stjórnarskipunarlög.

Herra forseti. Málið sem hér er til umræðu er viðamikið eins og sjá má af þeim nefndarálitum sem liggja fyrir. Meiri og minni hlutar eru farnir að skila nefndarálitum í bókum sem eru ekki bara tugir heldur hundruð blaðsíðna og það ekki að ástæðulausu. Stjórnarskrá lýðveldisins er grundvallarlög sem önnur lög byggja á. Önnur lög verða að eiga sér stoð í stjórnarskrá og rúmast innan ramma hennar. Stjórnarskrá er grundvallarplagg um skipulag æðstu stjórnar ríkisins og jafnframt um þau réttindi sem ríkið má ekki skerða gagnvart borgurunum. Þetta er því grundvallarumræða og þegar farið er af stað með það sem kallað er heildarendurskoðun stjórnarskrár, það að endurrita hana að meira eða minna leyti frá upphafi til enda og bæta fjöldamörgum nýjum ákvæðum við, er ekki nema von að umræðan endurspegli það sem og þau skjöl sem liggja fyrir í málinu. Þetta er gríðarlega viðamikið. Í þessu sambandi má minna á að smærri stjórnarskrárbreytingar sem farið hefur verið út í á umliðnum áratugum hafa líka kallað á mjög mikla vinnu og mikla umræðu í þinginu jafnvel þótt verið væri að taka á miklu afmarkaðri og smærri þáttum en hér um ræðir.

Herra forseti. Ég ætla ekki í þessari ræðu að fjalla mikið um forsögu og aðdraganda málsins. Við erum stödd á ákveðnum stað í þessari umræðu í dag. 2. umr. um stjórnarskrárfrumvarp meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar stendur yfir og það sem við hljótum fyrst og fremst að fjalla um á þessu stigi er frumvarpið eins og það lítur út með þeim breytingum sem meiri hlutinn gerir tillögur um. Það er grundvöllur þessarar umræðu. Ég vísa hins vegar til umræðna sem átt hafa sér stað í þinginu áður um ýmsa fyrri liði þessa ferils og vísa til þess í þeim tilgangi að halda til haga þeirri gagnrýni sem margoft hefur komið fram af hálfu okkar sjálfstæðismanna á nálgun og aðferðafræði meiri hlutans í þinginu hvað þetta varðar.

Eins og hv. þingmenn þekkja hefur verið grundvallarágreiningur um nálgun í þessu sambandi, grundvallarágreiningur um það hvort fara ætti í jafnviðamikla og -róttæka breytingu á stjórnarskránni og hér um ræðir eða hvort frekar ætti að einbeita kröftum þingsins og þingmanna að breytingum á afmörkuðum þáttum þar sem möguleiki er að ná víðtækri samstöðu. Sá ágreiningur stendur enn. Af hálfu okkar sjálfstæðismanna í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd hefur alltaf legið fyrir að við teldum mun vitrænni vinnubrögð að fara í afmarkaðar breytingar þannig að menn gætu einbeitt sér að tilteknum þáttum, lagt vinnu í þá, lagt vinnu í að meta afleiðingar og líka í að ná samstöðu um orðalag og útfærslu sem skiptir ekki litlu máli. Hættan við það að fara í jafnviðamikla endurskoðun og hér um ræðir er sú að fjöldamörg atriði fái ekki nægilega glögga skoðun eða umræðu, að margt hreinlega fljóti með án þess að það sé hugsað í þaula, án þess að búið sé að hnýta alla þá hnúta sem hægt er að hnýta í þeim efnum.

Áður en ég kem að efni nefndarálitsins sem slíks vil ég árétta örfáa punkta að öðru leyti. Ég er þeirrar skoðunar, og við sjálfstæðismenn í þinginu, að það sé gríðarlega mikilvægt að reynt sé að vinna að stjórnarskrárbreytingum í sem víðtækastri sátt. Með því erum við ekki að segja eða gera kröfu um að allir séu sammála um allar þær breytingar sem verða, en engu að síður má gera kröfu um að það sé tiltölulega víðtæk sátt um þær breytingar sem farið er út í. Hvers vegna? Fyrst og fremst vegna þess að stjórnarskrá er grundvallarlöggjöf sem ætlað er að standa um lengri tíma og á ekki að þurfa að breytast þó að það verði breyting á meiri hluta í þinginu, ríkisstjórnarskipti eða pólitískir vindar blási með einhverjum öðrum hætti en áður. Grundvallarlög eiga að standa til lengri tíma og til þess að stuðla að því að það geti orðið þarf að ná eins víðtækri sátt og kostur er.

Í öðru lagi er gríðarlega mikilvægt að vandaður undirbúningur eigi sér stað. Ég vil nefna nokkur atriði sem mér finnst mikilvægt að menn hafi í huga í því sambandi. Í sambandi við breytingu á lögum og þá ekki síst stjórnarskrá er það að mínu mati grundvallaratriði að greina þann vanda sem á að leysa. Þegar við höfum stjórnskipun sem hefur verið að mótast á undanförnum áratugum er fyrsta skrefið í vinnunni að meta hverju þarf raunverulega að breyta. Það þarf að ganga skipulega til þess verks að meta hvernig áhrif stjórnarskrárinnar hafa verið, hvernig þróun hennar hefur verið, hvar vandamál eru fyrir hendi og reyna síðan að finna lausnir á þeim vandamálum. Þegar vandamálin liggja fyrir þarf svo að eiga sér stað umræða um lausnirnar. Þá þarf að eiga sér stað prófun og greining á lausnunum eftir því sem kostur er. Það þarf að bera saman mismunandi valkosti og ræða þá í þaula. Í því sambandi þarf líka að eiga sér stað mat á hugsanlegum áhrifum, að allir sem standa að stjórnarskrárbreytingum geri sér, eins og kostur er, grein fyrir áhrifum þeirra breytinga sem lagðar eru til.

