25.05.1960
Neðri deild: 88. fundur, 80. löggjafarþing.
Sjá dálk 2799 í B-deild Alþingistíðinda. (1062)

112. mál, útsvör

Frsm. meiri hl. (Guðlaugur Gíslason):

Herra forseti. Mér þykir rétt við upphaf þessarar umr. að gera nokkra grein fyrir ýmsum ábendingum, sem fram komu við 2. umr. um frv. það, sem hér liggur fyrir, en þær voru þessar helztar: Í fyrsta lagi, að gert er ráð fyrir í frv., að ákvæði um efni og ástæður verði numið burt úr útsvarslögunum. Í öðru lagi í sambandi við þá útsvarsstiga, sem tilgreindir eru í 5., 6. og 7. gr. þess. Og loks ábendingar í sambandi við veltuútsvörin.

Hv. 4. landsk. (HV) taldi stefnt í öfuga átt að afnema ákvæðið um efni og ástæður úr lögunum. Það vita allir, sem við niðurjöfnun útsvara hafa fengizt að undanförnu, að ákvæði þetta er orðið óvirkt, eins og ég gat um í framsöguræðu minni hér í gær. Til þess liggja þær ástæður, að þó að niðurjöfnunarnefndir vilji breyta framtölum og ef til vill hækka tekjur manna eða leggja á eftir öðrum leiðum en gert er ráð fyrir í hinum fyrirliggjandi útsvarsstiga, þá verða niðurjöfnunarnefndir beinlínis að sanna fyrir yfirskattanefndum, ríkisskattanefnd og dómstólunum, ef málið fer svo langt, að þær tölur, sem tilgreindar eru við niðurjöfnunina, séu réttar og raunhæfar og fái staðizt. Það er gersamlega tilgangslaust í þessu sambandi fyrir niðurjöfnunarnefnd að vera með nokkrar vangaveltur um það, að einn eða annar hafi efni eða ástæður til þess að greiða svo og svo hátt útsvar. Það eru tekjurnar og eignirnar, sem þar ráða alveg orðið málum, og þýðir ekki fram hjá þeirri staðreynd að ganga. Með þessu hefur, eins og ég sagði, það ákvæði útsvarslaganna, sem upphaflega var meginatriði, verið gert algerlega óvirkt. Og ef nú ætti að fara inn á þá braut eða halda áfram því, sem upphaflega var gengið út frá, að jafna niður eftir efnum og ástæðum, þá geri ég ráð fyrir, að það yrði svo mikið verk í hinum stærri kaupstöðum og ég tala þá ekki um hér í Reykjavík, að það yrði nær og kannske alger ógerningur að taka aðstæður hvers einasta gjaldanda og meta hans gjaldþol og leggja á hann eftir því. Þetta væri slíkt verk fyrir niðurjöfnunarnefndirnar í hinum stærri kaupstöðum, að ég tel, að það væri algerlega útilokað að fara aftur inn á þessa braut. Það er einmitt af þessari ástæðu einnig, að niðurjöfnunarnefndir um land allt hafa horfið frá. því að nota þetta heimildarákvæði í lögunum og leggja á skv. því.

Þá eyddi þessi ræðumaður, hv. 4. landsk., miklum tíma í að reyna að sanna eða færa rök fyrir því, að óhæfa væri að hafa 2 misháa útsvarsstiga fyrir kaupstaðina, og staðhæfði, að menn mundu af þessari ástæðu greiða hlutfallslega hærri hluta af tekjum sínum, ef þeir byggju í kaupstöðum utan Reykjavíkur. Má segja, að þetta hafi reyndar verið meginþráðurinn í ræðum fleiri hv. þm.

