birting alþjóðasamninga í C-deild Stjórnartíðinda.
Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir þingsályktunartillögu um birtingu alþjóðasamninga í C-deild Stjórnartíðinda fyrir hönd okkar í Flokki fólksins. Þingsályktunartillagan er svohljóðandi, með leyfi forseta:
„Alþingi ályktar að fela ríkisstjórninni að:
a. grípa til aðgerða sem tryggi að þeir alþjóðasamningar sem Ísland er aðili að en hafa ekki verið birtir í C-deild Stjórnartíðinda verði birtir fyrir lok apríl 2021,“ — það er því ekki seinna vænna að fara að gyrða sig í brók og byrja að birta þessa 300 samninga sem hafa legið þýddir einhvers staðar ofan í skúffu, í hartnær tíu ár sumir hverjir og án þess að hafa öðlast lagalegt gildi.
„b. tryggja að birting alþjóðasamninga í Stjórnartíðindum fari fram með reglulegum hætti.“
Við getum þá um leið komið í veg fyrir að slíkt endurtaki sig, að slík uppsöfnun á óbirtum reglum og gerðum frá alþjóðasamningum okkar komi til með að safnast upp eins og nú er raunin. Í greinargerð með ályktuninni segir:
Það er grundvallarkrafa réttarríkja að lög séu birt þannig að hver sem þess óskar geti kynnt sér efni þeirra. Stjórnartíðindi hafa það lögbundna verkefni að birta opinberlega lög, reglugerðir og alþjóðasamninga. Óbirt fyrirmæli binda stjórnvöld frá gildistöku þeirra en til þess að þeim megi beita gagnvart borgurunum verður fyrst að birta þau í Stjórnartíðindum, sbr. 8. gr. laga um Stjórnartíðindi og Lögbirtingablað, nr. 15/2005. Það er því afar mikilvægt að birting laga, reglugerða og alþjóðasamninga fari fram reglulega og á traustum grundvelli.
Því miður er það svo að birting alþjóðasamninga hefur ekki gengið nógu vel. Í álitsgerð Páls Hreinssonar um valdheimildir sóttvarnalæknis og heilbrigðisráðherra til opinberra sóttvarnaráðstafana kom fram að alþjóðaheilbrigðisreglugerðin hefði ekki verið birt í C-deild Stjórnartíðinda. Um áhrif þess sagði Páll: „Lagalegar afleiðingar þess eru m.a. þær að við innleiðingu almennra sóttvarnaráðstafana við komu og brottför farþega frá Íslandi er ekki hægt að vísa til C-deildar um efni reglnanna, sbr. 2. mgr. 2. gr. og 2. mgr. 3. gr. laga nr. 15/2005, um Stjórnartíðindi og Lögbirtingablað.“ Þegar stjórnvöld grípa til mikilvægra aðgerða sem fela í sér inngrip í líf borgaranna, eins og landamæraskimun, er það grafalvarlegt mál að þær séu að hluta til byggðar á fyrirmælum í óbirtum alþjóðasamningum. Nú er loksins búið að birta alþjóðaheilbrigðisreglugerðina í C-deild Stjórnartíðinda. Sú birting fór fram aðeins nokkrum dögum eftir að tillaga þessi var skráð á þingmálaskrá. Eflaust hefur opinber umræða sett ákveðinn þrýsting á stjórnvöld til að ljúka endurskoðun sóttvarnalaga. Það hefur leitt til þess að reglugerðin var birt í C-deildinni aðeins rúmum 13 árum eftir gildistöku hennar sem er náttúrlega kaldhæðni, virðulegi forseti.
Alþjóðaheilbrigðisreglugerðin er langt frá því að vera einsdæmi, en Ísland er aðili að yfir 300 alþjóðasamningum sem ekki hafa verið birtir í C-deild Stjórnartíðinda. Kerfislegur vandi virðist því vera fyrir hendi við birtingu alþjóðasamninga. Bjarni Már Magnússon, prófessor við Háskólann í Reykjavík, hefur tekið sterkt til orða og sagt ástandið vera hneyksli.
