26.04.1966
Efri deild: 72. fundur, 86. löggjafarþing.
Sjá dálk 1170 í B-deild Alþingistíðinda. (1000)

20. mál, verðtrygging fjárskuldbindinga

Frsm. meiri hl. (Ólafur Björnsson):

Herra forseti. Fjhn. hefur haft mál þetta til meðferðar, en eins og nál. þau, sem útbýtt hefur verið, bera með sér, hefur hún ekki náð samstöðu um málið, þannig að við fjórir, sem að meirihlutanál. á þskj. 561 stöndum, leggjum til, að það verði samþ. óbreytt, en aðrir nm. telja málið ekki nægilega undirbúið og leggja til, að því verði vísað frá með rökstuddri dagskrá.

Hugmyndin um verðtryggingu fjárskuldbindinga er ekki ný. Hún kom m.a. fram á verðbólguárunum eftir fyrri heimsstyrjöldina í mynd hinna svokölluðu gulltryggingarákvæða í lánasamningum, en með því var átt við það, að höfuðstóll lánsins skyldi á hverjum tíma hækka til samræmis við verðfall mynteiningarinnar gagnvart gulli, ef slíkt ætti sér stað. Um gildi slíkra samninga var deilt í mörgum Evrópulöndum og háð út af því málaferli, sem lyktaði á ýmsa vegu eftir því, hvern skilning dómstólar í hinum ýmsu löndum höfðu á lögmæti slíkrar samningagerðar. En ekki skal sú saga rakin nánar hér, enda varð verðtrygging í þessari mynd sem öðrum óþörf eftir hið mikla verðfall. sem átti sér stað haustið 1920. Eftir síðari heimsstyrjöldina hefur verðtrygging í svipaðri mynd og þeirri, sem þetta frv. gerir ráð fyrir, verið tekin upp um lengri eða skemmri tíma í mörgum löndum, einkum þeim, þar sem mikil verðbólga hefur ríkt.

Eins og hæstv. viðskmrh. gat um í framsöguræðu sinni við 1. umr. þessa máls hér í hv. d., mun slík verðtrygging hafa orðið einna víðtækust í Finnlandi og Ísrael, en fleiri lönd mætti þó nefna í þessu sambandi, svo sem Frakkland og Grikkland og jafnvel Danmörku og Noreg, þar sem visir hefur myndazt til verðtryggingar, þótt verðbólgan í þessum tveim síðasttöldu löndum hafi ekki verið nærri því eins mikil og í hinum 4 löndunum, sem ég hef nefnt. Það mundi þó leiða of langt að ræða frekar fyrirkomulag verðtryggingar í öðrum löndum og reynslu annarra þjóða af henni, en hins vegar skal rakin í sem allra stytztu máli saga verðtryggingarhugmyndarinnar hér á landi.

Eins og um er getið í nál. hv. minni hl. fjhn. Nd., var á Alþ. 1953 flutt og samþ. till. til þál., sem borin var fram af nokkrum þm. Framsfl., um að láta fara fram athugun á því, hvort og með hverju móti mætti á hagfelldan hátt tryggja verðgildi þess fjár, sem bankar og sparisjóðir taka til geymslu og ávöxtunar. Ég býst við, að það hafi verið á grundvelli þessarar þál., sem þáv. fjmrh., hv. 1. þm. Austf., skipaði árið 1956 þriggja manna n. til þess að gera athugun á málinu En í þeirri n. áttu sæti hagfræðingarnir Jónas Haralz, Klemenz Tryggvason hagstofustjóri og Haraldur Jóhannsson. Skiluðu þeir um þetta jákvæðri álitsgerð, en ekkert var þó aðhafzt í málinu að því sinni.

