opinber fjármál.

Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til laga um opinber fjármál. Málið var fyrst lagt fyrir Alþingi á vorþingi 2014, fyrst og fremst til kynningar í það skiptið, en svo kom það á nýjan leik fram á haustþinginu 2014 og fékk góða efnislega meðferð í fjárlaganefnd sl. þingvetur. Málið er nú samkvæmt þessu lagt fram í þriðja sinn þar sem það hlaut ekki endanlega afgreiðslu á síðasta þingi.

Frumvarpið felur í sér heildarlöggjöf um fjármál ríkisins og sveitarfélaga þar sem áhersla er lögð á langtímastefnumörkun opinberra fjármála og aukinn aga við framkvæmd fjárlaga. Frumvarpinu má skipta í fjóra meginþætti. Í fyrsta lagi felur það í sér skilgreint og formlegt ferli um langtímastefnumörkun og samhæfingu í fjármálum ríkis og sveitarfélaga. Í öðru lagi er í frumvarpinu mælt fyrir um vandaðan undirbúning frumvarps til fjárlaga og breytta framsetningu þess til að styrkja fjárlagaferlið og tryggja yfirsýn. Í þriðja lagi er í frumvarpinu lagt til að eftirlit með framkvæmd fjárlaga verði styrkt til að draga úr frávikum. Í fjórða lagi felur frumvarpið í sér breytingar á reikningsskilum ríkisins og upplýsingagjöf um opinber fjármál, allt þetta til að tryggja gagnsæi.

Eins og ég hef greint frá við fyrri framlagningu frumvarpsins eru ýmsar ástæður fyrir því að tímabært er að endurskoða lög um fjárreiður ríkisins sem tóku gildi árið 1998. Ljóst er að efla þarf lagalega umgjörð um stefnumörkun í fjármálum hins opinbera og leggja meiri áherslu en áður á forgangsröðun útgjalda til lengri tíma. Að sama skapi er mikilvægt að auka samhæfingu milli ríkis og sveitarfélaga við gerð áætlana um umfang starfseminnar, framkvæmdir og afkomu. Á vettvangi Alþingis hefur jafnframt of lítið verið fjallað um horfur og framþróun ríkisfjármálanna eða fjármála sveitarfélaga til lengri tíma. Í frumvarpinu er lagt til grundvallar að þingið komi frekar að stefnumörkun á því sviði. Við undirbúning frumvarpsins var horft til þeirra áherslna sem einkennt hafa breytingar á löggjöf annarra ríkja um opinber fjármál, m.a. á Norðurlöndum.

Gerð var grein fyrir meginatriðum frumvarpsins þegar ég mælti fyrir málinu á síðasta ári en þó er rétt að fjalla stuttlega um helstu áherslur þess.

Stefnumörkun um opinber fjármál mun framvegis ná til ríkis og sveitarfélaga, líkt og hér hefur komið fram, og þeirra stofnana og fyrirtækja sem eru að hálfu eða meiri hluta í eigu þeirra. Lögð er áhersla á formlegri stefnumörkun, eins og ég hef komið allnokkuð inn á, og að horft verði til lengri tíma en áður hefur tíðkast. Annars vegar skal hver ríkisstjórn leggja fram á Alþingi fjármálastefnu í upphafi kjörtímabils. Í fjármálastefnu skal setja fram meginmarkmið næstu fimm ára um umfang og þróun opinberra fjármála, þar með talið um afkomu og efnahag ríkis og sveitarfélaga, auk þess sem greint skal á almennan hátt frá því hvernig grunngildum um sjálfbærni og stöðugleika verði náð. Hins vegar er gert ráð fyrir að ríkisstjórn leggi fram fyrir 1. apríl ár hvert fjármálaáætlun þar sem sett eru fram ítarleg markmið um þróun opinberra fjármála fyrir bæði ríki og sveitarfélög til fimm ára og gerð grein fyrir tekjuöflun og skiptingu útgjalda milli málefnasviða. Fjármálaáætlun felur því í sér nánari útfærslu á markmiðum fjármálastefnu og greinir frá lykilforsendum fyrir gerð frumvarps til fjárlaga sem lagt er fram að hausti.

Eins og menn geta getið sér til um er í slíku samspili fjármálastefnunnar og síðan fjármálaáætlunarinnar við því að búast að fjármálastefnan verði tiltölulega knöpp, tiltölulega stutt skjal með þessum megináherslum, meginmarkmiðum til lengri tíma og að fjármálaáætlunin verði þó nokkuð mikið ítarlegri þar sem þó er horft til þeirra meginmarkmiða sem ríkisstjórn hefur kynnt í fjármálastefnu sinni í upphafi kjörtímabils.