Síðan þessi tillaga var lögð fram hafa verið birtar fjórar auglýsingar í C-deild Stjórnartíðinda, ein um alþjóðaheilbrigðisreglugerðina, tvær vegna samninga í tengslum við Brexit og ein vegna breytingar á Montreal-bókuninni um efni sem veldur minnkun ósonlagsins. Eflaust hefur brýn nauðsyn búið að baki því að Brexit-samningarnir tveir voru birtir svo skömmu eftir gildistöku. Samningur um vöruviðskipti í kjölfar Brexit var auglýstur 21 degi eftir samþykki Íslands og samkomulag í formi bréfaskipta milli ESB, Bretlands og Íslands var auglýst samdægurs. Athyglisvert er að breyting á Montreal-bókuninni hafi verið birt svo skjótt, mánuði eftir samþykkt, enda hefur varla legið á því að birta breytinguna þar sem gildistaka hennar er ekki fyrr en 25. apríl næstkomandi. Vonandi er þetta fyrsta dæmið um breytt verklag til framtíðar og þá er það vel. Engu að síður bólar enn ekkert á þeirri holskeflu af óbirtum samningum sem hafa safnast upp síðastliðna áratugi. Birting alþjóðaheilbrigðisreglugerðarinnar virðist hafa fengið forgang hvað það varðar.
Stjórnvöld hafa gefið þær skýringar að birting samninga sé kostnaðarsöm og því hafi ekki verið tækt að birta þá alla. Þetta vekur furðu í ljósi þess að þegar er búið að vinna stóran hluta vinnunnar, þ.e. að þýða samningana. Þeir liggja sem sagt bara einhvers staðar ofan í skúffu og bíða þess að verða birtir. Eflaust felst einhver kostnaður í vinnu við að yfirfara þegar þýdda alþjóðasamninga og birta þá á rafrænum vef Stjórnartíðinda en kostnaðurinn er varla svo mikill að það eigi að koma í veg fyrir birtingu. Ekki kemur slík vinna í veg fyrir birtingu laga og reglugerða.
Ef stjórnvöld geta ekki sinnt lögbundnum skyldum sínum vegna fjárskorts ber þeim að leita lausnar til að ráða bót á vandanum. Ef skortur er á fjárheimildum ber ráðherra að leggja til auknar fjárveitingar til málaflokksins.
Stjórnvöld hafa ekki sýnt frumkvæði í að ráða bót á þessum vanda og því er nauðsynlegt að Alþingi grípi í taumana og feli þeim að forgangsraða upp á nýtt og grípa til aðgerða tafarlaust til að tryggja að birting alþjóðasamninga fari fram með reglulegum hætti líkt og lög boða. Lagt er til að ríkisstjórninni verði falið að grípa til aðgerða sem tryggi að þeir alþjóðasamningar sem ekki hafa verið birtir í C-deild Stjórnartíðinda verði birtir fyrir lok apríl 2021. Það tímamark ætti að gefa ríkisstjórninni nægt svigrúm til að tryggja að fjárheimildir komi til. Þá er jafnframt lagt til að fela ríkisstjórninni að endurskipuleggja starfsemi Stjórnartíðinda svo að tryggt verði að birting alþjóðasamninga gangi hnökralaust fyrir sig í framtíðinni.
Með leyfi forseta ætla ég að vísa í pistil sem birtist í Kjarnanum og var ritaður af dr. Bjarna Má Magnússyni 9. febrúar sl. þar sem hann segir að jafnvel þó að ákveðið hafi verið að ráðast í átak við birtingu alþjóðasamninga hafi nánast ekkert gerst í þeim efnum. Í sömu grein fjallar hann um frumvarp forsætisráðherra um breytingar á stjórnarskrá og bendir á að verði frumvarpið samþykkt og 27. gr. stjórnarskrárinnar endurorðuð skapist hér ákveðið vandamál þar sem verið sé að færa þá skyldu að birta þjóðréttarsamninga úr almennum lögum yfir í stjórnarskrá en stjórnarskráin er rétthærri almennum lögum eins og við öll vitum. Núgildandi stjórnarskrá kveður einungis á um að birta skuli lög eins og áður.
Björg Thorarensen hæstaréttardómari hefur í fræðiskrifum sínum bent á að farist birting fyrir á lögum vegna ásetnings ráðherra, stórkostlegs hirðuleysis hans eða ef óhæfilegur dráttur verður á birtingu laga af sömu orsökum geti það varðað viðkomandi ráðherra ábyrgð samkvæmt ákvæðum laga um ráðherraábyrgð.
