Evrópska efnahagssvæðið.
Virðulegi forseti. Ég mæli hér fyrir frumvarpi til laga um breytingu á lögum um Evrópska efnahagssvæðið sem varðar bókun 35 við EES-samninginn. Frumvarpið ritaði starfshópur sem í sátu dr. Gunnar Þór Pétursson, prófessor sem einnig var formaður hópsins, Sigríður Á. Andersen, lögmaður og fyrrverandi dómsmálaráðherra, Anna Jóhannsdóttir, skrifstofustjóri í utanríkisráðuneytinu, Páll Þórhallsson, skrifstofustjóri forsætisráðuneyti og Gunnar Atli Gunnarsson, lögmaður og þáverandi aðstoðarmaður hæstaréttardómara.
Meginmarkmið EES-samningsins er að koma á fót einsleitu Evrópsku efnahagssvæði, en í því felst að einstaklingar og lögaðilar í atvinnurekstri búi við það jafnræði að sömu reglur gildi á öllu Evrópska efnahagssvæðinu. Í því felst einnig að tryggja verður að EES-reglum sé beitt og þær skýrðar með samræmdum hætti í öllum aðildarríkjunum. Trúnaðarskyldur EES-samningsins, sem allir aðilar samningsins undirgangast, kveða á um að gera skuli allar viðeigandi ráðstafanir til að tryggja að staðið verði við þær skuldbindingar sem leiða af samningnum og varast skuli þær ráðstafanir sem teflt geta í tvísýnu að markmiðum samningsins verði náð.
Markmiðið með frumvarpi þessu er að tryggja að einstaklingar og lögaðilar njóti að fullu réttinda sinna á grundvelli EES-samningsins, eins og hann hefur verið tekinn upp í íslenska löggjöf, og njóti þannig að fullu jafnræðis á við einstaklinga og lögaðila í öðrum aðildarríkjum hans. Þá er markmið frumvarpsins að standa vörð um EES-samninginn með því að ekki leiki vafi á því að þjóðréttarskuldbindingar sem í samningnum felast séu einnig uppfylltar hér á landi, í þessu tilviki þær kröfur sem felast í bókun 35 við samninginn.
Bókun 35 við EES-samninginn fjallar í meginatriðum um þá skyldu EFTA-ríkjanna innan EES að tryggja stöðu rétt innleiddra EES-reglna að landsrétti, þó án þess að framselja þurfi löggjafarvald, eins og skýrt er tekið fram í aðfaraorðum bókunarinnar. Samkvæmt bókuninni skulu rétt innleiddar EES-reglur gilda í þeim tilvikum sem þær rekast á við önnur sett lög. Með hugtakinu „sett lög“ er átt við almenn lög en ekki stjórnarskipunarlög. Mikilvægt er að taka fram að bókun 35 hefur þannig ekki áhrif á stöðu innleiddra EES-reglna gagnvart stjórnarskránni.
Þegar EES-lögin voru sett fyrir rétt rúmum 30 árum, var gert ráð fyrir að bókun 35 yrði innleidd með 3. gr. laganna. Ákvæði greinarinnar er orðað þannig að skýra skuli lög og reglur, að svo miklu leyti sem við á, til samræmis við EES-samninginn og þær reglur sem á honum byggja. Samkvæmt orðanna hljóðan er hér um lögskýringarreglu að ræða, sem á sér einnig stoð í þeirri grunnreglu íslensks réttar, og í raun norræns réttar, að skýra skuli lög og reglur í samræmi við þjóðréttarskuldbindingar. Skilja má athugasemdir við ákvæðið í frumvarpinu sem svo að ætlunin hafi verið að réttilega innleiddar EES-reglur myndu jafnframt ganga framar öðrum reglum, jafnvel yngri reglum.
