skýrsla Ríkisendurskoðunar um Samkeppniseftirlitið.
Frú forseti. Hv. stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd hefur tekið til umfjöllunar skýrslu Ríkisendurskoðunar um Samkeppniseftirlitið sem nefndin fékk til sín í ágúst á síðasta ári. Alþingi óskaði eftir því að þessi skýrsla yrði gerð í maí árið 2021 og við tökum hana nú til umfjöllunar hér í þingsal að lokinni vinnu og yfirferð stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar. Auk sérfræðinga Ríkisendurskoðunar kallaði nefndin til sín gesti frá menningar- og viðskiptaráðuneytinu, Samkeppniseftirlitinu og einnig Heimi Örn Herbertsson lögmann. Ég vil nota tækifærið hér og þakka gestum og nefndarmönnum fyrir vinnuna í þessu máli.
Í þessari skýrslu er að finna niðurstöður úttektar Ríkisendurskoðunar á eftirliti og framkvæmd samrunamála hjá Samkeppniseftirlitinu og var þar sérstaklega litið til áranna 2018, 2019 og 2020.
Eitt af hlutverkum Samkeppniseftirlitsins er að hafa eftirlit með samruna fyrirtækja. Samruna fyrirtækja er gjarnan ætlað að stuðla að hagkvæmni og hagræðingu og ef vel tekst til geta og eiga bæði atvinnulíf og neytendur að njóta góðs af slíkum samruna. Þó er sú hætta fyrir hendi að samkeppni geti minnkað eða horfið alveg og fyrirtæki orðið til sem hafa markaðsráðandi stöðu eða jafnvel einokun á markaði. Til að koma í veg fyrir það hefur Samkeppniseftirlitið eftirlit með slíkum samruna fyrirtækja. Eftirlitið er í eðli sínu fyrirbyggjandi og í því felst inngrip sem gerir kröfur um vönduð vinnubrögð og meðalhóf.
Í stuttu máli er niðurstaða stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar sú að í öllum meginatriðum er tekið undir þær ábendingar sem fram koma í skýrslu Ríkisendurskoðunar. Í skýrslunni kemur m.a. fram að ekki fáist séð að málsmeðferðartími Samkeppniseftirlitsins í samrunamálum sé óeðlilega langur eða að fyrir hendi séu viðvarandi veikleikar í afgreiðslu þeirra sem hafi bitnað á eða grafið undan árangri og hagkvæmni. Þó hafi komið upp mál sem hafa reynst erfið. Þar hafi helst reynt á lögbundna tímafresti og sættir ekki reynst farsælar málalyktir frá sjónarhóli viðkomandi samrunaaðila. Bendir Ríkisendurskoðun í því samhengi á að eðli þessara mála er þannig að fyrirtæki verða ekki endilega sátt við niðurstöðuna vegna þess að Samkeppniseftirlitið á að standa vörð um almannahagsmuni á grundvelli samkeppnislaga.
Hagaðilar voru almennt sammála um að þróun málsmeðferðar Samkeppniseftirlitsins hafi verið jákvæð en að bæta megi gagnsæi og fyrirsjáanleika í málsmeðferðinni. Því séu ýmis tækifæri til úrbóta fyrir hendi og tekur stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd undir það. Nefndin bendir jafnframt á að við umfjöllun hennar kom fram að Samkeppniseftirlitið hafi verið framarlega í að miðla almennu efni um samkeppnismál og vill hvetja eftirlitið til að leggja áfram áherslu á fræðslu til fyrirtækja og hagaðila, ekki síst þegar kemur að þróun leiðbeininga og annarra hagnýtra upplýsinga.
Í niðurstöðu sinni benti Ríkisendurskoðun á mikilvægi þess að möguleg brot samrunaaðila við upplýsingagjöf í samrunatilkynningum séu tekin til ítarlegrar skoðunar. Hún taldi líka að ráðuneytið og Samkeppniseftirlitið þurfi í sameiningu að greina með ítarlegri hætti áhrif af breytingum á veltumörkum í samrunamálum og þá þurfi stofnunin að útfæra starfsreglur stjórnar Samkeppniseftirlitsins með ítarlegri hætti ásamt því að taka málsmeðferðarreglur sínar til endurskoðunar í ljósi markverða breytingar sem orðið hafa á samkeppnislöggjöfinni og stjórnsýslu ásamt áherslum og ytra umhverfi.
Eitt af því sem nefndin ræddi sérstaklega eru tækifærin sem geta falist í svokölluðum forviðræðum hagaðila og Samkeppniseftirlitsins. Með þeim væri hægt að stuðla að styttri málsmeðferðartíma með því að reifa helstu álitamál sem upp kunna að koma í tengslum við samrunamál áður en formlegt mál er hafið. Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd hvetur ráðuneytið og Samkeppniseftirlitið til að kanna hvernig útfæra megi slíkar forviðræður með aukna skilvirkni rannsókna að leiðarljósi. Þó er tekið undir það sjónarmið sem reifað var við nefndina, að í slíku samtali felist ekki bindandi álit eða sértækar leiðbeiningar, enda er það á ábyrgð fyrirtækjanna að meta háttsemi sína sem síðar kann að koma til endurskoðunar hjá Samkeppniseftirlitinu.
