fjáraukalög 2018.
Herra forseti. Ég mæli fyrir nefndaráliti meiri hluta fjárlaganefndar um frumvarp til fjáraukalaga fyrir árið 2018 og hef þá yfirferð um nefndarálit okkar. Frumvarpið byggir á 26. gr. laga nr. 123/2015, um opinber fjármál. Þar kemur fram að ráðherra er heimilt, ef þess gerist þörf, að leita aukinna fjárheimilda í frumvarpi til fjáraukalaga til að bregðast við tímabundnum, ófyrirséðum og óhjákvæmilegum útgjöldum innan fjárlagaársins, enda hafi ekki verið unnt að bregðast við þeim með öðrum úrræðum sem tilgreind eru í lögunum.
Eitt af markmiðum laganna var að draga mjög úr notkun fjáraukalaga frá því sem áður tíðkaðist, bæði með því að þrengja og afmarka betur þau tilvik sem falla undir skilyrði fjáraukalaga auk þess sem lögin fela í sér ný úrræði fyrir ráðherra, þar með talið millifærslur, varasjóði einstakra málaflokka og almennan varasjóð sem ætlaður er til að mæta öllum helstu frávikum frá áætlunum.
Fyrstu fjáraukalögin sem byggjast á lögum um opinber fjármál voru samþykkt í fyrra. Meiri hlutinn telur að enn sem komið er hafi ekki fyllilega tekist að færa markmið nýju laganna yfir á frumvarpið. Því til stuðnings má nefna að enn er um 800 milljónum óráðstafað af almenna varasjóðnum. Þó ber að taka fram að þegar við hófum umfjöllun um þetta fjáraukalagafrumvarp var staða varasjóðsins 1,8 milljarðar þannig að á hann hefur gengið og ekki svo sem útséð um að lokið verði við að ráðstafa honum fyrir árslok.
Þá liggur ekki fyrir hvort varasjóðir einstakra málefnaflokka hafi verið nýttir sem skyldi. Skilyrði fyrir notkun almenna varasjóðsins eru þau sömu og sett eru um heimildir í fjáraukalögum. Meiri hlutinn telur bagalegt að enn er ekki búið að setja reglugerð um notkun almenna varasjóðsins og brýnir ráðherra að ljúka því máli sem allra fyrst.
Virðulegi forseti. Meiri hluti fjárlaganefndar skýtur þessum aðvörunarskotum strax í upphafi nefndarálitsins til að vekja athygli á því að við erum ágætlega meðvituð um að ýmislegt má enn betur fara en samt náum við hér ágætum árangri.
Um helstu útgjaldamál frumvarpsins er það að segja að í samræmi við lög um opinber fjármál fela frumvörp til fjáraukalaga ekki lengur í sér heildstætt endurmat á fjárlögum með endurskoðaðri tekjuáætlun og allsherjaryfirferð og gjaldaliðum. Þess í stað er sjónarhorn frumvarpsins þrengra og eingöngu fjallað um einstök útgjaldatilefni sem ekki eru talin rúmast innan ramma fjárlaga. Samtals er óskað eftir að fjárheimildir verði auknar um 56,6 milljarða sem eru 7% af heimildum fjárlaga. Það er gríðarlega mikið í sögulegu samhengi en á það ber að líta að 49,2 milljarðar skýrast af tveimur tilefnum sem tengjast alfarið breytingum á framsetningu fjárlaga í samræmi við alþjóðlega reikningsskilastaðla. Um er að ræða annars vegar 31 milljarð kr. vegna breytinga á uppgjöri lífeyrisskuldbindinga. Samkvæmt stöðlunum skulu allar breytingar milli ára færast um rekstrarreikning en samkvæmt eldra uppgjöri fór hluti þeirra um endurmatsreikning. Þar eru þá meðtalin áhrif af ávinnslu nýrra réttinda á árinu, launabreytingar og allar breytingar á tryggingafræðilegum forsendum lífeyrisskuldbindinga, svo sem lífslíkum. Tillagan skiptist þannig að 18,6 milljarðar eru vegna launabreytinga en vextir á ófjármagnaðri skuldbindingu nema 12,4 milljörðum.
