þingsköp Alþingis og réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.
Forseti. Ég mæli hér fyrir nefndaráliti með breytingartillögu um frumvarp til laga um breytingu á lögum um þingsköp Alþingis og lög um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins frá stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd allri.
Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Elínu Valdísi Þorsteinsdóttur og Þórhall Vilhjálmsson frá skrifstofu Alþingis og Njörð Sigurðsson frá Þjóðskjalasafni Íslands. Þá barst nefndinni umsögn Þjóðskjalasafns Íslands.
Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á þingsköpum sem miða að því að bæta verklag, auka skýrleika og festa í sessi ýmsa framkvæmd sem venja hefur skapast um í þingstörfum. Auk þess eru lögð til nokkur nýmæli og þá er skrifstofu Alþingis fenginn veigameiri sess í þingsköpum.
Umfjöllun nefndarinnar um skjalasafn Alþingis. Í umsögn Þjóðskjalasafns Íslands er vikið að því að með gildistöku laga um opinber skjalasöfn, nr. 77/2014, hafi Alþingi, umboðsmaður Alþingis og Ríkisendurskoðun verið undanskilin afhendingarskyldu skjala til Þjóðskjalasafns Íslands, samanber 3. mgr. 14. gr. laganna. Að mati Þjóðskjalasafns er nauðsynlegt að skerpa á ákvæðum um varðveislu og aðgengi að skjölum Alþingis og stofnana þess svo að sambærileg ákvæði gildi um varðveislu skjala þeirra og um varðveislu skjala þeirra aðila sem falla undir lög um opinber skjalasöfn.
Nefndin tekur fram að skjalasöfn Alþingis og stofnana þess voru undanskilin afhendingarskyldu til Þjóðskjalasafns með vísan til þess að skjalasöfn þjóðþinga á Norðurlöndum falla ekki undir ríkisskjalasöfn viðkomandi landa og að norræn löggjöf er skýr um sjálfstæða stöðu skjalasafna þessara þinga. Auk þess gæti það farið í bága við hugmyndir um sjálfstæði löggjafarvaldsins og eftirlits- og fjárstjórnarhlutverk gagnvart öðrum greinum ríkisvaldsins.
Í e-lið 31. gr. frumvarpsins er mælt fyrir um skjalasafn Alþingis. Ákvæði 1. mgr. er samhljóða 4. mgr. 12. gr. þingskapa en í 2. mgr. er að finna nýmæli um að forsætisnefnd setji reglur um skjalasafn Alþingis og um aðgang að skjölum þess. Í greinargerð með frumvarpinu er sérstaklega vísað til athugasemda við frumvarp það er varð að lögum um opinber skjalasöfn. Þar var gert ráð fyrir að forsætisnefnd myndi tryggja að skjölum Alþingis yrði sinnt með ekki síðri hætti en skjölum afhendingarskyldra aðila samkvæmt lögum um opinber skjalasöfn og að aðgangur að skjölum Alþingis yrði ekki með lakari hætti. Með vísan til þess er gert ráð fyrir að forsætisnefnd setji reglur um skjalasafn Alþingis og aðgang að gögnum þess. Að mati nefndarinnar verður ekki annað séð en þetta tryggi að um skjöl Alþingis fari með sambærilegum hætti og skjöl afhendingarskyldra aðila samkvæmt lögum um opinber skjalasöfn.
Varðandi samræmi þingskapa við lög um opinber fjármál. Í 37. gr. þingskapa segir að með öllum stjórnarfrumvörpum skuli fylgja mat á kostnaði fyrir ríkissjóð við lögfestingu þeirra. Ákvæðið var tekið í þingsköp með lögum nr. 84/2011. Árið 2015 voru sett lög um opinber fjármál, nr. 123/2015. Þau mæla fyrir um að stjórnarfrumvörpum skuli fylgja mun ítarlegra áhrifamat. Samkvæmt lögunum skal við mat á áhrifum stjórnarfrumvarpa draga fram markmið og tilætluð áhrif lagasetningar. Í þessu felst að fjallað sé með skýrum hætti um tilætluð áhrif frumvarpsins auk annarra áhrifa sem það kann að hafa, hvernig hin tilætluðu áhrif þjóna þeim markmiðum sem um ræðir og mælikvarðar tilgreindir til að meta hvort þeim hafi verið náð. Að mati nefndarinnar er rétt að þingsköp Alþingis endurspegli þessa breyttu framkvæmd og leggur nefndin til breytingar þess efnis.
