07.02.1961
Efri deild: 54. fundur, 81. löggjafarþing.
Sjá dálk 1070 í B-deild Alþingistíðinda. (1053)

124. mál, ríkisábyrgðir

Frsm. 1. minni hl. (Karl Kristjánsson):

Herra forseti. Fjhn. gat ekki orðið sammála um afgreiðslu hjá sér í þessu máli, eins og þegar er í ljós komið. Ég hef gert grein fyrir afstöðu minni í nál, á þskj. 333 í öllum höfuðatriðum og þarf raunar ekki sérstaklega miklu við það að baeta, En af því að hér er um stórt málefni að ræða og þýðingarmikið fyrir þjóðfélagið, þá finnst mér, að þingið megi ekki spara sér athugun þess og umr.

Það hafa verið miklar framfarir hjá íslenzku þjóðinni á síðustu áratugum, og menn hafa ekki gert þessar framfarir, komið á fót fyrirtækjum og byggt upp í krafti þess, að þeir hafi staðið á gömlum merg. Fáir í þjóðfélaginu hafa getað stuðzt við miklar eignir, en flestir hafa þurft mikið fé til framkvæmdanna, til stofnkostnaðar, og orðið að taka það að láni, og þar sem þeir hafa ekki haft við fyrri eignir að styðjast, hafa þeir orðið að setja með nývirkjunum, sem þeir hafa veðsett til tryggingar lánsfénu, ábyrgðir og fá þær oft og einatt hjá ríkinu. Þannig hefur ríkið orðið, þegar um stærri framkvæmdir hefur verið að ræða, stuðningsaðili þeirra, sem fyrir þeim hafa beitt sér, í fáum orðum sagt: framtaksins hjá þjóðinni.

Þetta hefur verið ákaflega mikilsvert, og þarna hafa komið til greina víðs vegar í landinu uppbyggingar, sem telja má að ríkið hafi verið aðili að á þennan hátt með fólkinu í landinu. Allir okkar munu þekkja það heima fyrir hjá sér a.m.k., við sem erum komnir utan af landinu, hvað þessi þátttaka hefur verið mikils virði fyrir byggðirnar. Með þessari aðstoð hefur verið komið upp höfnum, dráttarbrautum, skipum, fiskiðjuverum, hraðfrystihúsum, síldar- og fiskimjölsverksmiðjum, vinnslustöðvum landbúnaðarvara, vatnsveitum, rafveitum, hitaveitum, byggingarsjóðum fyrir almenning, stúdentagörðum, lánasjóði fyrir stúdenta og flugsamgöngum.

Hins vegar er það svo, að þó að þessir hlutir séu mikils verðir og góðir, þá er allt bezt í hófi, og ég er þess vegna fylgjandi því, að settar séu reglur, sem marki svið þessarar þátttöku ríkisins, þátttöku þjóðfélagsheildarinnar í athöfnum almennings. Og sú löggjöf, sem þannig yrði sett, ætti að vera eins og nokkurs konar stakkur fyrir þessar aðgerðir. Hann má ekki vera of víður stakkur, en þó má hann frekar vera óþarflega víður stakkur en of þröngur og óteygjanlegur stakkur. Eðli málanna er þannig.

Hv. frsm. meiri hl. lýsti því, að áföll hefðu orðið af ríkisábyrgðum og voði gæti verið fyrir dyrum, ef því héldi fram, að mikið af ríkisábyrgðum félli á ríkið. Við í fjhn, fengum skrá yfir ábyrgðirnar, eins og þær stóðu 30. nóv. s.l., og samkvæmt skránni voru ábyrgðarupphæðir 2 milljarðar og 400 millj. rúmlega. Af þessum ábyrgðum höfðu fallið á ríkissjóðinn eftir skýrslunni 132 millj. Þessar upphæðir tala sínu máli um það, hvað hér er mikið á ferðinni. En hins vegar sýnist mér ekki hægt að segja, að áfallnar ábyrgðir, sem munu vera um 6% miðað við heildina, tæplega það, séu hræðilegar, vegna þess að inni í þessum upphæðum, sem taldar eru þarna, hljóta að vera miklar fjárfúlgur, sem ríkið hlýtur að ganga eftir hjá skuldunautunum og fá greiddar. Ég mæli þetta ekki af því, að ég vilji styðja þann hugsunarhátt, að þeir, sem fá ríkisábyrgðir, eigi að láta þær falla á ríkið, láta sitja á hakanum þær skuldir, sem eru með ríkisábyrgðum, þegar þeir gera sín skil. Ég tel, að þeir, sem fá þessi lán og ábyrgðir frá ríkinu, eigi að kappkosta það að standa í skilum, og ég þykist fyrir mitt leyti þar geta nokkuð frekt úr flokki talað fyrir mína byggð, sem hefur notið þessa stuðnings frá ríkisins hálfu og orðið það til mjög mikils framdráttar. En Húsavík er mér vitanlega ekki í nokkrum vanskilum við ríkið vegna þessara ábyrgða, og ég hef beitt mínum áhrifum, að því leyti sem þau hafa einhver verið, sem sveitarstjórnarmaður í þá átt að gera skil á skuldum, þó að ríkið ábyrgðist.

