05.04.1966
Efri deild: 61. fundur, 86. löggjafarþing.
Sjá dálk 1230 í B-deild Alþingistíðinda. (1082)

178. mál, alþjóðasamningur um lausn fjárfestingardeilna

Menntmrh. (Gylfi Þ. Gíslason):

Herra forseti. Í frv. þessu er lagt til, að ríkisstj. verði heimilað að gerast fyrir Íslands hönd aðili að alþjóðasamningi um lausn fjárfestingardeilna milli ríkja og þegna annarra ríkja. Er samningurinn prentaður sem fylgiskjal með frv.

Á 17. ársfundi Alþjóðabankans í Washington haustið 1962 var um það rætt, hvort það mætti teljast æskilegt og hagkvæmt að stofna á vegum bankans til starfsemi, sem með sætt eða gerð greiddi fyrir lausn á deilum, er upp kunni að koma milli ríkja og þegna annarra ríkja í í sambandi við fjárfestingu. Var bankastjórum Alþjóðabankans falið að athuga málið. Fyrir ársfundi Alþjóðabankans í Tókíó haustið 1964 lá skýrsla frá bankastjórninni um málið. Var þar samþ., að bankinn skyldi beita sér fyrir samningsgerð um þetta efni. Var þegar hafizt handa um að semja slíkan samning. Af hálfu Íslands var fylgzt með undirbúningi málsins. Halldór Jónatansson deildarstjóri í viðskmrn. tók þátt í lokastörfum lögfræðinganefndar, sem samdi samninginn. Fulltrúi Norðurlanda í stjórn Alþjóðabankans, Vilhjálmur Þór, hefur einnig fjallað um málið. 18. marz 1965 undirritaði Alþjóðabankinn samninginn og tókst með því á hendur þau störf og þær skyldur, sem honum eru falin með samningnum. Öll aðildarríki Alþjóðabankans hafa fengið samninginn til meðferðar og athugunar. 35 ríki hafa þegar undirritað hann. Meðal þeirra eru Danmörk, Svíþjóð, Ítalía, Þýzkaland, Bretland og Bandaríkin. Hann þarf hins vegar einnig að staðfesta á löggjafarþingum. Tekur hann gildi, þegar 20 ríki hafa staðfest hann.

Ég skal nú rekja helztu ákvæði samningsins.

Tilgangur samningsgerðarinnar er sá að greiða fyrir lausn fjárfestingardeilna á þann hátt, sem samningsaðilar geta almennt fellt sig við. Gerir samningurinn ráð fyrir, að hægt sé að leita til sáttanefndar eða gerðardóms með deilur sem þessar, og gilda þá um það sérstakar reglur. Aðild ríkis að samningnum skyldar það ekki til þess að skjóta deilumálum til lausnar samkvæmt ákvæðum samningsins, heldur tryggir aðildin rétt til þess að njóta góðs af því skipulagi, sem samningurinn gerir ráð fyrir, ef deiluaðilar semja svo um.

