alþjóðleg þróunarsamvinna Íslands o.fl.
Forseti. Það er ágætisregla, var mér sagt fyrir mörgum árum, þegar ég kom inn á þing — ég man ekki einu sinni hver sagði mér það — að þegar verið er að ræða lagafrumvörp og leggja til breytingar á lögum, að reyna að gera sér grein fyrir því hvort það þurfi að breyta lögum. Af hverju fara menn í lagabreytingar? Til hvers er verið að breyta lögum? Til hvers er verið að gera breytingar? Oft og tíðum virðast þær hafa óljós markmið og ekki oft mjög sterk og eiga rætur sínar í einhverju öðru en því að gera hlutina betri en þeir eru.
Það finnst mér hafa skort á við lestur þessa lagafrumvarps sem hér um ræðir, þ.e. breytingu á lögum um alþjóðlega þróunarsamvinnu Íslands o.fl., að það sé vel skilgreint og vel um það fjallað hvers vegna þetta er gert. Hvers vegna leggja menn til breytingu á lögum í þá veru sem hér er gert? Það er oft og tíðum mjög erfitt að átta sig á röksemdafærslunni í frumvarpinu og ekki síður þegar rýnt er í umsagnir, bæði nefndarálit og umsagnir þeirra aðila sem hafa sent álit sitt til utanríkismálanefndar. Ég fer betur yfir það síðar.
Í athugasemdum með lagafrumvarpinu segir, með leyfi forseta:
„Samkvæmt frumvarpinu flytjast verkefni ÞSSÍ frá stofnuninni til ráðuneytisins og stofnunin er lögð niður.“
Þetta er nokkuð skýrt, það á að leggja stofnunina niður og færa hana undir ráðuneytið.
„Starfsmenn flytjast við þessa breytingu í starfi frá ÞSSÍ til ráðuneytisins, en því fylgja óhjákvæmilega breytingar á daglegum störfum allra þeirra er starfa á sviði þróunarsamvinnu hjá ráðuneytinu.“
Ég fer aðeins betur í þennan hluta, þ.e. starfsmannamálin, hér á eftir.
Síðan segir, með leyfi forseta:
„Ekki er um að ræða breytingar á stefnu, markmiðum eða verklagi í þróunarsamvinnu Íslands.“
Markmið með lögunum er ekki að breyta stefnu, markmiðum eða verklagi í þróunarsamvinnu. Markmiðið er bara það að leggja stofnunina niður og færa hana beint undir ráðherra og utanríkisráðuneyti. Enda segir í II. kafla athugasemda við lagafrumvarpið, með leyfi forseta:
„Breytingar á lögum nr. 121/2008, með síðari breytingum, sem lagðar eru til með frumvarpi þessu, snúa nær einvörðungu að breyttu fyrirkomulagi og skipulagi alþjóðlegrar þróunarsamvinnu Íslands í þá veru að öll verkefni ÞSSÍ færist inn í utanríkisráðuneytið sem fari hér eftir með framkvæmd allrar þróunarsamvinnu á vegum íslenskra stjórnvalda.“
Það heyrir beint undir ráðherra hvernig öll þróunarsamvinna á vegum íslenskra stjórnvalda fer fram.
Síðan segir:
„Aðrar breytingar á lögunum snúa að breyttu fyrirkomulagi hvað varðar stefnu íslenskra stjórnvalda“ — stefnu en ekki framkvæmd — „á sviði þróunarsamvinnu og stærð og hlutverk þróunarsamvinnunefndar.“
Það kemur aftur inn á þær spurningar og vangaveltur sem hafa verið ræddar í dag, hjá síðasta ræðumanni og í andsvörum, hvort hér sé verið að færa ráðherra meira pólitískt vald til að stýra Þróunarsamvinnustofnun Íslands og þá í hvaða feril þau mál fara umfram það sem nú er gert, þ.e. að það verði léttara fyrir ráðherra en áður að vera með pólitískt inngrip inn í starfsemi Þróunarsamvinnustofnunar Íslands, eftir að þetta lagafrumvarp verður samþykkt ef svo illa fer að það gerist.
Ef ekki er um að ræða breytingar á stefnu eða markmiðum með verklag þá hlýtur markmiðið að vera að ráðherrann fái að hafa meiri áhrif á það hvernig mál eru framkvæmd.
