Bráðabirgðaútgáfa.

151. löggjafarþing — 52. fundur,  3. feb. 2021.

stjórnarskrá lýðveldisins Íslands.

466. mál
[14:57]
Horfa

Flm. (Katrín Jakobsdóttir) (Vg):

Herra forseti. Hér biðja margir um orðið en þeir komast ekki að nærri því strax því að hér hef ég klukkustund til umráða og mun reyna að nýta hana að sjálfsögðu alla til að ræða þessi stóru mál og vafalaust mun ég ekki ná að fara algjörlega yfir allt sem ég vildi sagt hafa.

Ég mæli fyrir frumvarpi til stjórnarskipunarlaga um breytingu á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944. Þar er lagðar til breytingar á II. kafla stjórnarskrárinnar um forseta og framkvæmdarvald en að auki er lagt til að ákvæðum verði bætt við um náttúruvernd, auðlindir náttúru Íslands og íslenska tungu og táknmál.

Mitt mat er að við höfum tækifæri á þessu þingi til að koma okkur saman um góðar, markverðar og mikilvægar breytingar á stjórnarskrá lýðveldisins, mörgum hverjum sem kallað hefur verið eftir lengi. Staðreyndin er sú að það sem við höfum fyrst og fremst rætt í þessum sal undanfarin ár er forsaga máls, þ.e. atburðarás sem má rekja allt aftur til ársins 2009 þegar hér var deilt um stjórnarskrá í aðdraganda alþingiskosninga sem þá voru haldnar og síðan það ferli sem fór af stað á kjörtímabilinu 2009–2013 þar sem ég sat í ríkisstjórn og gegndi embætti mennta- og menningarmálaráðherra. Ég gæti talað um þetta ferli örugglega í heila klukkustund, ég ætla ekki að gera það núna, en veit að margir þingmenn hafa vafalaust hug á að ræða það. Ég vil nefna ágæta bók sem kom út í fyrra, ritstýrt af Ágústi Þór Árnasyni heitnum, sem kom einmitt að þessum málum á sínum tíma, og Catherine Dupré, þar sem fyrir koma margar persónur og leikendur í þessu ferli, m.a. forseti lýðveldisins núverandi, ýmsir fræðimenn á borð við Salvöru Nordal, Jón Ólafsson, Björgu Thorarensen, Skúla Magnússon, Pál Þórhallsson, Aðalheiði Jóhannsdóttur og Ragnheiði Elfu Þorsteinsdóttir, enn fremur Þorvaldur Gylfason, og sú sem hér stendur er þar í viðtali um þetta ferli allt saman.

Til að gera langa sögu stutta þá munum við sem hér vorum auðvitað vel eftir þeirri umræðu sem stóð yfir vorið 2013 og varð ekki lokið. Vorið 2013 var ljóst að umræðunni yrði ekki lokið, m.a. vegna þess að áhöld voru um hvort meiri hluti væri fyrir því frumvarpi sem þá var til umræðu og formaður annars stjórnarflokksins hafði lýst því yfir að ekki væri rétt að ljúka þessu máli og vitna ég þá til Árna Páls Árnasonar, fyrrverandi hv. þingmanns og formanns Samfylkingarinnar. Í kjölfarið voru gerðir þinglokasamningar og skipuð nefnd sem starfaði kjörtímabilið 2013–2016, sem ég átti sæti í ásamt hv. þingmönnum úr ólíkum flokkum og fulltrúum flokka. Sú nefnd vann allt það kjörtímabil og því lauk með því að þáverandi hæstv. forsætisráðherra flutti mál í sama búningi og það sem hér kemur fram, þ.e. eitt frumvarp sem mælt var fyrir, ekki sem stjórnarfrumvarpi heldur frumvarpi Sigurðar Inga Jóhannssonar sem þá mælti fyrir málinu. Kosningar voru mjög skammt undan og því varð umræðu um það mál ekki lokið.

Metnaður minn stóð til þess að unnt væri að efna til þverpólitísks samstarfs með aðkomu þjóðarinnar á þessu kjörtímabili, eins og fram kemur í stjórnarsáttmála ríkisstjórnarflokkanna, enda er það algjörlega ljóst að sú mikla vinna sem hefur verið ráðist í undanfarin tólf ár hefur leitt í ljós bæði þörf og vilja til að breyta og bæta lýðveldisstjórnarskrána. Þess vegna tala ég um þetta mál sem ákveðið tækifæri fyrir Alþingi til þess að sýna að við ráðum við það verkefni að uppfæra grunnreglur samfélagsins í takt við tímana og að við séum í fær um að ná um það eins mikilli samstöðu og er unnt.

Hér hefur reyndar verið töluvert talað um að ekki sé hægt að breyta stjórnarskrá nema um það sé algjör samstaða. Kannski var það reyndin í fortíðinni þar sem töluverð samstaða var oft um breytingar, þó ekki alltaf. Það er ekki algilt. Raunar held ég að þessi mál hafi þróast með þeim hætti að það sé kannski ekki raunsætt að telja að í þessum sal verði fullkomin samstaða um allar breytingar á stjórnarskrá. Samt hef ég þá trú, eftir að hafa átt töluvert marga fundi með formönnum og fulltrúum flokka á Alþingi á þessu kjörtímabili í vinnu sem ég tel að allir hafi sinnt af heilindum og heiðarleika, að það séu full efni til að ætla að það geti náðst samstaða um a.m.k. margar af þeim breytingum sem hér eru lagðar til.

Hins vegar verð ég að segja í ljósi umræðu sem átt hefur sér stað á undanförnum dögum um orðræðuna, sem við ræðum nú reglulega í samfélaginu, að hluti af því sem við heyrum allt of oft um að Alþingi sé ónýtt og stjórnmálin séu ónýt eigi að einhverju leyti rætur að rekja til umræðu um stjórnarskrárbreytingar. Þess vegna fagna ég því ef hér verður góð og mikil efnisleg umræða um þau mál þar sem við ræðum hvað við viljum gera í þessum málum og horfum fram á veginn. Ég tel það skyldu okkar að horfa fram á veginn og ekki dvelja endilega við alla þessa forsögu sem ég tæpti hér á því að hún getur auðvitað tekið ansi langan tíma.

Formenn stjórnmálaflokka hafa tekið þátt í þessari vinnu, eins og ég nefndi hér, sem er ólíkt verklag frá því sem var á árunum 2013–2016. Vissulega sat ég í þeirri nefnd sem formaður minnar hreyfingar en þar voru aðrir fulltrúar flokkanna fyrst og fremst sem skipuðu nefnd og stundum var óvíst um stuðning baklandsins. Kom það raunar mjög skýrt fram eftir því sem leið á vinnuna að fulltrúar voru ekki allir vissir um stuðning síns baklands við allar þær tillögur sem þar voru undir. Ég tel hins vegar, eins og ég nefndi áðan, að formenn hafi nálgast þetta verkefni af bæði heilindum og alvöru þó að í ljós hafi komið eftir því sem leið á vinnuna að full samstaða myndi líklega ekki náðst um allar breytingar.