Það þarf ekki að koma á óvart en það er mat okkar sjálfstæðismanna í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd að verulega mikið vanti upp á að þessi vinna hafi legið fyrir þegar farið var af stað í þetta ferli. Það sem við sjáum í því nefndaráliti sem meiri hluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar leggur fram er hugsanlega eitthvað í áttina en ekki það mat sem nauðsynlegt er á áhrifum, t.d. á því hvort breytingarnar sem lagðar eru til nái þeim tilgangi sem að er stefnt. Það hlýtur að vera grundvallaratriði í því sambandi að gera breytingar á jafnmikilvægri grundvallarlöggjöf og hér um ræðir.

Það sem ég vil líka gagnrýna er að í þeirri vinnu sem hér liggur til grundvallar hefur að mínu mati vantað skýra sýn á það hvað raunverulega á að vera í stjórnarskrá og hvað ekki. Mönnum finnst það hugsanlega íhaldssamt viðhorf af minni hálfu en ég tel að í stjórnarskrá eigi fyrst og fremst að vera reglur og rammi um ríkisvaldið og handhafa þess, reglur um leiðir til þess að komast að niðurstöðu í málum. Á sama hátt eiga að vera í stjórnarskrá ákvæði til að vernda borgara, hugsanlega gegn ákvörðunum sem teknar eru með meirihlutavaldi á þingi eða með öðrum hætti, mannréttindaákvæði. Vandinn í sambandi við þær tillögur og það frumvarp sem hér liggur fyrir er sá að auk reglna af þessu tagi eru þar fjöldamargar tiltölulega almennt orðaðar stefnuyfirlýsingar, stundum nánast eins og óskalistar um það sem mönnum þykir gott, fagurt og æskilegt án þess að það sé glöggt hvaða réttaráhrif þeim yfirlýsingum er ætlað að hafa. Í öðrum tilvikum eru líka, og ég nefni það sem galla, í stjórnarskrárfrumvarpi fjöldamörg atriði sem með réttu eiga frekar heima í almennum lögum en í stjórnarskrá. Á sumum sviðum er farið býsna djúpt í að útfæra hugmyndir og tillögur. Þó að það sé ekki gert annars staðar er býsna djúpt farið í það að sumu leyti, stundum á sviðum þar sem þegar er fyrir hendi löggjöf. Maður hlýtur að velta fyrir sér hvort það sé til þess fallið að skýra og skerpa stjórnarskrána og auka gildi hennar að bæta við slíkum reglum, stundum að því er virðist fyrst og fremst vegna þess að ákveðin mál hafa verið ofarlega á baugi í fjölmiðlaumræðu undanfarin missiri eða eitthvað slíkt. En látum það vera.

Hæstv. forseti. Þetta eru allt saman gallar á þeirri nálgun og atriði sem ég vil halda til haga áður en ég geri grein fyrir nefndaráliti okkar í 1. minni hluta, áliti okkar sjálfstæðismanna, þess sem hér stendur og hv. þm. Ólafar Nordal. Það eru ákveðnir þættir í málsmeðferðinni sem má í sjálfu sér segja að hafi byggt á ágætum hugmyndum. Ég er til dæmis þeirrar skoðunar að það hafi verið vel til fundið hjá meiri hluta hv. stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að fá sérfræðingahóp á síðasta ári til að leggja mat á tiltekna lagatæknilega þætti í frumvarpinu og undirbúa það þar með til framlagningar á þingi. Ég er ekki sammála öllum ábendingum eða breytingartillögum þessa ágæta sérfræðingahóps en þó kemur mér á óvart að meiri hlutinn í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd sem fékk þessa sérfræðinga til verksins og lagði fram frumvarp í nóvember á grundvelli tillagna þeirra skuli ætla að hverfa frá tillögum þessara sömu sérfræðinga í breytingartillögum sem nú eru lagðar fram við 2. umr. og í mörgum tilvikum að hverfa aftur til orðalags stjórnlagaráðs sem sætt hefur mikilli gagnrýni og athugasemdum, sérstaklega úr röðum fræðimanna á viðkomandi sviðum. Það kemur mér verulega á óvart og veldur mér áhyggjum.

Að sama skapi má segja að það hafi verið góð hugmynd hjá meiri hlutanum í hv. stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd að kalla eftir umsögnum annarra þingnefnda um einstaka kafla eða ákvæði frumvarpsins. Ég held að það hafi verið ágætt að fá þannig sem flesta þingmenn til þátttöku í þessu starfi. Ég hef gagnrýnt ýmislegt í sambandi við umgjörðina, til dæmis var í upphafi allt of skammur tímafrestur veittur sem gerði það að verkum að þegar einstakar nefndir kölluðu til sín umsagnaraðila, sérfræðinga og fræðimenn á mismunandi sviðum gafst þeim allt of skammur tími til að undirbúa sig. Það gerði það að verkum að það innlegg sem nefndirnar fengu í starf sitt frá þessum utanaðkomandi aðilum var ekki nægilega gott þó að það sé gagnlegt að mörgu leyti. Það hefði getað orðið betra ef menn hefðu sett sér raunhæfan tímafrest í upphafi, ekki tíu daga eins og upphaflega áætlunin hljóðaði upp á. Síðan lengdist tíminn eins og við þekkjum en engu að síður var farið býsna bratt í þetta og þá kemur það niður á útkomunni á þeirri annars góðu hugmynd að leita til annarra nefnda.

Til að nefna áfram það sem jákvætt er er ljóst að sumar nefndir þingsins hafa lagt töluverða vinnu í sitt verk og gengið vel frá nefndarálitum, reifað nokkuð samviskusamlega þær athugasemdir og gagnrýnisatriði sem fram komu. Í sumum tilvikum gerðu þær beinar breytingartillögur til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar og í öðrum tilvikum vörpuðu þær upp álitamálum sem nefndirnar gerðu þá ráð fyrir að stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd tækist á við. Þá er galli að stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd fór satt að segja á hálfgerðu hundavaði yfir umsagnir þessara nefnda, einbeitti sér að beinu breytingartillögunum en gaf athugasemdunum lítinn gaum. Á fjöldamörgum stöðum í umsögnum meiri hluta einstakra nefnda sem finna má í skjölum málsins er því beint til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að huga að tilteknum þáttum og velta þeim fyrir sér. Mjög hratt var farið yfir þessar tillögur sem gerði það að verkum að úrvinnslan, getum við sagt, á þeirri ágætu vinnu sem fór fram í sumum fagnefndum þingsins skilar sér ekki inn í umræðuna eins og ástæða væri til.

