjárlagalið. Á það hefur verið bent, m.a. af Ríkisendurskoðun, að ráðuneytið brást algerlega hlutverki sínu að þessu leyti bæði við gerð og framkvæmd fjárlaga og var það í fullkomnu samræmi við þær athugasemdir sem bornar voru upp af minni hluta fjárlaganefndar þegar ráðuneytið kynnti þessi áform sín.

Það segir töluvert um virðingarleysi framkvæmdarvaldsins gagnvart fjárreiðulögum og framkvæmd fjárlaga og því miður er það ekki nýr veruleiki sem ég lýsi hér. Það er full ástæða til þess að gjalda varhuga við því þegar framkvæmdarvaldið tekur sér vald og ákvarðar umfang þjónustu án samþykkis kjörinna handhafa fjárveitingavaldsins sem liggur hjá Alþingi. Það er hægt að tína til mýgrút dæma í þessu sambandi, bæði gömul og ný dæmi, ég legg áherslu á það.

Fram kemur í títtnefndri úttekt Ríkisendurskoðunar á framkvæmd fjárlaga þessa árs að forsætisráðuneytið sjálft fer ekki að þessum lögum og heimilar útgjöld á árinu 2010 sem eiga að koma til greiðslu á fjárlögum 2011, mörgum mánuðum áður en fjárlaganefndin fær fjárlagafrumvarp næsta árs til umfjöllunar.

Efnahags- og viðskiptaráðuneytið sækir um 180 millj. kr. fjárheimild í fjáraukalögunum. Burðurinn í þeirri ósk er ráðning á starfsmönnum sem var fyrir löngu búið að ráða til starfa þannig að fjárveitingavaldið er ekki einu sinni búið að staðfesta þá gjörð. En þannig ganga þessir hlutir og hafa gert það en svoleiðis á það ekki að vera. Eins og ég hef getið um er það ekki nýr veruleiki.

Sem betur fer hefur allt frá árinu 2008 ríkt mjög mikil og eindregin samstaða um það — í umræðum manna í það minnsta — að auka agann í ríkisfjármálum. Sums staðar erum við farin að sjá bata í því, sem betur fer. Fram til ársins 2008 getum við sagt að í rauninni hafi ekki verið um eiginlega útgjaldastýringu að ræða heldur miklu fremur um afkomustýringu, stofnunum leyfðist að fara fram úr útgjaldaheimildum fjárlaga í rekstri sínum svo framarlega sem þær voru innan fjárheimilda þegar tillit hafði verið tekið til markaðra tekna og ríkistekna.

Ég vil að lokum segja að ljóst er að fjárreiður ríkisins eru ekki í nægjanlega föstum skorðum enn. Markmið stjórnvalda ætti að vera að gera fjárlögin þannig úr garði að ekki þurfi að koma til grundvallarleiðréttinga ár hvert með aukafjárlögum. Þá er mikilvægt að við fjárlagagerð hvers árs sé samhengi hlutanna ljóst.

Við sem stöndum að minnihlutaálitinu viljum leggja áherslu á að stjórnvöld móti langtímastefnu sem síðan verði fjármögnuð með eðlilegum hætti í fjárlögum ár hvert. Með þeim hætti munu forstöðumenn ríkisins geta tekist á við þau miklu vandamál sem fram undan eru í ríkisrekstrinum með raunhæfum hætti.