Farnar voru nýjar leiðir í þessari vinnu hvað varðar samráð við almenning. Efnt var til rökræðukönnunar og rökræðufundar, sem ég mun koma nánar að síðar í þessari ræðu. Það er aðferðafræði sem ég tel mjög góða, var unnin í nánu samráði við fræðasamfélagið og er aðferðafræði sem við ættum að nýta í auknum mæli við stefnumótun í stórum grundvallarmálum. Ráðinn var sérstakur verkefnisstjóri, aðstoðarmaður ríkisstjórnar, til að halda utan um verkefnið. Fyrrverandi forseti Alþingis, Unnur Brá Konráðsdóttir, tók það verkefni að sér og ég veit að við erum henni öll mjög þakklát fyrir hennar vinnu.

Upphafleg ætlun okkar var að ljúka heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar á tveimur kjörtímabilum. Það var nokkuð sem hafði verið rætt á fyrri stigum, m.a. á kjörtímabilinu sem stóð árið 2017 þar sem þáverandi hæstv. forsætisráðherra, núverandi fjármála- og efnahagsráðherra, boðaði okkur til fundar til að ræða mögulega heildarendurskoðun á þremur kjörtímabilum sem þá byggði á norskri fyrirmynd. Nú nálgumst við lok kjörtímabils og fyrir liggur afrakstur þessarar nálgunar í frumvarpi þessu.

Þetta eru að mínu mati góðar og vel ígrundaðar tillögur. Ég hef þá tilfinningu að mjög margir geti verið efnislega sammála um að þær séu til mikilla bóta, verði frumvarpið að stjórnarskipunarlögum, þó að einhverjir geti haft fyrirvara við orðalag eða efnislegar athugasemdir, enda er frumvarpið afrakstur samráðs og við vinnslu þess var lögð áhersla á að skapa sátt milli mismunandi sjónarmiða. Væri ég að leggja fram frumvarp sem endurspeglaði eingöngu mínar skoðanir myndi það líta öðruvísi út? Þannig er þetta mál ekki eingöngu runnið úr rifjum minnar pólitíkur — runnið úr rifjum, ég veit ekki með þetta orðalag — það er ekki komið úr kistu minna pólitísku skoðana, svo ég sé skapandi í málnotkun, heldur byggir það á þeirri vinnu sem áður hafði verið unnin, fyrri tillögum, sjónarmiðum sem komu fram í samtali formanna og fulltrúa flokka, á niðurstöðum almenningssamráðs og sjónarmiðum fræðimanna sem komu að vinnunni.

Frumvarpið tekur ekki á öllum þeim atriðum sem hafa verið rædd á þessu kjörtímabili. Lengst af var til að mynda miðað við að frumvarp um þjóðaratkvæðagreiðslur að frumkvæði kjósenda yrði hluti af þessum tillögum, en eftir umsögn Feneyjanefndarinnar um það frumvarp var fallið frá því að sinni. Þar má segja að takist á sjónarmið annars vegar á borð við þau sem komu fram í áliti Feneyjanefndarinnar, um að þröskulda beri að hafa sem lægsta í þjóðaratkvæðagreiðslum og undanþágur sem minnstar, og hins vegar þau sjónarmið sem mátti lesa úr niðurstöðum rökræðufundarins, sem ég vitnaði til áðan, þar sem greina mátti þau sjónarmið skýrlega að mikilvægt þætti að ramma vel inn viðfangsefni þjóðaratkvæðagreiðsla og hafa þar einhvers konar þröskulda. Ég tel því að þau mál þurfi frekari vinnu áður en unnt er að ræða þau í frumvarpsformi.

Sjónarmið flokkanna um framsal valdheimilda voru ólík, sömuleiðis sjónarmið um breytingarákvæði. Nú get ég viðurkennt það að ég hef sjálf flutt tillögur um breytingarákvæði á Alþingi og ég veit að mörgum þykir þær vera með of háum þröskuldum en eigi að síður var það ekki mín sýn að við ættum að leggja í að breyta breytingarákvæðinu á þessum tímapunkti þar sem mjög ólík sjónarmið eru uppi um það hvernig breytingarákvæðið eigi að vera. Eins og það er núna þarf samþykki tveggja þinga. Þær tillögur um breytingarákvæði sem ég hef sjálf tekið þátt í að leggja fram hafa miðað við aukinn meiri hluta og ákveðna þröskulda í þjóðaratkvæðagreiðslu í kjölfar afgreiðslu þings. Við höfum líka haft til umfjöllunar breytingarákvæði þar sem einfaldlega er miðað við einfaldan meiri hluta, bæði á þingi og í þjóðaratkvæðagreiðslu. Þarna eru töluvert ólík sjónarmið uppi en allt var þetta rætt og sérfræðingar komu og viðruðu sín sjónarmið á þessu á fundum með formönnum og fulltrúum flokka.

Hvað varðar umsögn Feneyjanefndarinnar, sem birt var 9. október síðastliðinn, að öðru leyti kemur þar fram að nefndin telur markmið breytinganna jákvæð, þ.e. að bæta stjórnarskrána til að hún endurspegli sameiginleg grundvallargildi landsmanna og leggi traustan grunn að lýðræðis- og réttarríki þar sem vernd mannréttinda er tryggð. Nefndin fagnaði jafnframt þeim ólíku samráðsleiðum sem farnar voru við mótun tillagnanna. Feneyjanefndin telur það ekki vera hlutverk sitt að veita álit á því hvaða leið við stjórnarskrárbreytingar sé farsælust. En ábending nefndarinnar, sem verið hefur verið til umræðu í þessum sal, var að í ljósi þess að drög stjórnlagaráðs hafi verið borin undir þjóðina í þjóðaratkvæðagreiðslu og það samþykkt að drögin yrðu grundvöllur nýrrar stjórnarskrá, þyrfti að gefa þjóðinni sannfærandi skýringar á nálgun stjórnvalda og öllum breytingum frá tillögum.

Í kjölfarið leitaði ég til Lagastofnunar Háskóla Íslands um álitsgerð þar sem tillögur, sem finna má í þessu frumvarpi, eru bornar saman við tillögur stjórnlagaráðs og frávik útskýrð. Álitsgerðin fylgir í fylgiskjali með frumvarpinu. Annars þarf ég ekki að dvelja við þá augljósu staðreynd sem ég fór yfir í upphafi míns máls, af því að hér vitnar Feneyjanefndin í atburðarásina á kjörtímabilinu 2009–2013, að málið varð ekki útkljáð í þingsal þá af þeim ástæðum sem ég nefndi áðan. Það hefur gert að verkum að lítið hefur þokast í breytinga átt undanfarin 15 ár eða svo.