Hæstv. forseti. Ég vek þó aftur athygli á því að þessar umsagnir eru til og hljóta að verða teknar til umræðu í þinginu. Um er að ræða tugi blaðsíðna frá einstökum nefndum þar sem reifaðar eru athugasemdir, gagnrýnispunktar, hugmyndir um breytingar o.fl. og það hlýtur að endurspeglast í þeirri umræðu sem hér mun fara fram. Svo eru að vísu einhverjar nefndir, mér kemur helst í hug hv. fjárlaganefnd sem ákvað að skauta tiltölulega létt yfir þá kafla sem henni var falið að skoða. Hún taldi ekki ástæðu til að fá gesti og annað þess háttar sem gerir það að verkum að þeir þættir sem þar er um að ræða eru harla lítið skoðaðir. Í mörgum tilvikum, og það ber að geta þess sem gott er, unnu nefndirnar ágætlega í þessu, fengu gesti og athugasemdir þó að það takmarkaðist af þeim þrönga tímaramma sem nefndirnar héldu að minnsta kosti í upphafi að þær hefðu til að vinna málið. Í mörgum tilvikum er um að ræða áhugaverðar og athyglisverðar vangaveltur sem skila sér inn í gögn málsins að þessu leyti en því miður ekki í breytingartillögum af hálfu meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar nema að litlu leyti. Það bætir þá í það verk sem enn er óunnið í þessu máli ef meiri hlutinn í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd ætlar að fylgja því eftir eins og margyfirlýst er.

Af því að ég er nú í þessari jákvæðu upptalningu ætla ég að nefna líka að það var góð hugmynd hjá meiri hlutanum í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd að fara að tillögu sérfræðingahópsins sem skilaði af sér í nóvember um að senda Feneyjanefndinni erindi og óska eftir áliti hennar á frumvarpinu, einkum tilteknum þáttum þess. Ég held að það hafi verið góð hugmynd. Fínt, mjög gott. Við áttum á dögunum ágæta fundi með fulltrúum Feneyjanefndarinnar og það er alveg ljóst að þar er að finna mikla sérfræðiþekkingu á þeim sviðum sem hér um ræðir. Einmitt þess vegna er óskiljanlegt að það skuli vera mat meiri hlutans í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd og niðurstaða hans að bíða ekki eftir niðurstöðu Feneyjanefndarinnar áður en farið er fram með málið. Það leiðir til þess að meiri hlutinn í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd skilur mjög stóra og veigamikla þætti eftir, gerir engar breytingartillögur og ekki tilraun til að nálgast þau viðfangsefni á þessu stigi málsins, einfaldlega vegna þess að menn höfðu ekki þolinmæði til þess að bíða eftir niðurstöðu Feneyjanefndarinnar. Þetta er óskiljanlegt, sérstaklega í ljósi þess að miðað við þær upplýsingar sem okkur voru veittar í upphafi stóð til að Feneyjanefndin skilaði bráðabirgðaáliti innan mjög skamms tíma. Upphaflega var talað um lok janúar, einhvern tímann var talað um byrjun febrúar. Ég spurði hv. þm. Valgerði Bjarnadóttur að þessu áðan en hún gat ekki komið með neinar nýjar upplýsingar inn í það mál. Okkur í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd skildist að þess væri ekki langt að bíða að Feneyjanefndin skilaði bráðabirgðaniðurstöðu sem gæti þá orðið umræðugrundvöllur í þinginu. Óþolinmæðin var hins vegar svo mikil að ekki var hægt að bíða eftir því. Það er auðvitað galli.

Þess ber síðan að geta að Feneyjanefndin mun ekki ganga formlega frá áliti sínu fyrr en í byrjun mars vegna þess að þá verður næsti formlegi fundur nefndarinnar. Menn telja engu að síður, og ég ætla ekki að deila um það, að það geti orðið mikið gagn að því bráðabirgðaáliti sem væntanlegt er, hugsanlega innan fárra daga.

Þetta skilur eftir töluverða eyðu í þessari umræðu, sérstaklega vegna þess að stjórnarskipunarþættirnir og þættirnir um þjóðaratkvæðagreiðslur og þjóðarfrumkvæði sem Feneyjanefndinni var sérstaklega falið að skoða eru meðal þeirra atriða í frumvarpinu þar sem lagðar eru til margvíslegar breytingar frá núgildandi fyrirkomulagi, í sumum tilvikum róttækar breytingar. Prófessor í stjórnmálafræði hefur talað um einhverja róttækustu stjórnkerfisbreytingu sem um getur í sögunni og ég held að það sé ekki ofmælt, sérstaklega ekki þegar hugað er að því sem þó er hægt að festa hönd á, þ.e. þjóðarfrumkvæðinu, þjóðaratkvæðagreiðslum og þætti hins svokallaða beina lýðræðis í ákvarðanatökum þar sem gert er ráð fyrir lausnum sem eru róttækari en gerist í flestum þeim löndum sem við berum okkur venjulega saman við. Það þarf að leita til landa eins og Sviss sem í rauninni er algjörlega einsdæmi í hinum vestræna heimi þegar horft er til reglna af þessu tagi. Þetta er atriði sem er nauðsynlegt að nefna.

Ég ætla að nefna að í allítarlegu nefndaráliti okkar leitumst við, fulltrúar Sjálfstæðisflokksins, fyrst og fremst við að halda til haga athugasemdum, gagnrýnispunktum og umhugsunarefnum sem vakin hefur verið athygli á við meðferð málsins í þinginu. Við tökum fyrir kafla fyrir kafla og í mörgum tilvikum grein fyrir grein og vekjum athygli á þeim vandamálum sem stafað geta af því að tillögurnar nái fram að ganga óbreyttar.

