08.02.1962
Efri deild: 40. fundur, 82. löggjafarþing.
Sjá dálk 2139 í B-deild Alþingistíðinda. (1802)

134. mál, Ríkisábyrgðasjóður

Fjmrh. (Gunnar Thoroddsen):

Herra forseti. Það hefur farið mjög í vöxt undanfarinn áratug, að veittar væru ríkisábyrgðir vegna lána til margvíslegra framkvæmda. Oft eru þessar ábyrgðir nauðsynlegar til þess að hrinda málum áleiðis, og þeir aðilar, sem hafa notið slíkra ábyrgða, eru margvíslegir. Það eru bæjar- og sveitarfélög, það eru samvinnufélög, hlutafélög, útgerðarfélög, einstaklingar. En um leið og viðurkennt er, að í mörgum tilvikum hefur verið og er og verður nauðsynlegt að veita ríkisábyrgðir til þess að tryggja framgang nauðsynjamála, þá er hitt þó ljóst, að þessi mál hafa verið að komast í algera óhæfu, hreinar ógöngur að undanförnu, og ber þar margt til. Sumpart hefur ekki verið nægileg aðgæzla höfð og fyrirhyggja, þegar veittar voru slíkar ábyrgðir, ekki rannsakað nægilega, hvort það fyrirtæki, sú framkvæmd eða það mannvirki, sem átti að veita ríkisábyrgð fyrir, var nægilega grundvallað, hvort það var möguleiki á því, að það gæti staðið undir slíkum lánum, borið sig. í öðru lagi hefur þess stundum ekki verið gætt að fá nægar tryggingar fyrir slíkum, ríkisábyrgðum. Enn fremur hefur eftirlit ekki verið nægilegt stundum með því, hvernig þessi starfsemi, sem ríkið þannig tók ábyrgð á, gengi eða henni væri stjórnað. í stuttu máli hafa Því ábyrgðir hlaðizt upp, sem fallið hafa á ríkissjóð. Árið 1957 var í fjárl. gert ráð fyrir, að þessar ábyrgðir, sem féllu á ríkissjóð vegna vanskila, mundu nema um 18 millj. kr., en reyndust vera 21. Árið 1958 var í fjárl. gert ráð fyrir 20 millj., þær urðu 24. Árið 1959 var gert ráð fyrir 20 millj., þær urðu 29. Árið 1960 var gert ráð fyrir 35 millj. í fjári., urðu 50 millj. Árið 1961 var gert ráð fyrir 38 millj. í fjárl., en urðu um 30 millj.

Þessar ábyrgðir, sem fallið hafa á nú á síðasta ári eða tvö síðustu ár, eru teknar áður en núv. stjórn tók við störfum, og skal ég ekki rekja hér sérstaklega orsakir þessara vanskila. En ein af orsökunum, sem okkur öllum þdm. er kunnugt um, er að sjálfsögðu hinir miklu örðugleikar, sem togaraútgerðin hefur átt við að stríða í 2–3 undanfarin ár. Það var auðvitað ljóst, að hér þurfti að taka í taumana og gera sérstakar ráðstafanir, til Þess að svo héldi ekki áfram. Þess vegna var samið frv. til laga um ríkisábyrgðir og lagt fyrir Alþingi í fyrra, og var það afgr. sem lög nr. 37 frá 29. marz 1961. Tilgangur þeirra var sá að skapa meiri festu og aðhald, bæði um veitingu ríkisábyrgða, eftirlit með þeim og ráðstafanir til þess að koma í veg fyrir vanskil og forða ríkissjóði, ef unnt væri, frá slíkum áföllum.

Í fyrsta lagi var sú breyting gerð með lögunum, að ríkisábyrgð skyldi aldrei heimilt að veita, nema lagaheimild væri fyrir hendi, en það fól í sér, að ekki er heimilt að veita ríkisábyrgð með þingsályktun.

Í öðru lagi var sú gagnger breyting gerð á, að ef ríkisábyrgð væri veitt, skyldi meginreglan vera einföld ábyrgð, en ekki sjálfsskuldarábyrgð. í þessu felst meginmunur, Þar sem sjálfsskuldarábyrgðin felur það í sér, að ef lántaki stendur ekki í skilum, getur lánveitandinn umsvifalaust gengið að ábyrgðaraðilanum, þ.e.a.s. ríkissjóði í þessu tilfelli, en ef ábyrgðin er einföld, verður lánveitandinn fyrst að reyna að innheimta kröfuna hjá lántaka og því aðeins, að staðreynd sé, að hann geti ekki staðið í skilum, er unnt að krefjast greiðslu af ábyrgðaraðilunum. Fram að þessu höfðu ríkisábyrgðir yfirleitt verið sjálfsskuldarábyrgðir, og var sú reyndin orðin í mjög mörgum, ég vil ekki segja flestum tilvikum, en mjög mörgum, að lánveitandi, ef vanskil urðu, gerði ekki einu sinni tilraun til Þess að innheimta hjá skuldaranum sjálfum, heldur sneri sér beint að ríkissjóði. Stundum var jafnvel komið svo, að lántaki taldi ekki hvíla á sér neinar sérstakar skyldur til þess að annast vaxta- og afborganagreiðslur af lánum, sem ríkissjóður var í ábyrgð fyrir, ríkissjóðurinn gæti séð fyrir því.