Mín bjargfasta trú er að eina leiðin til að hreyfa málið sé að stjórnmálin taki það sem ég hef kallað efnislega umræðu um inntak tillagna að breytingum á stjórnarskrá. Ferlið hefur verið langt, 12 ár, og á þeim tíma hefur mikið umrót verið bæði í samfélaginu og stjórnmálunum. Í þeirri ágætu bók sem ég vitnaði til áðan er raunar fjallað töluvert um þá stöðu að leggja af stað í mjög umfangsmiklar stjórnarskrárbreytingar, sem upphaflega áttu að vera breytingar samkvæmt ósk þingsins til stjórnlagaráðs, þar sem óskað var eftir því að gerðar yrðu tillögur að breytingum á stjórnarskrá sem leiddu til þess að ráðið samdi nýja stjórnarskrá. Rakið er hvernig samfélagslegt umrót, gríðarstór pólitísk verkefni og óstöðugleiki í stjórnmálum þar sem töluverðar sviptingar voru m.a. í þingliði stjórnarflokkanna á þeim tíma, varð m.a. til þess að þessu verkefni lauk ekki. Um þetta ferli hefur verið tekist á um æ síðan og þessi átök um ferlið sjálft dæma okkur til áframhaldandi kyrrstöðu í stað þess að við ræðum einmitt hinar efnislegu breytingar en um það tel ég að ákall þjóðarinnar sé hávært og skýrt öllum þeim sem vilja hlusta eftir.

Virðulegi forseti. Þá ætla ég að fara að ræða sjálft frumvarpið og dvelja kannski ekki meira við forsöguna. Með frumvarpinu er lagt til að gerðar verði tilteknar breytingar á II. kafla stjórnarskrárinnar um forseta og framkvæmdarvald. Breytingarnar miða að því að skýra betur ýmis grundvallaratriði um forseta, ríkisstjórn og ráðherra. Orðalag ákvæðanna verði þannig í betra samræmi við gildandi framkvæmd og nútímaviðhorf. Enn fremur eru lagðar til nokkrar afmarkaðar efnislegar breytingar. Þær taka mið af lagaframkvæmd á lýðveldistímanum, umfjöllun fræðimanna, samanburði við önnur lönd og niðurstaðna þess almenna samráðs sem ég ræddi áðan.

Nýmælin eru helst þessi: Lagt er til að forseti verði kjörinn með svokallaðri forgangsröðunaraðferð. Henni er ætlað að koma í veg fyrir að kjörinn sé forseti sem njóti stuðnings mikils minni hluta þjóðarinnar. Núverandi fyrirkomulag getur boðið þeirri hættu heim, til að mynda þegar margir eru í framboði sem njóta tiltölulega jafns stuðnings kjósenda. Þessi tillaga er niðurstaða samráðs við almenning en rökræðukönnunin gaf eindregið til kynna að stuðningur við núverandi kerfi minnkaði eftir því sem samtalinu um það kerfi vatt fram á þeim fundi. Sömuleiðis jókst stuðningur við raðaða kosningu verulega að umræðunum loknum.

Þetta kosningakerfi dettur ekki af himnum ofan. Það á sér fyrirmynd, til að mynda á Írlandi þar sem þessu hefur verið beitt og gengið vel. Önnur Evrópuríki með þjóðkjörinn forseta fara sum þá leið að forsetakjör fari fram í tveimur umferðum ef enginn fær hreinan meiri hluta í þeirri fyrri. Það má spyrja, í ljósi þess að embætti forseta Íslands er ekki valdaembætti eins og mörg þau embætti sem þar sem þetta á við og er mun líkara til að mynda hinu írska fyrirkomulagi, hvort tveggja umferða kerfið væri ekki í ákveðnu ósamræmi við inntak forsetaembættisins.

Samhliða breytingum á framkvæmd forsetakjörs er lagt til að kjörtímabil forseta verði lengt í sex ár og áskilið að sami maður geti ekki gegnt embætti forseta samfellt lengur en tvö kjörtímabil eða alls 12 ár. Þessi takmörkun er aðalregla um þjóðkjörna forseta víðast hvar í Evrópu, svo vitnað sé til fordæma frá öðrum löndum. Það má deila um, alveg tvímælalaust, hvort við viljum hafa slíka takmörkun og hvort hún ætti að miðast við lengri tíma. Það hefur kannski ekki endilega verið bent á það í samráðsferlinu en þó hafa sjónarmið verið uppi um hvort 12 ár séu jafnvel of stuttur tími fyrir forsetaembættið og fremur ætti að horfa til 18 ára. Það hefur verið bent á að slíkar takmarkanir ættu að eiga við um fleiri en eingöngu forseta en þá vil ég minna á að forseti er eini þjóðkjörni fulltrúinn sem við eigum, eini einstaklingurinn sem er kosinn með þeim hætti sem við kjósum forseta, þ.e. hann er sá eini einstaklingur sem er þjóðkjörinn. Það tel ég vera rök fyrir því að hafa sérreglu um forsetann.

Nái frumvarpið fram að ganga verður fortakslaust ábyrgðarleysi forseta Íslands á stjórnarathöfnum afnumið. Hvað felst í því? Jú, að forseti beri ábyrgð á athöfnum sem hann framkvæmir á eigin spýtur. Friðhelgi þjóðhöfðingja á sér vissulega sögulegar skýringar en er víðast hvar á undanhaldi vegna nútímaviðhorfa um tengsl valda og ábyrgðar en einnig vegna alþjóðlegra sáttmála gegn alvarlegum glæpum. Það þýðir í raun og veru að séu athafnir forseta ekki að tillögu ráðherra ber forseti ábyrgð á eigin athöfnum.

Veruleg breyting er lögð til varðandi lagalega ábyrgð ráðherra. Þannig er gert ráð fyrir því að sérregla um ákæruvald Alþingis verði afnumið og þess í stað kveðið á um að ríkissaksóknari fari með það vald. Samhliða því er lagt til að ríkissaksóknari fái stjórnskipulega vernd sem sjálfstætt embætti líkt og handhafar dómsvalds njóta nú. Þetta tengist málum sem við höfum auðvitað rætt hér töluvert oft, það sem við köllum bara dags daglega þegar við ræðum þessi mál, annars vegar landsdóm og hins vegar ráðherraábyrgð. Það er nokkuð sem við höfum rætt á Alþingi nokkrum sinnum að sé orðið tímabært að endurskoða. Hér er lögð til ákveðin breyting á stjórnarskrá hvað þetta varðar. Til upprifjunar þá fer Alþingi með ákæruvaldið gagnvart ráðherra en hér er þessu breytt hvað varðar ríkissaksóknara en málið er eigi að síður tekið til skoðunar af Alþingi og þaðan beint til ríkissaksóknara.

Það er í sjálfu sér hægt að endurskoða lög um landsdóm og lög um ráðherraábyrgð án þess að breyta stjórnarskrá. En ákæruvaldið er hluti af því sem við leggjum hér til til að breyta stjórnarskránni. Það er hægt hins vegar að gera ákveðnar breytingar á skipan mála í lögunum. Þau eru frá sjöunda áratugnum. Samhliða þessu máli hafa verið unnin drög að frumvörpum um breytingar á lögum ráðherraábyrgð og lögum um landsdóm sem ég hef kynnt formönnum og fulltrúum flokka og ég legg til að hv. stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd kynni sér þau samhliða skoðun málsins. Eðli máls samkvæmt, verði stjórnarskrá breytt, er ekki hægt að taka fyrir slík lagafrumvörp fyrr en að loknum breytingum en hins vegar má líka velta því upp teoretískt, ef stjórnarskrá yrði ekki breytt, að það er að sjálfsögðu löngu tímabært að endurskoða þessa lagabálka. Það hefur verið unnið í samráði forsætisráðuneytis og dómsmálaráðuneytis og fyrir liggja drög að frumvörpum. Ragnhildi Helgadóttur prófessor var falið að endurskoða þessar reglur og ég ítreka það að mér finnst mikilvægt að stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd skoði þetta samhliða umfjöllun um frumvarpið.