Varðandi starfsmannamál segir í athugasemdum með frumvarpinu, með leyfi forseta:
„Á þeim tíma sem íslensk stjórnvöld hafa veitt framlög til alþjóðlegrar þróunarsamvinnu, sem spannar á fjórða áratug, hafa starfsmenn ÞSSÍ og ráðuneytisins byggt upp mikilvæga sérfræðiþekkingu sem eflist til muna með sameiningu starfseininganna. Við sameiningu þeirra er mikilvægt að viðhalda sérfræðiþekkingu allra starfsmanna við þróunarsamvinnu, m.a. með endurmenntun, og gæta þess að hún glatist ekki í reglubundnum flutningum starfsmanna milli starfsstöðva.
Við færslu starfsemi ÞSSÍ og ráðuneytisins þarf að taka afstöðu til þess til hvaða starfa starfsmenn veljast miðað við menntun þeirra, starfsreynslu og færni. Við undirbúning að því verður haft að leiðarljósi að starfsmönnum verði boðið að gegna sambærilegum störfum í ráðuneytinu og þeir gegndu hjá stofnuninni […]
Starfsmenn ÞSSÍ munu því ekki endilega ganga að öllu leyti til sömu starfa í ráðuneytinu og þeir gegna hjá ÞSSÍ, en þess verður gætt að þau teljist sambærileg með tilliti til kjara, verkefna og stöðu, eins og áður sagði […]
Áður en ÞSSÍ verður lögð niður 1. janúar 2016 verður starfsmönnum stofnunarinnar boðið starf í ráðuneytinu, eftir atvikum sem flutningsskyldir starfsmenn í utanríkisþjónustunni samkvæmt fyrrgreindum lögum.“
Í frumvarpinu er lögð mikil áhersla á þá reynslu og þekkingu sem starfsmenn Þróunarsamvinnustofnunar hafa öðlast í störfum sínum og þá þekkingu sem þar er innan dyra. En það er engan veginn tryggt í þessu lagafrumvarpi að reynt verði að varðveita þá þekkingu með breytingu á starfsmannahaldi. Þvert á móti leikur talsverður vafi á því að það sé beinlínis markmiðið. Orðalagið í frumvarpinu vísar til þess að það sé alla vega veikur grunnur fyrir því að það muni gerast. Við undirbúning á því verður haft að leiðarljósi að starfsmönnum verður boðin sambærileg staða eða sambærileg störf og þeir gegndu hjá stofnuninni. En starfsmenn Þróunarsamvinnustofnunar Íslands munu ekki endilega ganga að öllu leyti til sömu starfa. Þó verður þess gætt að þau teljist sambærileg með tilliti til kjara o.fl., og þeim verður boðið starf hjá ráðuneytinu eftir atvikum.
Allt er þetta á veikum grunni byggt fyrir starfsmenn Þróunarsamvinnustofnunar Íslands og með engu móti hægt að halda því fram að frumvarp þetta, verði það að lögum, tryggi að sú þekking og færni sem starfsmenn Þróunarsamvinnustofnunar Íslands ráða yfir í dag haldist með því að flytja þetta eða leggja þessa stofnun niður og færa hana undir utanríkisráðuneytið.
Í lagafrumvarpinu segir einnig, með leyfi forseta:
„Tilgangur heildarskipulags þróunarsamvinnu Íslands er að koma stefnu og markmiðum stjórnvalda í framkvæmd á sem áhrifaríkastan hátt fyrir haghafa. Með því að færa framkvæmdina á eina hendi er verið að einfalda skipulagið. Betri heildarsýn mun nást yfir málaflokkinn og stefnumótun verða markvissari þegar um einn ábyrgðaraðila er að ræða.“
Fyrir þessu eru síðan ekki færð nein sérstök rök. Það er vel hægt að ræða það og við gerðum það á síðasta kjörtímabili og eitthvað hefur kannski gerst á þessu kjörtímabili, meðal annars við sameiningu stofnana. Það hefur oft kostað talsverð átök að sameina stofnanir, láta þær fylgja tíðinni og að þær gegni betur markmiðum sínum en þær gerðu kannski þegar til þeirra var stofnað fyrir árum og jafnvel áratugum síðan.
Við sameinuðum nokkrar stofnanir á síðasta kjörtímabili sem höfðu meðal annars þetta að markmiði. En ég man ekki til þess að ein einasta stofnun, hvorki á því kjörtímabili og ég held ekki á þessu, hafi beinlínis verið lögð niður og færð undir ráðherra. Það held ég að hafi ekki gerst, en það kann þó að vera að ég búi ekki yfir þeirri þekkingu eða vitneskju, að stofnun hafi verið lögð niður og færð inn í ráðuneyti beint undir ráðherra eins og stendur til að gera hér. Þvert á móti var markmiðið með sameiningu allra stofnana hér á undanförnum árum það að efla starfsemina og styrkja hana, bæta þjónustuna, varðveita þekkinguna innan dyra og það held ég hafi tekist mjög vel.