Þessi breyting úr sjálfsskuldarábyrgð í einfalda ábyrgð, — það tekur auðvitað alllangan tíma að koma henni í framkvæmd, því að Þær sjálfsskuldarábyrgðir, sem áður voru veittar, halda að sjálfsögðu gildi sínu áfram. Hins vegar er þessi breyting þegar farin að hafa nokkur áhrif og á þó eftir að hafa miklu meiri áhrif síðar.

Í Þriðja lagi var svo ákveðið í þessum ríkisábyrgðalögum, að ef aðili, sem óskaði eftir ríkisábyrgð, stóð í vanskilum eða óbættum sökum við ríkissjóð, skyldi ekki heimilt að veita honum nýja ríkisábyrgð. nema samið yrði um þá fyrri skuld eða hún greidd.

Í Þriðja lagi var svo ákveðið, að hver, sem ríkisábyrgð fengi, skyldi greiða visst áhættugjald í ríkissjóð. Var það 1% af einfaldri ábyrgð, en 11/2% fyrir sjálfsskuldarábyrgð.

Þá er gert ráð fyrir því í I., að einhver ríkisbankanna yrði fenginn til aðstoðar ríkissjóði varðandi veitingu ríkisábyrgða, eftirlit með starfsemi Þeirra, sem ríkisábyrgð fengju, o.s.frv. Og loks var svo ákveðið, að gengið skyldi í Það að gera hreint fyrir dyrum varðandi eidri vanskil, að fulltrúar frá fjvn. skyldu athuga allar þær ábyrgðir, sem á ríkissjóð hefðu fallið. og gera tillögur um það til fjmrh., hvernig með skyldi fara. Var svo ákveðið í l., að því aðeins mætti fella niður skuld eða hluta af skuld, að fjvn. mælti einróma með Því, mælti einróma með eftirgjöf, og hafa fulltrúar fjvn. ásamt fulltrúum fjmrn. lagt í Þetta mikla vinnu og skilað síðan tillögum með meginatriðum, þar sem gert er ráð fyrir að gera tillögur um, hvernig skuli afgreiða þessi mál. í einstaka tilvikum er gert ráð fyrir eftirgjöf, þó eru það tiltölulega lágar upphæðir, en oftast eru gerðar tillögur um það, að þessar kröfur skuli endurgreiddar ríkissjóði á vissu árabili, þetta frá fimm, átta, tíu árum eða jafnvel nokkru fleiri árum, ásamt hóflegum vöxtum. Um þessar tillögur hefur orðið alger samstaða hjá þessum fulltrúum.

Þetta frv., sem hér liggur fyrir, frv. til laga um ríkisábyrgðasjóð, er í rauninni framhald af hinu fyrra frv., sem lögfest var í fyrra um ríkisábyrgðir, og meginefni þess er það, að stofna skuli sérstakan sjóð, er nefnist ríkisábyrgðasjóður. í 2. gr. frv. er kveðið á um stofnfé hans, og er það í þrennu lagi. Það er í fyrsta lagi, að gengishagnaður af útflutningsbirgðum, sem samkv. 6. gr. brbl. frá 3. ágúst s.l. skyldi að nokkru renna til þess að létta af ríkissjóði áföllnum ríkisábyrgðum, skuli renna sem stofnfé til ríkisábyrgðasjóðsins. í öðru lagi, að áhættugjaldið, sem ákveðið er í l. frá í fyrra, 1% og 11/2%, það sem Þegar hefur goldizt, skuli einnig telja stofnfé sjóðsins. Og í þriðja lagi skuli afhenda sjóðnum kröfur eða framkröfur, sem ríkissjóður á, vegna þess að hann hefur orðið sem ábyrgðaraðili að greiða kröfur, enn fremur þær kröfur, sem hafa af því, að ríkissjóður hefur ekki tekið ábyrgð á greiðslu, heldur sjálfur tekið lán og endurlánað Það, en vanskil hafa orðið af hálfu lántaka. Og loks er svo heimilað að afhenda sjóðnum kröfur, sem stafa af Því, að vanskil hafa orðið á lánum, sem hafa verið veitt beint úr ríkissjóði. Þetta er stofnfé sjóðsins, eins og segir í 2. gr.

Tekjur sjóðsins eru svo taldar í 3. gr. Það er í fyrsta lagi, að áhættugjald, sem hér eftir verður goldið, skuli renna í ríkisábyrgðasjóð, en ekki í ríkissjóð. í öðru lagi fé, sem endurgreiðist samkvæmt Þeim kröfum, sem nefndar voru áður samkv. 2. gr. Og í þriðja lagi framlög, sem ákveðin verði í fjárl. hverju sinni, eftir því sem sjóðurinn þarf á að halda.

