21.10.1969
Efri deild: 4. fundur, 90. löggjafarþing.
Sjá dálk 948 í B-deild Alþingistíðinda. (1186)

7. mál, sameining sveitarfélaga

Félmrh. (Eggert G. Þorsteinsson):

Herra forseti. Frv. það, sem liggur nú fyrir, er samið af n., svo sem kunnugt er, sem skipuð var með bréfi rn. 27. maí 1966. N. þessi var á sínum tíma skipuð samkv. ósk Sambands ísl. sveitarfélaga, sem á undanförnum árum hefur fjallað um nýja skipun sveitarfélaga í landinu. Í n. áttu sæti níu menn, þrír tilnefndir af sambandinu sjálfu, fjórir af þingflokkunum, einn frá hverjum, einn tilnefndur af Dómarafélagi Íslands og einn án tilnefningar, og var sá skipaður formaður n.

Hlutverk n. var að endurskoða skiptingu landsins í sveitarfélög með það fyrir augum að sameina sveitarfélögin, einhver hin smærri þeirra, og stækka þau þannig. Jafnframt skyldi n. athuga, hvort ekki væri rétt að breyta sýsluskipuninni með það fyrir augum að taka upp stærri lögbundin sambönd sveitarfélaga en sýslufélögin eru nú. N. skyldi skila till. sínum í frv: formi eigi síðar en á árinu 1968. Verkefni n. var því tvíþætt. Um þetta atriði segir svo í grg. hennar:

„Annars vegar er um að ræða sameiningu sveitarfélaga, en hins vegar breytta sýsluskipan. Störf n. hafa einkum lotið að hinu fyrrnefnda. N. er þeirrar skoðunar, að breytingar á sýsluskiptingunni velti að miklu leyti á því, hver árangur geti náðst við stækkun sveitarfélaganna. Til þess að unnt verði að koma á stærri yfirumdæmum en sýslurnar eru, virðist augljóst, að þau verði að taka til hreppa og kaupstaða. Þó að hreppar og kaupstaðir hafi sameiginlega heitið „sveitarfélög“, er verulegur munur á valdsviði hreppa og kaupstaða. Stór sjálfstjórnarumdæmi, t.d. eins og núverandi kjördæmi,

í stað sýslna, ná bæði yfir hreppa og kaupstaði. Stjórn slíkra stórra umdæma yrði kosin af sveitarfélögum í umdæminu, t.d. með svipuðum hætti og sýslun. eru nú kosnar. Að vísu mætti hugsa sér misjafna fulltrúatölu eftir fólksfjölda sveitarfélaganna. Því aðeins getur skapazt alveg sameiginlegur vettvangur til úrlausnar málefna í stjórnum stórra umdæma (fylkja), að valdsvið sveitarfélaganna, sem að fylkinu standa, sé eins hjá öllum, m.ö.o. valdsvið hreppa og kaupstaða verður að vera hið sama. Þetta virðist hins vegar ekki geta orðið, nema gjörð hafi verið róttæk breyting á skiptingu landsins í sveitarfélög, þannig að hreppunum verði fækkað mjög og þeir stækkaðir með sameiningu fleiri hreppa í einn hrepp. Þá ætti að vera fært að auka valdsvið hreppanna til jafns við valdsvið kaupstaða. Meðan tilraun til þess að koma á sameiningu sveitarfélaga með frjálsu samkomulagi á milli fulltrúa sveitarfélaga bera ekki árangur, þykir n. ekki tímabært að gera till. um breytta sýsluskipun.“

Samkv. þessu gerir frv. ekki ráð fyrir breyttri sýsluskipan eða myndun fylkja með sameiningu sýslna. Þær röksemdir, sem mæla með sameiningu sveitarfélaganna í því skyni að efla þau, svo að þau geti betur þjónað þörfum þegna sinna, eiga að miklu leyti einnig við um sýslufélögin. Þau eru lögbundin sambönd sveitarfélaganna hvert í sinni sýslu, og af eðlilegum ástæðum eru þau fjárhagslega veik, þar eð tekjur þeirra eru aðeins framlög sveitarfélaganna, sem mörg eru vanmegnug vegna fátæktar og fólksfæðar. Framlög sveitarfélaganna, sýslusjóðsgjöldin, gefa því sýslunum mjög takmarkaða getu til þess að láta að sér kveða í velferðarmálum sýslubúa.