Á undanförnum þingum hafa nokkrir þm. Framsfl. flutt till. um athugun á því, hversu megi framkvæma víðtæka verðtryggingu sparifjár, og á þinginu 1962 flutti ég og fékk samþykkta till. til þál. um athugun á því, hversu megi framkvæma verðtryggingu lífeyris og líftrygginga. Var mér svo falið að semja um þetta álitsgerð, sem ég skilaði ríkisstj. snemma á árinu 1963, og þótt sú álitsgerð fjallaði auðvitað aðallega um verðtryggingu lífeyris, var þar einnig allmikið rætt um almenna verðtryggingu fjárskuldbindinga og reynslu annarra þjóða, svo sem Finna, af henni. Þá má einnig geta þáltill., sem Arnór Sigurjónsson flutti á s.l. þingi um allsherjarverðtryggingu í lánasamningum, en hann átti hér þá sæti um skeið sem varamaður hv. 4. þm. Norðurl. e., Björns Jónssonar, og mundi nú eiga sæti á hv. Alþ., ef hann væri ekki sjúkur. Á s.l. vetri var svo Seðlabanka Íslands falið að undirbúa þá heimildarlöggjöf í þessu efni, sem hér liggur nú fyrir, en frv. sama efnis var flutt á síðasta þingi, en of seint til þess, að það gæti orðið útrætt.

Allar þær till., sem nú hefur verið getið um, fjalla um verðtryggingu, er hafi það markmið að örva sparifjármyndun og geti þannig verið tæki til þess að vinna gegn verðbólguþróun. Ekkert slíkt hefur þó enn komið til framkvæmda, enda vantar til slíks lagaheimild. Hins vegar hefur, sem kunnugt er, myndazt hér á landi vísir til verðtrygginga, sem haft hefur annan tilgang eða þann að útvega lánsfé til ákveðinna framkvæmda. Má þar einkum nefna hin vísitölutryggðu lán Húsnæðismálastofnunarinnar, sem upp voru tekin árið 1955, vísitölutryggt lán Sogsvirkjunar, sem boðið var út árið 1959, en þar var vísitölutryggingin miðuð við hækkun á rafmagnsverði, og svo vísitölutryggð skuldabréfalán ríkisins, sem út hafa verið boðin öðru hverju s.l. 2 ár vegna framkvæmdaáætlunarinnar, og liggur frv. þess efnis fyrir því þingi, sem nú situr.

Eins og þessi grg. mín ber með sér, hafa báðir hv. stjórnarandstöðuflokkar, einkum þó hv. Framsfl., komið allmjög við sögu þeirrar hugmyndar, sem þessu frv. er ætlað að vera spor í áttina til að framkvæma, og hygg ég, að ég verði ekki ásakaður fyrir það að hafa gert of litið úr þætti hv. stjórnarandstæðinga i þessu máli, enda hafa þeir að mínu áliti ekki svo margar skrautfjaðrir til að bera, hvað snertir skynsamlegar og athyglisverðar till. til lausnar efnahagsvandamálunum, og það að leitast við að ræna lambi fátæka mannsins, hefur aldrei verið talinn göfugur verknaður. Það kæmi því mjög á óvart, ef þeir nú snerust öndverðir gegn þessari hugmynd. Að mínu áliti ber ekki heldur að skilja afstöðu þeirra til þessa frv. þannig, en þeir virðast líta svo á, að málið sé ekki nægilega undirbúið, og vilja fresta því.

Nú má auðvitað lengi um það deila, hvenær slíkt mál sé nægilega undirbúið, til þess að tímabært sé að hrinda því í framkvæmd, og svo sem ég hér hef rakið, er þetta mál raunar búið að vera í undirbúningi á ýmsum vettvangi s.l. 12 ár. Það er álit okkar, sem að meirihlutanál. stöndum, að ef rétt sé á haldið, sé hér um að ræða svo öflugt tæki til þess að hamla gegn þeirri verðbólguþróun, sem lengi er búin að hrjá þjóðfélag vort, að ekki megi lengur láta undir höfuð leggjast að koma verðtryggingu í framkvæmd. Auðvitað fylgja slíkri verðtryggingu banka tæknileg vandamál. sem leysa verður áður, en eins og ákvæði 5. gr. þessa frv. gera ráð fyrir, kemur verðtryggingin ekki til framkvæmda fyrr en jafnóðum og þau hafa verið leyst í samráði við þær lánastofnanir, sem ætlað er að ávaxta hið verðtryggða fé. Þessi vandamál hafa líka verið leyst í öðrum löndum, sem tekið hafa upp verðtryggingu, og ætti því einnig að mega leysa þau hér.