Ég heyri ekki í dag þær gagnrýnisraddir, þær miklu gagnrýnisraddir, sem voru hér uppi á síðasta kjörtímabili um sameiningu stofnana; ég nefni sameiningu skattstofa, Vegagerð, Umferðarstofu, Siglingastofnun o.s.frv., en þetta tók tíma, það þurfti að ræða málin og fara með þau í gegnum mikla umræðu hér í þinginu og í þingnefndum og hjá stofnununum. Að endingu náðist sú lending sem ég held að flestir séu sammála um að hafi gengið vel. Hér er um allt annað mál að ræða. Hér er um það að ræða að leggja niður stofnun og færa hana beint undir ráðherra.
Að lokum varðandi lagafrumvarpið sjálft þá hef ég nú alltaf gaman af að lesa umsögn fjármála- og efnahagsráðuneytisins, þ.e. skrifstofu opinberra fjármála. Yfirleitt byrja ég á að lesa þá umsögn þegar ég fæ lagafrumvarp í hendur, bæði vegna þess að þetta eru þrátt fyrir allt oft og tíðum býsna skemmtileg skrif sem þar má lesa og afdráttarlaus að flestu leyti, þ.e. ekki eru miklir hagsmunir í húfi og þeir sem skrifa þessar fínu umsagnir ofan úr fjármálaráðuneytinu eru oft afdráttarlausir í umsögnum sínum. Það á sömuleiðis við um það sem hér er.
Í niðurlagi umsagnar skrifstofu opinberra fjármála segir, með leyfi forseta:
„Ekki er gert ráð fyrir að frumvarpið hafi áhrif á útgjöld ríkissjóðs vegna reksturs og styrkja í þessum málaflokki, verði það óbreytt að lögum, þar sem gengið er út frá því að mögulegur ávinningur af samlegð verkefna verði notaður til að auka starfsemina að öðru leyti. Áfram verður kveðið á um það í lögunum að framlög til alþjóðlegrar þróunarsamvinnu skuli greidd úr ríkissjóði eftir því sem ákveðið er í fjárlögum hvers árs. Ekki er gert ráð fyrir að biðlaunaréttur til starfsmanna stofnist við lögfestingu frumvarpsins enda verði öllum fastráðnum starfsmönnum ÞSSÍ boðin sambærileg störf í ráðuneytinu.“
Þarna eru tekin af öll tvímæli um að ekki er um fjárhagslega hagsmuni að ræða við þennan gjörning, þ.e. verði þetta lagafrumvarp að lögum, það er enginn fjárhagslegur ávinningur af því fyrir utanríkisráðuneytið og enginn sparnaður mun leiða af þessari sameiningu. Þegar það góða fólk í fjármálaráðuneytinu, sem skrifar þessa umsögn, talar um mögulegan ávinning þá vitum við að hann er býsna fjarri, svo að við segjum ekki meira.
Það er oft ágætt líka, þegar búið er að reyna að átta sig á markmiðum frumvarps, eins og ég fór yfir hér áðan, og hér kemur fram, sem eru mjög óljós — við vitum hver þau eru, þ.e. að leggja stofnunina niður og færa hana beint undir ráðherra. Engin sérstök rök eru færð fyrir því að mínu mati. En hvað segja umsagnaraðilar, þeir sem eru beðnir um að veita málum sem þessu umsögn til þess væntanlega að gera málið betra? Má þá vitna, með leyfi forseta, til afstöðu og umsagna Alþýðusambands Íslands sem ítrekar fyrri umsagnir sínar og segir að afstaða sambandsins sé óbreytt til þessa máls eins og hún hefur alltaf verið, sem þýðir að ekki hafi verið tekið mikið tillit til umsagna og álits Alþýðusambands Íslands til þessa. Með leyfi forseta, segir í umsögninni:
„Eins og fram hefur komið þá hefur ASÍ efasemdir um ágæti þeirra róttæku breytinga sem framangreint frumvarp leggur til. Helstu rök breytinganna samkvæmt frumvarpinu eru meðal annars að með því að færa framkvæmdina á eina hendi er verið að einfalda skipulagið. Betri heildarsýn mun nást yfir málaflokkinn og stefnumótun verði markvissari þegar um einn ábyrgðaraðila er að ræða.“
Alþýðusamband Íslands leggur til að frestað verði ákvörðun um breytingu á lögum um alþjóðlega þróunarsamvinnu Íslands og að ofangreindum spurningum ásamt öðrum verði svarað af fagaðilum áður en endanlega ákvörðun verður tekin.