Komið skal á fót alþjóðlegri stofnun til þess að stuðla að lausn deilna út af fjárfestingu, og heitir stofnunin International Centre for Settlement of Investment Disputes. Aðsetur hennar skal vera í höfuðstöðvum Alþjóðabankans, en því má breyta eftir vissum reglum. Stjórn stofnunarinnar skal skipuð einum fulltrúa frá hverju aðildarríkja að samningnum. Ef annað er ekki ákveðið, skal aðalfulltrúi eða varafulltrúi ríkis í bankaráði Alþjóðabankans vera fulltrúi þess í stjórn stofnunarinnar. Aðalbankastjóri Alþjóðabankans skal vera stjórnarformaður hennar. Stjórnin setur reglur um flutning mála, sem vísað er til sáttanefndar eða gerðardóms, ræður forstjóra stofnunarinnar og hefur umsjón með rekstri hennar. Aðalforstjóri stofnunarinnar er kosinn af stjórn hennar. Halda skal skrá yfir sáttanefndarmenn og aðra skrá yfir gerðardómsmenn. Sérhverju aðildarríki að samningnum er heimilt að tilnefna 4 einstaklinga á hvora skrá. Mega þeir vera þegnar þess ríkis, en þurfa þess þó ekki. Stjórnarformaður má tilnefna 10 einstaklinga á hvora skrá, og mega engir tveir þeirra, sem þannig eru tilnefndir, vera þegnar sama ríkis. Starfstími sáttanefndar og gerðardómsmanna skal vera 6 ár. Heimilt er að endurnýja tilnefningu þeirra, og getur sami maður verið á báðum skránum. Ef tekjur stofnunarinnar hrökkva ekki fyrir greiðslu kostnaðar við starfsemi hennar, skal það, sem á vantar, greitt af þeim ríkjum, sem aðild eiga að Alþjóðabankanum, í hlutfalli við framlag þeirra til bankans, og ríkjum þeim, sem aðild eiga að samningnum, en eru ekki aðilar að bankanum, samkv. reglum, sem stjórn stofnunarinnar setur. Stofnunin skal vera fullgildur lögaðili að alþjóðarétti. Stofnunin og eignir hennar skulu undanþegnar hvers konar lögsókn, nema stofnunin afsali sér friðhelgi. Stjórnarmeðlimir og þeir, sem gegna störfum sáttasemjara eða gerðardómsmanna, svo og fulltrúar og starfsmenn skrifstofu stofnunarinnar skulu vera undanþegnir lögsókn, meðan þeir rækja skyldustörf sin, nema stofnunin afsali sér þessum sérréttindum. Þá skulu þessir einstaklingar njóta vissra diplómatískra réttinda að öðru leyti. Sama máli gegnir með skjalasafn stofnunarinnar, póstsendingar o.fl. Stofnunin er undanþegin öllum sköttum og tollum.

Lögsaga stofnunarinnar tekur til sérhverrar lagalegrar deilu, sem upp kemur í beinu sambandi við fjárfestingu milli aðildarríkis eða einhvers stjórnlagalegs hluta eða stofnunar aðildarríkis, sem það kann að tilnefna af sinni hálfu gagnvart stofnuninni, og þegns annars ríkis, enda samþykki deiluaðilar skriflega að vísa deilunni til stofnunarinnar til sáttar eða gerðar. Þegn er hér notað í merkingunni einstaklingur jafnt sem persóna að lögum eftir nánari skilgreiningu. Sáttanefnd skal skipuð einum sáttanefndarmanni eða einhverri ójafnri tölu sáttanefndarmanna. Komi málsaðilar sér ekki saman um fjölda sáttanefndarmanna og með hverjum hætti þeir skuli skipaðir, skal nefndin skipuð 3 mönnum. Skal þá hvor málsaðili skipa einn, en sá þriðji, sem skal vera formaður nefndarinnar, skal skipaður með samkomulagi málsaðila. Ef ekki tekst að skipa í nefndina innan ákveðins frests, skipar stjórnarnefndarformaður þá sáttanefndarmenn, sem eru óskipaðir. Um skipun gerðardómsins gildir hliðstætt fyrirkomulag og um skipun sáttanefndar. Dómurinn skal kveða upp úrskurð í deilum samkv. lagaákvæðum, sem málsaðilar kunna að koma sér saman um. Ef slíkt samkomulag málsaðila er ekki fyrir hendi, skal dómurinn byggja úrskurð sinn á lagaákvæðum þeim, sem í gildi eru í aðildarríki því, sem er aðili deilunnar, og þeim reglum alþjóðalaga, sem við eiga. Málsaðilar eru skuldbundnir til að hlíta úrskurði gerðardóms, og er ekki unnt að áfrýja honum. Úrskurður gerðardóms er aðfararhæfur í samningsríkjunum. Aðalforstjóri stofnunarinnar skal ákveða í samræmi við reglur, sem stjórnin setur, hvaða gjöld málsaðilar skuli greiða fyrir þjónustu þá, sem stofnunin lætur í té. Sérhver sáttanefnd og sérhver gerðardómur ákveður greiðslu þóknunar og kostnaðar til meðlima sinna innan takmarka, sem stjórnin setur. Málflutningur fyrir sáttanefnd eða gerðardómi skal fara fram þar, sem stofnunin hefur aðsetur, nema aðilar komi sér saman um annað innan vissra marka.