Það, sem ég mæli því, þegar ég segi, að mér finnist hv. frsm. meiri hl. hafa málað heldur dökka liti á vegginn og telji það um of alvarlegt, ef út af ber með skilin, þá er það ekki af því, að ég telji ekki, að skuldunautar eigi að gera sín ýtrustu skil. En ég tel, að þessi starfsemi sé þess eðlis, að það sé ekki óeðlilegt, að það geti komið fyrir, þegar áætlanir bregðast um tekjur og óhöpp henda eða sérstakur mótgangur gerist, að þá þurfi til þess að koma, að ríkið taki á sig greiðslur vegna þessara ábyrgða. Og ég held, að þegar settar eru reglur um það, hvernig eigi að haga þessari starfsemi, þá eigi að viðurkenna það með þeim reglum, að þessi ábyrgðastarfsemi ríkisins hlýtur yfirleitt alltaf að vera áhættustarfsemi, annars hefur hún í raun og veru ekkert gildi, því að þeir aðilar, sem hafa nægar tryggingar að setja, þurfa ekki á ríkisábyrgð að halda. Ríkisábyrgðirnar eru því í eðli sínu áhættuábyrgðir, og það verður að setja þeim reglur með tilliti til þess, að þær séu það. Og mér þykir það of mikið einkenna þetta frv., sem ríkisstj. hefur lagt fyrir, að það eigi að koma í veg fyrir, að nokkur áhætta geti fylgt, en það er samkvæmt því, sem ég hef verið að segja, frá mínu sjónarmiði sama sem að hætta að veita ríkisábyrgðir nema helzt þeim, sem gætu komizt af án þeirra. Það á með ríkisábyrgðum að hjálpa þeim, sem vilja hjálpa sér sjálfir, en þó ekki að hjálpa þeim, sem geta gert það án aðstoðar.

Ég vil nú með fáum orðum minnast á einstakar greinar frv. og þær till., sem ég hef sett hér fram til breyt. á frv. og tel fyrir mitt leyti sjálfsagt að fella inn í frv. til þess að sníða það við hæfi þess tilgangs, sem ríkisábyrgðir hafa.

Við 1. gr. frv. hef ég ekkert að athuga. Við 2. gr. frv. hef ég það að athuga, að þar er gengið út frá því, að einfaldar ábyrgðir verði aðalreglan. Greinin hljóðar svo í frv., með leyfi hæstv. forseta: „Ríkissjóður má ekki ganga í sjálfskuldarábyrgð, nema slíkt sé sérstaklega ákveðið í lögum þeim, sem ábyrgð heimila.“ Það má segja, að með þessu sé sjálfskuldarábyrgð útilokuð, en með því er gengið út frá því, að aðalreglan verði einfaldar ábyrgðir og sjálfskuldarábyrgðirnar undantekningar. Nú hygg ég, að undir flestum kringumstæðum komi ekki einhliða ábyrgð að notum fyrir þá, sem þurfa að fá ríkisábyrgð, heldur þurfi þeir yfirleitt á sjálfskuldarábyrgðum að halda, og það mun hafa verið reglan að undanförnu, að aðallega hafa verið veittar sjálfskuldarábyrgðir. Ég tel miklu eðlilegra, að frv. sé þannig orðað, að það, sem hlýtur að vera aðalatriði í framkvæmdinni, sé það, sem bent er á í þessari gr., sem telja má að sé lögskýringargrein, miðuð við væntanlegar heimildir, en það, sem til undantekninga heyrir, sé sett fram í undantekningarstíl, — ekki öfugt.