Sumir telja, að hagkvæmasta lausn þessara mála sé fólgin í því að sameina öll sveitarfélög í hverri sýslu í eitt sveitarfélag og gera sýslufélagið þannig að sveitarfélagi. Hlutverk þessarar nýju stofnunar yrði þá summan af hlutverki sveitarfélaganna og sýslufélaga. Að sumu leyti yrði sameining sveitarfélaga e.t.v. auðveldari á þennan veg en sameining með öðrum hætti. Þó virðist vera sá galli á þessari skipun, að hvert sveitarfélag heyrði þá milliliðalaust undir yfirstjórn rn., í stað þess að sýslunefndir fara nú með yfirstjórn hreppsmálanna samkv. því, sem nánar er lýst í IV. kafla sveitarstjórnarlaga.

Athugandi er, hvort ekki sé ráðlegt að styrkja þessa yfirstjórn með því að sameina fleiri sýslu- og bæjarfélög og miða þá markið t.d. við núverandi kjördæmi í landinu. Lögbundið samband sveitarfélaga á þessum grundvelli ætti að geta eflt þessa stofnun mjög, svo að hún gæti gegnt áhrifameira hlutverki en sýslufélögin gera nú.

Hvað sem annars má segja um slíkar aths., virðist augljóst, að úrlausn þessa máls veltur að mestu eða öllu leyti á því, hvernig úr kann að rætast þeim tilraunum, sem nú eru á döfinni við að stækka sjálf sveitarfélögin. Augljósar ástæður mæla með breyttri skipan sveitarfélaga í samræmi við breytta þjóðlífshætti. Skal hér lauslega vikið að nokkrum þessara ástæðna.

Stór sveitarfélög eru tvímælalaust sterkari til sóknar og varnar í velferðarmálum þegna sinna en smá sveitarfélög. Þetta gildir bæði gagnvart ríkisvaldinu og öðrum aðilum. Sumir álíta, að ríkisvaldið hafi færzt um of á hendur fárra aðila og nauðsynlegt sé að stefna að nokkurri dreifingu þess á hendur aðila úti um landsbyggðina. Sterkari og stærri sveitarfélög eru grundvallarskilyrði fyrir því, að sú þróun geti orðið.

Sannleikurinn er sá, að hinn mikli samdráttur ríkisvaldsins til höfuðborgarinnar, sem orðið hefur á undanförnum áratugum, á ekki hvað sízt rætur sínar að rekja til fámennra stjórnarfarseininga úti um landsbyggðina, sem hreinlega hafa ekki verið þess megnugar að rækja þau verkefni, sem annars verða bezt af hendi leyst eðli málsins samkvæmt heima í héraði. Þá hefur ríkisvaldið tekið málin í sínar hendur. Þannig hafa æ fleiri verkefni verið unnin í Reykjavík, sem betur væru af hendi leyst af fólkinu sjálfu í héruðunum, ef samtök þess hefðu verið nægilega öflug til þess að sinna störfunum.

Nú hugleiða menn gleggri skiptingu á verkefnum ríkis og sveitarfélaga. Að baki liggur sú hugsun, að óheppilegt sé að skilja að framkvæmdir og greiðsluskyldu. Eins og kunnugt er, skiptist kostnaður vegna ýmissa opinberra framkvæmda á milli ríkisins og sveitarfélaga. Er þá dregið í efa, að framkvæmdaaðili leggi einatt næga áherzlu á hagkvæmni, þar eð annar aðili greiðir brúsann að meira eða minna leyti. Hvað sem annars má segja um þetta, stendur það óhaggað, að sjálfs er höndin hollust í þessum efnum sem öðrum. Hin mörgu sveitarfélög hér á landi eru mjög sundurleitur hópur. Íbúatalan er frá 10–20 og um og yfir 80 000 íbúa eins og í Reykjavík. Geta og hæfni þessara stjórnarfarslegu eininga til meðferðar hinna ýmsu verkefna er því vissulega mjög misjöfn. Flokkun sveitarfélaga eftir getu og hæfni þeirra og úthlutun verkefna í samræmi við slíka flokkun skapa glundroða í stjórnarfarslöggjöfinni, sem sízt væri til bóta. Nær liggur þá það að efla sveitarfélögin, sem veikust eru, með sameiningu og freista þess þannig að koma á fót sveitarfélögum, sem ekki yrðu eins sundurleit og þau, sem eru nú. Möguleikarnir á því að skipta verkefnum milli ríkisins og sveitarfélaga væru þá meiri, ef unnt væri að skapa öflug sveitarfélög í landinu yfirleitt. Fjölmenn sveitarfélög geta hagnýtt sér margvíslegar vélar á skrifstofum sínum og m.a. komið á vélabókhaldi. Allt miðar þetta að betri vinnu og meira öryggi á þeim sviðum. Þá ætti og fremur að mega vænta, að reikningsskil gætu orðið innan þess frests, sem lög setja, en þar skortir nú mikið á í mörgum sveitarfélögum.