Það var áhugavert að sjá í rökræðukönnuninni að þar komu fram áhyggjur af hugsanlegri misbeitingu ákæruvalds Alþingis gagnvart ráðherrum. Fyrir umræður voru 70% sem töldu að hætta væri á slíku en 79% eftir umræður. Að því er varðar landsdóm voru í upphafi fundar 60% þátttakenda á móti því að leggja hann niður en aðeins 32% voru á þeirri skoðun í lok fundar. Þetta var eitt af þeim málum þar sem viðhorf breyttust mest eftir því sem umræðunni vatt fram.

Lagt er til að breyta úreltu fyrirkomulagi um að stjórnarfrumvörp séu lögð fram í nafni forseta enda má segja að undirskrift hans hafi reynst vera ákveðið formsatriði. Forseti mun hins vegar hafa áfram hlutverki að gegna við staðfestingu laga þar sem hann getur áfram synjað þeim samþykkis.

Áhugavert var sömuleiðis að skoða niðurstöður rökræðukönnunarinnar sem gáfu ótvírætt til kynna að þjóðin vildi halda fast í synjunarvald forseta og raunar má segja að frumvarpið byggi á þeirri meginniðurstöðu að töluverður meiri hluti sé fyrir því að völd forseta eigi ekki að auka og ekki eigi að draga úr þeim, þ.e. að viðhalda eigi tiltölulega svipuðum völdum. forsetaembættisins.

Að lokum er lagt til að ákvæðum sem varða kvaðningu Alþingis og frestun þingfunda verði breytt til þess að undirstrika forræði Alþingis á eigin störfum og starfstíma. Lagt er til að þingmál falli ekki lengur niður sjálfkrafa áður en nýtt þing hefst að hausti. Það verður því í höndum Alþingis í gegnum þingskapalög að ákveða hvort þingmál lifi af milli þinga. Þetta er enn eitt málið sem við höfum lengi rætt í þessum sal.

Önnur ákvæði frumvarpsins fela í sér áréttingu eða nánari útfærsla á því sem þegar hefur verið talið gilda. Má þar fyrst telja þingræðisregluna sem lagt er til að fest verði í stjórnarskrá og er lykilatriði í okkar stjórnskipan sem þýðir að ríkisstjórn og einstakir ráðherrar skuli njóta stuðnings meiri hluta Alþingis eða hlutleysis. Ef vantraust er samþykkt ber ráðherra eða eftir atvikum ríkisstjórn í heild að víkja. Þá er lagt til að orðalag ákvæða um myndun og hlutverk ríkisstjórnar verði fært til samræmis við áratuga framkvæmd. Áréttað er forystu- og samhæfingarhlutverk forsætisráðherra sem er í samræmi við ráðleggingar Feneyjanefndarinnar. Mælt verði fyrir um hlutverk starfsstjórnar í stjórnarskrá og vald hennar temprað eins og gengið er út frá í samtímanum.

Í frumvarpinu er lagt til að ákvæði stjórnarskrár um embættismenn verði uppfært til að endurspegla kröfur um að hæfni og málefnaleg sjónarmið ráði för við skipun embættismanna og starfslok.

Ákvæði um þingrof, sem hafa verið töluvert rædd bæði í þessum sal og á fundum formanna og fulltrúa flokka, eru útfærð nánar í frumvarpinu þannig að ljóst sé að forseti og forsætisráðherra deili þessu valdi. Forseta beri þannig að ráðfæra sig við forseta Alþingis og formenn þingflokka áður en hann fellst á tillögu forsætisráðherra um þingrof. Forseta myndi þá samkvæmt þessu vera heimilt að hafna tillögu forsætisráðherra um þingrof ef unnt er að mynda nýjan starfhæfan meiri hluta í stað þess að efna til kosninga.

Sökum takmarkaðs tíma ætla ég ekki að rifja upp allt það sem rætt hefur verið og ritað um þessa heimild til þingrofsins. En þetta tel ég að myndi skýra þá heimild í þeim anda sem hún hefur verið túlkuð, alla vega á undanförnum árum.

Úrelt heimild forseta til að veita undanþágur frá lögum og fella niður saksókn verður numin úr gildi ef frumvarpið verður að stjórnarskipunarlögum og fest verður í stjórnarskrá heimild Alþingis til að fella úr gildi lög sem forseti synjar samþykkis þannig að ekki komi til þjóðaratkvæðagreiðslu. Talandi um túlkun, þá er þetta auðvitað eitthvað sem hefur verið gert. Það voru ekki allir sammála þeirri túlkun 2004 þegar Alþingi afturkallaði lögin sem þáverandi forseti lýðveldisins vísaði til þjóðarinnar. En sú túlkun er þá staðfest hér með þessum tillögum.

Samandregið eru þessar tillögur um breytingar á II. kafla stjórnarskrárinnar mjög til bóta. Þær taka mið af því að kannanir á viðhorfum almennings til forsetaembættisins benda til þess að mikill stuðningur sé við forsetaembættið eins og það hefur þróast og að hlutverk forseta eigi að vera tiltölulega óbreytt frá því sem nú er. Því má með sanni segja að hér er ekki verið að leggja til róttækar breytingar. Þetta eru annars vegar lagfæringar sem færa þennan kafla inn í nútímann og hins vegar breytingar sem miða að því að skýra betur embætti forseta og umboð sem og ríkisstjórnar.

Ég vil nefna á þessum tímapunkti að í greinargerð Lagastofnunar HÍ, þar sem fjallað er um bakgrunn og tilgang skýrslunnar, er hægt að bera saman frumvarpið sem kom fram 2011, breytingar sem voru gerðar af hálfu meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar, frumvörp Sigurðar Inga Jóhannssonar og svo þetta frumvarp, til að átta sig betur á muninum á milli ákvæða. Þar með er ég að koma til móts við m.a. ábendingar Feneyjanefndarinnar um að við höfum það skýrt af hverju hlutirnir eru gerðir öðruvísi hér og hver munurinn er. Það ætti því að vera mjög aðgengilegt. Þar kemur fram að þetta frumvarp breytir hlutverki forseta mun minna en frumvörp stjórnlagaráðs og stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar þar sem töluverðar breytingar voru gerðar á því og aukin völd færð til forseta. Hér er ekki verið að leggja til slíkar breytingar og ég tel það vera í anda þess sem við höfum dregið út úr rökræðukönnunum og skoðanakönnunum. Það er ekki verið að leggja til grundvallarbreytingar á valdsviði forseta lýðveldisins. Í greinargerðinni er farið ágætlega yfir hverja grein.

Margt í þessu frumvarpi er auðvitað dregið úr frumvörpum frá 2011 og 2013. Ég get svo sem ekki farið yfir það ítarlega, m.a. hvað varðar stjórnskipulega stöðu ríkissaksóknara, forgangsraðaða kosningu og fleira. Þetta eru hugmyndir sem allar koma fram í tillögum stjórnlagaráðs.