Nú kemur það einnig til greina í sambandi við þessa gr. frv., að mikið er af ábyrgðarheimildum, sem Alþingi hefur þegar gefið. Sumar eru standandi heimildir, svo sem eins og að því er snertir vatnsveitur og hitaveitur. Og þær munu allar vera ótiltekið um það, hvort heimilt er að veita sjálfskuldarábyrgð eða einfalda ábyrgð, og eftir því sem gert er ráð fyrir í grg. þessa frv. og höfundar þess hafa sagt, þá er gengið út frá því, að með þessari grein, eins og hún er upp sett, verði allar slíkar útgefnar heimildir skoðaðar sem heimildir til einfaldrar ábyrgðar.

Ég tel, að það sé rangt og slæm vinnubrögð að eyðileggja þannig þessar heimildir, því að þær munu í mörgum tilfellum verða eyðilagðar. Á 22. gr. fjárl. fyrir 1961 eru t.d. margar slíkar heimildir, sem ekki er tiltekið, hvort miðast við sjálfskuldarábyrgð eða einfaldar ábyrgðir, og ættu þá, ef þessi gr. yrði að lögum, að verða aðeins heimild fyrir ábyrgð, sem yrði einföld.

Þessar heimildir á fjárl, frá í vetur eru um ábyrgð fyrir fiskvinnslustöðvar og stöðvar til að vinna úr afurðum landbúnaðarins, þær eru um ábyrgðir vegna dráttarbrauta, þær eru um ábyrgðir vegna skipasmíðastöðva, þær eru um ábyrgðir til endurbóta á síldarverksmiðjum á Austurlandi, og þar er líka heimild til ábyrgðar fyrir Samband íslenzkra berklasjúklinga til að koma upp vinnustofnun. Mér virðist fjarstæða að setja lög um það, að þessar útgefnu heimildir skuli allar vera til einfaldrar ábyrgðar, og ég hygg, að með því séu þær í raun og veru gerðar ónothæfar meira og minna fyrir aðilana, því að þeim nægja ekki slíkar ábyrgðir, það fæst ekkert lánsfé út á þær handa þessum stofnunum.

Af þessum ástæðum, sem ég nú þegar hef nefnt, hef ég mælzt til, að þessi gr. verði orðuð þannig, með leyfi hæstv. forseta: „Sé ekki tekið fram í heimildarlögum, að ábyrgð ríkissjóðs skuli vera einföld, ber að líta svo á, að þau lög heimili sjálfskuldarábyrgð.“

Það segir sig auðvitað sjálft, að ef lög heimila sjálfskuldarábyrgð og ekki þarf til hennar að koma, vegna þess að lántakandinn, sá sem biður um ábyrgðina, kemst af með einfalda ábyrgð, þá hlýtur sá ráðh., sem með þessi mál fer, að mega gefa út einfalda ábyrgð, því að hún er sú ábyrgð, sem ríkið hættir minna með, og þykist ég vita, að allir hv. þm. viti mun á einfaldri ábyrgð og sjálfskuldarábyrgð, enda er að finna góða skilgreiningu á þessum ábyrgðum í grg. frv., sérstaklega í sambandi við þessa gr., sem ég hef verið að ræða nú.

Við 3. gr. hef ég ekkert að athuga, eins og nú er komið, vegna þess að meiri hl. fjhn. hefur flutt brtt, við síðari málsgrein hennar, sem mér þótti allt of ströng og taldi að mundi setja fjmrh. í of mikinn vanda og hætt við að gerði það að verkum, þessi seinni mgr., eins og hún er orðuð í frv., að annaðhvort gengi ráðh. lengra en hann í raun og veru hefði leyfi til skv. henni eða þá að hann yrði að neita um ábyrgð eða heimta ekki næga tryggingu, því að það er einmitt það, sem mennina skortir, sem biðja um ríkisábyrgð, að þeir geti sett nægilega tryggingu aðra. En þá kemur til greina þörfin á því að koma upp fyrirtækinu, framkvæma það, sem á að framkvæma fyrir lánsféð, og ráðh. verður að mega meta gildar tryggingar með tilliti til þessarar þarfar, og það getur hann, ef sú brtt. verður samþ., sem meiri hl. hefur hér flutt.