Hins vegar eru 18,2 milljarðar vegna afskrifta skattkrafna sem koma sem fjárheimild á móti gjaldfærslu bæði beinna afskrifta tapaðra krafna, t.d. vegna gjaldþrota, og eins óbeinna afskrifta þar sem kröfur eru færðar niður sem nemur varúðarfærslu. Í fjárlögum ársins var gert ráð fyrir að afskriftir yrðu dregnar frá tekjum til samræmis við alþjóðlega hagskýrslustaðla, en samkvæmt reikningsskilastöðlum ber að færa afskriftir skattkrafna á gjaldahlið þar sem verið er að færa niður útistandandi skattkröfur frá fyrri árum, þ.e. álagða óinnheimta skatta sem hafa verið tekjufærðir á fyrri árum.
Framangreindar breytingar hafa engin áhrif á afkomu ríkissjóðs í 1. gr. fjárlaga þar sem afkoman er mæld samkvæmt hagskýrslustaðli. Þær breyta hins vegar 3. gr. frumvarpsins þar sem fjárheimildir málefnasviða og málaflokkar eru settar fram samkvæmt alþjóðlegum reikningsskilastöðlum.
Önnur frávik vega mun minna og þeirra er allra getið í töflu sem finna má í frumvarpinu, er það var lagt fram, á bls. 46. Við ákváðum hins vegar að endurbirta töfluna í þessu nefndaráliti, kannski fyrst og fremst til glöggvunar á þeim breytingum sem þarna eru að verða, sem eru fyrst og fremst, eins og áður hefur verið rakið, tæknilegar breytingar og líka til að koma á framfæri að meinleg prentvilla var í töflunni í upphaflegu frumvarpi þar sem talað var um kirkjugarðasamkomulag en átti að sjálfsögðu að vera kirkjujarðasamkomulag.
Virðulegi forseti. Ég rek ekki nánar efni töflunnar en rek áfram það sem segir í nefndaráliti. Að undanskildum þessum framsetningarbreytingum eru gerðar tillögur um samtals 8,6 milljarða kr. hækkun útgjaldaheimilda. Þar vegur þyngst yfirtaka á lífeyrisskuldbindingum í samræmi við samning við Bændasamtök Íslands og yfirtaka á skuldbindingum ýmissa samtaka í heilbrigðisþjónustu, samtals 3,2 milljarðar kr.
Ég leyfi mér að víkja að yfirtöku eftirlaunaskuldbindinga sem merktar eru Bændasamtökum Íslands og rekja hér í stuttu máli að þetta á sér langa sögu og nær í raun og veru áratugi aftur í tímann er ýmis starfsemi í landbúnaði var rekin á vegum hins opinbera í blandaðri fjármögnun skatta og búvöruframleiðslu og beinna framlaga ríkisins. Þær stofnanir og þeir starfsmenn sem sinntu þessum verkefnum voru að safna lífeyrisréttindum innan lífeyriskerfis ríkisins. Við lagabreytingar sem eru aðdragandi þess að því formi hefur verið komið á að öllum þessum verkefnum verður sinnt með beinni samningagerð við bændur átti í raun og veru eftir að gera upp þessar skuldbindingar. Nú er loksins búið að koma því gamla fyrirkomulagi í fastara form með þeim samningi sem gerður hefur verið við Bændasamtök Íslands. Ég rifja upp að hingað til hefur ríkissjóður að mestu staðið skil á sínum hluta þessara skuldbindinga með samningagreiðslum til bænda og við frágang fjárlaga fyrir árið 2019 lækkuðu samningsgreiðslur vegna samninga sem gerðir hafa verið við bændur um samsvarandi upphæð og áður voru lagðar til þessara eftirlaunaskuldbindinga þannig að nú er þessum fjárhagslegu samskiptum samtaka bænda og ríkisins lokið. Ég held að það sé mikið fagnaðarefni.