Hreppaskipting sú, sem nú er í landinu, á rót sína að rekja til fyrri tíma samgönguhátta. Nú er öldin önnur í þeim efnum. Segja má, að vegur liggi næstum heim að hverju byggðu bóli, og flest heimili hafa yfir að ráða samgöngutækjum nútímans. Þá er það ekki síður mikilvægt, að sími er kominn á hvert heimili. Allt greiðir þetta fyrir öllum samskiptum manna á meðal. Allar fjarlægðir hafa stytzt, ef svo mætti segja. Þessi nýju viðhorf auðvelda mjög stækkun sveitarfélaganna. Ýmislegt fleira mætti nefna, sem mælir með sameiningu sveitarfélaganna, en ég mun láta hér staðar numið nú.

Samkv. því, sem ég hef nú sagt, getur það naumast orkað tvímælis, að brýna nauðsyn ber til þess að gera gagngerða breytingu á skipun sveitarfélaganna hið allra fyrsta. Mörg rök virðast hníga í þá átt, að þörf sé mjög róttækra breytinga.

Umrædd n., sem frv. þetta samdi, skipti landinu í 66 athugunarsvæði. Skipting þessi var gerð í samráði við sýslumenn og sveitarstjórnarmenn. Af þessum 66 athugunarsvæðum eru 17, sem eru óbreytt sveitarfélög frá því, sem nú er, og ekki er líklegt, að verði aðilar að sameiningu. Af þeim 49 athugunarsvæðum, sem þá eru eftir til athugunar, hefur verið samþ. á formlegum fundum með sveitarstjórnum að athuga um sameiningu á 34 athugunarsvæðum, sem taka til samtals 157 sveitarfélaga. Þótt ekki hafi enn verið haldnir formlegir fundir með sveitarstjórnum á þeim 15 svæðum, sem þá eru eftir, með samtals 51 sveitarfélagi, hafa till. um myndun þeirra verið gerðar í nánu samráði við hlutaðeigandi oddvita. Í aths. sameiningarnefndarinnar um þessi 66 athugunarsvæði segir svo orðrétt:

„Ef skipan þessi hlyti samþykki, myndi sveitarfélögum á landinu fækka úr 227, sem þau eru nú, í 66. N. telur, að þróun í þessa átt væri til mikilla bóta. Lögfesting slíkrar skiptingar er viðkvæmt stjórnmál, sem ríkisstj. og Alþ. verða að meta, hvort rétt sé að framkvæma. N. telur því ekki rétt að leggja til, að slík lögfesting fari fram.“

Þó að lítill árangur sé enn sýnilegur af tilraunum n. til þess að koma á sameiningu með frjálsu samkomulagi, telur n. þó enn ekki fullreynt um, að árangur kunni að nást með þeim hætti. Litlar líkur eru þó til þess, nema málinu sé fylgt eftir með festu af hálfu ríkisstj. og Sambands ísl. sveitarfélaga. Nánar um störf sameiningarnefndar sveitarfélaga vísast til skýrslu n., sem hér var lögð fram á hv. Alþ. á öndverðu ári 1967, og framhaldsskýrslu, sem útbýtt var fyrir lok síðasta Alþingis.

Að lokum skal hér vikið að efni frv. þess, sem hér liggur fyrir. Í 1. gr. frv. segir, að félmrn. skuli í samráði við Samband ísl. sveitarfélaga stuðla að eflingu sveitarfélaganna með því að koma á sameiningu tveggja eða fleiri sveitarfélaga í eitt sveitarfélag samkv. því, sem fyrir er mælt í lögum þessum. Í frv. er gert ráð fyrir erindreka, sem á að annast framkvæmd laganna undir umsjón rn., og í samráði við Samband ísl. sveitarfélaga og hlutaðeigandi sveitarstjórnir. Hlutverk erindreka skal m.a. vera að eiga frumkvæði að því, að athuguð verði skilyrði fyrir sameiningu einstakra sveitarfélaga um allt land, og afla upplýsinga eftir föngum um margt það, sem máli skiptir í sambandi við sameiningu sveitarfélaga.

