lokafjárlög 2016.
Virðulegi forseti. Það verður að segjast að þetta eru í raun og veru fjáraukalög. Þó að hér sé einhver stimpill og staðfesting á ríkisreikningi og svoleiðis þá eru þetta í raun og veru fjáraukalög. Venjulega er mjög mikil umræða um fjáraukalög, en einhvern veginn gerist það ekki um lokafjárlög, þau eru eftir á, það er pínulítið öðruvísi. Samt eru þetta í rauninni fjáraukalög þegar hugsað er um þetta. Það er búið að stofna til útgjalda sem er verið að veita fé í eftir á og þá verður togstreita á milli þess og stjórnarskrárákvæðisins um að ekki megi gera neitt nema til sé fjárheimild fyrir því í fjárlögum eða fjáraukalögum. Það er vandkvæðum bundið, ef má orða það þannig. Það er teygjanlegt hvort það sé verið að fara eftir stjórnarskrárákvæðinu um meðferð fjárheimilda þegar verið er að laga hlutina eftir á miðað við útgjöld.
Segjum sem svo að fjárlaganefnd eða Alþingi segi bara: Nei, við ætlum ekki að veita fjárheimild fyrir þessu. Hvað þá? Mátti þá ekki fara í þessi auknu útgjöld sem er verið að lagfæra núna í lokafjáraukalögum? En mátti það ef Alþingi sagði já? Þegar ákvörðunin var tekin um að fara umfram heimildir þá var það væntanlega óvíst. Það er þarna Schrödingers-vandamál, það er ekki vitað hvort Alþingi segir já eða nei. En út af reynslunni og ákveðinni þvingun sem Alþingi er beitt þá virðist það hafa tíðkast að fara fram úr heimildum. Það er vitað samkvæmt sögunni að Alþingi kemur til með að stimpla það ef hægt er að útskýra frávikið, eða eins og hérna var sagt að það hafi fundist viðunandi skýringar við öllum frávikum. Þetta orðalag, viðunandi skýringar, er kannski allt í lagi en þetta eru ekkert endilega góðar skýringar. Það er tvennt ólíkt.
Þetta eru síðustu fjáraukalögin í gamla forminu. Það sem er að breytast núna er alveg tvímælalaust til batnaðar. Það má alveg segja sem svo og leiða að því líkum að þær sveiflur sem við höfum séð í millifærslum og fjáraukalögum, hvað það bætist alltaf við mikill peningur frá fjárlögum yfir í ríkisreikning, komi til af þessari tilhneigingu Alþingis til þess að segja eftir á, eftir að búið er að úthluta fjármunum og eyða peningunum: Allt í lagi, við skulum láta ykkur fá þetta í fjáraukalögum eða lokafjárlögum, í staðinn fyrir að segja: Nei, þið verðið að gera betur, gera betri áætlanir, og standa undir þeim halla sem við stofnuðum til og gera þá betur á næsta ári.
Það er einmitt fyrirkomulagið sem við erum að fara út í, við erum að losa okkur úr þessu gamla ferli af því að það hefur greinilega verið vandamál og við ætlum að fara í það ferli þar sem hægt að fara í mínus og plús og munurinn flyst á milli ára og það þarf að gera grein fyrir því af hverju þetta er í plús og mínus o.s.frv.
Þá kemur að því að mér finnst eftirlit með framkvæmd fjárlaga miklu öflugara hjá fjárlaganefnd, af því að það er ekki lengur verið að taka þessa punkta sem fjáraukalög og lokafjárlög eru. Þetta þarf að vera miklu tíðara. Það er gert ráð fyrir því í lögunum að það sé miklu oftar verið að taka stöðuna og fylgjast með því hvernig ráðherrar halda sig innan útgjaldaramma. Hins vegar held ég að hvorki fjárlaganefnd né ráðuneytin kunni almennilega á þetta. Þau starfa enn þá dálítið eftir gamla fyrirkomulaginu. Eftirlit með framkvæmd fjárlaga er mjög veikburða af því að eins og er þá er ráðuneytið bara að tilkynna einhverja veikleika. Það er gert ráð fyrir því í lögum um opinber fjármál að ráðherra eigi líka að gera grein fyrir því hvað eigi að gera til þess að haldast innan útgjaldarammanna. Það hefur einhvern veginn aldrei gerst. Það er bara látið vita af veikleikunum og meira að segja útskýrt sem svo: Við ætlum bara að redda þessu í fjáraukalögum, en það má ekki samkvæmt lögunum. Það er einfaldlega lögbrot ef það uppfyllir ekki þessi mjög ströngu skilyrði sem hv. þm. Ólafur Ísleifsson nefndi um tímabundið, ófyrirsjáanlegt og óhjákvæmilegt.