Ég ætla því næst að gera þeirri spurningu nokkur skil, hvort þess árangurs sé að vænta af verðtryggingunni sem tæki til þess að hamla gegn þróun verðbólgunnar, að réttmætt sé að baka lánastofnunum þá fyrirhöfn, sem framkvæmd hennar óumflýjanlega hefur í för með sér. Áður en lengra er haldið, er vert að svara þeirri spurningu, í hverju verðbólguvandamálið raunverulega er fólgið. Það er að mínu áliti ekki fólgið í því, að reiknað er með hærri tölum vegna verðbólgunnar, þó að slíkt þjóni út af fyrir sig ekki neinum skynsamlegum tilgangi, heldur í hinu, að vantrú á gildi peninganna dregur úr sparifjármyndun, sem er undirstaða efnahagslegra framfara. Verklegar framfarir eru nauðsynlegt skilyrði slíkra framfara. Um það hygg ég, að enginn ágreiningur geti verið meðal hv. þm. En aldrei geta þessar verklegu framkvæmdir orðið meiri en nemur þeirri fjáröflun, sem undir þeim verður að standa. Þessi fjáröflun getur verið með þrennu móti, erlendar lántökur, skattar og innlend sparifjármyndun. Erlendar lántökur hafa aldrei numið nema litlu broti af þeirri fjárfestingu, sem hér á landi hefur átt sér stað, og mun enginn vænta þess, að sú fjáröflunarleið verði í næstu framtíð farin í ríkara mæli en verið hefur. Opinberir aðilar geta auðvitað að vissu marki aflað fjár til framkvæmda sinna með skattaálögum, en skattaálögur eru ekki vinsælar, og eru slíkri fjáröflun því auðvitað þröng takmörk sett. Af þessu leiðir, að hin frjálsa sparifjármyndun hlýtur ávallt að verða meginundirstaða þeirrar fjárfestingar, sem á sér stað í þjóðfélaginu. Verðbólgan dregur úr slíkri sparifjármyndun og þá um leið þeim verklegu framkvæmdum, sem jafnan eru skilyrði efnahagslegra framfara. Verðbólgan hefur því neikvæð áhrif á lífskjör þjóðarinnar, og að jafnaði eru þessi áhrif þeim mun meiri, eftir því sem vöxtur verðbólgunnar er meiri, og jafnhliða því að verðbólgan dregur úr fjárfestingu, veldur hún því, að gera má ráð fyrir því, að sú fjárfesting, sem á sér stað, verði minna nytsamleg en vera mundi, ef verðlag væri stöðugt. Þeir, sem fjárráð hafa, leggja í fjárfestingu, sem stöðvast vegna lánsfjárskorts, til þess að forða peningum sínum frá verðrýrnun af völdum verðbólgunnar.