Þetta birtist m.a. í því, svo undarlegt sem það er, að meðan við höfðum eldra fyrirkomulagið var stuðningur við landbúnað í opinberum tölum og í OECD-samanburði alltaf rangur, þ.e. þessi fjárhagslegu samskipti voru látin vigta inn sem stuðningur við búvöruframleiðslu sem átti í raun og veru ekkert skylt við það og skekkti þar af leiðandi samanburð íslensks landbúnaðar.
Einnig eru gerðar tillögur um nokkrar tæknilegar millifærslur fjárheimilda. Dæmi um það er lækkun rekstrarfjárveitinga vegna eignfærslu varanlegra rekstrarfjármuna. Það er sambærileg millifærsla og gerð var við 3. umr. fjárlagafrumvarpsins. Um 700 millj. kr. millifærslu er að ræða af þessu tilefni.
Frávik frumútgjalda að frátöldum þessum óreglulegu liðum hafa ekki verið lægri sem hlutfall af fjárlögum síðan árið 2013. Á árabilinu 1998–2008 var sambærilegt meðaltal frávika í fjáraukalögum um 5% af frumútgjöldum. Stóraukið aðhald í kjölfar bankahrunsins stuðlaði að bættu verklagi hvað þetta varðar þannig að frávikið nam að meðaltali 1,6% árin 2009–2016. Í þessu frumvarpi er hlutfallið um 0,7% sem er mjög lágt í sögulegu samhengi og því í samræmi við það markmið laga um opinber fjármál að lágmarka umfang fjáraukalaga.
Af þessu tilefni er rétt að minna á að þessi góði árangur skýrist líka af því að við höfum lagt til hliðar í varasjóði. Auðvitað verður að hafa það í huga þegar menn meta þennan samanburð, þá má ekki gleyma þeim hlutum. Við höfum líka komið okkur upp ákveðnu verklagi og regluverki í kringum það. Eins og ég sagði áðan minnum við á það og ítrekum að það þarf að taka betur utan um þá verkferla.
Heildarafkoma ríkissjóðs er rakin á bls. 55 í upphaflegu frumvarpi og afgangur ríkissjóðs er því 1,3% af vergri landsframleiðslu sem er aðeins yfir þeirri fjármálastefnu sem hafði þá verið birt. Það var kannski eilítið á reiki hvaða fjármálastefna gilti á þeim tíma. Förum samt ekki nánar út í það. Það er 3,3% afgangur á frumjöfnuði sem telst í sögulegu samhengi mjög góður árangur í rekstri ríkissjóðs.
Um endurmat á afkomu ríkissjóðs fyrir árið 2018 er það að segja að þrátt fyrir að frumvarpinu sé ekki ætlað að breyta tekjum eða gjöldum til samræmis við útkomuspá er eigi að síður gerð grein fyrir endurmati á afkomu ársins. Í töflu á bls. 55 í greinargerð frumvarpsins koma fram helstu stærðir í þeim efnum og er þá byggt á nýjustu þjóðhagsspá Hagstofu Íslands sem birt var nú í byrjun nóvember. Gert er ráð fyrir að tekjur og gjöld verði lítillega hærri en áætlað var í fjárlögum.
Áætlað er að heildartekjur verði 4,4 milljörðum hærri en í fjárlögum. Breytingar eru bæði til hækkunar og lækkunar. Tekjuskattur einstaklinga er nú áætlaður 2,3 milljörðum hærri en á móti lækki tekjuskattur lögaðila um 1,5 milljarða. Þá er áætlað að tekjur af virðisaukaskatti lækki um 5,9 milljarða en aðrir óbeinir skattar eru áætlaðir um 1,6 milljörðum hærri en fjárlög. Veigamesta frávikið felst í hærri arðgreiðslum frá Íslandsbanka og Landsbankanum um samtals 7,5 milljarða kr. og er það nokkuð kunnuglegur gjörningur í gerð fjárlaga.