Það er um of langan lestur að ræða til að ég geti farið í gegnum það í þessari ræðu en mun, sem og fleiri þingmenn Sjálfstæðisflokksins, reyna að taka einstaka þætti betur fyrir síðar í umræðunni. Ég ætla þó að gefa örlítið yfirlit yfir þær athugasemdir sem við tókum saman. Við lítum ekki svo á að um tæmandi talningu sé að ræða og við gerum okkur grein fyrir því að í þeim fjöldamörgu athugasemdum sem til dæmis er að finna á vef Alþingis frá fræðimönnum, sérfræðingum á einstökum sviðum, samtökum o.fl. eru atriði sem ekki eru í þessum texta. Hið sama á við um athugasemdir sem komu munnlega fram, bæði á fundum í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd og öðrum nefndum. Við getum ekki ábyrgst að þeim sé öllum haldið hér til haga, en við gerum hins vegar í nefndaráliti okkar tilraun til þess að vekja athygli á þeim álitamálum, vafamálum og vandamálum sem við teljum að geti fylgt tillögunum eins og þær líta nú út. Ég vek hins vegar athygli hv. þingmanna á því að í þeim umsögnum og athugasemdum, minnispunktum og minnisblöðum sem er að finna á vef Alþingis má sjá mun nánari og fyllri umfjöllun um marga af þeim þáttum sem við getum hér um.

Til að komast yfir allt þetta plagg, nefndarálit okkar þingmanna Sjálfstæðisflokksins — textinn sjálfur er 72 blaðsíður miðað við þá útgáfu sem ég hef hér fyrir framan mig, auk þess birtum við umsagnir, aðallega umsagnir minni hluta úr ýmsum nefndum sem ekki bárust nægilega tímanlega til að unnt væri að prenta þær með meirihlutaálitinu — ætla ég að fara yfir það kafla fyrir kafla. Ég verð að biðja hv. þingmenn velvirðingar á því að ég næ ekki að staldra lengi við hvern þátt en vona þó að ég nái að drepa niður fæti á sem flestum stöðum til að menn átti sig á því hversu víðtækar athugasemdirnar eru og hversu margar og skilji þá hugsanlega þær áhyggjur sem við þingmenn Sjálfstæðisflokksins höfum af framgangi þessa máls. Þær eru miklar.

Eftir almennan inngang í nefndaráliti okkar hv. þingmanns fjöllum við um aðfaraorð stjórnarskrár og vekjum athygli á því sem fram kemur af hálfu margra sérfræðinga, þ.e. að aðfaraorð í stjórnarskrá eru nýmæli hér á landi. Þó að til séu fordæmi um slíkt sums staðar annars staðar getur það skapað ákveðinn vafa um í hvaða tilgangi aðfaraorðin hljómi, öðrum en bara að þau eigi að hljóma vel. Þó að ég hafi ekki þungar áhyggjur af þessu getur texti á borð við aðfaraorðin haft áhrif á túlkun einstakra ákvæða og það er óljóst hver þau áhrif kunna að verða.

Næst er fjallað um þann kafla sem kallaður er undirstöður. Í honum er meðal annars fjallað um stjórnarform og uppsprettu ríkisvalds og handhafa þess. Þá vísum við einkum til umsagna þeirra Ágúst Þórs Árnasonar, deildarformanns lagadeildar Háskólans á Akureyrar, og Skúla Magnússonar, dósents við Háskóla Íslands, þar sem þeir gera athugasemdir við orðalag og útfærslu einstakra ákvæða. Við vísum einnig til álits umboðsmanns Alþingis þar sem fjallað er um hin æðstu stjórnvöld landsins og teljum þær ábendingar sem koma fram í þessum álitum þess virði að þær séu skoðaðar. Í þessum sama kafla er fjallað um yfirráðasvæði landsins og þar vísum við til gagnrýni dr. Bjarna Más Magnússonar, þjóðréttarfræðings og sérfræðings við Háskóla Íslands, um efnahagslögsögu, landgrunn og stöðu þeirra gagnvart alþjóðlegum sáttmálum á þessu sviði. Við teljum að þessar athugasemdir sem eru veigamiklar þó að þær lúti að þessu þrönga, takmarkaða sviði þurfi að taka til rækilegrar skoðunar. Um mikilvæg atriði er að ræða þó að þetta nái til takmarkaðs sviðs eins og ég segi. Það verður ekki séð að brugðist sé við athugasemdum dr. Bjarna Más Magnússonar í þessum efnum í nefndaráliti meiri hlutans.

Við vekjum athygli á umsögnum Ágústs Þórs Árnasonar og Skúla Magnússonar auk Bjargar Thorarensen, prófessors í stjórnskipunarrétti, um ákvæði um ríkisborgararétt og teljum að það þurfi nánari skoðun en verjum þó meiri tíma í næstu grein sem fjallar um gildissvið mannréttindaákvæðanna. Við vekjum ekki síst athygli á sjónarmiðum sem fram komu í ítarlegu og góðu áliti Tryggva Gunnarssonar, umboðsmanns Alþingis, um það efni og til að gera langa sögu stutta — ég vísa nú til álitsins hvað þetta varðar — teljum við að ekki hafi verið brugðist við þessum athugasemdum, hvorki frá umboðsmanni Alþingis né prófessorunum í stjórnskipunarrétti í Háskóla Íslands og Háskólanum í Reykjavík sem líka hafa gert athugasemdir við áhrif þessa ákvæðis sem fjallar um einkaréttarleg áhrif mannréttindaákvæða.

Um er að ræða mun róttækari breytingu í þessum efnum en ráða mátti af ræðu hv. formanns nefndarinnar áðan. Við ljúkum umfjöllun okkar í nefndarálitinu um þetta atriði með því að segja, með leyfi forseta:

„1. minni hluti telur í ljósi þeirra veigamiklu röksemda sem komið hafa fram í umsögnum sé sérstaklega brýnt að meta áhrif af slíkri tillögu og lýsir miklum áhyggjum af afleiðingum slíkrar lagasetningar fyrir landsmenn.“

Það hefur komið fram að það hafa verið vangaveltur um að fresta gildistöku hvað þetta varðar en það er mat okkar, fulltrúa Sjálfstæðisflokksins í nefndinni, að það sé sérkennilegt að ætla að veita borgurunum réttindi með stjórnarskrárbreytingu og fresta síðan gildistökunni. Það hlýtur að vera skynsamlegra að bíða með breytinguna þangað til menn eru tilbúnir að koma henni í framkvæmd frekar en að samþykkja fyrst breytinguna og ætla síðan að fresta gildistökunni. (Gripið fram í.) Þetta er atriði sem verður skoðað síðar.