Í ljósi þess að tími minn er hálfnaður ætla ég að færa mig yfir í þau ákvæði sem gert er ráð fyrir í frumvarpinu að bætist við stjórnarskrána. Ég þarf ekki að rekja sögu stjórnarskrárinnar en í grunninn er hún auðvitað frá þeim tíma, miðri 19. öld, þegar iðnbylting var tiltölulega nýhafin. Núna þegar við glímum við afleiðingar iðnbyltingarinnar, loftslagsvá og aðra ógn ýmsa sem steðjar að lífríki jarðar, fjölbreytileika þess og heilnæmu umhverfi, er löngu tímabært að taka upp í stjórnarskrá ákvæði um náttúru og umhverfisvernd líkt og aðrar þjóðir hafa gert undanfarna áratugi.

Í greinargerð með frumvarpinu er ágætisumfjöllun um þau umhverfisákvæði sem er að finna í stjórnarskrám Noregs, Svíþjóðar og Finnlands. Eins og glöggir lesendur munu sjá er margt í þessu ákvæði dregið úr þeim ákvæðum. Greinin í norsku stjórnarskránni kveður til að mynda á um rétt manna til heilnæms umhverfis og sömuleiðis að nýta beri náttúruauðlindir á grundvelli heildrænna langtímasjónarmiða. Þetta er orðað einmitt hér í ákvæðinu þar sem rætt er sérstaklega um varúðar- og langtímasjónarmið með sjálfbæra þróun að leiðarljósi.

Í sænsku stjórnskipunarlögunum er rætt um að stjórnvöldum beri að stuðla að sjálfbærri þróun sem leiði til góðs umhverfis fyrir núverandi og komandi kynslóðir. Áhugavert er að sjá að ákvæðið er ekki í mannréttindakafla laganna heldur í þeim hluta sem fjallar um undirstöður ríkisins, meðan í norsku stjórnarskránni er ákvæðið í mannréttindakaflanum af því að þar er byggt á réttinum til heilnæms umhverfis og það sé hluti af ákveðnum réttindum að stuðla að náttúru- og umhverfisvernd. Ákvæðið í finnsku stjórnarskránni lýtur að þremur þáttum, þ.e. ábyrgð á náttúru- og umhverfisvernd, skyldu yfirvalda til að tryggja heilnæmt umhverfi og síðan að þátttökuréttindum. Greinin er í mannréttindakaflanum. Þar helst rétturinn til heilnæms umhverfis í hendur við skyldu allra til að stuðla að vernd umhverfisins, sem er sama tengingu og sjá má í frönsku stjórnarskránni og er hluti af því ákvæði sem hér er lagt til, þar sem er einmitt talað um réttinn til heilnæms umhverfis en líka skyldu okkar allra til að stuðla að vernd náttúru og umhverfis.

Stjórnarskrá okkar hefur verið þögul um þennan málaflokk og því er löngu tímabært að um þetta sé fjallað í stjórnarskrá. Slíkt ákvæði tryggir að ákveðin grunngildi er lúta að umhverfis- og náttúruvernd endurspeglist í lögum og réttarframkvæmd. Það verður leiðarljós fyrir löggjafann og stjórnvöld en færir jafnframt almenningi og dómstólum úrræði til aðhalds. Þess má geta að í skoðanakönnun Félagsvísindastofnunar Háskóla Íslands fyrir forsætisráðuneytið, sem framkvæmd var árið 2019, töldu 84% aðspurðra frekar eða mjög mikla þörf á því að bæta ákvæði um umhverfisvernd í stjórnarskrána.

Ákvæðið geymir nokkrar mikilvægar meginreglur, hefst á yfirlýsingu um að náttúra Íslands sé undirstaða lífs í landinu og náttúra sé forsenda byggðar í landinu, en eins og segir í greinargerð hefur hún einnig gildi í sjálfu sér og að það gildi verðskuldi viðurkenningu. Undirstrikað er, eins og í finnsku og frönsku stjórnarskránni, að ábyrgð á vernd náttúru og umhverfis hvílir sameiginlega á öllum, að verndin skuli grundvallast á varúðar- og langtímasjónarmiðum með sjálfbæra þróun að leiðarljósi og stuðla skuli að því að fjölbreytni náttúrunnar verði viðhaldið og vöxtur lífríkis og viðgangur tryggður. Með öðrum orðum á náttúran að njóta vafans og við eigum að skila umhverfinu til komandi kynslóða í ástandi sem ekki er lakara en þegar við tókum við því. Það er síðan verkefni löggjafans að útfæra nánar hvaða skyldur verða lagðar á aðila á grundvelli þessarar samábyrgðar.

Í réttinum til heilnæms umhverfis felst að viðhalda skuli þeim náttúrulegu ferlum sem gera jörðina byggilega hvað varðar loftslag og andrúmsloft, líffræðilega fjölbreytni og aðgang að vatni. Heilnæmt umhverfi er forsenda þess að manneskjan geti lifað heilbrigðu lífi og notið annarra mannréttinda. Ákvæðið leggur stjórnvöldum þær skyldur á herðar að umhverfisgæðum landsmanna sé hvorki ógnað til skamms né langs tíma. Þá mælir ákvæðið fyrir um rétt til frjálsrar farar um landið, að allir geti notið náttúru landsins. Þetta er mál sem við höfum svo sannarlega rætt í þessum sal á undanförnum árum. Almannarétturinn sem þarna birtist á rætur aftur í Grágás og Jónsbók. Hann hefur verið í náttúruverndarlögum síðan 1956 og það myndi auðvitað skipta mjög miklu að hann fengi með þessum hætti stjórnskipulega stöðu. Hins vegar er löggjafanum falið að útfæra almannaréttinn nánar því taka þarf tillit til réttmætra hagsmuna landeigenda.

Loks er lagt til að réttur almennings til upplýsinga um umhverfið og áhrif framkvæmda á það og til þátttöku í undirbúningi ákvarðana sem áhrif hafa á umhverfið verði stjórnarskrárbundinn. Þessi réttindi eru þegar viðurkennd í almennri löggjöf og byggja á Árósasamningnum. Það er reyndar sérstök stúdía eða rannsókn sem þyrfti að fara í, hve margar af þeim tillögum sem hér hafa oft verið til umræðu í tengslum við stjórnarskrá hafa síðan ratað inn í almenn lög. Ég gæti nefnt nokkrar slíkar tillögur, sem ég þekki m.a. frá fyrri störfum sem menntamálaráðherra, þar fór til að mynda akademískt frelsi inn í lög um háskóla sem ekki hafði verið þar undirstrikað í lögum, einmitt vegna umræðu um stjórnarskrárbreytingar.