Samningurinn liggur frammi til undirskriftar af hálfu þeirra ríkja, sem aðild eiga að Alþjóðabankanum. Einnig liggur hann frammi til undirskriftar af hálfu sérhvers þess ríkis, sem er aðili að samþykktum milliríkjadóms Sameinuðu þjóðanna og stjórn stofnunarinnar samþykkir með 2/3 atkv. að bjóða að undirrita samninginn. Samningurinn er háður fullgildingu, viðurkenningu eða staðfestingu þeirra ríkja, sem undirrita hann, í samræmi við ákvæði stjórnlaga hvers eins ríkis. Samningurinn öðlast gildi eftir 30 daga frá þeim degi að telja, er 20. skjal um fullgildingu hans, viðurkenningu eða samþykkt hefur verið afhent. Sérhvert aðildarríki skal gera þær ráðstafanir til lagasetningar, sem nauðsynlegar kunna að vera, til þess að ákvæði samningsins öðlist gildi innan landssvæða þess.

Þessi eru aðalákvæði samningsins. Það hefur komið æ greinilegar í ljós á síðari árum, að mjög bagalegt er, að ekki skuli vera til alþjóðastofnun, sem greitt geti úr deilum í sambandi við fjárfestingu erlendra aðila í öðru ríki. En slík fjárfesting hefur smám saman orðið æ algengari og æ umfangsmeiri. Alþjóðadómstóllinn í Haag fjallar, svo sem kunnugt er, einvörðungu um deilur milli ríkja, en enginn alþjóðaaðili hefur verið til, sem fjallað geti um deilur milli ríkja og einstaklinga í öðru ríki. Öll ríki, sem leyfa erlenda fjárfestingu í atvinnulífi sínu, og ríki, þar sem einstaklingar eða fyrirtæki festa fé erlendis, hljóta að hafa áhuga á því, að alþjóðlegar reglur séu settar um, hvernig fara skuli með deilur, sem upp kunna að koma í sambandi við slíka fjárfestingu. Alþ. er nú einmitt að fjalla um frv. til staðfestingar á samningi milli Íslands og svissnesks álfyrirtækis um stofnun álbræðslu á Íslandi og samning um mikil raforkukaup í því sambandi. Í þeim samningum er gert ráð fyrir því, að Ísland gerist aðili að þeim alþjóðasamningi, sem þetta frv. fjallar um. Ef Sviss gerist einnig aðili að þessum samningi, þótt Sviss sé ekki aðildarríki að Alþjóðabankanum, munu ákvæði þessa samnings taka til deilna, sem upp kynnu að koma í sambandi við samninga milli Íslands og hins svissneska álfyrirtækis. Ef Sviss gerist ekki aðili að þessum alþjóðasamningi, er engu að síður gert ráð fyrir hliðstæðri málsmeðferð í deilum, sem upp kunna að koma.

Það hljóta að teljast sameiginlegir hagsmunir Íslands og hins svissneska álfyrirtækis, að skýrt sé kveðið á um, hvernig með deilur skuli fara, og i alla staði eðlilegt, að um það sé fjallað af alþjóðlegri stofnun, sem allt bendir til, að helztu ríki heimsviðskiptanna verði aðilar að. Það er auðvitað algjör misskilningur, að það geti talizt skerðing á fullveldi nokkurs ríkis að gerast aðili að slíkum alþjóðlegum samningi eða slíkri alþjóðastofnun sem hér er um að ræða.

Á það hefur verið bent, að hlíðstæð ákvæði um alþjóðlega gerð þeim, sem eru í samningnum milli Íslands og svissneska fyrirtækisins, séu ekki í samningi þess um álbræðslu í öðrum löndum, t.d. í Noregi. Þar, í Noregi, hefur fjárfesting svissneska álfyrirtækisins verið í því formi, að það á hlutabréf í norskum fyrirtækjum og ber enga ábyrgð á rekstri þeirra eða skuldbindingum umfram það, sem hlutafjáreignin gefur tilefni til. Ábyrgðin er m.ö.o. takmörkuð við hlutafjáreignina skv. venjulegum reglum hlutafélagaréttar. Samningar Íslands við álfélagið eru hins vegar öðruvísi í grundvallaratriðum. Álfélagið tekst á hendur víðtækar skuldbindingar gagnvart íslenzka ríkinu. Svissneska álfyrirtækið ber ábyrgð á mikilvægum skuldbindingum íslenzka álfélagsins. Skv. reglum þess samnings, sem hér er um að ræða, verða kröfur íslenzka ríkisins á hendur svissneska álfyrirtækinu aðfararhæfar í Sviss.