Varðandi þann kafla sem lýtur að mannréttindum og náttúru má segja að mjög mikill hluti nefndarálitsins hjá okkur hv. þm. Ólöfu Nordal fari í þann þátt. Við tökum undir sjónarmið sem fram hafa komið um að það skorti mikið á að metin hafi verið áhrif þeirra breytinga sem þar eru lagðar til. Við teljum að í fyrsta lagi hafi aldrei farið fram nein raunveruleg umræða um það hvers vegna verið er að breyta mannréttindakaflanum sem var endurskoðaður árið 1995 með fullu tilliti til mannréttindasáttmála Evrópu sem er grundvallarplagg á þessu sviði. Í þessum kafla gætir þess mjög að einstakir meðlimir í stjórnlagaráði og síðan fleiri sem að þessu hafa komið hafa sett fram hálfgerða óskalista sem hafa gert það að verkum að mannréttindakaflanum er breytt í verulega miklum atriðum án þess að nauðsynin fyrir því sé ljós.

Eins og fjöldamargir umsagnaraðilar hafa bent á hefur ekki farið fram mat á því hvaða áhrif þær breytingar sem þarna er um að ræða munu hafa eða geta haft. Þegar farið er í breytingar verður ekki róið fyrir allar víkur, það verður ekki þannig um hnúta búið að enginn vafi verði fyrir hendi en því meiri sem breytingarnar eru, því víðtækari sem þær eru, því meiri verður að sjálfsögðu vafinn, því meiri verður óvissan og túlkunarvandinn. Eins og í tilviki mannréttindakaflans verða hugsanlega dómsmál og málaferli og svo réttaróvissa í kjölfarið. Mannréttindakaflinn er eðli málsins samkvæmt sá kafli stjórnarskrár sem oftast reynir á fyrir dómstólum. Þegar farið er út í víðtækar breytingar á mannréttindaákvæðum hefur það áhrif. Það getur skapað væntingar um breytta réttarstöðu, jafnvel breytt orðalag sem þó er skýrt í sumum tilvikum með því að ekki sé ætlunin að breyta miklu eða gera efnislegar breytingar eða annað, en breytt orðalag eitt og sér getur kallað á vafa um túlkun. Því meiri sem breytingarnar eru, því meiri verður vafinn og því meiri verður hættan á málaferlum af margvíslegum toga.

Jafnvel þó að það séu ekki algild rök sem eigi að koma í veg fyrir allar breytingar er það engu að síður svo að þegar menn stefna í miklar breytingar má gera þá kröfu að menn reyni eftir föngum að átta sig á afleiðingunum. Það þarf ekki að fara mörgum orðum um það að fjöldamargir sem tjáð hafa sig um þessi mál, ekki síst þeir sem vegna menntunar sinnar og stöðu hafa mest haft með þessi mannréttindaákvæði og túlkun þeirra að gera, gera töluverðar athugasemdir við ákvæði þessa kafla, ekki síst út frá því að það sé óljóst hvaða réttaráhrif breytingarnar muni hafa, bæði hvað varðar orðalag og ekki síður, og það endurtekur sig hvað eftir annað í þeim umsögnum, bæði munnlegum og skriflegum, sem við höfum fengið, að gerðar eru athugasemdir við það að skýringartexti sem er að finna með frumvarpinu hjálpi ekki heldur flæki frekar málið í mörgum tilvikum.

Þetta er atriði sem ég hef sjálfur töluvert miklar áhyggjur af. Ég held að þarna sé farið mjög geyst í breytingar án þess að fyrir liggi nauðsyn eða skýr rök fyrir þeim. Texti greinargerðar og skýringa er, a.m.k. enn sem komið er, þess eðlis að erfitt er að átta sig nákvæmlega á hvað átt er við í mörgum tilvikum sem gerir það að verkum, eins og við nefnum í umfjöllun okkar í nefndarálitinu, að dómstólum er í miklu meira mæli en áður falið það hlutverk að kveða á um efni og inntak þeirra ákvæða sem þarna er um að ræða. Þar með er í raun framselt töluvert mikið vald frá stjórnarskrárgjafanum og eftir atvikum löggjafanum til dómsvaldsins. Menn geta velt fyrir sér hvort það sé æskilegt, eðlilegt eða lýðræðislegt, en því meira sem er af almennt orðuðum stefnuyfirlýsingum með ófullkomnum skýringum, þeim mun meira verður hlutverk dómstóla því að þeir þurfa að skera úr um réttarágreining, jafnvel þó að réttarheimildirnar sem slíkar séu oft og tíðum óljósar.

Hæstv. forseti. Ég endurtek, hér er ekki um að ræða einkaskoðun þess sem hér stendur heldur gagnrýni sem er að finna á fjöldamörgum stöðum í þeim umsögnum og athugasemdum sem stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd hafa borist.

Mannréttindakaflinn er sem sagt þáttur í frumvarpinu sem ég tel að þurfi að fá miklu betri umræðu og skoðun, enda er um að ræða gríðarlega mikilvæg réttindi. Spurningin er hvort þær breytingar sem lagðar eru til séu einmitt í þessu tilviki endilega til þess fallnar að ná þeim markmiðum sem að er stefnt. Ég nefni bara sem dæmi áhyggjur sem hafa komið fram af hugsanlegri túlkun á hefðbundnum frelsisréttindum sem er að finna í núgildandi stjórnarskrá á borð við tjáningarfelsi, fundafrelsi og félagafrelsi þar sem breytingarnar sem verið er að fara í kunna að leiða til þess að óvissa skapist á sviðum þar sem óvissa hefur ekki verið fyrir hendi.