Við ræddum líka ábendingu Ríkisendurskoðunar um að einn varamanna í stjórn Samkeppniseftirlitsins er jafnframt starfsmaður ráðuneytis samkeppnismála. Ráðuneytið bar því við að það væri gagnlegt til að viðhalda fullnægjandi þekkingu innan ráðuneytisins á framkvæmd samkeppnismála. Á móti kemur sjónarmið um að það kunni í einhverjum tilvikum að rýra sjálfstæði eftirlitsins. Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd tekur undir það í álitinu að það sé mikilvægt að ráðuneytið viðhaldi fullnægjandi þekkingu á samkeppnismálum, hvernig sem að því er staðið. Verði fyrirkomulagið óbreytt telur meiri hlutinn rétt að í boðaðri endurskoðun starfsreglna stjórnar verði alla vega kveðið skýrlega á um hlutverk og aðkomu stjórnar að ákvörðunum Samkeppniseftirlitsins svo að sjálfstæði stofnunarinnar gagnvart ráðuneytinu sé hafið yfir vafa.
Ríkisendurskoðun vakti einnig athygli á því að hvergi er fjallað með beinum hætti um skipun eftirlitsaðila í samrunamálum. Menningar og viðskiptaráðuneytið var ekki sammála Ríkisendurskoðun um þörfina á því en stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd telur það falla utan verksviðs nefndarinnar að meta hvort ákvæði 17. gr. f í samkeppnislögum, sem koma þar til skoðunar, sé nægilega skýrt. Nefndin telur þó að nánar þurfi að útfæra mikilvæg atriði um eftirlitsaðila og hvetur því Samkeppniseftirlitið til að halda áfram þeirri endurskoðun verklagsreglna um skipan og störf eftirlitsaðila sem það hefur boðað.
Fyrir nefndinni var reifað það sjónarmið að mikilvægt væri að tryggja að Samkeppniseftirlitið sé ekki háð sjónarmiðum með umsögnum annarra opinberra aðila um stöðu tiltekinna markaða. Þessir aðilar kunni að hafa hagsmuna að gæta og því mikilvægt að Samkeppniseftirlitið hafi burði til að leggja sjálfstætt mat á þeirra sjónarmið. Eftirlitið þarf því að búa yfir sérþekkingu á víðum grunni og stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd vekur athygli menningar og viðskiptaráðuneytisins á þessu sjónarmiði.
Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd lýsir yfir ánægju sinni með framtak Samkeppniseftirlitsins í kjölfar þess að skýrslan var gefin út en stofnunin hefur síðan opnað upplýsingasíðu þar sem veittar eru upplýsingar um úttektina, niðurstöður hennar og framvindu úrbótanna sem af henni leiða. Stofnunin hefur líka tekið saman áætlun fyrir verkefni hennar sem tengjast úttektinni og nefndin er sammála um að þessi viðbrögð séu til fyrirmyndar og eftirbreytni.
Frú forseti. Ég hef hér reifað helstu niðurstöður stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar um þessa skýrslu Ríkisendurskoðunar um eftirlit og framkvæmd samrunamála hjá Samkeppniseftirlitinu. Á grundvelli úttektarinnar setur Ríkisendurskoðun fram átta tillögur til úrbóta. Fjalla þær um að formfesta þurfi betur skipulag innra eftirlits og innleiða innri endurskoðun, leggja þurfi áframhaldandi áherslu á leiðbeiningar og fræðslu, ljúka þurfi endurskoðun málsmeðferðar- og verklagsreglna, bæta þurfi árangursmat og efla gagnasöfnun, greining á áhrifum breyttra veltumarka þurfi að vera ítarlegri, að samrunagjald verði endurskoðað, fara þurfi í markvissar aðgerðir vegna villandi samrunatilkynninga og skýra þurfi heimild til skipunar eftirlitsaðila og útfæra nánar verklagsreglur um störf þeirra.
Sem fyrr segir tekur stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd í meginatriðum undir helstu niðurstöður Ríkisendurskoðunar í þessari skýrslu.
Undir álitið rita, auk þess sem hér talar, hv. þingmenn Arndís Anna Kristínardóttir Gunnarsdóttir, Ásthildur Lóa Þórsdóttir, Berglind Ósk Guðmundsdóttir, Halla Signý Kristjánsdóttir, Helga Vala Helgadóttir, Lilja Rannveig Sigurgeirsdóttir og Orri Páll Jóhannsson.