Þegar þetta gerist þá er mjög undarlegt að þingmenn segi að lög um opinber fjármál séu einhvern veginn að taka fjárveitingavaldið frá þingmönnum. Ég get alveg skilið það á vissan hátt miðað við hvernig gömlu lögin virkuðu, það var hægt að krukka í öllu alveg fram í lokafjárlög, jafnvel núna einu og hálfu ári seinna, sem er náttúrlega rosalega mikil og nákvæm stjórnun á því hvernig er verið að útdeila fjármunum og nota þá. Þetta breytist í það að Alþingi ákveður það miklu meira fyrir fram og á yfirgripsmeiri hátt, ekki eins nákvæman, en byggt á stefnu stjórnvalda.
Þetta er rosalega mikilvægt atriði, að stjórnvöld eru að biðja um fjárheimildir til þess að framfylgja ákveðinni stefnu. Þegar við erum að fylgjast með því hvernig útgjöld innan útgjaldarammanna þróast þá þurfum við sífellt að vera að spyrja: Er verið að eyða peningum í eitthvað annað en stefnan segir til um? Er hægt að útskýra þessi fjárútlát út frá markmiðum einhverrar stefnu sem er í gildi samkvæmt fjármálaáætlun?
Þannig flyst fjárveitingavaldið yfir á þennan eftirlitshluta, með því að stjórnvöld segja fyrir fram hvað þau ætla að gera, hvaða markmiðum þau ætla að ná og hvaða fjármuni þau þurfa til þess og Alþingi segir: Allt í lagi, en við verðum að fylgjast með því að það sé verið að eyða peningum á réttum stöðum. Ekki að koma inn eftir á eins og við erum núna að gera í fjáraukalögunum og bara stimpla það og segja: Ágætt, þið fóruð fram yfir og það er bara sett í fjáraukalög. Gjörið svo vel og farið. Bless. Ekki hafa áhyggjur af því að áætlunargerðin hjá ykkur var svona léleg. Við stimplum þetta bara aftur næst líka.
Ég get ekki lagt nógu mikla áherslu á það að við erum að fara úr þessu gamla fyrirkomulagi þar sem eftirástjórnunin á útgjöldum ríkisins og fjárveitingum hér á Alþingi er að breytast rosalega mikið. En það er ekki sjálfsagt að bæði þing og ráðuneyti fari að haga sér öðruvísi. Það er langt frá því sjálfgefið. Það er rosalega auðvelt að gera eins og áður. Það er í rauninni líklegast að fólk hagi sér bara eins og það hefur alltaf gert.
Þetta spilar dálítið inn í ákveðið aðhald. Þegar eitthvað fer úrskeiðis þá á að koma gagnrýni frá þinginu, jafnvel bara nei, en það hefur ekki verið gert og enn þá er ekki verið að gera það af því að við erum dálítið í gamla farinu.
Þá ætla ég að vísa aftur í dæmið sem hv. þm. Ólafur Ísleifsson nefndi áðan með varasjóðinn og notkun á honum. Ráðherrar koma og segja bara: Þetta uppfyllir öll skilyrði, en heilbrigð skynsemi sýnir að skilyrði um að útgjöldin séu bæði tímabundin og ófyrirsjáanleg standast ekki. Þeir reyna að útskýra það, en það stenst ekki. Til dæmis er dálítið erfitt að skilja að útgjöld séu tímabundin í viðhaldi. Jú, vissulega er verið að taka fjármagn úr varasjóðunum einu sinni og setja í viðhaldsaðgerðir, en viðhaldið sjálft er ekki tímabundið. Það gerist á hverju ári. Það er aðeins verri vetur í ár, það er aðeins betri vetur á næsta ári. Það eru bara venjulegar sveiflur. Það eru nákvæmlega þær sveiflur sem eiga að vera í fjárlögum. Það kemur aðeins verr út á þessu ári og það er útskýrt hjá ráðuneytinu að það sé meira í mínus af því að veturinn var slæmur. Það er tekið inn á næstu árum og þá sést hvort sveiflan sé almennt að fara niður á við, þá þarf greinilega aukið fjármagn í þann málaflokk, eða hvort hún sé að sveiflast upp á við eða haldist kringum núllið. Þetta er einmitt lýsing á því hvernig skýringin tímabundið á ekki við í þessum málaflokki.