Að mínu áliti er tjón það, sem verðbólgan veldur þjóðarbúinu, óumdeilanlegt. En hvers vegna er þá ekki farin sú leið í þessum efnum, sem tvímælalaust liggur beinast að markinu, eða sú að stöðva verðbólguþróunina? Allir segja í orði kveðnu, að slíkt væri æskilegt. En til þess að svo megi verða, þarf, eins og hæstv. viðskmrh. réttilega benti á í framsöguræðu sinni, að takast samstarf milli hagsmunasamtakanna í þjóðfélaginu og þau að fást til þess að fórna stundarhagsmunum sínum að einhverju leyti í þágu hagsmuna þjóðarheildarinnar. Þetta samstarf hefur ekki tekizt þann rúma aldarfjórðung, sem við höfum búið við verðbólguþróun. Allir góðviljaðir menn hljóta að vísu að vona, að það megi takast fyrr en siðan, og þá mundu þau úrræði, sem hér eru til umr., verða óþörf. En þegar sú leið, sem beinast liggur að markinu af einhverjum ástæðum, er ekki fær, er betra að fara krókaleiðir en gefast upp, og það, sem að mínu áliti felst í verðtryggingunni, er einmitt þetta, að með henni er hægt að ná svipuðum árangri og verða mundi, ef verðbólgan væri stöðvuð. Eigi menn þess kost að verðtryggja fjármuni sína, hafa menn ekki lengur ástæðu til þess að eyða þeim eða festa þá til þess að forða þeim frá verðrýrnun. Úr verðbólgufjárfestingu mundi þá draga eða hún jafnvel hverfa, af því að slík fjárráðstöfun borgar sig þá ekki lengur. En verðbólgufjárfestingin og sú eyðsluhneigð, sem verðbólgan skapar, eiga einmitt mjög mikinn þátt í því að magna verðbólguna, þannig að verðtryggingin mundi þannig hafa mikil bein áhrif í þá átt að draga úr verðbólgunni.

Ég tek hins vegar undir það með hæstv. viðskiptamrh., að verðtrygging er ekkert einhlítt töfralyf gegn verðbólgunni. Hún verður eftir sem áður ekki stöðvuð, nema hagsmunasamtökin fáist til þess að styðja nauðsynlegar ráðstafanir í því efni. Ég mundi þó telja ráðstafanir eins og verðtryggingu, sem mjög draga úr því, að nokkur geti lengur hagnazt á verðbólgunni, auka mjög líkurnar fyrir því, að það nauðsynlega samstarf ríkisvalds og hagsmunasamtaka, sem þarf til árangursríkrar baráttu gegn verðbólgunni, megi takast. En jafnvel þótt svo væri ekki og sá árangur næðist ekki af verðtryggingunni, að verðbólgan stöðvaðist, leiðir það af því, sem ég hef þegar sagt, að mjög mundi draga úr skaðvænlegum áhrifum hennar. Verðtrygging mundi draga úr hinum lamandi áhrifum verðbólgunnar á sparifjármyndunina, þannig að úr lánsfjárskortinum mundi draga þrátt fyrir verðbólguna.

Eins og ég tel mig hafa gert grein fyrir, er ekki vafi á því, að verðbólguþróunin er þjóðarheildinni óhagstæð. Hitt er auðvitað rétt, að einstaklingar geta grætt og hafa margir hverjir grætt á verðbólgunni. Spurningin er sú, hvort sérhagsmunir þeirra aðila, sem aðstöðu hafa til þess að hagnast á verðbólgunni, séu svo mikilvægir, að fórna beri fyrir þá þeim hag, sem þjóðarbúinu er í því, að verðbólguna megi stöðva. Ég tel. að þessari spurningu beri að svara neitandi, því að hverjir eru það, sem græða á verðbólgunni? Það eru þeir, sem ýmissa ástæðna vegna hafa haft greiðastan aðgang að því að fá fjárfestingarlán í lánastofnunum með hagkvæmum kjörum. Þeir hafa auðvitað grætt á kostnað sparifjáreigenda, jafnvel þótt sú fjárfesting, sem í hefur verið lagt, hafi alls ekki verið hagkvæm frá sjónarmiði þjóðarheildarinnar. Hitt er að mínum dómi alveg á misskilningi byggt, sem af sumum hv. stjórnarandstæðingum virðist hafa verið haldið fram í hv. Nd., að verðtrygging mundi leggja einhverjar þungar byrðar á húsbyggjendur. Ef verðtrygging væri upp tekin, mundi verða meira framboð á lánsfé, bæði til íbúðarhúsabygginga og annars. Vaxtafóturinn mundi lækka og það væri því í miklu misræmi við allan málflutning hv. stjórnarandstæðinga, fram að þessu a.m.k., ef þeir teldu slíkt ekki æskilegt. Það er að vísu rétt, að húsbyggjendur hafa vegna verðbólgunnar grætt á þeim lánum, sem þeir áður fengu á vegum Húsnæðismálastofnunarinnar án vísitölukjara. En það er ekki nema litill hluti byggingarkostnaðarins, sem þessi lán hafa numið, og einmitt vegna verðbólgunnar hafa menn orðið að sæta miklu óhagstæðari kjörum af öðrum lánum, sem þeir hafa þurft að taka. Alkunnugt er, að fólk hefur orðið að selja skuldabréf með miklum afföllum til þess að útvega sér með einhverju móti það fé, sem til bygginganna vantaði.