Það er mikill misskilningur, að ákvæði álsamnings um alþjóðlega gerð sé frekar til hagsbóta eða tryggingar fyrir svissneska samningsaðilann en hinn íslenzka. Ákvæðið er báðum aðilum jafnnauðsynlegt. Það hefur einmitt verið að koma í ljós í vaxandi mæli á undanförnum árum, hversu bagalegt er, að ekki séu skilyrði til alþjóðlegrar gerðar í deilumálum út af milliríkjafjárfestingu. Fram að þessu hefur engin alþjóðastofnun verið til, sem unnt væri að visa slíkum deilumálum til. Henni er einmitt verið að koma á fót nú. Þess vegna er ekkert eðlilegra en að ákveðið sé að vísa deilum til hennar eða að hafa hliðstætt fyrirkomulag á meðferð þeirra og gert er ráð fyrir hjá þessari alþjóðastofnun. Ríkisstj. allra helztu aðildarríkja Alþjóðabankans virðast vera sammála um nauðsyn slíkrar alþjóðastofnunar. Ef það væri skerðing á fullveldi að gerast aðili að slíkri alþjóðastofnun, er vissulega ólíklegt, að öll helztu aðildarríki Alþjóðabankans væru sammála um að koma henni á fót og gerast aðilar að henni. En gerðardómsákvæði álsamningsins eru í fullu samræmi við þær reglur, sem þessi samningur grundvallast á.

Málsvarar stjórnarandstöðunnar hér á hinu háa Alþingi og blöð stjórnarandstöðuflokkanna hafa gert mikið veður út af ákvæðum álsamninganna um gerðardóm til að skera úr deilum í sambandi við samningana og hafa þá væntanlega einnig sitt hvað að segja um þennan samning, sem hér er til umr. Mér hefur fundizt allur málflutningur stjórnarandstöðunnar um þetta efni vera furðulegur. Talað hefur verið eins og gerðardómsákvæði í slíkri samningsgerð væru einsdæmi og bein fullveldisskerðing. Hefur verið tekið svo til orða, að ekkert fullvalda ríki geti undirskrifað slíkan samning. Það er jafnvel talað eins og samningurinn milli Íslands og svissneska álfélagsins sé fyrsti samningur sinnar tegundar i veraldarsögunni eða eini slíki samningurinn milli ríkis og erlends einkafyrirtækis. Auðvitað er þetta fjarstæða. Fjölmargir slíkir samningar hafa verið gerðir, og fjölmargir slíkir samningar eru í gildi. Alveg hliðstæð gerðardómsákvæði eru einmitt mjög algeng í slíkum samningum, og er vitneskja um þetta á vitorði allra, sem vilja vita það. Það er meira að segja alls ekki í fyrsta skipti nú í sambandi við álsamningana, að slík gerðardómsákvæði eru tekin í samninga milli íslenzka ríkisins og erlends aðila. Skal ég nú greina nánar frá því.