Áætlað er að heildargjöld ríkissjóðs verði nánast þau sömu og í fjárlögum ársins, um 0,7 milljörðum kr. lægri. Frávik eru í báðar áttir. Áætlað er að rekstrarkostnaður stofnana verði heldur hærri en í fjárlögum, einkum vegna sjúkrahúsþjónustu sem gæti orðið um 2,5 milljörðum kr. hærri en samkvæmt fjárlögum. Að auki er gert ráð fyrir nokkrum sérstökum útgjaldamálum sem koma fram í frumvarpinu. Þar má nefna endurmat á gjöldum Fæðingarorlofssjóðs, viðbótarframlögum til þjóðkirkjunnar og til samgöngumála, sjúkratrygginga vegna sjúkraþjálfunar, auk fleiri veigaminni liða sem skýrðir eru í greinargerð frumvarpsins.
Ég geri ekki að löngu umtalsefni þessi útgjaldatilefni en vil samt nefna viðbótarframlag til þjóðkirkjunnar. Við höfum nefnt það í nefndaráliti meiri hluta og ef ég man rétt hefur líka alloft verið minnst á það í nefndaráliti minni hluta fjárlaganefndar, bæði við gerð fjármálaáætlunar og fjárlaga fyrri ára, þar sem rætt er um samningsgerð við þjóðkirkjuna. Líkt og kom fram í fyrirspurnatíma hér fyrr í dag og hefur komið fram í umræðu um fjárlög sem við gengum nýlega frá við bindum við góðar vonir við að samningagerð við þjóðkirkjuna um framtíð þessara framlaga verði komin í betra horf við næstu fjárlagagerð þannig að við tökum þetta ekki lengur í gegnum fjáraukalög sem okkur finnst í eðli sínu ekki góður bragur á. Á móti vegur að gert er ráð fyrir lægri vaxtagreiðslum ríkissjóðs sem nemur 3,3 milljörðum kr. Þar af skýrast 1,4 milljarðar vegna breyttrar framsetningar á vaxtatekjum sjóða í A-hluta ríkissjóðs sem felur í sér lækkun á vaxtatekjum og vaxtagjöldum. Samkvæmt lögum um opinber fjármál skulu allar vaxtatekjur renna í ríkissjóð nema sérlög kveði á um annað.
Aðeins um vinnu nefndarinnar. Hún hafði mjög skamman tíma til að afla sér ítarlegra upplýsinga um einstakar tillögur frumvarpsins. Eigi að síður var kallað eftir þeim frá fjármála- og efnahagsráðuneyti, velferðarráðuneyti, dómsmálaráðuneyti, mennta- og menningarmálaráðuneyti og samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneyti. Aðeins var gefinn einn virkur vinnudagur til að svara en samt sem áður bárust svör frá öllum ráðuneytunum og þakkar nefndin fyrir skjót viðbrögð fjármálastjóra ráðuneytanna. Nefndin leitaði svara við því hvers vegna aðgerðir ráðuneyta hefðu ekki dugað til að koma í veg fyrir tillögu í fjáraukalagafrumvarpið, auk þess sem aflað var ýmissa tölfræðilegra gagna sem nýttust við að leggja mat á réttmæti einstakra tillagna. Öll þessi svör og gögn liggja nú fyrir hjá hv. fjárlaganefnd.