Ég ætla aðeins að minna á greinargerð Lagastofnunar þar sem bent er á að ákvæðið sem varðar rétt allra til heilnæms umhverfis sé ótvíræðara í því frumvarpi sem hér liggur fyrir en í frumvarpinu sem lá fyrir 2016. Það mætti benda á það sömuleiðis að hér er ekki ákvæði sem tryggir almenningi heimild til að leita til hlutlausra úrskurðaraðila. Það er auðvitað eitthvað sem við ræddum töluvert á vettvangi formanna og fulltrúa flokkanna. Það hefur ekki ratað inn í allar þær erlendu stjórnarskrár sem ég fór yfir áðan og að einhverju leyti var ákveðið að fara sömu leið og þar hefur verið farin, þ.e. að tala um áhrif á ákvarðanir sem varða eigið umhverfi. Ég minni aftur á finnsku stjórnarskrárinnar í því samhengi. En það er eðlilegt að við ræðum þetta því að niðurstaðan er ekki sjálfgefin þó að þetta sé gert hér að tillögu.

Virðulegi forseti. Stjórnarskrár 18. og 19. aldar fjölluðu ekki um auðlindir en deilur um auðlindir eru ekki nýjar af nálinni. Mikil átök urðu hér á landi fyrir um einni öld varðandi eignarrétt á vatni og virkjunarréttindum og síðustu áratugi hafa yfirráð yfir fiskveiðiauðlindinni verið eitt helsta deilumál íslenskra stjórnvalda. Hugmyndir hafa verið uppi um stjórnarskrárákvæði í því samhengi í áratugi. Það má eiginlega segja að eignarhald á náttúruauðlindum hafi verið til umræðu á Alþingi Íslendinga alla lýðveldissöguna. Þar hafa ýmsar grundvallarspurningar verið uppi. Framan af snerist það fyrst og fremst um eignarhald þjóðarinnar og þar með hvernig þjóðin fengi notið arðsins af auðlindum. Á síðari tímum hafa komið upp önnur sjónarmið vegna aukins vægis umhverfis- og náttúruverndar um það hvernig tryggt verði að auðlindirnar verði nýttar með sjálfbærum hætti.

Fyrirheit um auðlindaákvæði hafa ratað inn í ansi marga stjórnarsáttmála en aldrei hefur slíkt ákvæði verði samþykkt á Alþingi. Framan af voru það fremur stjórnmálamenn vinstra megin við miðju sem lögðu slík ákvæði fram og má þar nefna Einar Olgeirsson 1963 með tillögu um að komið yrði í veg fyrir eignarhald útlendinga á fasteignum og náttúruauðæfum og Ragnar Arnalds og fleiri með frumvarp um að tilteknar auðlindir skyldu verða skilgreindar í þjóðareign. Þessar tillögur voru þó ekki einkamál vinstri sinnaðra stjórnmálamanna. Í frumvarpi Gunnars Thoroddsens árið 1983 um heildarendurskoðun nýrrar stjórnarskrár var lagt til að náttúruauðlindir og auðlindir hafsins skyldu vera þjóðareign. Árið 1994 lagði Davíð Oddsson, þáverandi forsætisráðherra, fram frumvarp um að í stjórnarskrá skyldi koma ákvæði um að nytjastofnar sjávar skyldu vera sameign þjóðarinnar en kveðið var á um slíkt ákvæði í stjórnarsáttmála þáverandi ríkisstjórnar. Ekkert af þessum ákvæðum varð útrætt. Auðlindanefnd undir forystu Jóhannesar Nordals skilaði svo tillögum árið 2000 sem æ síðan hafa verið meðal mælistika á þau auðlindaákvæði sem á eftir hefur komið en verða því ekki, því miður, ekki talin upp með tæmandi hætti á svo skömmum tíma.

Það ákvæði sem hér er lagt til felur í sér tillögu um að færa í stjórnarskrá helstu meginreglur um sameiginlegar auðlindir. Það er kveðið á um að auðlindir í náttúru Íslands tilheyri íslensku þjóðinni. Þar er átt við allar auðlindir óháð eignarhaldi. Slíkt ákvæði undirstrikar rík tengsl Íslendinga við auðlindir landsins, sama hver á þær í lagalegum skilningi, enda er eignarrétturinn mannanna verk. Við eigum auðlindir okkar saman í djúpstæðum skilningi sem ristir dýpra en eignarhald sem leyfir kaup og sölu. Þetta þýðir líka að sá sem á auðlind í einkaeignarréttarlegum skilningi má ekki gera hvað sem er við hana. Eign fylgir ábyrgð og auðlindirnar ber að nýta á sjálfbæran hátt til hagsbóta landsmönnum öllum, eins og segir í tillögunni með skýrum hætti. Þarna er komin inn hugsunin um hina sjálfbæru nýtingu sem ekki er að finna í auðlindaákvæðum fyrri tíðar. Um sumar auðlindir gildir að enginn getur gert eignartilkall til þeirra og það á í raun við um okkar helstu auðlindir eins og fiskimiðin, miðhálendið og vatnsföll sem þar renna. Þessar auðlindir eru lýstar þjóðareign sem þýðir að þær verða aldrei einkavæddar. Ríkið getur alltaf tekið þessar auðlindir til sín, sama hversu lengi þær hafa verið nýttar af einkaaðilum, og enginn annar en ríkið getur sölsað þær undir sig fyrir hönd þjóðarinnar. Þetta er mjög mikilvægt skref sem dregur ákveðna línu í sandinn og setur því skýr mörk hversu langt einkaeignarrétturinn getur náð. Kjósi ríkið að gefa einkaaðilum færi á að nýta auðlindir í þjóðareign skal nýtingarheimildum samkvæmt tillögunni úthlutað á grundvelli laga og gæta skal jafnræðis og gagnsæis. Skýrt er áréttað í ákvæðinu og nánar í greinargerð að slík úthlutun má ekki vera varanleg ráðstöfun sem þýðir að hún verður annaðhvort að vera tímabundin eða afturkallanleg. Í þessu sambandi skiptir ekki máli þótt nýting sé hafin áður en tillögur frumvarps þessa taka gildi. Þannig eru tekin af öll tvímæli um það að Alþingi og stjórnvöld geti í framtíðinni breytt fyrirkomulagi nýtingar og kallað inn fiskveiðiréttindi sé þingvilji til þess. Það þarf að sjálfsögðu að gerast málefnalega og með hæfilegum fyrirvara líkt og á við um alla stjórnsýslu og meðferð opinbers valds sem hefur áhrif á réttindi og skyldur borgaranna.

Loks er kveðið á um að taka beri gjald fyrir nýtingu í ábataskyni samkvæmt því sem nánar verður útfært í almennum lögum.