Fjölmargir málsmetandi umsagnaraðilar hafa bent á, bara svo tjáningarfrelsisatriðið sé nefnt sérstaklega, að sú breyting sem lögð er til kunni að leiða til minni verndar tjáningarfrelsis en er samkvæmt núgildandi fyrirkomulagi. Auðvitað er ljóst að ekki var stefnt að því. Frumvarpshöfundar stefna ekki að því, ég ætla þeim það alls ekki. Svona er stundum þegar verið er að fást við viðkvæma lagatexta, ef hlutirnir eru ekki hugsaðir í þaula og til enda geta áhrif hugsanlega orðið önnur en þau sem að er stefnt. Þess vegna er mat á áhrifum mjög mikilvægt til að átta sig á því hvort þær breytingar sem verið er að leggja til séu raunverulega til þess fallnar að ná því markmiði sem menn ætla sér. Það er ekki sjálfgefið.

Ég ætla ekki að staldra lengur við einstakar greinar að svo stöddu. Það verður tækifæri til að gera það síðar í umræðunni, en ég vek athygli á því að lokum sem hvað eftir annað kemur fram að þegar farið er að hrófla við orðalagi geta áhrifin orðið mikil. Þegar skýringartextar eru óljósir skapar það vafa og í raun er sérstakt viðfangsefni hvernig á að koma skýringum við einstakar greinar frumvarpsins í það horf að um raunverulegt lögskýringargagn verði að ræða nái þetta frumvarp fram að ganga. Því miður nær nefndarálitið því ekki og í mörgum tilvikum sýnist mér að nefndarálit meiri hlutans auki jafnvel enn á þá óvissu sem er um skýringu einstakra ákvæða þó að það hafi ekki verið ætlunin. Það má segja að þeir sem koma til með að beita lögskýringum á ákvæði mannréttindakaflans eins og hann lítur nú út miðað við það hvernig stjórnlagaráð gekk frá honum, hvernig sérfræðingahópurinn gekk frá honum og hvernig meiri hlutinn í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd gengur nú frá honum hafi menn sem ætla að beita lögskýringu þó nokkrar upplýsingar um það hvaða umræður hafa átt sér stað og hvernig einstök ákvæði hafi orðið til. Það vantar þó enn töluvert upp á að ákvæðin séu skýrð með þeim hætti að ljóst sé hver ætlunin var og hvernig á að beita þeim. Ég bendi á að um þetta eru fjöldamörg atriði í þeim umsögnum sem liggja fyrir í málinu, ekki bara frá fræðimönnunum heldur hafa líka meirihlutamenn ríkisstjórnarflokkanna og Hreyfingarinnar í einstökum þingnefndum einmitt vakið athygli á þessu. (Gripið fram í.)

Við notuðum töluverðan tíma í að fjalla um þau nýmæli frumvarpsins sem eru nú hluti af mannréttindakaflanum en eru þó frekar sérstakur kafli sem kenna má við náttúru og náttúruauðlindir. Ég vísa til þess sem við segjum um það efni hér, hæstv. forseti, og þar sem búast má við meiri umfjöllun um það atriði síðar ætla ég að láta nægja að vísa til þess texta sem við höfum sett fram. Ég ætla þó að lesa niðurstöðuorð okkar hv. þm. Ólafar Nordal þar sem segir, með leyfi forseta:

„Ljóst er að með frumvarpsgreininni er vikið í meginatriðum frá hugmyndum stjórnlaganefndar um útfærslu ákvæðisins. Hún hefur þrengra gildissvið sem er eðlilegt þar sem hún virðist hafa verið unnin samkvæmt þrengra sjónarhorni, nær einskorðað við fiskveiðiheimildir.

1. minni hluti telur greinina svo gallaða að úr því verði ekki bætt. Heildarmat á þeim vafa sem ríkir um inntak hennar leiðir í ljós að nær ómögulegt er að segja hvað lagt er til að verði leitt í lög. Þannig eru lykilhugtök óljós, skýringar misvísandi, áhyggjur sérfræðinga stórkostlegar og ógerlegt virðist að meta áhrif lögtöku hennar. Þar að auki virðist hugsunin að baki henni ekki vera fullkláruð. Slíkt er ófært þegar um sjálfa stjórnarskrána er að tefla.“

Svo segir, hæstv. forseti, í nefndaráliti okkar:

„Af ummælum meiri hlutans síðustu daga að dæma virðist hann telja að það sé ekkert mál að lagfæra greinargerð frumvarpsins með því að skrifa einfaldlega nýja greinargerð. Slíkt er á misskilningi byggt enda hafa nefndarálit fastanefnda lögskýringargildi hvað skýringar á breytingartillögum varðar en eru að öðru leyti aðeins til nánari fyllingar skýringum greinargerðar“ og vísum við þá til frumvarps.

Hæstv. forseti. Við teljum að ákvæðið í 34. gr. um náttúruauðlindir sé stórkostlega gallað. Við sjálfstæðismenn höfum margoft lýst þeirri skoðun okkar að við leggjumst ekki gegn því að slíkt ákvæði sé í stjórnarskrá. Við höfum meira að segja lagt fram tillögur um slíkt á fyrri árum. Við höfum líka séð ágætar tillögur frá til dæmis stjórnlaganefnd og nú síðast frá þeim ágætu fræðimönnum Ágústi Þór Árnasyni og Skúla Magnússyni. Við erum reiðubúin að ræða hlutina á einhverjum slíkum forsendum, en það verður að minnsta kosti að vera miklu skýrara við hvað er átt og hvaða tilgangi menn ætla að ná fram með ákvæði af þessu tagi. Það nægir ekki að slengja inn nokkrum óljósum hugtökum sem hafa á sér góða áferð, hljóma vel, ef menn eru ekki alveg klárir á því hvaða réttaráhrifum á að ná fram.

Nú verð ég að fara hratt yfir sögu því að nú sneyðist um tíma minn. Við gerum athugasemdir við ákvæði í 35. gr., um upplýsingar um umhverfi og málsaðild, vekjum athygli á óskýrleika í því. Við veltum fyrir okkur dýraverndarákvæðinu sem ekki er fullljóst hvaða tilgangi á að þjóna. Þó að menn hafi þá skoðun, ég og aðrir, að það beri að koma vel fram við dýr, fara vel með þau og forðast að valda þeim nokkrum skaða er vandasamt að sjá hvaða tilgangi ákvæði af þessu tagi þjónar í stjórnarskrá.