Ég held, að það sé ekki hægt að færa skynsamleg rök fyrir því, að verkalýðurinn hafi a.m.k. enn sem komið er skaðazt á þeim samningum, sem gerðir voru vorið 1964 um aukin opinber framlög til húsnæðismála og verðtryggingu húsnæðismálalána. Lækkun vaxta úr 8% í 4% hefur ein út af fyrir sig vegið nokkurn veginn á móti vísitöluhækkunum á höfuðstól lánanna. En móti þessu kemur, að stóraukið fé hefur verið lagt fram í þessu skyni, sem tæpast hefði fengizt á annan hátt, og auðvitað hefur kaupið hækkað talsvert á þeim tíma, sem síðan er liðinn, þannig að skuldabyrðin hefur þess vegna orðið léttbærari, og verði hér um einhverja fórn að ræða, kemur hún óskipt til góða til uppvaxandi kynslóðar, eins og hæstv. viðskmrh. réttilega benti á í framsöguræðu sinni fyrir þessu máli við 1. umr.

Það jafnvægi á lánamarkaðinum, sem af verðtryggingunni mundi leiða, ætti að útrýma þeirri þjóðfélagslegu meinsemd, sem okurlánamarkaðurinn hefur verið. Svartur markaður fylgir alltaf skorti eins og skugginn herra sínum. Þannig hefur okurlánamarkaðurinn verið afleiðing lánsfjárskortsins, á sama hátt og svartur gjaldeyrismarkaður fylgdi gjaldeyrisskortinum, þegar við hann var að stríða, og svartur vörumarkaður vöruskortinum, sem hér var á árunum fyrir 1950.

Eg get ekki látið hjá líða i þessu sambandi að minnast á annað mál, sem allir þeir hv. stjórnmálaflokkar, sem fulltrúa eiga hér á hv. Alþ., hafa látið í ljós áhuga á og ég tel, að hljóti að verða mjög tengt því, að tekin verði upp verðtrygging, en það eru till. þær um almennan lífeyrissjóð, sem nú er unnið að. Ef hækka á verulega lífeyrisgreiðslur frá því, sem nú er, getur slíkt að mínu áliti því aðeins orðið raunhæft, að sköpuð verði skilyrði fyrir sjóðsmyndun, sem undir slíkum greiðslum geti staðið, en þau skilyrði eru ekki fyrir hendi, meðan verðbólgan er lausbeizluð. Ég tel óraunhæft að ætla sér að afla fjár til verulega aukinna lífeyrisgreiðslna með sköttum á almenning einvörðungu. Það er nógu erfitt að innheimta nauðsynlega skatta til þeirra almannatrygginga, sem við nú höfum, ásamt öllu öðru, sem á ríkissjóði hvílir. Í rauninni er það þannig, að undirstaða allrar tryggingastarfsemi til langs tíma, sem hægt er að telja tryggingastarfsemi, er það, að annaðhvort sé verðlagið stöðugt eða tekin sé upp verðtrygging. Ef þessum skilyrðum er ekki fullnægt, verða allar sjóðmyndanir auðvitað tilgangslausar, og hefur þetta ekki sízt þýðingu fyrir þá miklu aðgerð, sem í rauninni er um að ræða með hinum almenna lífeyrissjóði. En ekki ræði ég þetta frekar en að vekja athygli á því.