Í greinargerð Lagastofnunar er fjallað um þetta ákvæði. Það er áhugavert að lesa þar hluta af niðurstöðukaflanum því þótt frumvörp þau sem lögð hafa verið fram hér á þingi frá árinu 2011 skilgreini þjóðareign með mismunandi hætti eiga þau það öll sammerkt að kveða á um að enginn geti fengið þjóðareignir eða réttindi tengd þeim til eignar eða varanlegra afnota. Af því leiðir m.a. að heimildir til nýtingar á þjóðareignum verða að vera tímabundnar eða uppsegjanlegir. En hvað varðar tímabindingu leyfa ganga ákvæði frumvarpanna 2011 til 2013 lengra því að þau áskilja að nýtingarheimildir skuli veittar til tiltekins hóflegs tíma í senn. En grundvallaratriðið um að þetta verði ekki afhent með varanlegum hætti er algerlega skýrt í þessari tillögu, eins og raunar öllum fyrri tillögum. Í ákvæði frumvarpsins 2011 var sérstaklega talað um fullt gjald fyrir nýtingu þjóðareigna en það er farin önnur leið hér. Löggjafanum er gert skylt að kveða úr um gjaldtöku fyrir nýtingu í ábataskyni. Það er nýmæli að tala sérstaklega um ábataskyn en það svarar ákveðnum spurningum sem hafa vaknað um hvernig beri að skilgreina gjaldtöku og hvort hún eigi alltaf rétt á sér, til að mynda ef um er að ræða samfélagslegan rekstur. Tökum bara hitaveitu og vatnsveitu sem dæmi, sem ég vona nú að mörg okkar vilji að séu í samfélagslegum rekstri en ekki markaðsrekstri þar sem fullt gjald hlýtur auðvitað að vera það gjald sem fundið er á markaði. Vegna þessarar umræðu m.a. breyttist sú tillaga í það sem kallað var eðlilegt gjald í tillögu meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar sem nú hefur verið lögð fram á Alþingi af ýmsum þingmönnum. En skilgreiningin á eðlilegu gjaldi hefur sömuleiðis reynst þrautin þyngri. Þar verður auðvitað að líta til eðlis auðlindanna og hvernig nýtingunni er háttað.

Ég tel að nýting í ábataskyni sé mjög mikilvæg viðbót í þessari tillögu þar sem hún tryggir að leyfilegt er að nýta auðlindir með samfélagslegum hætti. Um það hefði jafnvel mátt efast í fyrri tillögum þar sem kveðið var á um fullt gjald því að þar er verið að ræða hæsta verð sem unnt er að fá fyrir auðlindir. Við hljótum að velta því fyrir okkur, þegar við ræðum eins hápólitískt mál og auðlindanýting er, hvort við viljum að í stjórnarskrá sé kveðið á um slík pólitísk markmið, að þar eigi að stefna að fullri gjaldtöku fyrir sérhverja auðlind eða hvort við viljum láta löggjafanum það eftir að taka afstöðu til þess þegar lög eru sett um hverja auðlind þannig að þingviljinn birtist á hverjum tíma.

Ég segi já við þeirri leið sem hér er lögð til af því að ég tel ekki að það verði útkljáð með endanlegum hætti í stjórnarskrá hvert nákvæmlega gjaldið á að vera fyrir auðlindanýtingu. Ég tel að það sé viðfangsefni stjórnmálanna og ég tel að þar geti ýmis sjónarmið komið inn þegar við ræðum um fisk eða orku eða vatn eða hvað það er, hvernig við viljum að þessar auðlindir séu nýttar og hvort við yfir höfuð viljum að þær séu nýttar á hinum frjálsa markaði eða séu nýttar með samfélagslegum hætti. Og ég verð að segja að ég hefði talið að þessi umræða ætti skilið meiri tíma hér í sölum Alþingis, nákvæmlega þessi hápólitíska umræða sem mér finnst hafa týnst iðulega í umræðum um auðlindaákvæði, sem fyrst og fremst hefur snúist um sjávarútveg og fiskveiðistjórnarkerfi en ekki aðrar þær auðlindir sem okkur hefur verið falið að gæta að hér, bæði fyrir þjóðina og náttúruna. Ég óska þess að við getum tekið þá umræðu á þessum málefnalega grunni því að við munum ekki og ég held að það verði aldrei lending að setja sérákvæði um fiskveiðistjórnarkerfið inn í stjórnarskrá þó að einhverjir kunni að vilja það.

Ég óska þess líka í ljósi umræðu um orðræðu að þingmenn geri mér eða öðrum ekki upp þau sjónarmið að þeir séu að starfa fyrir hönd tiltekinnar atvinnugreinar, eins og ég hef stundum heyrt fleygt, heldur að við ræðum einmitt þessi efnislegu atriði.

Virðulegur forseti. Eins og ég kom að í upphafi ræðu minnar birtist hin nýja nálgun — fyrirgefið, ég gleymi einu mjög mikilvægu ákvæði. Það er eigi að síður það ákvæði sem flestir hafa sagst geta fylgt og stutt. Það er ákvæði um íslenska tungu og táknmál í stjórnarskrá. Það byggir ekki á tillögum stjórnlagaráðs því ekki var fjallað um þetta í þeim. Hins vegar ákvað meiri hluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að setja ákvæði um íslenska tungu inn í sínar tillögur um breytingar á stjórnarskrá. Það kviknaði í umræðum formanna flokkanna að það væri réttast að tala um íslenskt táknmál líka. Ég bið þingmenn núna afsökunar á því að frumvarpinu sem hér var dreift var ekki dreift í réttri gerð. Það áttu tvær uppprentanir sér stað. Ég bið þingheim afsökunar og útskýri hvað það er, það var sögnin „þurfa“, sem var í frumvarpinu sem upphaflega var dreift. Á fundi okkar formanna og fulltrúa flokkanna í júní 2020 var sérstaklega farið yfir umsagnir um þetta ákvæði þar sem Samskiptamiðstöð heyrnarlausra gerði verulegar athugasemdir við það orðalag í stjórnarskrá að notuð væri sögnin „þurfa“, því að það gæfi til kynna að táknmálið væri neyðarúrræði. Þessu var því breytt. Ég biðst afsökunar á því að þetta hafi þó ratað inn, en þið þekkið hvernig það er þegar 15 skjöl eru í gangi með röktum breytingum, það geta orðið mistök og ég biðst afsökunar á því. Ég kem að hinni villunni núna úr því að ég er byrjuð að ræða uppprentanir. Einnig kom þar í ljós breyting, á hverri athygli mín hafði ekki verið vakin á, sem var gerð í prófarkalestri í þinginu og varðaði orðalag um þjóðréttarsamninga sem kynna skuli fyrir forseta í ríkisráði. Þar stóð í frumvarpinu eins og við skiluðum því að samningarnir „horfi til“ breytinga á landslögum en breyttist hér í: valdi breytingum á landslögum. Þetta voru mistök sömuleiðis og það útskýrir sömuleiðis uppprentunina. Þá eru hv. þingmenn með ástæðuna algjörlega á hreinu.

Virðulegi forseti. Eins og ég kom að í upphafi ræðu minnar birtist hin nýja nálgun á stjórnarskrárbreytingar m.a. í nýjum aðferðum við almenningssamráð sem ég kom að í upphafi míns máls og lýsti vonum mínum um að meira mætti gera af slíku í stefnumótun hér á landi. Félagsvísindastofnun Íslands annaðist umsjón rökræðukönnunar sem skiptist í viðhorfskönnun sem gerð var sumarið 2019 og síðan rökræðufund sem þátttakendum var boðið að sækja dagana 9. og 10. nóvember 2019. Þar mættu 233 fundarmenn og sátu alla helgina, ræddu um tiltekna kafla í gildandi stjórnarskrá, kosti og galla og hugsanlegar breytingar. Aðferðafræðin sem m.a. hefur verið mótuð af James Fishkin, prófessor við Stanford-háskóla, byggir á þeirri sýn að upplýst samtal almennings og sérfræðinga leiði til farsællar ákvarðanatöku. Á fundinum sátu þátttakendur saman í litlum hópum og ræddu málefnið mjög skipulega undir leiðsögn umræðustjóra. Þeir höfðu aðgengi að upplýsingum um ólík sjónarmið og tækifæri til að spyrja sérfræðinga. Að loknum fundi var lögð önnur viðhorfskönnun fyrir þátttakendur og þannig fylgst með því hvernig stuðningur við ýmsar fullyrðingar jókst eftir því sem fundinum vatt fram eða minnkaði. Með þessari aðferðafræði næst einstök innsýn í skoðanir þátttakenda og varpar líka ljósi á hvernig upplýstar umræður og samtal við sérfræðinga hafa áhrif á viðhorf fólks til stjórnarskrárbreytinga. Lokaskýrslan um framkvæmd verkefnisins má finna á vef Félagsvísindastofnunar en um leið er gerð grein fyrir því í frumvarpinu sjálfu hvernig einstakar tillögur þess samræmast niðurstöðunum í greinargerð.