Þá komum við að breytingartillögum. Í frumvarpinu er gerð tillaga um heimild til að endurlána 500 milljónir til Íslandspósts. Í því samhengi er bent á álit meiri hlutans við 3. umr. fjárlagafrumvarps fyrir árið 2019 þar sem ítarlega var farið yfir málið og kom það til umræðu í sérstakri umræðu sem fram fór fyrr í dag. Meiri hlutinn gerir nokkrar breytingartillögur við frumvarpið og gerð er sérstaklega grein fyrir þeim hverri fyrir sig í þeim kafla nema hvað sameiginleg umfjöllun er um nokkrar millifærslur og leiðréttingar. Samtals eru gerðar breytingartillögur sem að öllu samanlögðu leiða til 248,1 millj. kr. hækkunar á gjaldaheimildum í sundurliðun 1 í frumvarpinu. Hækkunin hefur samsvarandi áhrif á 1. og 2. gr. frumvarpsins.
Leiðrétting er vegna lækkunar á sértekjum vegna nýs greiðsluþátttökukerfis. Gerðar eru tillögur um 300 millj. kr. millifærslur á 11 liðum. Hinn 1. maí 2017 tók gildi nýtt greiðsluþátttökukerfi sjúkratryggðra í kostnaði vegna heilbrigðisþjónustu. Helstu markmiðin með kerfinu eru að verja þá sem mest þurfa á heilbrigðisþjónustu að halda fyrir háum útgjöldum, draga úr útgjöldum barnafjölskyldna og styrkja heilsugæsluna sem fyrsta viðkomustað fólks í heilbrigðiskerfinu. Kerfið er jöfnunarkerfi sem felur í sér að létt var af þeim sem í eldra kerfinu báru mestan kostnað en þeir sem greiddu minnst greiða meira en áður.
Með innleiðingu nýja greiðsluþátttökukerfisins var ákveðið að auka framlög hins opinbera til niðurgreiðslu á hlut sjúklinga sem nemur 1,5 milljörðum á ársgrundvelli. Hlutdeild sjúkratryggðra í heilbrigðiskostnaði lækkaði sem því nemur. Undir nýja kerfið fellur þjónusta heilsugæslu og sjúkrahúsa og þjónusta sjálfstætt starfandi lækna, sjúkraþjálfara, iðjuþjálfa og talmeinafræðinga sem starfa samkvæmt samningi við Sjúkratryggingar Íslands og rannsóknir og geisla- og myndgreiningar.
Hámarksgreiðslur eru mismunandi eftir því hvort almennir notendur, öryrkjar, aldraðir eða börn eiga í hlut. Hámarksgreiðslur í hverjum mánuði hjá almennum notanda á árinu 2018 er 25.100 kr. Með gildistöku nýja greiðsluþátttökukerfisins var gert ráð fyrir 1,5 milljarða útgjaldaauka hjá ríkissjóði, 250 millj. kr. á lækniskostnað sjúkratrygginga, 950 millj. kr. á lið þjálfunar og 300 millj. kr. lækkun sértekna hjá heilbrigðisstofnunum. Lækkun sértekna hjá heilbrigðisstofnunum reyndist vera tæpar 390 milljónir. Fjárveitingin var vistuð á lið sjúkratrygginga. Fjárheimildir lækniskostnaðar og þjálfunar hafa verið hækkaðar og er hér lögð til samtals 300 millj. kr. millifærsla frá sjúkratryggingum til að mæta lækkun sértekna hjá heilbrigðisstofnunum.
Síðan eru raktar í nefndaráliti okkar nokkrar leiðréttingar á hagrænni skiptingu fjárheimilda sem ég rek ekki sérstaklega en hér eru fjórar breytingartillögur meiri hluta fjárlaganefndar sem ég ætla að gera örstutta grein fyrir. Þar er í fyrsta lagi hækkun fjárheimildar til Alþingis sem skýrist að langmestu leyti vegna ófyrirséðra útgjalda vegna viðgerða á húsnæði á Kirkjustræti 10 þar sem upp kom mygla sem óhjákvæmilegt var að ráðast í viðgerðir á. Fagaðilar voru fengnir til að meta og gera tilboð í verkið, en þegar vinna hófst kom í ljós að verkefnið var mun umfangsmeira en talið hafði verið og tvöfaldaðist áætlaður heildarkostnaður. Því er óskað eftir 30 millj. kr. aukafjárveitingu þar sem ekki er svigrúm í rekstri til að mæta þeim kostnaði.