Það hefur hins vegar orðið æ skýrara í dómaframkvæmd að dómstólar telji sér ekki fært að beita ákvæði 3. gr. laganna umfram skýrt orðalag ákvæðisins sjálfs, þ.e. sem lögskýringarreglu. Þannig njóta réttilega innleiddar EES-reglur ekki forgangs á grundvelli þeirrar greinar. Þetta hefur jafnframt leitt til þess að dómstólar hafa í sumum tilvikum talið óþarft að afla ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins um túlkun EES-reglna sem alla jafna ætti að beita í viðkomandi málum þar sem ekki er talið reyna á þær vegna annarra ósamrýmanlegra yngri laga. Framkvæmd þessi getur leitt til þess að grundvallarreglur EES-réttarins sem hér hafa lagagildi verði óvirkar, til að mynda fjórfrelsisreglurnar mikilvægu sem þó eru ekki ófrávíkjanlegar. Þessi staða hefur valdið því að einstaklingar og lögaðilar hafa ekki í öllum tilvikum getað byggt á og náð fram þeim réttindum sem samningurinn einfaldlega áskilur þeim. Hefur þetta á þann hátt komið niður á réttaröryggi þeirra og þeim réttmætu væntingum sem borgararnir geta gert til EES-samningsins, eftir nær 30 ára sögu hans sem hluta íslensks réttar.
Bent hefur verið á óskýra innleiðingu bókunar 35. t.d. í niðurstöðum fjölmargra íslenskra fræðimanna á sviði EES-réttar, í opnu samningsbrotamáli Eftirlitsstofnunar EFTA og í niðurstöðum starfshóps utanríkisráðherra um innleiðingu bókunar 35 frá 2017. Fyrir liggur að næsta skref í samningsbrotamáli ESA væri málshöfðun fyrir EFTA-dómstólnum til staðfestingar á því að Ísland hafi brotið gegn skuldbindingum sínum samkvæmt EES-samningnum vegna innleiðingar á bókun 35 hér á landi. Hefur þetta leitt til endurmats stjórnvalda í málinu en með því að leggja fram frumvarp nú er frumkvæði og forræði íslenskra stjórnvalda á málinu tryggt.
Með þessu frumvarpi er lagt til nýtt ákvæði sem felur í sér afmarkaða og sértæka forgangsreglu og kemur til viðbótar við lögskýringarreglu 3. gr. laganna. Ákvæðið kveður á um að ef skýrt og óskilyrt lagaákvæði sem réttilega innleiðir skuldbindingu samkvæmt EES-samningnum er ósamrýmanlegt öðru almennu lagaákvæði skal hið fyrrnefnda ganga framar, nema Alþingi hafi mælt fyrir um annað. Á þetta við hvort sem umrætt ákvæði er yngra eða eldra. Sama á við um skuldbindingar sem eru innleiddar með stjórnvaldsfyrirmælum og rekast á við önnur stjórnvaldsfyrirmæli. Í frumvarpinu er farin sambærileg leið við innleiðingu bókunar 35 og gert var í upphafi á hinum Norðurlöndunum, einkum Noregi. Þó er þar reyndar gengið lengra og mælt fyrir um að eldri stjórnvaldsfyrirmæli gætu einnig fengið forgang umfram yngri lög norska Stórþingsins.
Gildissvið reglunnar sem hér er lögð til er að ýmsu leyti takmarkað. Þannig tekur það einungis til tilvika þegar tvö íslensk ákvæði í almennum lögum, eða eftir atvikum stjórnvaldsfyrirmælum, eru ósamrýmanleg. Hér er ekki átt við óinnleiddar EES-reglur eða reglur sem ekki hafa verið teknar upp í EES-samninginn. Reglan raskar ekki rétthæð réttarheimildanna og kveður þannig ekki á um að stjórnvaldsfyrirmæli sem réttilega innleiða skuldbindingu samkvæmt EES-samningnum gangi framar lagaákvæðum. Þá takmarkast gildissviðið við ákvæði sem eru að mati íslenskra dómstóla nægjanlega skýr og óskilyrt. Í því felst m.a. að það nær einungis til ákvæða sem eru þannig úr garði gerð að þau stofni til réttinda sem einstaklingar eða lögaðilar geta reist dómkröfur á innan lands. Með vísan í almenn lagaákvæði er átt við almenn lög sett frá Alþingi en ekki stjórnarskrá. Ákvæðið nær því ekki til þeirra tilvika þegar lagaákvæði er innleiðir EES-skuldbindingu er ósamrýmanlegt stjórnarskránni.