Mér fannst þetta dæmi um aðferðafræði sem við getum nýtt okkur í miklu meira mæli þegar kemur að því að virkja almenning til þátttöku. Það að greiða atkvæði um tillögur sem maður hefur ekki haft tækifæri til að ræða neitt sérstaklega víða er allt annars konar aðferðafræði. Þá er ég að vitna til að mynda bara í þjóðaratkvæðagreiðslur sem vissulega geta verið mjög góðar til að svara afmörkuðum spurningum. En þessi aðferðafræði snýst um það að geta í raun og veru farið í virkt samtal. Við höfum séð þetta nýtt víða í Evrópu. Við höfum líka séð slíka tengda aðferðafræði annars staðar og af því að ég nefndi Írland áðan þá hafa Írar verið mjög framarlega í því að nýta almenningssamráð til að leysa flókin viðfangsefni. Ég vil nefna til að mynda borgaraþing sem þar voru haldin um jafn viðkvæm mál og þungunarrofsmál sem leiddu af sér miklar breytingar í þeim málum. Þetta tel ég vera eitthvað sem við eigum að nýta okkur.

Hér eru tvö fylgiskjöl. Gaman er að segja frá því. Það er greinargerð Lagastofnunar sem ég hef vísað töluvert í en þar eru ólík frumvörp dregin saman og gert með þeim hætti að borin eru saman ákvæði, sundurliðað, og síðan dregið saman í lokakafla. Ég nefni það bara til upplýsingar að eitt af því sem mér hefur fundist áhugavert er sú staðreynd að auðlindaákvæði frumvarpa 2011–2013 hafa að geyma upptalningu á auðlindum í þjóðareign. Það var gert í tillögum stjórnlagaráðs á sínum tíma en því var breytt af meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar með þeim hætti að bætt var við auðlindum en um leið var sett inn setning um að Alþingi gæti lýst fleira auðlindir ef upptalningin reyndist ekki tæmandi.

Þetta er eitt af því sem ég hef stundum gert að umtalsefni hér. Ég tel að ákvæði án upptalningar, þar sem auðlindir eru skilgreindar opið, miklu eðlilegra í stjórnarskrá en slík löng upptalning. Ég spurði hér um daginn þingmann, og við náðum ekki að klára það, þetta var allt rætt á þessum fáu mínútum: Er maður þá í raun og veru að henda tillögum stjórnlagaráðs? Er þetta ekki einmitt eitt af því sem við þurfum að ræða? Finnst okkur að þessi upptalning eigi að vera og finnst okkur að í stjórnarskrá eigi svo að standa að Alþingi geti breytt upptalningunni? Ég held að það sé miklu flóknari leið en hér er farin þar sem er einfaldlega knappt orðalag sem rúmar auðlindir, sem sumar hverjar eru kannski ófyrirsjáanlegar. Ég hef velt því upp að hér hefur verið rætt um það hvaða auðlind felst í jarðvegi og jarðlögum á Íslandi til niðurdælingar á koldíoxíði. Það má segja að það mætti kannski rúmast sem jarðefni í þjóðlendum, eins og það er orðað 2012. En viljum við ekki bara að hafa þetta opið ef þetta er t.d. ekki í þjóðlendum? Það er eindregið mín sannfæring.

Lagastofnun fer í gegnum þessi ákvæði eitt af öðru, hverja setningu, og ég vonast til þess að það einfaldi vinnu hv. stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar við hina efnislegu umræðu að geta borið saman, lagt mat á frávikin, lagt mat á hvað er ólíkt og hvað er líkt. Hér sé ég að formaður stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar er með skýrslu Lagastofnunar opna, sem eru mjög góð meðmæli með þeirri skýrslu.

Hitt fylgiskjalið er bókun fulltrúa Samfylkingar og Pírata úr vinnu formanna flokksins. Undir lok þeirrar vinnu kom fram að þau sem þess óskuðu gætu komið sjónarmiðum sínum á framfæri með þessum hætti, en allir formenn og fulltrúar flokkanna tóku þátt í vinnunni á 25 fundum og milli funda. Samfylking og Píratar skiluðu þessari bókun og hún birtist hér í fylgiskjali.

Meðferðin á Alþingi mun svo varpa ljósi á það hvar línur liggja á Alþingi um tillögur frumvarpsins. Ég nefndi í upphafi að ég teldi að það gæti náðst efnisleg samstaða um mjög mörg mál í frumvarpinu. Ég held það vegna þess, eins og ég nefndi, að það er ekki úr verkfærakistu formanns Vinstri grænna, það byggir á samtölum, það byggir á samráði, það byggir á því að tekið hefur verið tillit til ólíkra sjónarmiða. Ég átta mig á því að það er ekki fullkomin samstaða um það en ég vænti þess að það sé allgóður samhljómur um allmörg atriði. Ég bind því miklar vonir við umfjöllun þingmanna og vonandi landsmanna allra um þessi skref sem ég tel öll til mikilla framfara frá ríkjandi ástandi.

Virðulegi forseti. Nú eru tvær mínútur eftir af mínum tíma þannig að ég ætla ekki að hefja nýja umræðu á þessum tímapunkti. Það er nægur tími til stefnu og til vinnunnar sem hér er undir hefur verið vandað og hún er vel ígrunduð. Því vil ég ítreka að ég vona svo sannarlega að þetta Alþingi nái að ljúka ákveðnum breytingum á stjórnarskrá sem vonandi verða svo staðfestar af nýju þingi. Mér finnst við skulda samfélaginu að ljúka slíkum breytingum. Ég dreg þann lærdóm af reynslu síðustu ára þar sem ég sat í þeirri ríkisstjórn sem átti frumkvæðið að stofnun stjórnlagaráðs á sínum tíma að það sé mikilvægt að gera þetta í áföngum. Ég tel að þannig munum við ná árangri í þessum breytingum. Mín upplifun af góðu samtali við formenn og fulltrúa flokka vekur mér vonir um að við munum geta lokið slíkum breytingum og ég held að þá værum við að gera þjóðinni mikið gagn.

Virðulegi forseti. Ég ætla ekki hafa fleiri orð um þetta að þessu sinni. Ég legg til að frumvarpinu verði vísað til hv. stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar að lokinni þessari umræðu.