Varðandi mál að frumkvæði nefnda. Í 14. gr. frumvarpsins er lagt til að nýjum málslið verði bætt við 1. mgr. 26. gr. þingskapa um að nefnd geti ekki að eigin frumkvæði tekið upp efni þingmála sem vísað hefur verið til annarrar nefndar. Í greinargerð með frumvarpinu segir að með þessu sé lagt til að tekin verði af öll tvímæli um að nefnd geti ekki að eigin frumkvæði tekið upp þingmál, þ.e. lagafrumvarp, þingsályktunartillögu eða skýrslu sem vísað hefur verið til annarrar nefndar. Dæmi eru um að slíkt hafi verið gert en mikilvægt sé að fastanefndir taki tillit til verkaskiptingar nefndanna og því hvert þingið vísar þingmálum til umfjöllunar.
Nefndin tekur í þessu sambandi fram að upp geti komið mál sem varða með einum eða öðrum hætti efni þingmáls. Nefndin hefur þar sérstaklega í huga stöðu stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar sem falin hefur verið rík frumkvæðisskylda við eftirlit með framkvæmdarvaldinu. Sú staðreynd að þingmáli hafi verið vísað til umfjöllunar einnar nefndar ætti ekki að koma í veg fyrir að hægt sé að taka upp mál því tengt til umfjöllunar í öðrum nefndum enda falli það undir málefnasvið þeirra, samanber 13. gr. þingskapa.
Þetta er í raun til þess að menn séu ekki að reyna að svindla á þingsköpunum. Taka má dæmi um þingmál sem lagt hefur verið fram og ákveðið í þingsal að vísa því til einnar nefndar en ekki annarrar. Og þegar ágreiningur rís um slíkt eru greidd atkvæði í þingsal um að menn taki ekki sama mál upp í annarri nefnd eða mjög sambærilegt mál því að verið er að ræða það og vinna í annarri nefnd, þeirri sem þingið ákvað að vísa málinu til. Þó er áréttað mjög skýrt að þetta þýðir ekki að nefndir geti ekki fjallað um að eigin frumkvæði um alls konar mál, þó að þau séu tengd efni þess þingmáls sem vísað hefur verið til annarrar nefndar. Þetta á að ekki að takmarka frumkvæðisskyldu nefndar til að sinna starfi sínu samkvæmt stjórnarskrá og lögum og reglum þingsins. Bara svo það sé alveg skýrt.
Framkvæmd atkvæðagreiðslna. Með 20. gr. frumvarpsins er lagt til að heimildir forseta til að fækka atkvæðagreiðslum verði rýmkaðar, einkum í málum þar sem allir eru sammála, eða því sem næst. Að mati nefndarinnar er rétt að forseti hafi heimild til að fækka atkvæðagreiðslum um atriði sem sátt ríkir um. Hins vegar er mikilvægt að ekki sé gengið á rétt þingmanna til að knýja fram atkvæðagreiðslu um einstakar greinar eða atriði í frumvarpi eða um hluta breytingartillögu. Því leggur nefndin til breytingu þannig að skýrt komi fram að óski þingmaður sérstakrar atkvæðagreiðslu skuli forseti verða við þeirri ósk, en henni skal að jafnaði komið á framfæri fyrir upphaf þess þingfundar þegar atkvæðagreiðsla um málið er á dagskrá.
Þetta þýðir að eins og við sáum í Covid geta mál verið samþykkt í þinginu með svokölluðum afbrigðum, sem þýðir að brugðið er út af því sem lögin segja með því að tveir þriðju hlutar þingmanna geta samþykkt mál, og þá er hægt að taka saman atkvæðagreiðslur. Þetta var gert í fullri sátt í Covid, atkvæði greidd í þingsal og gat forseti þá tekið saman atkvæðagreiðslur. Af þeirri reynslu var ljóst að fækka má atkvæðagreiðslum og gera þær auðveldari í málum þar sem er ekki ágreiningur. En það sem verið er að passa upp á hérna er að þessi framkvæmd sé þó þannig að þingmaðurinn haldi áfram sínum óskerta rétti til að fá fram atkvæðagreiðslu um einstök atriði; frumvörp, breytingartillögu, þingsályktunartillögu eða hvað það er, til þess að vilji hans komi skýrt fram í þeirri atkvæðagreiðslu sem um ræðir. Þannig að ef hann er hlynntur einhverjum þáttum málsins en á móti öðrum þá skal forseti verða við ósk hans um að fá að greiða sérstaklega atkvæði um ákveðna liði. Svo er áréttað þarna að að jafnaði eru þingmenn þá beðnir um að vera vel undirbúnir varðandi þetta og biðja um atkvæðagreiðslu í upphafi, jafnvel fyrir þingfund.