Með framlagningu fjármálaáætlunar er þátttaka þingsins orðin allt önnur og meiri en áður við mótun markmiða um fjármál hins opinbera sem svo skal taka mið af við gerð fjárlaga fyrir komandi ár. Ítarleg ákvæði og skilyrði gilda um efni fjármálaáætlunar en áætlunin skal meðal annars vera í samræmi við tilgreindar fjármálareglur. Ég ætla hér að fara stuttlega yfir þær:

Í fyrsta lagi skal heildarafkoma hins opinbera yfir fimm ára tímabil ávallt vera jákvæð og árlegur halli ávallt undir 2,5% af landsframleiðslu.

Í öðru lagi skulu heildarskuldir, að frátöldum lífeyrisskuldbindingum og viðskiptaskuldum og að frádregnum sjóðum og bankainnstæðum, vera lægri en sem nemur 30% af vergri landsframleiðslu.

Í þriðja lagi skal stuðla markvisst að niðurgreiðslu skulda. Þannig er gert ráð fyrir að ef skuldahlutfall hins opinbera er hærra en 30%, samkvæmt þeirri reglu sem ég rakti, skuli sá hluti sem umfram er lækka að meðaltali á hverju þriggja ára tímabili um að minnsta kosti 5% á hverju ári. Þar er átt við 5% af því sem umfram er.

Þessar fjármálareglur frumvarpsins setja ákvörðunum um umfang og þróun starfsemi hins opinbera skorður. Flest ríki innan OECD hafa á undanförnum árum tekið upp fjármálareglur af einhverjum toga og eru áhrif þess almennt talin mjög jákvæð. Til viðbótar við þær fjármálareglur sem hér eru settar fram var fjallað um það við gerð frumvarpsins hvort bæta ætti við reglu sem takmarkaði útgjaldavöxt. Slík regla getur verið góðra gjalda verð. Niðurstaðan varð sú að bæta ekki slíkri reglu við með formlegum hætti. Í því sambandi er þó mikilvægt að hafa í huga að með framlagningu fjármálaáætlunar, sem meðal annars skal byggja á markmiðum um stöðugleika, er hugað með afgerandi hætti að sjálfbærni fjármála hins opinbera og eðlilegum varúðarsjónarmiðum.

Þá vil ég geta þess að frumvarpið gerir ráð fyrir að komið verði á fót fjármálaráði. Skal það meta hvort fjármálastefna og fjármálaáætlun fylgi grunngildum frumvarpsins og öðrum tölulegum skilyrðum þess, þar með talið fjármálareglum. Með því verður löggjafar- og framkvæmdarvaldi veitt faglegt aðhald og stuðlað að auknum trúverðugleika opinberrar fjármálastjórnar.

Örfá orð nánar um fjármálareglurnar: Ég tel það vera eitt af kjarnaatriðum þessa máls að leiða í lög fjármálareglurnar. Að gefnu tilefni, þar sem ég hef aðeins tekið eftir því að menn hafa í skrifum og sums staðar í ræðum minnst á það hversu strangar reglurnar geti verið við vissar aðstæður, vil ég vekja athygli á því að frumvarpið gerir ráð fyrir því að við sérstakar aðstæður, eins og við efnahagsleg áföll, sé hægt að taka sérstaka ákvörðun í þinginu um að víkja tímabundið frá þessum reglum. Reglurnar eru þó ekki strangari en svo að miðað við umfang ríkisrekstrarins í dag væri til dæmis hægt að uppfylla skilyrði reglnanna þrátt fyrir að hallarekstur ríkissjóðs væri upp á allt að 55 milljarða. En það væri ekki hægt að halda þeim hallarekstri áfram á hverju ári, menn mundu þurfa að vinna sig í átt til góðs afgangs og uppfylla þannig skilyrðið um heildarafkomu yfir fimm ára tímabil. Þetta gefur samt ákveðna mynd af því hversu mikil sveigja er í reglunum þrátt fyrir allt.