Við leggjum fram breytingartillögu vegna greiðslu vegna fjárfestingarsamnings við Algalíf, vegna svokallaðra þjálfunarstyrkja, 137,9 millj. kr. Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið lítur svo á þjálfun starfsmanna hjá fyrirtækinu sé nú lokið. Að baki þessari breytingartillögu okkar liggur greinargerð og rannsókn atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins á ákvæðum þess samnings sem um þetta gildir.
Þá er gerð tillaga um að veitt verði 79,9 millj. kr. framlag til Úrvinnslusjóðs vegna innheimtra tekna af úrvinnslugjaldi á árinu 2017. Samkvæmt lögum um úrvinnslugjald, nr. 162/2002, skulu tekjur af úrvinnslugjaldi renna óskiptar til sjóðsins að undanþegnu umsýslugjaldi til ríkissjóðs. Við innleiðingu laga um opinber fjármál var sú breyting gerð að tekjur sjóðsins renna í ríkissjóð og veitt er fjárveiting á fjárlögum á móti. Hins vegar var ekki gerð samsvarandi breyting á lögum um úrvinnslugjald eins og gert var hjá flestum öðrum ríkisaðilum. Enn er unnið að endanlegri lausn svo unnt verði að láta tekjur af úrvinnslugjaldi renna í ríkissjóð en á sama tíma tryggja að innheimtar tekjur renni til Úrvinnslusjóðs líkt og lögin kveða á um. Ekki var lögð fram tillaga í frumvarpi til fjáraukalaga þar sem málið var enn í vinnslu. Þá hefur tíminn þokast fram og því er þessi breytingartillaga meiri hluta fjárlaganefndar gerð hér við 2. umr. og nemur hún 79,9 millj. kr.
Þá er tillaga meiri hluta fjárlaganefndar að breyta hvernig farið er með viðbótarframlag til Þjóðleikhússins þar sem álit meiri hlutans við yfirferð málsins var að þeirri fjárhæð skyldi fyrst og fremst mætt af varasjóði en ekki sem fjárauka enda málið náskylt kjarasamningagerð og það á einmitt að vera meginhlutverk stóra almenna varasjóðsins að taka utan um slík útgjaldatilefni.
Þá eru raktar tvær breytingartillögur vegna framlaga til Stofnunar Árna Magnússonar í íslenskum fræðum vegna sýningarhalds í tengslum við fullveldisafmælið þar sem fengin voru að láni viðkvæm, verðmæt og merkileg handrit frá frændum vorum Dönum til sýningar. Það var nauðsynlegt að smíða um þá eða ganga þannig frá þessum dýrgripum í sérstökum sýningarskápum að óskað er eftir aukafjárveitingu til að standa straum af kostnaði við það og verða þeir skápar síðan eign Árnastofnunar. Eftir að samningar höfðu verið gerðir við eigendur handritanna voru gerðar mun meiri kröfur um aðbúnað handritanna og síðan öryggisgæslu um þessa dýrgripi sem kallaði á tillögu um að kostnaðinum yrði mætt í fjárauka og nemur hann samtals 25,3 millj. kr.
Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með þeim breytingum sem skýrðar hafa verið og gerð er tillaga um í sérstöku þingskjali sem liggur frammi. Undir álitið skrifa Willum Þór Þórsson, hv. formaður fjárlaganefndar, Haraldur Benediktsson framsögumaður, Bjarkey Olsen Gunnarsdóttir, Njáll Trausti Friðbertsson og Páll Magnússon.