Flóð er hins vegar ekki eðlilegt og fyrirsjáanlegt, það er tímabundin aðgerð ef þarf að laga eftir það. Flóð gerast ekki með mjög fyrirsjáanlegum hætti. Það er ekki endilega hægt að sjá fyrir að ákveðin brú standist nákvæmlega þetta flóð. Það er mjög eðlilegt að fara í tímabundna aðgerð að laga eftir einhverjar slíkar hamfarir. Það er sérstaklega tekið fram að varasjóðurinn sé fyrir útgjöld vegna ákveðinna hamfara.
Með nýju lögunum og þeim sem við erum að hætta með þá er í raun og veru komið í veg fyrir að stjórnvöld geti sótt sér aukafjárheimildir, þ.e. alla vega auðveldlega. Ákvörðunin og fjárveitingavaldið er í fjármálastefnu, fjármálaáætlun og fjárlögum. Þar sleppir þingið hendinni. Þar er þingið í rauninni búið að úthluta fjárheimildum til ríkisstjórnar samkvæmt stefnu stjórnvalda o.s.frv. Ef þingið ætlar að halda fjárveitingavaldinu þá verður það að halda því fast með eftirliti með framkvæmd fjárlaga. Ef þingið sleppir bara takinu þegar ríkisstjórnin kemur og segir: Við ætlum að nota þetta úr varasjóðnum, þá erum við að gefa frá okkur fjárveitingavaldið. Það er fyrst þá sem við segjum: Nei, við gáfumst upp.
Þetta er fyrirkomulagið sem við erum að fara úr með lokafjárlögum núna. Svona var þetta. Gott og blessað, það var svo sem gert ráð fyrir því að við færum aðeins fram úr. Nú erum við að hætta því. Við verðum að átta okkur á því til þess að við hættum að haga okkur eins og gamla fyrirkomulagið var. Það er ekki lengur hægt að sækja heimildir eftir á. Það verður ekki hægt að nota fjármagn utan stefnu stjórnvalda, þ.e. á milli fjármálaáætlana og fjárlaga í rauninni er ekki hægt að búa til nýja stefnu. Það verður að bíða þangað til kemur að næstu fjármálastefnu eða fjármálaáætlun og fjárlögum.
Í dæminu um úthlutun úr varasjóði til aukinna viðgerða í samgöngumálum verður eina lausnin í rauninni að forgangsraða innan þess útgjaldaramma. Það þýðir þá færri nýframkvæmdir, það er einfaldlega þannig. Þau mál sem voru neðst í forgangsröðuninni fara yfir á næsta ár. Lögin gera einfaldlega ekki ráð fyrir að það sé hægt að hliðra því til, ekki einu sinni með fjáraukalögum. Þau eru með sömu skilyrði og varasjóðirnir og það er ástæða fyrir því. Ástæðan liggur í því sem við erum að losa okkur við núna í lokafjárlögum. Ástæðan eru þessar sveiflur sem gera það að verkum að við sjáum alltaf miklu, miklu hærri fjárútlát í lokafjárlögum en í fjárlögum. Það er skortur á aðhaldinu sem býr til þennan mun. Þess vegna er verið að setja svona þröng skilyrði með bæði fjáraukalög og varasjóði. Við getum sagt: Nei, við ætlum ekki að fara eftir því, við ætlum bara að gera eins og við gerðum áður. Þá væri kannski betra að breyta lögunum til þess að við sýnum það að minnsta kosti í texta en búum ekki til nýjar óskrifaðar hefðir og reglur.