Síðan er á hitt að líta að samkvæmt öðru ákvæði frumvarpsins, eins og ég nefndi rétt í þessu, er hægt við sérstakar aðstæður, þegar efnahagsáföll verða, að leggja fyrir þingið tillögu um að menn víki frá reglunni. Mér finnst það líka verðskulda sérstaka umræðu að ráðherrann, sem ber ábyrgð á fjárlagafrumvarpinu og þessari langtímaáætlanagerð, eigi ekki að geta tilkynnt að menn ætli sér tímabundið að víkja frá reglunum heldur þurfi að taka um það sérstaka umræðu í þinginu, leggja fram um það sérstaka tillögu og hún þurfi að ganga til atkvæða. Það eykur agann og aðhaldið að menn haldi sig innan þess ramma sem lögin boða í þessu efni. Þetta veitir á hinn bóginn ákveðinn sveigjanleika og tekur tillit til þess að við sérstakar aðstæður kunna hinar almennu reglur að vera fullstrangar. Það verður þó alltaf matsatriði á hverjum tíma.

Eitt af mikilvægari nýmælum frumvarpsins felst í breyttri framsetningu fjárlagafrumvarpsins. Tilgangurinn er að gera Alþingi betur kleift að greina áherslur og forgangsröðun frumvarpsins. Framsetningu fjárlaga er breytt á þann veg að útgjöldum verður skipt milli um 35 málefnasviða og um 100 málaflokka þó að útgjöld verði einnig eftir sem áður skilgreind á grundvelli verkaskiptingar framkvæmdarvaldsins, þ.e. eftir ráðuneytum. Það verður sem sagt hægt að lesa frumvarpið hvort sem er eftir þessum 35 málefnasviðum og málaflokkum undir þeim eða skoða hvernig þetta raðast niður eftir ráðuneytum.

Þá er í frumvarpinu lögð áhersla á vandaða stefnumótun fyrir málefnasvið og málaflokka sem hlutaðeigandi fagráðherra ber ábyrgð á og kynnt skal með framlagningu fjármálaáætlunar. Í stefnu ráðherra skal lýsa áherslum og markmiðum, þar með talið gæða- og þjónustumarkmiðum, um þróun á þeirri starfsemi sem fellur undir málefnasvið hans og hvernig markmiðum verði náð með tilliti til fjármuna og tímasetningar. Stefnumótunin er því grunnur ráðstöfunar fjárheimilda til málefnasviða og málaflokka eins og hún mun birtast í fjárlögum.

Það er ljóst að með kröfum um bætta stefnumótun fyrir málefnasvið eru lagðar töluvert auknar byrðar á ráðuneytin. Þetta mun kalla á meiri langtímahugsun, ekki einungis í fjármálaráðuneytinu og í meðförum málsins á þingi heldur í öllum ráðuneytum Stjórnarráðsins. Eins og menn munu sjá í umsögn skrifstofu opinberra fjármála í fjármálaráðuneytinu þá mun þessi liður leiða til nokkurs kostnaðarauka við innleiðingu frumvarpsins. Það mun þurfa að styrkja stjórnsýsluna til að rísa undir þessum auknu kröfum. Ég tel að þeim fjármunum verði vel varið til að tryggja vandaðri stefnumótun í öllum ráðuneytum. Ef vel tekst til tel ég að það muni hafa mjög jákvæð áhrif á alla umræðu um fjárlögin hverju sinni, um fjárlagafrumvarpið, og dýpka umræðu um stefnumótun einstakra ráðuneyta og eftir atvikum ríkisstjórna hverju sinni.

Ég vil líka nefna í þessu sambandi að það verður ekki hægt að búast við því að á fyrsta ári verðum við með fullskapað og fullmótað kerfi fyrir þessa stefnumótun. Það mun taka einhvern tíma að byggja upp þekkingu, reynslu og getu til að sinna þessu hlutverki en meginatriðið er þó það að ég tel rétt skref fyrir okkur nú að kalla eftir því að ráðuneytin skili af sér slíkri langtímastefnumótun hvert fyrir sig.

Þá vil ég nefna að skyldur ráðherra gagnvart stofnunum verða betur skilgreindar en hingað til samkvæmt lögum og ábyrgðarskilin skýrari. Stefnumótun stofnana verður þannig að falla að markmiðum fyrir málefnasvið og eftirlit ráðherra með að svo sé er hluti af frumvarpinu. Þá felast í frumvarpinu skýrari ákvæði en áður um framkvæmd fjárlaga, m.a. það nýmæli að ráðherra beri að svara forstöðumönnum innan 15 daga um afstöðu sína til fyrirhugaðra viðbragða forstöðumanns. Það sem ég vildi kannski hafa sagt hér er að honum ber að svara forstöðumönnum um afstöðu sína til ábendinga forstöðumanns eða fyrirhugaðra viðbragða forstöðumanns við þeirri stöðu sem upp er komin, til að mynda vegna þess að fjárveitingar hafa reynst of knappar. Í þessu efni er rétt að hafa í huga að í frumvarpinu er jafnframt gert ráð fyrir að ráðherrann fái í hendur tæki til að bregðast við breyttum aðstæðum, svo sem með varasjóðum fyrir alla málaflokka.