Næst er það Alþingiskaflinn. Ég ætla að fara hratt yfir hann en verð þó fyrst og fremst að vekja athygli á kosningaákvæðinu sem kom nýtt fram, þ.e. nýtt kosningaákvæði á síðustu stigum í starfi stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar. Þar er það okkar mat fyrst og fremst að það vanti greiningu á því hvers konar kosningakerfi kunni að rúmast innan þess orðalags sem felst í tillögutextanum og hvers konar kosningakerfi rúmist ekki. Eins og meiri hlutinn telur geta verið góð rök fyrir því að færa útfærslu kosningakerfis úr stjórnarskrá í almenn lög. Það er alveg virðingarvert og skynsamlegt sjónarmið að mörgu leyti en það sem við lögðum áherslu á á síðustu fundum stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar þar sem um þetta mál var fjallað var að menn þyrftu að átta sig á því hvers konar kosningakerfi gæti hugsanlega rúmast innan þessa ákvæðis og hvers konar kosningakerfi gætu það ekki. Um leið og við vekjum auðvitað athygli á því að með því að færa útfærslu kerfisins að svo miklu leyti úr stjórnarskrártextanum yfir í almenn lög er meiri hlutinn kannski að leggja til að ekki sé tekið á álitaefnum sem uppi eru í sambandi við kosningakerfi og kjördæmaskipan heldur er þeim vanda ýtt frá stjórnarskrárgjafanum til löggjafans, ef svo má segja. Ég tek þó fram að það geta verið ágæt rök fyrir því að hafa kosningareglur mun meira í almennum lögum en við höfum í dag, en þetta atriði er alls ekki nægilega rætt eða skoðað að okkar mati. Það kemur alveg örugglega að því að þetta verði skoðað og það má vel vera að hin ágæta Feneyjanefnd muni að einhverju leyti tjá sig um þetta vegna þess að þetta var raunverulega eitt af þeim atriðum sem henni var bent á að fjalla sérstaklega um.

Í frumvarpstextanum eins og hann liggur nú fyrir eftir breytingartillögu meiri hlutans eru settar fram nokkrar almennar reglur eða viðmiðanir í ákvæðinu. Undir margar þeirra má taka en hins vegar verð ég að segja að enn er óljóst hvernig nákvæmlega menn sjá fyrir sér að þetta verði. Við nefnum það ekki í nefndarálitinu en til upprifjunar vildi ég nefna að þegar kosningaákvæði hafa verið endurskoðuð í stjórnarskrá Íslands, sem hefur reyndar gerst allnokkrum sinnum, hefur að jafnaði fylgt frumvarp til breytinga á kosningalögum til að útskýra fyrir fólki hvaða breytingum stjórnarskrárgjafinn ætlar að ná fram. Þannig var það 1999 þegar kosningaákvæðinu var breytt síðast, þannig var það 1983 þegar kosningakerfinu var breytt þar á undan sem og 1959. Menn lögðu fram breytingu á kosningakafla stjórnarskrár en lögðu jafnframt fram útfærða hugmynd til breytinga á kosningalögum til samræmis þannig að allir væru á sömu blaðsíðunni með það hvaða kerfi ætti að koma á.

Hæstv. forseti. Ég ætla ekki að þessu sinni að fjalla mikið um ákvæðin um Alþingi. Ég nefni þó að margar ágætar hugmyndir og umfjöllunarefni er að finna í áliti meiri hluta þingskapanefndar en þar þarf að skerpa á og fara betur yfir. Raunar er ég þeirrar skoðunar að ákvæðin um Alþingi í stjórnarskrárfrumvarpinu séu fæst til bóta, þau eru misslæm en ég vonast til þess að geta komið inn á það síðar í þessari umræðu. Þó að ekki væri alltaf tekið af skarið um niðurstöðu af hálfu þingskapanefndar er þar að finna ágætisumfjöllun um marga þætti.

Ég ætla að nefna Lögréttu en þar er um að ræða hugmynd sem á rætur sínar að rekja til stjórnlagaráðs og raunar stjórnlaganefndar þó að annað nafn væri notað á fyrirbærið þar. Þar er að mínu mati á ferðinni ágætishugmynd en enn stöndum við í þeim sporum að útfærslan er ekki fullnægjandi.

Ákvæðin í 65., 66., og 67. gr. lúta að þjóðaratkvæðagreiðslum og frumkvæði þjóðarinnar að lagasetningu og þingmálum. Við teljum að þau þurfi að skoða miklu betur og vekjum athygli á vandamálum í því sambandi. Þetta eru atriði sem reikna má með að Feneyjanefndin tjái sig um en persónulega tel ég að 66. gr. skapi kannski mesta óvissu, mesta vandamálið. Það var sterk skoðun innan þingskapanefndar að það ákvæði ætti að fella brott þó að ekki næðist samstaða um þá niðurstöðu á þeim vettvangi. Það komu fram verulegar efasemdir um 66. gr. og ég tel að það hljóti að verða skoðað vel í framhaldinu. Varðandi 65. gr. voru tvær spurningar sem þarf að ræða betur, annars vegar hvort miða eigi við hlutfallið 10% kjósenda eða hærra hlutfall til að knýja fram atkvæðagreiðslu um mál. Í því sambandi má líka huga að ákvæðum sem fordæmi eru fyrir frá öðrum löndum um að gerð sé krafa um lágmarksþátttöku í þjóðaratkvæðagreiðslum, t.d. í þeim tilvikum þegar um er að ræða að fella eigi lög frá Alþingi í þjóðaratkvæðagreiðslu. Eins og þeir sem þekkja til þessarar umræðu vita hafa tvær leiðir verið ræddar í því sambandi, annars vegar þátttökuþröskuldur þar sem beinlínis er gerð krafa um að tiltekið hlutfall kosningarbærra manna taki þátt í atkvæðagreiðslunni og hins vegar það sem segja má að njóti meiri stuðnings um þessar mundir í hinum vestræna heimi, það að í stað þess að gera kröfu um lágmarksþátttöku í atkvæðagreiðslunni sé gerð krafa um lágmarksstuðning. Til að ná fram tiltekinni niðurstöðu þarf þá tiltekið hlutfall, t.d. 30% eða 40%, að segja já eða segja nei, en þó alltaf meiri hluti þeirra sem taka þátt í atkvæðagreiðslunni. Þar er ekki um að ræða beinan þátttökuþröskuld en þó þannig að gerð er krafa um að niðurstaða byggist á vilja tiltölulega stórs hluta kjósenda.