Þá kemur 4. gr. Ég legg til, að sú gr. verði felld niður. Hún er um það, að ríkissjóður láti þá, sem fá ábyrgð hans, greiða áhættugjöld, 1% fyrir einfalda ábyrgð í eitt skipti fyrir öll og 1% fyrir sjálfskuldarábyrgð, þegar hún er gefin út, og síðan l 1/2% á ári af ábyrgðarskuldinni. Nú hefur meiri hl. n. flutt þá brtt., að árlega áhættugjaldið vegna sjálfskuldarábyrgðanna verði ekki tekið, en í staðinn hækkað ábyrgðargjaldið, sem greitt er í upphafl við lántöku, upp í 11/2%. Ég tel þessa till. til bóta, það hænufet sem hún nær. En hins vegar tel ég, að ríkissjóður eigi alls ekki að gera þessar ábyrgðir að tekjustofni fyrir sig. Ég lít svo á, að þátttaka hans í uppbyggingunni, sem verður að gera kröfu til að sé verið að gera, ef ríkissjóður gengur í ábyrgð, sé þess eðlis, að hann eigi að gera þetta án þess að taka gjald. Hann eigi ekki þannig að skattleggja þessa aðila, sem eru að berjast fyrir framtakið í landinu, það tel ég óviðeigandi af ríkissjóði, um leið og hann viðurkennir þeirra þjóðholla starf og leggur þeim lið með því að veita þeim ábyrgð. Hv. frsm. meiri hl. sagði, að hér væri ekki um svo mikil útgjöld að ræða, að hægt væri fyrir nokkurn að setja þau fyrir sig, eða a.m.k. féll ræða hans á þá leið. Ég verð að segja það, að venjulega hafa þeir, sem eru að ráðast í svona fyrirtæki, við nóg að fást og mega ekki við því, að á þá sé bætt. Þetta eru kannske ekki stórkostlegar upphæðir — og þó. Mér skilst t.d., að sá maður, sem fær lán í gegnum samvinnubyggingarfélag, hámarkið er víst 180 þús., þurfi þó að greiða þarna 27 hundruð, og um það munar, og yfirleitt er ekki eðlilegt, að ríkið fari að bæta á í þeim efnum, enda virðist, þegar um slíkar ábyrgðir er að ræða, áhættan vera afar lítil. Og þá kem ég að því, sem líka er athugavert við að láta eitt yfir alla ganga í þessum efnum, að áhætta er sums staðar alls engin, þó að hins vegar hún sé víða það, sem verður að teljast sjálfsagt. Till. mín er sú, að gr. falli niður og að ríkissjóður geri sér ekki að tekjulind þessa aðstoðarstarfsemi sína.

Þá er það 5. gr. Hún er um það, að ef ábyrgðargreiðsla fellur á ríkissjóð, þá megi ráðh. eða fjmrn. taka hvaða tegund greiðslna sem er, ef ríkissjóður á að inna aðilanum þær. Hún á að veita fjmrn. algera greiðslujafnaðarheimild gagnvart skuldunautnum. Þetta er málefni, sem snýr mest að sveitarfélögunum.

Till. mín er, að við gr. bætist ný mgr. eða nýr málsl., svo hljóðandi: „Hér undir falla þó ekki greiðslur ríkisins til skóla eða aðrar lögbundnar greiðslur til sérstakra framkvæmda sveitarfélaga.“

Mér fyndist það fjarstæða, ef sveitarfélag, sem er komið í vanskil fyrir togara, yrði fyrir því, að framlag frá ríkinu til skólahúsbyggingar eða jafnvel rekstrar skóla yrði tekið til greiðslujafnaðar. Mér hefur verið svarað því, þegar ég hef hreyft þessu í fjhn., að það megi ekki ætla, að ráðh. fari að beita þessu hóflaust, þótt heimildin sé fyrir hendi. En ég tel ástæðulaust að hafa heimildina ótakmarkaða, því að ef um það væri að ræða að beita svona ákvæði misjafnt, þá væri hvorki gott fyrir ráðh. að hafa tækifæri til þess né fyrir skuldendur að þurfa að verða fyrir slíku.

Ég vil m.ö.o., að þessi heimild sé takmörkuð. Heimildin er það eðlilega í vissum tilfellum og sjálfsagða, að því er snertir það, sem sveitarfélögin fá úr jöfnunarsjóði, en annars tel ég, að hún eigi ekki að vera til þrengsla á þessum lið.