Þarna er um að ræða mál sem er á ákveðinn hátt dæmigert umræðuefni hér í þingsal. Hvað á að gera þegar fjárheimildir eru af skornum skammti til að sinna lögbundinni þjónustu? Hvernig á að bregðast við þegar álag á einstakar stofnanir reynist vera meira en menn sáu fyrir við fjárlagagerðina? Þegar slíkar aðstæður skapast er afar mikilvægt að ábyrgðin sé alveg skýr og hvernig samskiptin eiga að vera á milli viðkomandi fagráðuneytis og forstöðumanna. Við þurfum á sama hátt að tryggja að þeir sem ábyrgðina bera hafi úr einhverjum tækjum að spila til að bregðast við. Ég tel að þetta sé mjög mikilvægt framfaraskref og vonast til að menn skoði og virði þetta nýmæli í því ljósi að með því er ekki verið að færa ábyrgð frá forstöðumönnum til ráðuneytanna heldur miklu frekar að skerpa á ábyrgð ráðuneytanna til þess að veita skýr svör innan tilskilins frests. Menn fá ekki takmarkalausan tíma til að bregðast við ástandi sem forstöðumenn stofnana vekja athygli á. Að því leytinu til er þetta til þess fallið að styrkja forstöðumenn stofnana í því að ná þeim markmiðum sem þeim eru sett, m.a. samkvæmt lögum.

Í frumvarpinu er að finna nýmæli er snýr að ársskýrslu um starfsemi fyrra árs sem hverjum ráðherra verður gert að birta. Þar skal gera ítarlega grein fyrir niðurstöðu útgjalda innan málefnasviða og málaflokka ráðherra og ávinningi af ráðstöfun fjárveitinga. Hér er sömuleiðis dæmi um auknar skyldur sem lagðar eru á ráðuneytin til þess að birta eins konar uppgjör um þau mál sem undir þau heyra. Þetta ætti að vera til mikilla framfara í samskiptum þingsins og framkvæmdarvaldsins.

Með hliðsjón af breyttri framsetningu fjárlaga vil ég jafnframt taka fram að fjárveitingar til ríkisaðila og til verkefna verða sýndar í sérstöku fylgiriti sem birt verður með fjárlögunum en umræður um fjárveitingar til einstakra stofnana og viðfangsefna hafa oft reynst tímafrekar í þinglegri meðferð. Sú breyting að tiltaka fjárveitingar til ríkisaðila í sérstöku fylgiriti er liður í því að gera umræðu um fjárlögin heildstæðari og meira stefnumarkandi um ríkisfjármál í stað þess að hún snúist um of um einstakar fjárráðstafanir. Þetta felur ekki í sér að tekið sé með nokkru móti frá þinginu að hafa skoðanir á fjárveitingum til einstakra ríkisaðila því að þær munu einmitt liggja frammi í fylgiritinu til umræðu.

Miklu skiptir að vel takist til og að góð, almenn sátt verði um þessa breytingu á framsetningu fjárheimilda og fjárveitinga. Þingið getur breytt fjárlagafrumvarpinu sjálfu og hækkað til dæmis fjárheimildir til málefnasviða eða málaflokka með þeirri skýringu að ekki þyki nægilega mikið fé veitt til starfsemi einstakra ríkisaðila með tilvísun í fylgiritið. Slík breyting mundi í framhaldinu leiða til þess að fylgiritið yrði uppfært af þessari ástæðu.

Á endanum mun þingið sjálft ráða framvindu mála. Hvað vilja þingmenn að sé í forgrunni? Hér er lagt upp með að það séu stefnumarkandi mál, þ.e. stóra myndin þó að hún sé brotin niður á einstaka málaflokka sem eigi helst að koma til umræðu. Eins og ég nefndi segir reynslan okkur kannski að það fari oft og tíðum forgörðum og einstaka liðir allt niður í nokkur hundruð þúsund króna fái óeðlilega mikinn tíma í umræðunni og mikla athygli umfram stóru myndina. Þó að frumvarpið vísi veginn og marki brautina fyrir umræðuna með þessari breyttu framsetningu þá er ekkert tekið af þinginu og breytt framsetning mun á endanum ekki ráða úrslitum heldur vilji þingmanna til að breyta í einhverju, að vissu marki, áherslunum í umræðunni í þinginu. Enginn einn, hvorki sá sem hér stendur né nokkur annar, getur sagt öðrum fyrir verkum. Þetta er í anda þess sem þekkist annars staðar og menn eru með þessari breytingu að reyna að draga annars vegar lærdóm af því hvernig framsetning þessara mála er á öðrum þjóðþingum og hins vegar, eins og ég hef nefnt, að ýta aðeins undir breyttar áherslur í umræðunni á Alþingi. Tíminn leiðir svo í ljós hvernig þingmenn vilja hafa þau mál.