Langstærstu samningar um íslenzk utanríkisviðskipti, sem gerðir hafa verið og gerðir eru, eru samningar íslenzka ríkisins við það fyrirtæki í Sovétríkjunum, sem flytur út olíu til útlanda eða Sojuznefte-Export í Moskva. Upphæð þess samnings, sem nú er í gildi, nemur 350 millj. kr., tekur til 350 millj. kr. viðskipta á ári. Það er viðskmrn., sem gerir þessa samninga fyrir hönd íslenzka ríkisins. Sovétfyrirtækið er sjálfstæður réttaraðili, þótt ríkisfyrirtæki sé. Það er ekki ríkisstj. Sovétríkjanna, ekki viðskmrn. þess eða utanrrn. þess, sem samninginn gerir við íslenzka viðskmrn., heldur sjálfstætt verzlunarfyrirtæki, sem ávallt kemur fram sem sjálfstæður aðili. Hér er því um alveg hliðstætt að ræða og á sér stað í álsamningunum. Þar er það íslenzka iðnmrn., sem kemur fram fyrir ríkisstj. Í olíusamningunum er það íslenzka viðskmrn. Gagnaðilinn í álsamningunum er svissneskt hlutafélag. Gagnaðilinn í olíusamningunum er sjálfstætt sovézkt fyrirtæki, að vísu ekki hlutafélag, enda slík félög ekki til þar í landi, heldur ríkisfyrirtæki, en sjálfstæður réttaraðili eins og svissneska fyrirtækið. Íslenzka ríkisstj. hefur gert samning um kaup á olíu frá Sovétríkjunum árlega síðan 1953. Það er ekki mjög langt síðan formaður þingflokks Alþb., Lúðvík Jósefsson, var viðskmrh. Undir hans stjórn voru gerðir 3 olíusamningar við hið sovézka fyrirtæki: fyrsti samningurinn 27. des. 1956, annar samningurinn 24. des. 1957 og þriðji samningurinn 16. sept. 1958. Þáverandi formaður Framsfl., Hermann Jónasson, var þá dómsmrh. Er þess því að vænta, að þess hafi verið vel gætt, að íslenzka ríkið skerti ekki fullveldi sitt í samningsgerð sinni við aðra aðila. En nú skal ég lesa 9. gr., með leyfi hæstv. forseta, í þeim þrem samningum, sem Lúðvík Jósefsson bar ábyrgð á fyrir hönd íslenzka ríkisins um olíukaup af hinu sovézka fyrirtæki. Greinin hljóðar svo á ensku:

„Any disputes or differences which may arise — (Gripið fram í: Má ekki lesa það á íslenzku?) Kemur á eftir. Ég les hana á ensku til þess að taka af öll tvímæli um það, hvernig frumtextinn, sem ráðh. samþykkti raunverulega, hljóðaði. — „Any disputes or differences which may arise out of the fulfillment of the present contract or in connection with it are to be settled by the Foreign Trade Arbitration Commission at the U.S.S.R. Chamber of Commerce, in Moscow in conformity with the rules of the same commission.“

Þetta hljóðar þannig í íslenzkri þýðingu: „Sérhver deila eða misklíð, sem upp kann að koma við framkvæmd þessa samnings eða í sambandi við hann, skal útkljáð af Gerðardómnum um utanríkisviðskipti í Verzlunarráði Sovétríkjanna í Moskvu skv. reglum þessa gerðardóms.“ — Svo mörg voru þau orð.

Lúðvík Jósefsson varð að vísu ekki fyrstur íslenzkra viðskmrh. til þess að gera slíkan samning. Sams konar ákvæði voru í olíusamningunum frá upphafi eða frá 1953, og sams konar ákvæði er enn í olíusamningunum, t.d. í síðasta samningnum, sem gerður var 3. des. 1965. Ástæðan er auðvitað sú, að Sovétríkin hafa talið eðlilegt, að slík gerðardómsákvæði væru í þessum samningum, og á það hafa allar ríkisstj. síðan 1953 fallizt, einnig ríkisstj. Hermanns Jónassonar, sem Lúðvík Jósefsson var viðskmrh. í. Þá sá hann ekkert við slík gerðardómsákvæði að athuga. Hannibal Valdimarsson sá heldur ekkert athugavert við þau og fyrrverandi og núverandi formenn Framsfl., Hermann Jónasson og Eysteinn Jónsson, töldu þetta líka eðlilegt í samningunum við sovézka fyrirtækið, þótt þeir telji það nú nánast til landráða, að hliðstætt ákvæði sé í samningum við svissneskt fyrirtæki. Það, sem er sameiginlegt með samningunum við svissneska fyrirtækið og rússneska fyrirtækið, er, að í báðum tilfellum er um gerðardómsákvæði að ræða. Í hvorugu tilfellinu eiga íslenzkir dómstólar að dæma deilumál. sem upp kunna að koma, en í samningunum við svissneska fyrirtækið eru ákvæði um alþjóðlegan gerðardóm, þ.e.a.s. gerðardóm, þar sem hvor málsaðili tilnefnir sinn fulltrúa, en oddamaðurinn er hlutlaus, og skal gerðardómurinn dæma eftir íslenzkum lögum og alþjóðareglum. Í samningunum við sovézka fyrirtækið, sem hvorki formaður þingflokks Alþb. né formaður Alþb., né heldur fyrrv. eða núv. formaður Framsfl. hafa haft nokkuð við að athuga í 13 ár, þar er gerðardómurinn ekki alþjóðlegur, heldur sovézkur. Gerðardómurinn er stofnun innan Verzlunarráðs Sovétríkjanna, og samþykkt er í olíusamningunum, að hann eigi að dæma eftir sínum eigin reglum.