Annars hleyp ég yfir þetta. Ég verð þó að nefna að auðvitað er enn óútkljáður ágreiningur um það að hvaða leyti eigi að takmarka rétt kjósenda til að biðja um þjóðaratkvæðagreiðslur. Í ákvæðinu eins og það lítur út eru taldir upp tilteknir málaflokkar sem eigi að vera undanþegnir þjóðaratkvæðagreiðslum. Við vitum að enn er fyrir hendi ágreiningur milli flokka og jafnvel innan flokka. Við höfum það í huga og það er atriði sem ég hef margoft bent á í málsmeðferð stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar, að tilvísun til þess að löggjöf sem eigi rætur sínar að rekja til þjóðréttarlegra skuldbindinga sé undanþegin þjóðaratkvæðagreiðslu að frumkvæði kjósenda sé býsna víðtæk undanþáguheimild. Í ljósi þess hve stór hluti löggjafar okkar á rætur sínar einmitt að rekja til þjóðréttarsamninga getur þetta verið mikið álitaefni.

Ég verð að fara hratt yfir sögu þar sem tími minn er nánast á þrotum. Kaflar um forseta og ráðherra og ríkisstjórn eiga eftir að fá frekari skoðun í ljósi niðurstöðu Feneyjanefndar. Ég ítreka að fjöldamargar athugasemdir hafa komið við þessa þætti og það er alveg óljóst á þessu stigi að hve miklu leyti verður komið til móts við þær. Álitamál um skipun embættismanna og skipun dómara eru reifuð í nefndarálitinu og vísað til fræðimanna um það efni en ég verð að hlaupa yfir það í þessari umfjöllun. Hið sama á við um kaflann um sveitarfélögin sem ég hef fyrir fram ekki óskaplega miklar áhyggjur af en vek þó athygli á margvíslegum athugasemdum sem hafa komið við þann kafla. Má í því sambandi nefna ábendingar frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, umboðsmanni Alþingis og háskólaprófessorum.

Kaflinn um utanríkismál er líka sérstakt efni sem er gerð býsna góð grein fyrir í nefndarálitum eða umsögnum nefnda þar um, bæði meiri og minni hluta. Ég hef áhyggjur af þeim þætti sem lýtur að 109. gr. og snertir þátttöku okkar í NATO og vísa til umfjöllunar okkar um það efni, bæði í nefndaráliti okkar í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd og eins í umfjöllun sjálfstæðismanna í utanríkismálanefnd. Þar held ég að menn séu einfaldlega að búa til vandamál umfram það sem þeir ætluðu sér.

Varðandi 111. gr., framsal ríkisvalds, er um að ræða verulega breytingu af hálfu meiri hlutans í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd sem að nokkru leyti byggir á tillögu frá utanríkismálanefnd. Þar er um að ræða efni sem ég er þeirrar skoðunar að þurfi að takast á við í stjórnarskrá. Ég er ekki viss um að sú leið sem farin er í tillögu meiri hlutans sé sú rétta. Ég fagna henni að hluta til vegna þess að með kröfu um tvo þriðju þingsins er settur verulega hár þröskuldur fyrir því að heimilt sé að framselja fullveldið til alþjóðlegra stofnana. Að þessu leyti er kannski jákvætt að það er verið að setja býsna strangt skilyrði um víðtæka samstöðu á þingi fyrir fullveldisframsali. Það hljómar miklu betur í mínum eyrum en sú tillaga sem liggur fyrir í frumvarpinu.

Eins og hv. þm. Bjarni Benediktsson gerði fyrr í þessari umræðu geri ég miklar athugasemdir við það að unnt sé að framselja vald til stofnana sem Ísland á ekki aðild að. Ég tel að það atriði þurfi að skoða miklu betur.

Varðandi 112. gr. er lagt til í meirihlutaálitinu að hún verði felld brott og er það í sjálfu sér jákvætt.

Hæstv. forseti. Að lokum verð ég að nefna að það þarf líka að taka 113. gr., greinina um það hvernig stjórnarskrárbreytingum verður fram komið, og skoða það ákvæði miklu betur. Sú leið sem nú liggur fyrir er að mínu mati ekki fullnægjandi og við segjum í minnihlutaáliti okkar, með leyfi forseta:

„1. minni hluti telur í ljósi þeirra alvarlegu og viðamiklu athugasemda sem komu fram við 113. gr. frumvarpsins að sérstök ástæða hefði verið til þess að fjalla ítarlega um ákvæðið og mögulegar breytingar á því. Slík umræða fór þó ekki fram og vísar meiri hlutinn í áliti sínu til þess að hann telji eðlilegt að þingheimur fjalli ítarlega um þetta atriði.“

Þetta er að mínu mati ófrágengið atriði sem þarf að huga betur að. Ég er þeirrar skoðunar að ekki sé óeðlilegt að stjórnarskrárbreytingaferli endi með þjóðaratkvæðagreiðslu. Hins vegar þarf að huga vel að aðdragandanum, hvort farin er danska leiðin þar sem þjóðaratkvæðagreiðslu er í rauninni bætt við eftir það ferli sem við höfum nú í okkar stjórnarskrá eða hvort settir séu stuðningsþröskuldar eða þátttökuþröskuldar, annaðhvort hjá Alþingi eða í þjóðaratkvæðagreiðslu eða hvort tveggja. Ég held að nauðsynlegt sé að huga að þessum þáttum.

Hæstv. forseti. Ég lýk hér með máli mínu en boða það að fjalla nánar um einstaka þætti síðar í umræðunni. Ég vísa að öðru leyti til þess álits sem við hv. þm. Ólöf Nordal höfum lagt fram.