Svo segir áfram í grein Bjarna Más Magnússonar að nái umrætt stjórnarskrárfrumvarp í gegn verði að spyrja hvort sömu sjónarmið eigi ekki við um vanrækslu vegna birtingar þjóðréttarsamninga þar sem stjórnkerfið sé meðvitað um þessa vanrækslu. Er þá hægt að bíða í nokkur ár með birtingu án þess að ráðherrar sæti ábyrgð, sérstaklega í ljósi þess að tæknilega er hægt að birta umrædda samninga fljótt og örugglega?
Virðulegi forseti. Þetta kom í rauninni eins og þruma úr heiðskíru lofti og sú kona sem hér stendur hefði ekki haft grun um að ástandið væri eins válegt og raun ber vitni hvað lýtur að birtingu þjóðréttarlegra skuldbindinga okkar í C-deild Stjórnartíðinda ef ekki hefði komið til þessa hörmulega Covid-faraldurs og við hefðum ekki fengið þessa góðu skýrslu frá dr. Páli Hreinssyni. Þar kemur í rauninni fram, og sérstaklega í sambandi við alþjóðaheilbrigðisreglugerðina, að við vorum í vondum málum. Við gátum ekki beitt reglunum okkar gagnvart borgurunum þrátt fyrir að ríkið væri sjálft skuldbundið af þeim. En við erum nú að reyna að þykjast vera réttarríki og eitt grundvallarskilyrði þess að geta flokkast sem slíkt er að lögin séu birt og þau séu birt rétt og á eðlilegan hátt og að þau séu aðgengileg borgurunum. Borgararnir eiga skilyrðislaust að geta skoðað lögin til að sjá hver réttur þeirra er gagnvart lögunum. Nú, ef það stendur hvergi í löggjöfinni er ekki hægt að beita henni gagnvart borgaranum. Það segir sig sjálft, samanber lögmætisregluna okkar góðu, þá tvískiptu góðu reglu sem allir ættu eiginlega að kynna sér. Hún er stutt, hún er skýr, hún er skorinorð, a.m.k. hvað lýtur að toppnum á henni. Ég ætla bara rétt að taka toppinn á ísjakanum. Ég ætla ekki að fara að skilgreina alla lögmætisregluna. En eitt er algerlega skýrt, þ.e. að stjórnvöld mega ekki gera nokkurn skapaðan hlut nema heimild sé fyrir því í lögum, ekki neitt. Þau geta ekki beitt einhverjum reglum og lögum á okkur sem hafa ekki verið skráð og sem borgarinn getur ekki kynnt sér. Það er bara ekki hægt og það eru engin lög sem leyfa það. Hinn hlutinn af lögmætisreglunni er einfaldlega sá að borgarinn getur ekki gert neitt sem brýtur í bága við lögin.
Þess vegna er svo mikilvægt að við getum séð hvað stendur í löggjöfinni og þess vegna er það afskaplega mikilvægt núna. Ég var eiginlega að vonast til þess að geta bara dregið þessa þingsályktunartillögu til baka þegar ég sá að byrjað var að birta þjóðréttarsamninga okkar í C-deildinni. En eins og ég hef sagt hér áður voru það einungis fjórir og eftir standa 300. Hvers lags hægagangur er þetta, virðulegi forseti? Hvers lags vinnubrögð eru þetta? Þetta er algjörlega óásættanlegt og bara út yfir öll mörk. Hér er því komin þessi líka glæsilega þingsályktunartillaga sem ég vona að ýti þeim aðeins í gang, verði í rauninni tappinn sem verður tekinn úr tunnunni og nú flæði þessir þjóðréttarsamningar okkar í birtingu í C-deild. Við getum vonandi fagnað því á vordögum að allir þessir þjóðréttarsamningar sem liggja ofan í skúffu og hafa ekki neitt lagagildi gagnvart borgurunum, að það verði allt saman klappað og klárt mjög fljótlega. Ég ætla að vona að þessi ríkisstjórn sýni það í verki, áður en hún fer í kosningabaráttu og biður um að verða endurkjörin, að hún virði a.m.k. hugtakið réttarríki og geri það með því að birta fyrir borgarana þær þjóðréttarlegu skuldbindingar sem þegar er búið að þýða og liggja ofan í skúffu og bíða bara eftir því að verkið verði unnið.