Það er höfuðreglan samkv. þessu frv., að sameining sveitarfélaga getur ekki náð fram að ganga, nema hlutaðeigandi sveitarstjórnir séu samþykkar sameiningunni. Undantekning frá þessari aðalreglu er í 13. gr. frv., en þar er gert ráð fyrir heimild handa ráðh. til að sameina hrepp nágrannasveitarfélagi samkv. till. erindreka, án þess að fyrir liggi samþykki hlutaðeigandi sveitarstjórna og sýslunefndar, ef íbúatala hreppsins hefur s.l. þrjú ár verið lægri en 50.

Í frv. eru ýmis ákvæði, sem greiða fyrir því, að sameining geti náð fram að ganga, ef vilji er á annað borð fyrir hendi hjá sveitarstjórnum. Þannig er t.d. gert ráð fyrir því, að jöfnunarsjóður veiti fjárhagslega aðstoð til þess að greiða fyrir sameiningu hreppa umfram þá aðstoð vegna skuldabyrði, sem heimiluð er í 2. mgr. 5. gr. l. nr. 51 frá 1964, þegar sveitarfélög, sem hlut eiga að máli, eiga við óvenjulega erfiðleika að stríða vegna framfærsluþunga eða annarra hliðstæðra verkefna.

Í 12. gr. frv. eru ákvæði, sem eiga að greiða fyrir sameiningu dreifbýlishrepps við þéttbýlissveitarfélag. Ákvæðin hljóða svo:

„Þegar hreppar, sem eru í dreifbýli, verða sameinaðir kaupstað eða kauptúni, er sveitarstjórn hinna sameinuðu sveitarfélaga heimilt að ákveða um tiltekinn tíma, þó ekki lengur en 10 ár frá sameiningu: 1. að innheimta skuli fasteignaskatt, sbr. 5. gr. l. nr. 51 1964 með allt að 400% álagi. Ákvæði þetta gildir þó ekki um bújarðir með tilheyrandi jarðarhúsum. 2. að útsvör, sem lögð eru á gjaldendur, sem eiga lögheimili á bújörðum og hafa meiri hluta tekna sinna af landbúnaðarstörfum þar, verði lægri en annarra gjaldenda, þannig að frávik frá útsvarsstiga verði hagstæðara fyrir þá.“

Með frv. þessu er stefnt að því, að athugun á sameiningu fari fram um land allt. Athugun þessi verði framkvæmd af fulltrúum sveitarstjórna þeirra, sem hlut eiga að máli, í samráði við erindreka. Þess má vænta, að athugun þessi fari fram á athugunarsvæðum áþekkum þeim 66, sem n. gerir ráð fyrir og áður er lýst.

Samkv. ákvæði til bráðabirgða í frv. skulu samstarfsnefndir þær, sem starfandi eru, starfa áfram eftir gildistöku laga þessara, þar til þær hafa lokið störfum eða hlutaðeigandi sveitarstjórnir hafa kosið nýjar samstarfsnefndir. Eins og áður segir, hefur verið formlega samþ. að athuga um sameiningu á 34 athugunarsvæðum, sem taka til 157 sveitarfélaga og kjósa samstarfsnefndir til þess að framkvæma þá athugun.

Ég tel mig nú hafa vikið að aðdraganda að samningu þessa frv. og gert aths. við einstakar greinar þess og tel ekki þörf á að hafa um frv. lengra mál. Öllum er ljóst, að þarna er lagt inn á samkomulagsbraut, reynt að ryðja braut til samkomulags um sameiningu og stækkun sveitarfélaga, en ekki verið að lögbjóða eða þvinga, a.m.k. ekki á þessu stigi málsins. Allir þeir, sem gerst til þekkja, telja eðlilegt, að þessi frjálsa samningsleið sé fullreynd, áður en til slíkra ráða verður gripið.

Ég legg til, herra forseti, að frv. verði að lokinni þessari umr. vísað til 2. umr. og hv. heilbr: og félmn.