Íslenzku ríkisstj. hefur undanfarin 13 ár verið kunnugt, að Sovétríkin fylgja yfirleitt þeim reglum í samningum, sem útflutningsfyrirtæki þeirra gera við erlend ríki, að hafa ákvæði um gerðardóm í slíkum samningum, ekki þó alþjóðlegan gerðardóm, heldur gerðardóm í Sovétríkjunum, sem úrskurða skuli um deilumál. og sömu reglum fylgja þau, þegar Sovétríkin sjálf, þ.e.a.s. sovézka ríkið sjálft, gera samninga við erlend einkafyrirtæki. Ekki aðeins Sovétríkin fylgja þessari reglu yfirleitt, heldur hafa hin Austur-Evrópuríkin tekið upp þessa stefnu Sovétríkjanna. Allar ríkisstj. á Íslandi hafa vitað þetta. Í þeim miklu viðskiptum, sem við höfum átt við Austur-Evrópulöndin, eru aðeins olíusamningarnir gerðir milli íslenzka ríkisins annars vegar og sovézks fyrirtækis hins vegar, enda er þar um langstærstu viðskiptin við AusturEvrópulöndin að ræða.

Engin íslenzk ríkisstj. hefur hikað við að samþykkja slík gerðardómsákvæði í olíusamningunum. Það hefur ekki hvarflað að neinni þeirra, að með því væri hún að skerða fullveldi Íslands, hvað þá fórna því. Það hvarflaði ekki heldur að Lúðvík Jósefssyni, Hannibal Valdimarssyni, Hermanni Jónassyni eða Eysteini Jónssyni, þegar þeir sátu saman í ríkisstj. Er það í raun og veru skoðun þessara manna, að þegar Sovétríkin vilja hafa ákvæði um gerðardóm í samningum sínum við erlent einkafyrirtæki, séu þau að afsala sér hluta af fullveldi sinu? Er það raunverulega skoðun þessara manna, að þegar Sovétríkin vilja hafa ákvæði um sovézkan gerðardóm í samningum milli sovézkra fyrirtækja og erlendra ríkisstj., séu Sovétríkin í raun og veru að heimta erlend ríki undir sovézka lögsögu? Er það í raun og veru skoðun þessara manna, að þegar Sovétríkin vilja hafa ákvæði um sovézkan gerðardóm í samningum milli sovézka ríkisins og erlendra einkafyrirtækja, séu þau raunverulega að heimta erlend einkafyrirtæki undir sovézka lögsögu? Ef þetta er í raun og veru skilningur þessara manna, hvers vegna samþykktu þeir þá olíusamningana við sovézka fyrirtækið, meðan þeir voru í stjórninni, eða hvers vegna hafa þeir aldrei fyrr né síðar gagnrýnt þetta gerðardómsákvæði í olíusamningunum við Sovétríkin? Ef ég liti svo á, hefði ég ekki staðið að gerð slíkra samninga undanfarin ár. Ég mundi að vísu miklu heldur kjósa ákvæði um alþjóðlegan gerðardóm í olíusamningunum í stað sovézks gerðardóms, en það þýðir ekki, að það væri ástæða til þess að vantreysta hinum sovézka gerðardómi. Hitt mun aftur á móti verða mörgum mönnum ráðgáta, hvernig þeir menn geta gagnrýnt ákvæði um alþjóðlegan gerðardóm í álsamningnum, sem sjálfir hafa samið um sovézkan gerðardóm í stærstu viðskiptasamningum, sem Íslendingar hafa gert til þessa, olíusamningunum við Sovétríkin, ekki hvað sízt þegar það er haft í huga, að alþjóðlegi gerðardómurinn á að dæma eftir íslenzkum lögum og alþjóðareglum, en sovézki gerðardómurinn eftir sínum eigin reglum. Það verður fróðlegt að heyra svör þessara manna við þessari spurningu.

Að svo mæltu leyfi ég mér, herra forseti, að leggja til, að málinu verði vísað til 2. umr. og hv. allshn.