Eftirlit með stjórnsýslu dómstóla. Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á þingsköpum sem ætlað er að skerpa á eftirlitshlutverki Alþingis og tekið sérstaklega fram, svo á því leiki ekki vafi, að eftirlit þingsins taki einnig til sjálfstæðra stjórnvalda. Í því sambandi fjallaði nefndin um eftirlit með stjórnsýslu dómstólanna. Ákveðinn óskýrleiki hefur ríkt í umgjörð eftirlits með stjórnsýslu dómstólanna, sem hefur verið til umfjöllunar hjá umboðsmanni Alþingis og á vettvangi fastanefnda þingsins undanfarin ár. Hefur verið bent á að réttarbóta væri þörf um þetta atriði. Með stofnun dómstólasýslunnar var henni falið að vera í fyrirsvari fyrir sameiginlega stjórnsýslu dómstólanna. Markmiðið var að efla og styrkja hana og stuðla að samræmi í framkvæmd mála er varða innri starfsemi dómstiganna þriggja. Að mati nefndarinnar fellur dómstólasýslan, sem er sjálfstæð stjórnsýslustofnun, undir hugtakið sjálfstæð stjórnvöld í merkingu a-liðar 23. gr. frumvarpsins og tekur eftirlit Alþingis því einnig til dómstólasýslunnar og þeirrar starfsemi sem lýtur stjórn hennar
Að mati nefndarinnar er nauðsynlegt að útfæra nánar í hverju það eftirlit skuli fólgið og telur hún rétt að það verði áfram skoðað á vettvangi þingsins. Við slíka vinnu skuli haft samráð við umboðsmann Alþingis, dómsmálaráðuneyti og dómstólasýsluna. Í þeirri vinnu megi jafnframt hafa til hliðsjónar þau sjónarmið sem fram koma í skýrslu Ríkisendurskoðunar um stjórnsýslu dómstólanna og áliti meiri hluta stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar um hana, á þskj. 355, 316. mál, áliti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar um skýrslu umboðsmanns Alþingis fyrir árið 2015; á þskj. 1687, 872. mál á 145. löggjafarþingi; og áliti allsherjar- og menntamálanefndar um frumvarp til laga sem síðar varð að lögum um dómstóla, nr. 50/2016, þskj. 1315, 615. og 616. mál á 145. löggjafarþingi.
Svör ráðherra við fyrirspurnum þingmanna. Með frumvarpinu er lagt til að frestur ráðherra til að svara skriflegum fyrirspurnum verði lengdur úr 15 í 25 virka daga, en jafnframt er gert ráð fyrir að gengið verði eftir fullnægjandi skýringum ef óskað er eftir framlengingu á frestinum. Í greinargerð með frumvarpinu segir að ráðherrar hafi talið frestinn knappan og að með breytingunni megi fjölga þeim svörum sem berast innan frestsins og þar með fækka tilkynningum um að frestur verði á því að svör berist. Frestur ráðherra til að svara skriflegum fyrirspurnum var lengdur úr 10 virkum dögum í 15 með lögum nr. 84/2011, og var sá frestur talinn raunhæfari. Einnig var bætt við þeirri skyldu að ráðherra þyrfti að gera þinginu grein fyrir því af hvaða ástæðum fyrirspurn yrði ekki svarað á réttum tíma og hvenær vænta mætti svars. Nefndin skoðaði svartíma ráðherra við skriflegum fyrirspurnum frá 146. löggjafarþingi til og með 151. löggjafarþingi. Sú skoðun gefur til kynna að í fæstum tilvikum sé fyrirspurnum svarað innan 15 virkra daga. Fyrir því kunna að vera ýmsar ástæður, svo sem aukinn fjöldi fyrirspurna og skipulag og forgangsröðun innan ráðuneyta. Að mati nefndarinnar þarf að skoða þennan þátt frumvarpsins nánar og leggur hún því til að svartími ráðherra verði óbreyttur að svo stöddu. Nefndin leggur áherslu á að sú skoðun verði ekki til þess að þrengja að rétti þingmanna til að leggja fram fyrirspurnir, sem er mikilvægur liður í lýðræðislegu eftirliti og aðhaldi löggjafans með framkvæmdarvaldinu, samanber 54. gr. stjórnarskrárinnar. Þá telur nefndin rétt að kallað verði eftir ítarlegri rökstuðningi fyrir því ef ráðherra tekst ekki að svara fyrirspurn innan frests, samanber 6. mgr. 57. gr. þingskapa.
Frumvörp sem innleiða EES-reglur. Í 19. gr. frumvarpsins er lögð til sú breyting að frumvörp, sem innleiða eiga reglur er byggjast á EES-gerðum, skuli að meginstefnu ekki fela í sér önnur ákvæði en þau sem leiðir af gerðinni og skuli í greinargerð tilgreina hvaða gerðir frumvarpinu er ætlað að innleiða og taka fram ef gengið er lengra en lágmarkskröfur gerða kveða á um. Nefndin styður þessa breytingu og telur hana geta aukið skilning á EES-málum og veitt þinginu aukin tækifæri til eftirfylgni. Nefndin leggur þó áherslu á að undir þetta falli ekki aðeins frumvörp sem innleiða EES-gerðir sem slíkar heldur einnig frumvörp sem ætlað er að búa til lagastoð fyrir innleiðingu EES-gerða í íslenskan rétt með stjórnvaldsfyrirmælum.