Hverjar eru þær spurningar?
Jú, í fyrsta lagi er spurt um fagleg rök sem liggja til grundvallar áformum um sameiningu. Þau eru ekki rakin í frumvarpinu. Hvaða fagleg rök eru þar að baki?
Í öðru lagi er spurt hvort önnur lögmál gildi um þróunarmál en aðra málaflokka í ljósi þess að almennt hefur stjórnsýsla þróast æ meira á þann veg að stefnumörkun og eftirlit með framkvæmd hennar er á hendi ráðuneyta en framkvæmdin sjálf á hendi faglegra stofnana. Hvaða önnur rök eiga við í þessu tilfelli frekar en í öðrum málum?
Í þriðja lagi er það álit þróunarsamvinnunefndar OECD. Af hverju er ekki beðið niðurstöðu á skipulagi og árangri þróunaraðstoðar sem fyrirhuguð er árið 2016?
Í fjórða lagi er spurt hvort athuguð hafi verið reynsla annarra ríkja af því að hafa sjálfstæða stofnun utan um þróunarsamvinnu eins og t.d. í Svíþjóð?
Þetta er álit og umsögn Alþýðusambands Íslands.
Starfsmenn Þróunarsamvinnustofnunar taka undir athugasemdir og andmæli sem hafa komið fram í umsögnum stofnunarinnar við áform um þetta frumvarp um að leggja Þróunarsamvinnustofnun Íslands niður. Starfsmenn Þróunarsamvinnustofnunar telja að æskilegt væri að færa fleiri verkefni á sviði þróunarsamvinnu yfir til Þróunarsamvinnustofnunar Íslands og efla málaflokkinn á þann hátt öfugt við það sem gert er ráð fyrir í lagafrumvarpinu. Starfsmennirnir eru ekki bara andsnúnir því að lagafrumvarpið nái fram að ganga, þeir leggja beinlínis til að aðrar leiðir verði farnar, að farið verði í þveröfuga átt.
Virðulegi forseti. Ég sé að tími minn er að verða búinn, því miður. Ég hefði viljað halda lengri tölu hérna um þetta, af nógu er að taka. Ég vil samt eins og fleiri vekja athygli á þeim varnaðarorðum sem hafa komið frá aðilum — hér hefur Sigurbjörg Sigurgeirsdóttir meðal annars verið nefnd — varðandi hættuna á því að þegar stofnanir eru færðar á þennan hátt inn í ráðuneyti, beint undir ráðherra, hverfi eftirlitshlutverkið og verði að litlu og þá sé stutt í spillinguna. Eins og Sigurbjörg Sigurgeirsdóttir orðar það eru vegir spillingarinnar oft órannsakanlegir og mikil nýsköpun ríkir á þeim vettvangi. Það þekkjum við nú frá fleiri sviðum.
Hægt væri að vitna í margt, sennilega í hundruð síðna í rannsóknarskýrslu Alþingis, hvað varðar lélegt eftirlit; þegar rekstur stofnana, ráðuneyta, skarast ekki nógu vel, þegar innra eftirlitið dugir ekki til að viðhalda eðlilegu eftirliti með rekstri stofnana, bæði faglegu og fjárhagslegu. Það er einn af hornsteinum þeirrar rannsóknarskýrslu að eftirlitsskyldan hafi brugðist hjá okkur, að við höfum ekki nógu góða yfirsýn yfir það sem við erum að gera og að okkur skorti gagnrýni á eigin verk, á stofnanir og ráðuneyti, í þinginu, að það megi ekki fletja þetta allt út.
Satt best að segja var ég að vonast til þess að við værum á leið í aðra átt, í þá átt að efla eftirlitið og gera það skilvirkara, frekar en að gera hlutina á þann hátt sem lagt er til í frumvarpinu, þ.e. að leggja stofnunina beinlínis niður og færa hana inn í utanríkisráðuneytið. Það eykur hættu á spillingu, það eykur hættu á því að fé nýtist ekki með þeim hætti sem til var ætlast, það eykur hættu á því að ráðherrar, pólitískir ráðherrar að sjálfsögðu, beiti valdi sínu á þann veg að markmið Þróunarsamvinnustofnunar nái ekki fram að ganga. Það er stóra hættan sem felst í frumvarpinu og við eigum að taka hana alvarlega.