Ég tel það mikinn misskilning, sem mjög virðist vera útbreiddur, jafnvel meðal þeirra, sem að sveitarstjórnarmálum starfa og ættu því að vita betur, að útsvarsstigarnir í sjálfu sér séu endanlegur mælikvarði á það, hve háan hundraðshluta af tekjum sínum hver og einn greiðir til sins sveitarfélags. Mun þessu ráða nokkuð, að þannig er þessu varið með skattstiga þann, sem tekjuskattur til ríkissjóðs er á lagður eftir. Þar er það fast afmarkað í lögum, hve háan hundraðshluta af tekjum hver og einn greiðir í tekjuskatt til ríkissjóðs, án tillits til þess, hvort heildarupphæð álagðs tekjuskatts reynist hærri eða lægri en áætlað er í fjárlögum. Um útsvörin gildir allt öðru máli. Það, sem fyrst og fremst ræður, hve háan hundraðshluta hver og einn greiðir af tekjum sínum í útsvar, er, hve há heildarupphæð útsvara hefur verið áætluð af sveitarstjórn og hvað heildartekjur almennings á viðkomandi stað eru samanlagt miklar. Tölur þær, sem tilgreindar eru í útsvarsstiganum, eru miklu frekar hlutfallsgrundvöllur fyrir skiptingu útsvara milli gjaldenda innbyrðis en þær séu nokkur endanleg ákvörðun um, hve háan hundraðshluta hver gjaldandi endanlega greiðir. Þetta er öllum ljóst, sem fengizt hafa við niðurjöfnun útsvara í hinum ýmsu sveitarfélögum.

Ég vil hér tilfæra eitt dæmi sem rök fyrir þessum staðhæfingum. Árið 1959 bar útsvarsgreiðendum hér í Reykjavík samkv. þeim skattstiga, sem í gildi var, að greiða af 50 þús. kr. tekjum 6900 kr. Útsvarið hér var þetta ár umreiknað og lækkað um 6%, þ.e.a.s. eftir umreiknun er útsvar gjaldenda hér í Reykjavík af 50 þús. kr. 5725 kr. Ég skal taka raunhæft dæmi úr öðrum kaupstað, þar sem útsvarsstiginn var mun hærri en í Reykjavík. Þar bar gjaldanda að greiða í útsvar af sömu upphæð, af 50 þús. kr., samkv. útsvarsstiganum 7650 kr. Þegar jafnað hafði verið niður og útsvörin umreiknuð til lækkunar í samræmi við heildarupphæð útsvara, eins og bæjarstjórn hafði gengið frá henni og löglegt var að leggja á, þá var útsvar sama gjaldanda í þessum kaupstað orðið 4975 kr., þ.e.a.s. í þessum kaupstað, þar sem útsvarsstiginn var mun hærri, varð útsvar gjaldanda af 50 þús. kr. tekjum 4975 kr. á móti 5725 kr. í Reykjavík, eða 750 kr. lægra en af sömu upphæð hér í Reykjavík. Þetta er það, sem er raunverulega raunhæft um álagningu útsvaranna.

Útsvarsstigarnir eru, eins og ég sagði, miklu frekar hlutfallsgrundvöllur um skiptingu innbyrðis en að þeir segi nokkuð til um eða séu nokkur endanleg ákvörðun um það, hvað hver og einn greiðir til síns sveitarfélags af ákveðinni tekjuupphæð, þannig að allt, sem um þetta hefur verið sagt, er byggt á misskilningi og ekki nægri þekkingu á því, hvernig þetta er í framkvæmd og hvernig þetta hlýtur að verða framkvæmt.

Hv. 11. landsk. (GJóh) komst mjög að sömu niðurstöðu og hv. 4. landsk. í þessu sambandi, að óréttmætt væri, að kaupstöðunum utan Reykjavíkur væri boðið upp á hærri útsvarsstiga en tilfærður er í 5. gr. frv. Í þessu sambandi vil ég benda á, að það er einmitt m.a. eftir beinum tilmælum frá ráðamönnum Siglufjarðarkaupstaðar, að kaupstaðastiginn er tekinn inn í frv., og bæjarstjóri þess kaupstaðar var einn af þeim aðilum, sem stóðu að því að útbúa hann og leggja til, að hann yrði tekinn inn í frv. Töldu ráðamenn bæjarins þar, að þeir kæmust ekki af með lægri útsvarsstiga en hér um ræðir, þannig að ef hægt er að deila á okkur, sem að undirbúningi þessa frv. stóðum, þá ber að líta á það, að það er m.a. gert eftir ósk ráðamanna þessa kaupstaðar að hafa útsvarsstigana tvo fyrir kaupstaðina, en ekki einn, eins og við upphaflega ætluðumst til.