Framtíðarnefnd. Við umfjöllun málsins barst nefndinni bréf forseta Alþingis þar sem farið var þess á leit að nefndin hefði frumkvæði að breytingartillögu við frumvarpið þess efnis að bætt yrði við ákvæði um flutning framtíðarnefndar forsætisráðherra til Alþingis.
Í framtíðarnefndinni sitja ellefu þingmenn úr öllum flokkum, en hún hefur verið starfandi síðan árið 2018. Fyrirmynd nefndarinnar er framtíðarnefnd finnska þingsins, en henni er falið að vera hugveita þingsins um málefni framtíðar og skapa umræðu um tækifæri og ógnanir. Þungamiðjan í starfi nefndarinnar er umfjöllun um framtíðarskýrslu ríkisstjórnarinnar sem lögð er fram á miðju kjörtímabili og samstarf við forsætisráðuneyti Finnlands um efni hennar. Löggjafarþinginu ber að bregðast við framtíðarskýrslu forsætisráðherra og er það verkefni framtíðarnefndarinnar sem skilar áliti í lok kjörtímabils. Samstarf löggjafarvalds og framkvæmdarvalds sem í því felst er talið mikilvægt fyrir finnskt samfélag og tilvera framtíðarnefndarinnar byggist að talsverðu leyti á því.
Framtíðarnefnd forsætisráðherra var m.a. ætlað að fjalla um þróun meginstrauma sem munu hafa mótandi áhrif á samfélagið til framtíðar, einkum með hliðsjón af tækniframförum, þróun umhverfismála og lýðfræðilegum þáttum.
Á haustdögum 2019 skipaði forsætisráðherra vinnuhóp með fulltrúum skrifstofu Alþingis, framtíðarnefndar og forsætisráðuneytis til að meta ólík skipulagsform fyrir framtíðarnefndina. Ein af tillögum vinnuhópsins var að nefndin yrði færð til Alþingis til samræmis við fyrirmynd finnska þingsins. Sú tillaga hlaut jákvæðar undirtektir í forsætisnefnd og var samþykkt tillaga um 16 millj. kr. tímabundið framlag til Alþingis vegna kostnaðar við framtíðarnefnd. Með samþykkt tillögunnar var lagður grundvöllur að flutningi nefndarinnar frá forsætisráðuneyti til Alþingis.
Í 13. gr. þingskapa er fjallað um fastanefndir þingsins og hlutverk þeirra. Að mati nefndarinnar þarf að gaumgæfa vandlega hvernig ákvæði um framtíðarnefnd yrði háttað ef lögð yrði til breyting á 13. gr. og hún gerð að fastanefnd enda nefndin um margt ólík núverandi fastanefndum, bæði að skipan og viðfangsefnum.
Í ljósi þess að framtíðarnefndinni hefur ekki verið tryggt fjármagn nema á yfirstandandi ári og mikilvægis þess að reynsla komist á störf, verkefni og skipun framtíðarnefndar telur nefndin ákjósanlegt að hún starfi á grundvelli bráðabirgðaákvæðis fyrst um sinn, eða til loka næsta kjörtímabils. Þannig fengist nokkur reynsla af því að starfrækja framtíðarnefnd á Alþingi og á grunni þeirrar reynslu mætti sníða framtíðarákvæði um nefndina í þingsköpum. Leggur nefndin því til að bætt verði við frumvarpið ákvæði til bráðabirgða um framtíðarnefnd á Alþingi.
Aðrar breytingar eru tæknilegs eðlis og ekki ætlað að hafa efnisleg áhrif. Nefndin leggur til að frumvarpið verði samþykkt með þeim breytingum sem finna má í nefndarálitinu..
Brynjar Níelsson var fjarverandi við afgreiðslu málsins en skrifar undir álit þetta samkvæmt heimild í 4. mgr. 18. gr. starfsreglna fastanefnda Alþingis. Þorsteinn Sæmundsson skrifar undir þetta álit með fyrirvara sem hann hyggst gera grein fyrir í ræðu. Þetta er allt saman er gert á Alþingi 26. maí 2021.
Undir álitið rita Jón Þór Ólafsson, formaður og framsögumaður málsins, sá sem hér stendur, Líneik Anna Sævarsdóttir, Guðmundur Andri Thorsson, Andrés Ingi Jónsson, Brynjar Níelsson, Hjálmar Bogi Hafliðason, Kolbeinn Óttarsson Proppé, Óli Björn Kárason og Þorsteinn Sæmundsson, með fyrirvara.
Ég þakka kærlega fyrir gott starf í nefndinni sem er búið að vera okkur gjöfult.