Í frumvarpinu eru rakin dæmi úr gildandi lögum um forgangsreglur sem Alþingi hefur sett til viðbótar við hefðbundnar ólögfestar forgangs- og lögskýringarreglur sem beitt er af dómstólum. Almennt er gengið út frá því að Alþingi hafi við setningu laga sem innleiða skuldbindingar samkvæmt EES-samningnum ætlað að virða þjóðréttarskuldbindingar Íslands samkvæmt samningnum og hafi ekki ætlað að ganga gegn slíkum skuldbindingum við síðari lagasetningu. Ef Alþingi ætlar að setja reglu sem er ósamrýmanleg löggjöf sem innleiðir skuldbindingu samkvæmt EES-samningnum er gert ráð fyrir að það sé tekið skýrlega fram. Dómstólum ber í slíkum tilvikum að dæma eftir þeim lögum þrátt fyrir að af því leiði samningsbrot. Með frumvarpi þessu er því svigrúm löggjafans til lagasetningar í framtíðinni ekki skert og auðvitað getur Alþingi á hverjum tíma fellt þetta ákvæði úr gildi rétt eins og öll önnur.
Hér er líka mikilvægt að taka fram að enda þótt talið sé nauðsynlegt að leiða í lög þetta ákvæði verður að teljast fremur ólíklegt að það reyni oft á það. Árekstur laga er frekar fátíður. Áfram er gert ráð fyrir að fyrst verði leitast við að leysa úr ágreiningi með því að ná fram samræmisskýringu samkvæmt 3. gr. EES-laganna. Það er einungis þegar það er ekki hægt sem það kæmi til skoðunar að beita ákvæði því sem hér er lagt til.
Í þeim tilvikum þar sem einstaklingur verður fyrir tjóni vegna óinnleiddra EES-gerða eða ranglega innleiddra gerða getur enn reynt á skaðabótaskyldu ríkisins gagnvart einstaklingum og lögaðilum eftir þeim viðmiðum sem skapast hafa um hana og staðfest hefur verið í dómaframkvæmd Hæstaréttar Íslands.
Virðulegi forseti. Ég hef nú gert grein fyrir efni frumvarpsins og vil að öðru leyti vísa til þeirrar efnismiklu greinargerðar sem fylgir þessu stutta frumvarpi en þar er ítarlega fjallað um tilefni þess og efni.
Sem lítið og opið samfélag hefur Ísland ríka hagsmuni af því að staðið sé við þjóðréttarlegar skuldbindingar. EES-samningurinn er umfangsmesti alþjóðasamningur sem Ísland hefur gert og mótar orðið allt þjóðlífið. Samfélag okkar hefur undanfarin ár orðið æ alþjóðlegra og sést þess víða stað í lagaumgjörð okkar. Með EES-samningnum fékk Ísland aðgang að innri markaði ESB með þeim gagnkvæmu réttindum og skyldum sem í því felst. Réttindum sem mér finnst mikilvægt að einstaklingar og lögaðilar geti leyst úr læðingi með skilvirkum hætti og hafa í raun réttmætar væntingar til. Reyndin er því miður, eins og dómaframkvæmd hefur staðfest, að svo er ekki í öllum tilvikum í dag. Ég tel því rétt að ráða á því bót með þeim hætti sem lagt er til í frumvarpinu.
Hér er um að ræða frumvarp sem breytir ekki eðli bókunar 35. Við höfum ekki gert breytingar á bókun 35. Við höfum ekki lagt til neinar breytingar hvað þetta varðar allt frá því að EES-samningurinn var gerður og bókun 35 fylgdi þar með. Ég lít svo á að bókun 35, sem sagði skýrt hver viljinn væri og við ætluðum að innleiða í lög og gerðum það á þeim tíma, sýni að innleiðingin var ekki tryggilega tryggð í þeim lögum sem nú eru í gildi og dæmin hafa sýnt að svo er ekki. Staðreyndin er sú að flestir lögfræðingar eru sammála um að á þessum tíma hafi komið í ljós að bókunin sé ekki réttilega innleidd. Þetta er vandamál sem hefur verið til staðar í mörg ár. Komið hefur verið á fót starfshópum á fyrri árum sem hafa skilað niðurstöðu sem segja það sama. Í EES-skýrslunni sem Björn Bjarnason vann kemur það sama fram og við getum lesið fjöldann allan af fræðigreinum þar sem þetta birtist, þ.e. að bókunin sem tekin var ákvörðun um fyrir 30 árum að skyldi hér gilda og skyldi vera innleidd hafi ekki verið réttilega innleidd og að með einhverjum hætti þurfi að leysa það vandamál. Það vandamál er ekki nýtilkomið. Það hefur verið til staðar lengi og ýmsar leiðir skoðaðar. Nú erum við einfaldlega á þeim stað að með einhverjum hætti þarf að leysa þetta vandamál.