Hv. 3. þm. Vesturl. upplýsti, að í Borgarnesi hefði útsvarsstigi Reykjavíkur verið notaður við niðurjöfnun útsvara 1959, en nú væri sér meinað með frv. að nota þennan stiga við álagningu útsvara nú í ár. Ég get glatt þennan hv. þm. með því, að þetta er alger misskilningur hjá honum. Samkv. 9. gr. frv„ sem hljóðar svo, með leyfi hæstv. forseta, en það er einmitt sú grein, sem kveður á um heimild sveitarfélaganna til að nota stigann, þar segir svo: „Í kaupstöðum, sbr. 6. gr., er heimilt að jafna niður útsvörum samkv. 5. gr. a-b, enda skerðist þá ekki heildarfjárhæð útsvaranna svo, að þess vegna komi til greina aukaframlag samkv. 2. gr. 2. mgr. Sama gildir um önnur sveitarfélög.“ Önnur sveitarfélög geta því einnig notað útsvarsstiga 5. gr. Það er sá útsvarsstigi, sem notaður hefur verið í Reykjavík. Þeim er og heimilt að jafna útsvörum samkv. reglum 6. gr., ef fullnægt er ákvæðum 1. mgr. um heildarfjárhæð útsvaranna. Sveitarfélögum er með þessu gefin heimild til að velja um alla 3 útsvarsstigana. Það getur hvert sveitarfélag, sem hefur aðstöðu til þess, valið um hvern þann útsvarsstiga, sem í frv. er. Þannig hljóðar 9. gr., og held ég, að hún verði ekki misskilin. ef menn vilja lesa hana eins og hún liggur fyrir, enda get ég fullyrt, að það var meining þeirrar n., sem undirbjó frv., að svo væri. Ég tel, að á því sé enginn vafi, og þetta ákvæði er tekið inn í frv. að yfirlögðu ráði, þar sem n., sem undirbjó frv., var um það kunnugt, að sum sveitarfélög höfðu jafnað niður útsvörum hjá sér samkv. útsvarsstiga, sem notaður var í Reykjavík.

Í sambandi við útsvarsstigana vil ég taka fram, að ég er sammála hv. 4, landsk. að einu leyti, en það er, að stefna beri að því að hafa aðeins einn útsvarsstiga fyrir alla kaupstaðina, Reykjavík þar með talin. Kom þetta, að ég held, greinilega fram í ræðu minni, og bráðabirgðabreyting sú, sem hér er lagt til að gerð verði á útsvarslögunum, tel ég að miði einmitt í þá átt. Ég tel, að þetta sé það, sem stefna beri að, og það er ekki einvörðungu af þeirri ástæðu, sem hv. 4. landsk. bar fram, að þetta væri ógurlegt ósamræmi og kæmi misjafnlega niður, heldur vegna þess, að ég tel, að þetta væri ágætt aðhald fyrir sveitarstjórnir að gæta sín um að fara ekki of óvarlega í útgjöldum, þegar fjárhagsáætlanir eru samdar. Þær hafa það að marki að keppa að því að þurfa ekki að leggja prósentur ofan á þann stiga, sem í gildi er, þannig að þeim er með þessu nokkuð skapað aðhald um að gæta hófs um álögur á borgarana. Það hlýtur að verða keppikefli hverrar sveitarstjórnar að fara ekki upp fyrir hinn gildandi útsvarsstiga, nema brýn og sannanleg og bein þörf sé fyrir, að svo sé gert. Ég tel, að einmitt það atriði sé mikilsvert fyrir gjaldendur og fyrir þjóðina í heild.