Við 6. gr. hef ég enga aths. gert. En ég vissi um brtt. frá meiri hl. n. um, að fjvn, komi þarna í stað Alþingis, og get fellt mig við þá brtt., þó að hins vegar geti vitanlega líka komið til greina það, sem ég sé að 2. minni hl. leggur til, að sérstök n. verði kosin til þess að fjalla um þessi málefni með ráðuneyti og m.a. það, sem 6. gr. tiltekur.

Þá er 7. gr., þar sem ráðh. er heimilað að fela einhverjum ríkisbankanna að annast að miklu leyti afgreiðslu ríkisábyrgða, meta umsóknir og réttmæti þeirra, með tilliti til afgreiðslu þessara mála. Ég sé ekki betur en eins og nú er, að þá hafi fjmrh. heimild til þess að fá sér hvaða aðstoð sem er í þessum efnum, þó að hann hins vegar beri vitanlega ábyrgð á afgreiðslunum, og þess vegna sé óþarft að gefa þessa heimild. En það tel ég athugavert við að gefa hana, að með því er sem Alþ. lýsi yfir, að það sé vilji þess, að banka sé falið að annast þessi mál. Ég er því mótfallinn fyrir mitt leyti að gefa slíka yfirlýsingu, vegna þess að ég tel, að við ákvörðun veitingar ríkisábyrgða eigi ekki að gilda bankasjónarmið. En ég óttast það, að ef banki fær þetta til meðferðar, þá gerist það sjónarmið um of gildandi og sú mikla hjálparstarfsemi, sem í þessu hefur verið fólgin og gert hefur áreiðanlega mikið gagn, verði þá alltaf meira og minna úr sögunni. Banki sá, sem um þetta mundi fjalla, teldi sig að sjálfsögðu mjög ábyrgan og mundi því gera þetta upp eftir reglum, sem hjá bönkum gilda. Hins vegar tel ég, að í þessari grein sé nauðsynlegt ákvæði um eftirlit með fjárhag þeirra, sem ríkið hefur veitt þessa allsherjaraðstoð, — það eftirlit vil ég alls ekki að sé vanrækt. Ég álit, að það eigi að koma fram í lögunum, að til þess sé ætlazt, að það eftirlit eigi sér stað, og ég legg því aðeins til breyt. á þessari grein um, að heimildin um að leita aðstoðar banka falli niður, en það, að ríkið sjálft — ríkisstjórnin annist, að eftirlitið fari fram, standi eftir.

Þá er 8. gr. Í henni er gert ráð fyrir því, að reglugerð skuli gefin út at fjmrh, um nánari ákvæði á framkvæmd ríkisábyrgða heldur en lögin geta náð yfir að taka fram. Það finnst mér mjög eðlilegt. En hins vegar finnst mér óþarfi að taka fram, að í þeirri reglugerð megi ákveða, að ábyrgð ríkissjóðs megi ekki fara fram úr tilteknum hundraðshluta, miðað við matsverð framkvæmdar, nema lög mæli sérstaklega fyrir. Ég tel ástæðulaust að gefa ráðherranum vald til þess að ákveða þetta hámark, því að ég tel sjálfsagt, að Alþ. ákveði hámarkið við hverja heimild, sem það gefur til ábyrgðar, og eftir frv. má enga ábyrgð veita nema samkv. heimildum frá Alþ., svo að þetta er auðvelt í framkvæmd. Ég legg þess vegna til, að síðari málsliður 8. gr. falli niður.

Um 9. gr. hef ég ekki gert neina brtt. En meiri hl. n. hefur gert við hana brtt., sem ég fyrir mitt leyti felli mig við.

Ég þykist þá hafa gert grein fyrir afstöðu minni sem nefndarmanns til þessa frv., en skírskota að öðru leyti til nál.

Ég legg til, að frv. verði samþ., þ.e.a.s. þegar búið er að fella inn í það þær brtt., sem ég hef gert við frv. Ég tel eðlilegt, að lög séu sett Um ríkisábyrgðir, og tel, að þegar búið er að gera á frv. þær breyt., sem ég hef lagt til, sé á það kominn a.m.k. fullforsvaranlegur byrjunarstakkur í þessum efnum. Hins vegar má búast við því, að við framkvæmd laganna geti þurft að breyta þeim siðar, þar sem þetta er fyrsta tilraun til að setja ákveðnar reglur þessari starfsemi ríkisins, sem áreiðanlega þarf að halda áfram og má ekki sníða of þröngan stakk, — fyrst og fremst ekki of þröngan stakk.