Að lokum vildi ég segja þetta: Það er búið að setja hér á hv. Alþ. margvíslega löggjöf um útvegun lánsfjár til ýmissa framkvæmda, sem taldar hafa verið öðrum nytsamlegri frá þjóðhagslegu sjónarmiði, svo sem húsnæðismála, ræktunarframkvæmda, eflingar skipastóls o.s.frv. Venjulega hefur verið samstaða milli þingflokkanna um afgreiðslu slíkra mála. En það, sem valdið hefur því, að slík löggjöf hefur ekki nema að takmörkuðu leyti náð tilætluðum árangri, er það, að gjarnan hefur verið einblínt á það, að lánskjörin væru sem hagstæðust, en minna hugsað um að tryggja nægilegt framboð lánsfjár, enda vill þetta tvennt gjarnan rekast á. Tökum t.d. húsnæðismálin. Allt frá því, að lög um verkamannabústaði voru sett árið 1929, og fram til húsnæðismálalöggjafarinnar árið 1955, var megináherzla á það lögð, að lánskjörin yrðu sem hagstæðust, lánstíminn sem lengstur, vextir sem lægstir og heimild til að lána mjög háa prósentu af kostnaðarverðiíbúðanna. En ástæðan til þess, að þessi löggjöf kom ekki húsbyggjendum að því gagni, sem til var ætlazt, var sú, að fjármagns með svo góðum kjörum sem löggjöfin gerði ráð fyrir var ekki nema að mjög takmörkuðu leyti hægt að afla nema með skattaálögum. Við þekkjum allir vel, hver takmörk skattaálögum eru sett. Þeir, sem yfir sparifé höfðu að ráða, gátu ávaxtað það betur með öðru móti en því að lána það með slíkum kjörum til húsbygginga. Með húsnæðismálalöggjöfinni frá 1955 var hins vegar lagt inn á þá braut að bjóða þeim, sem kaupa vildu skuldabréf húsnæðislánakerfisins, sérstök kjör með hærri vöxtum en þá var yfirleitt hægt að fá með opinberum skuldabréfalánum eða vísitöluákvæðum, sem þá voru nýmæli, og síðan hefur verið haldið áfram á sömu braut, m. a. með ákvæðum húsnæðismálalöggjafarinnar frá 1957 um vísitölutryggingu skyldusparnaðar ungs fólks. Og með júnísamkomulaginu 1964 var fallizt á það, að húsnæðislán yrðu almennt tengd vísitölu. Þetta hefur átt sinn þátt í því að auðvelda fjáröflun til þessarar starfsemi þannig, að árangurinn í því efni að greiða fyrir húsbyggjendum hefur orðið meiri en áður.

Það er út af fyrir sig góðra gjalda vert að bera hag sparifjáreigenda fyrir brjósti, því að verðbólgan hefur vissulega leikið þá marga grátt. Ég lít hins vegar þannig á, að það séu ekki fyrst og fremst þeirra hagsmunir, sem verðtryggingin verndar, heldur engu síður þeirra, sem á lánsfé þurfa að halda. Verðtryggingin eykur framboð lánsfjár og skapar þannig grundvöll fyrir hagstæðari lánakjörum en kostur verður á, meðan verðbólgan ríkir, því að lántakendur eru ekki bættari með hagstæðum lánakjörum á pappírnum, ef ekki er hægt að útvega fjármagn með slíkum kjörum.

Herra forseti. Meiri hl. fjhn. leggur til, að þetta frv. verði samþ. óbreytt.