Samhliða þessu er rétt að nefna að þinginu eru um leið færð betri verkfæri til að fylgjast með því hvernig fjárlagaframkvæmdin gengur eftir. Það er líka mikilvægt að hafa í huga að þingið mun þurfa að standa við eigin áætlanir, eigin ramma, sem það setur fjárlagagerðinni með fjármálaáætlun að vori. Það er tengingin við umræðuna að vori til. Það verður vonandi til ákveðinnar einföldunar fyrir umræðuna um frumvarp til fjárlaga, sem fer fram að hausti, að þingið hafi þá þegar tekið heildarafkomumarkmiðið, svo dæmi sé tekið, til umfjöllunar og afgreiðslu. Miklu skiptir að það verði þá ekki ný sjónarmið sem ráði för í umræðunni innan sama árs. Það er á endanum í höndum þingsins sjálfs að gæta þess að sú ákvörðun breytist ekki í grundvallaratriðum. Að sjálfsögðu er þess að vænta að einhverjar breytingar geti orðið frá því sem rætt er í þessu efni frá vori og fram á haustið en alls ekki í neinum veigamiklum atriðum eða grundvallaratriðum. Svo er auðvitað við því að búast að í millitíðinni geti ýmsar ytri forsendur breyst sem kunna að hafa áhrif á heildarmyndina en það er allt önnur saga.

Virðulegur forseti. Vinna við þetta frumvarp hófst á síðasta kjörtímabili. Ég hef fundið að það er ágæt samstaða þvert á flokka um að gera þær breytingar á umhverfi fjármála hins opinbera sem frumvarpið boðar. Það er ekki við því að búast að allir séu sammála um öll atriði en um meginatriðin finnst mér hafa verið ágætissátt.

Verði frumvarpið samþykkt á Alþingi á yfirstandandi ári er gert ráð fyrir að það taki gildi 1. janúar 2016. Innleiðing frumvarpsins mun þó taka sinn tíma og því er gert ráð fyrir að helstu efnisþættir taki gildi í áföngum. Frumvarp til fjárlaga fyrir árið 2016 svo og frumvörp til fjáraukalaga og lokafjárlaga til og með árinu 2016 fylgja ákvæðum laga um fjárreiður ríkisins, nr. 88/1997, og hið sama gildir um ársreikninga ríkisaðila til og með árinu 2016. Fjármálaáætlun yrði samkvæmt þessu fyrst lögð fram á næsta ári, fyrir 1. apríl 2016, og skal gilda fyrir tímabilið 2017–2021. Af þessu leiðir að frumvarp til fjárlaga fyrir árið 2017 mun byggja á ákvæðum frumvarpsins.

Í þessu samhengi er vert að taka fram að innan Stjórnarráðsins hefur verið hafist handa við að undirbúa gildistöku frumvarpsins. Þannig hefur verkefnisstjórn um innleiðingu frumvarpsins unnið að verkáætlun þar að lútandi og fjölmargir vinnuhópar verið settir á stofn til að marka farveg innleiðingarinnar eins vel og kostur er. Þetta hefur verið gert þrátt fyrir að málið hafi ekki fengið endanlega afgreiðslu hér en með hliðsjón af því að það virðist hafa verið nokkuð breið samstaða um málið og ljóst að framkvæmdarvaldið verður að vera í stakk búið til þess að taka við málinu í samræmi við gildistökuákvæðin eins og ég hef hér verið að lýsa.

Að lokum, virðulegur forseti, tel ég einfaldlega að með þessu máli verði stigið mikið framfaraskref. Þau viðfangsefni sem frumvarpinu er sérstaklega beint að eru alkunn þingmönnum. Núverandi löggjöf hefur reynst vel og var á vissan hátt tímamótalöggjöf á þeim tíma sem þau lög voru sett, en nú gefst tækifæri til að stíga næstu skref og tryggja að við náum enn betri árangri í þessum efnum á komandi árum.

Að svo mæltu, frú forseti, legg ég til að málinu verði vísað til 2. umr. að lokinni þessari og til fjárlaganefndar til meðferðar.