Í sambandi við veltuútsvörin vil ég undirstrika, að það er alger misskilningur, sem komið hefur fram hjá sumum hv. þm., eins og t.d. hjá hv. 4. þm. Reykn., að verið sé að lögbjóða veltuútsvör. Í frv. er aðeins verið að lögbjóða hámark veltuútsvara og heimila álagningu þeirra. Ég tek það fram hér að gefnu tilefni, vegna þess að hv. 4. þm. Reykn. komst þannig að orði, að verið væri að lögbjóða veltuútsvarsálagningu. Það er hverju sveitarfélagi alveg í sjálfsvald sett, hvort það notar þessa heimild eða ekki. Og vegna þess misræmis, sem þessi hv. þm. taldi að væri á milli veltuútsvara í Reykjavík og annarra sveitarfélaga, vil ég benda á, að hvert einasta sveitarfélag í landinu getur ráðið því sjálft, hvort það hefur veltuútsvar hjá sér sambærilega við veltuútsvör í Reykjavík, hvort það hefur þau hærri eða hvort það hefur þau lægri, og einnig, hvort það yfirleitt notar nokkuð veltuútsvör. Þetta er svo frjálst, að það er ekkert sveitarfélag skylt til þess að nota veltuútsvör. Því er í sjálfsvald sett, hvort það hefur það hærra eða lægra, skv. 5. gr., þannig að ég held, að þetta geti ekki verið frjálsara, og þetta getur ekki skapað neitt ósamræmi, þar sem þetta er aðeins heimildarákvæði, sem sveitarfélögunum er gefið.

Um a-lið 3. gr., þ.e.a.s. heimildina til að vefengja framtöl, er það að segja, að hún er tekin í sannleika inn af illri nauðsyn. Það veit hver einasti maður, sem fengizt hefur við niðurjöfnun útsvara, að í hverju sveitarfélagi, a.m.k. hinum stærri, eru aðilar, sem þrátt fyrir skattaeftirlit það, sem nú er, hafa aðstöðu til þess að koma nokkrum hluta tekna sinna undan skatti. Þetta er staðreynd, sem liggur ljóst fyrir okkur, sem störfum að niðurjöfnun útsvara og störfum að sveitarstjórnarmálum, og það þýðir ekkert á þessu stigi, meðan skattaeftirlit er ekki sterkara en það er nú í dag, að vera að loka augunum fyrir þessum staðreyndum og ganga fram hjá því í því frv., sem hér liggur fyrir, og það er beint af þessari ástæðu, að þetta ákvæði er sett inn í frv. En það er alger misskilningur, ef hv. þm. halda, að þetta ákvæði verði notað af niðurjöfnunarnefndum, nema alveg brýna nauðsyn beri til þess og alveg augljóst sé, að framtöl séu ekki rétt. Niðurjöfnunarnefndirnar vita, að þær verða fyrir yfirskattanefnd og ríkisskattanefnd beinlínis að sanna, að allar þær breytingar, sem á framtölum verða gerðar, séu raunhæfar og á þeim sé hægt að standa. Þetta hefur berlega komið í ljós, sennilega hjá öllum niðurjöfnunarnefndum, sem eitthvað hafa hreyft við framtölum, að það er ekki tekið til greina, þó að rök séu færð fyrir því og líkur, að framtalið sé ekki rétt, það verður tölulega beinlínis fyrir yfirskattanefndum og ríkisskattanefnd að sanna, að svo sé. Þetta vita allir, sem við niðurjöfnun útsvara hafa fengizt, að svo er um þetta, og ég er sannfærður um og tel mig geta sagt það af reynslu, að niðurjöfnunarnefndir munu ekki gera sér leik að því að nota þetta ákvæði nema í brýnni nauðsyn. Þetta mundi, ef farið væri að nota það víðtækt, verka þannig, að heildarupphæð útsvaranna kæmi út eins og vera ætti samkv. áætlun sveitarstjórnar. Við yfirferð yfirskattanefnda og ríkisskattanefndar mundi hins vegar þessi heildarupphæð lækka og bæirnir beinlínis verða af þeim tekjum, sem þeir hefðu þannig óvarlega áætlað í útsvari á gjaldendur, sem síðan fengi ekki staðizt.