Í 4. gr. er svo ákveðið, að úr ríkisábyrgðasjóði skuli greiða kröfur, sem fallið hafa á ríkissjóð eftir 1. jan. 1961 vegna ábyrgða, sem hann hefur tekizt 4 hendur, og sama gildir um kröfur, sem fallið hafa á ríkissjóð eftir sama tímatakmark fyrir vanskil á lánum, sem ríkissjóður hefur tekið og endurlánað. Þar sem gert er ráð fyrir, að gengishagnaðurinn, sem til hefur fallið á árinu 1961, auk Þess sem greiðist svo inn á árinu 1962, skuli verða stofnfé sjóðsins, Þá er talið eðlilegt, að sjóðurinn taki einnig að sér að greiða Þær ábyrgðarkröfur, sem féllu á ríkissjóð á s.l. ári.

Það eru nokkur meginrök, sem liggja til Þess, að Þetta frv. hefur verið samið og lagt hér fram. í fyrsta lagi er talið eðlilegt að losa þessi mál út úr sjálfum ríkissjóðnum. Það er ekki eðlilegt að telja með í venjulegum rekstri eða starfsemi ríkissjóðsins Þessi ábyrgðarlán eða vanskil, sem á hann falla og, eins og reynslan sýnir og ég gat um, er ákaflega erfitt og í rauninni ógerningur að áætla fyrir fram. í fyrsta lagi er eðlilegt að losa Þetta út úr ríkissjóðnum sjálfum og afhenda Þetta verkefni sérstökum sjóði. Að sjálfsögðu er óhjákvæmilegt, að ríkissjóðurinn verður að bera ábyrgð á fjárreiðum ríkisábyrgðasjóðsins, og Þess vegna er ákvæðið í 3. tölul. 3. gr., þar sem gert er ráð fyrir, að framlag, sem áætlað er eða verður í fjárl., skuli greiða sjóðnum eftir því, sem á Þarf að halda. í Þessu felst Það, að ef ríkisábyrgðasjóður eftir árið Þarf ekki á öllu Því framlagi að halda, sem ætlað er í fjárl., þarf ekki að greiða það allt úr ríkissjóði. Ef hins vegar ríkisábyrgðasjóðurinn þarf á meira fé að halda eitthvert ár en áætlað er í fjárl., er að sjálfsögðu óhjákvæmilegt, að það verði greitt umfram fjárlög. Þetta leiðir af þeirri ábyrgð, sem ríkissjóður samkv. 1. gr. ber á fjárreiðum sjóðsins.

Til viðbótar þessu sjónarmiði, að losa þessi vanskila- og ábyrgðamál út úr sjálfum ríkissjóðnum, er svo gert ráð fyrir, að einhverjum ríkisbankanna, — og ég vil taka fram, að þá er gert ráð fyrir Seðlabanka Íslands, — verði falinn sjóðurinn til umsjár, og einnig gert ráð fyrir því, að sá hinn sami banki verði til aðstoðar ríkissjóði, eftir því sem ríkisábyrgðalögin í fyrra gera ráð fyrir, og þá sérstaklega verði þau skuldabréf, sem nú verða á næstunni útgefin og undirskrifuð í samræmi við tillögur fulltrúa fjvn. og fjmrn., afhent ríkisábyrgðasjóðnum og þar með Seðlabankanum til innheimtu. Og kem ég þá að þriðja atriðinu, sem er einnig eðlilegt, og það er, að banka verði faldar þessar kröfur til innheimtu. Það er eðlilegra en að fjmrn. sjálft standi í slíkum innheimtuaðgerðum, enda er enginn vafi á því, að það mun gefa betri raun.

Loks má geta þess í sambandi við gengishagnaðinn, sem gert var ráð fyrir að rynni að verulegu leyti til þess að standa undir áföllnum ríkisábyrgðum, að það ákvæði í brbl. frá í sumar hefur stundum verið skýrt og túlkað þannig, að ríkissjóður hafi hrifsað til sin þennan gengishagnað, og þá sleppt því viðbótarákvæði, að þetta fé má eingöngu nota til þess að létta ríkisábyrgðum eða vanskilakröfum af ríkissjóði. Það þykir rétt, að það liggi alveg hreint fyrir, að þessi gengishagnaður renni alls ekki í ríkissjóð, heldur í þennan sérstaka sjóð, sem hefur það verkefni að standa undir þessum áföllnu ábyrgðum.

Til skýringar því, hversu alvarleg þessi ríkisábyrgðamál eru orðin, má geta þess til viðbótar, að útlagt fé vegna ríkisábyrgða er nú orðið samtals um 265 millj. kr.

Ég vænti þess, að þetta frv. fái góðar undirtektir í hv. þd. og hljóti samþykki hv. Alþingis, og það er skoðun mín og sannfæring, að þegar þessi lög eru komin til viðbótar lögunum frá í fyrra um ríkisábyrgðir, þá muni fara að stefna í betra og bjartara horf með ríkisábyrgðirnar en verið hefur nú undanfarið.

Ég legg svo til, að frv. verði vísað til 2. umr. og hv. fjhn.