Hér er lagt til að þingið fjalli um það hvort þessi leið sem hér er að finna sé sú leið sem þingið telji rétta, hvort það geri breytingar á orðalaginu eða bæti einhverju við. Málið fer að sjálfsögðu í sína þinglegu meðferð, kalla þarf til sérfræðinga til að leggja mat á orðalagið eins og það er hér og hverja aðra þætti sem þingið telur mikilvæga. Þingið getur líka tekið ákvörðun um að samþykkja frumvarpið allt öðruvísi en hér er lagt upp með. Það getur líka tekið ákvörðun um að samþykkja frumvarpið ekki. Það breytir ekki því að málið fer ekki frá okkur. Það mun koma til okkar með einhverjum hætti og með einhverjum hætti þarf að leysa það.
Ég lít svo á að það sé mín ábyrgð sem utanríkisráðherra, sem sit í embætti þar sem mér er falið að standa vörð um íslenska hagsmuni og standa vörð um EES-samninginn, að leggja til þessa leið og tel að þetta sé sú leið sem er helst fær til að leysa þann vanda sem mjög fáir eru á þeirri skoðun að sé ekki vandamál. Ég veit að fólk hefur gríðarlega mismunandi skoðanir á því, bæði hvernig eigi að leysa vandann og svo eru ýmsir sem telja þetta vera vandamál sem megi bara fara í skrúfuna og við tökum afleiðingunum sem af því hlýst. Ég tel það óábyrga afstöðu. Þess vegna legg ég þetta fram vegna þess að ég tek einfaldlega við máli sem er komið á þann stað að eitthvað þarf að gera. Hér er tillaga um það sem ég legg fyrir þingið, hún fær sína þinglegu meðferð og ég er boðin og búin til að fjalla um hana, mæta fyrir nefndina og verða að liði með hverjum þeim hætti sem ég get. Ég er ekki komin til að segja að orðalagið í þessari grein sé eina mögulega orðalagið til að leysa þann vanda ef það koma fram tillögur á móti þar sem markmiðinu er náð, sem er að standa við þær þjóðréttarlegu skuldbindingar sem gerðar voru fyrir 30 árum. Þær þjóðréttarlegu skuldbindingar hafa í raun ekkert breyst að innihaldi. Þetta eru skuldbindingar sem þjóðþingið þá og stjórnvöld á þeim tíma ákváðu að við myndum lofa að standa við. Það loforð var með bókun 35. Það loforð var sett inn í lögin með því orðalagi sem hefur staðið þar allan þann tíma en sem kemur í ljós að dugir ekki til til þess að standa við það loforð sem gefið var fyrir 30 árum. Þetta er ekki nýtt loforð. Það hefur enginn þvingað okkur til þess að lofa einhverju nýju eða öðru en gert var fyrir 30 árum. Mér finnst mikilvægt, í ljósi þess að þetta mál kemur hér inn í þingið, að þetta sé algjörlega skýrt.
Hér er verið að leggja fram tillögu til að tryggja að við stöndum við loforð sem við gáfum fyrir 30 árum vegna þess að í ljós hefur komið að það var ekki nægilega réttilega innleitt og við höfum fjöldann allan af dæmum um það. Hér er ekki um að ræða nýja skuldbindingu, nýtt loforð eða breytingu. Þetta frumvarp felur ekki í sér breytingu á samskiptum okkar í gegnum EES-samninginn sem við höfum haft um 30 ára skeið. Mér finnst mikilvægt að þetta komi fram af þessu tilefni vegna þess að sú skuldbinding sem um er að ræða er orðin 30 ára gömul og á þeim tíma hafa íslenskir dómstólar aldrei komist að þeirri niðurstöðu að EES-samningurinn og skuldbindingar sem þar er að finna, og það sem við höfum lofað, brjóti gegn stjórnarskrá eða að breyta þurfi stjórnarskrá til að viðhalda honum. Og það er ekki að breytast.
Að lokinni 1. umr. legg ég til að málinu verði vísað til hv. utanríkismálanefndar og 2. umr.
