27.04.1977
Neðri deild: 74. fundur, 98. löggjafarþing.
Sjá dálk 3829 í B-deild Alþingistíðinda. (2754)

208. mál, byggingarlög

Frsm. (Gunnlaugur Finnsson):

Virðulegi for­seti. Svo sem hv. þm. er kunnugt um, þá var frv. til byggingarlaga lagt fyrir síðasta Alþ., en varð ekki útrætt. Frv. var þá sem nú flutt í Nd. og tekið til umfjöllunar á allmörgum fundum í félmn. Hér er að formi til um algerlega nýja lagasetningu að ræða eða frumsmíð þar sem engin samræmd heildarlöggjöf um byggingarmál­efni í landinu öllu hefur verið til. Flest gildandi lagaákvæði um byggingarmálefni eru orðin harla gömul eða allt frá árinu 1857. Getur þar að líta opin bréf og lög um að stofna byggingarnefndir í nokkrum nánar tilteknum kaupstöðum. Almenn lög um byggingarsamþykktir, sem heimila lög­giltum verslunarstöðum og öðrum skipulagsskyld­um stöðum að setja sér byggingarsamþykktir, eru að stofni til frá 1905. En lög um byggingar­samþykktir fyrir sveitir og þorp, sem ekki eru löggiltir verslunarstaðir, eru frá árinu 1945.

Ætla má að verulegt ósamræmi hafi viðgeng­ist í hinum ýmsu sveitarfélögum varðandi byggingarmálefni. Stórt skref fram á við var þó stig­ið þegar félmrn. með auglýsingu nr. 22 frá 1967 gaf út fyrirmynd að byggingarsamþykktum fyrir löggilta verslunarstaði og aðra skipulagsskylda staði, og var það gert samkv. l. frá 1905, enda settu fjölmörg sveitarfélög nýjar byggingarsam­þykktir í samræmi við þá auglýsingu.

Svo sem fram kemur í aths. með frv. og eins og kom fram í aths. með frv. í fyrra, þá er þetta ekki í fyrsta skipti sem gerð er tilraun til þess að setja heildarlöggjöf um byggingarmálefni. Það var fyrst gert á Alþ. 1924, en varð ekki útrætt á því þingi. Annað frv. var lagt fyrir Alþ. í upp­hafi þings 1967 og hlaut þar ekki heldur af­greiðslu né heldur var endurflutt. Þess er nú að vænta, þegar lagt er upp í þriðja sinn, að Alþ. takist að forma og samþykkja heildarlöggjöf varðandi þessi málefni.

Frv. það, sem hér er til meðferðar, var samið af allfjölmennri n., þ. e. a. s. af 11 manna nefnd, og var til þess ætlast að sjónarmið sem flestra þeirra aðila, sem við byggingarmálefni fást, kæmust þar til skila. Samstaða náðist þar um frv. í heild og var mikil vinna lögð í að gera það sem best úr garði. Eigi að síður þótti félmn. ástæða til þess að vanda nokkuð til vinnubragða við athugun á því frv., ekki síst með tilliti til nokkurrar gagn­rýni sem fram kom við 1. umr. þá. N. sendi þess vegna frv. til umsagnar fjölmargra aðila og bár­ust henni samtals 29 umsagnir auk munnlegra ábendinga. Sérstaklega var óskað eftir því, að Búnaðarþingi gæfist kostur á að fjalla um frv. þegar það kæmi saman, og dróst því nokkuð úr­vinnsla á þeim gögnum, sem n. bárust, og vannst ekki tími til að ljúka afgreiðslu málsins á því þingi. En að ósk hæstv. félmrh. störfuðu for­menn félmn. beggja d. ásamt ráðuneytisstjór­anum í félmrn. að því að fara yfir frv. á ný og þar voru gerðar á því ýmsar breytingar. Þar var tekið tillit til ýmissa aths., sem fram höfðu komið í umsögnum, tekið tillit til sjónarmiða, sem fram komu í félmn., þegar hún ræddi þetta mál í fyrra, og raunar einnig í umr. hér í þess­ari hv. d. í fyrra.

Ég tel rétt að fara örfáum orðum um einstaka kafla frv. og þá þær helstu breytingar sem gerðar hafa verið á frv. frá því í fyrra, með tilliti til þeirra umr. sem þá urðu hér, ef það mætti greiða fyrir að þeir, sem á annað borð settu sig inn í þetta mál í fyrra, yrðu fyrr til að átta sig á þeim breytingum.

I. kaflinn fjallar um gildissvið laganna og er gert ráð fyrir að lögin nái til landsins alls, það verði um heildarskipulag að ræða og lögin taki til hvers konar bygginga ofanjarðar. Þarna er um nokkur ákveðin undantekningaratriði að ræða og við bættum þarna inn í að vísu, töldum að framræsluskurðir ættu heima með öðrum slíkum mannvirkjum sem ekki væri ástæða til að hafa sérstaklega í þessari almennu grein, en auk þess bættum við inn varðandi þau mannvirki, sem undanþegin eru ákvæðum laganna, að þau skyldu byggð í samræmi við skipulagslög og einnig lög um náttúruvernd, þ. e. a. s. við bættum náttúruverndinni þarna við.

II. kafli frv. fjallar um yfirstjórn byggingar­mála, um almennar byggingarreglugerðir og byggingarsamþykktir. Mér þykir ástæða til þess að vekja sérstaka athygli á því, að með setn­ingu byggingarreglugerðar, sem gilda skal um land allt, er gert ráð fyrir að horfið verði frá því að setja einstakar byggingarsamþykktir í fjölbýlissveitarfélögum eða á svæði svokallaðra svæð­isbyggingarnefnda. Er gert ráð fyrir því sem sagt að heildarbyggingarreglugerð taki til fjölmargra þátta sem ég skal ekki telja upp. En það var gert ráð fyrir því í till. okkar, sem endurskoðuðum frv., að upp yrðu tekin ákvæði varðandi skyldur byggingarstjóranna, og þar var líka gert ráð fyrir því, að í byggingarreglugerð skuli setja ákvæði varðandi umbúnað bygginga til þess að auðvelda ellihrumu og fötluðu fólki að komast leiðar sinnar. Það er fyrst og fremst hugsað til þess að fjölbýlishús og opinberar byggingar verði í framtíðinni hannaðar þannig að auðvelda þess­um aðilum að fara þar um.

III. kafli frv. fjallar síðan um byggingarnefnd­ir. Þar er gert ráð fyrir nokkuð öðru skipulagi en verið hefur, sérstaklega í strjálbýli eða til sveita, þar sem gert er ráð fyrir því að allir þéttbýlisstaðir með 300 íbúa eða fleiri geti kosið eða eigi að kjósa byggingarnefnd. Það er gert ráð fyrir því hins vegar, að sveitarfélög með færri en 300 íbúum geti slegið sér saman og myndað svokallaða svæðisbyggingarnefnd.

Nú er það svo í lögum nr. 108 frá 1945, að þar er um að ræða heimildarlög til þess að ráða byggingarfulltrúa í sveitum. Er gert ráð fyrir því í þeim lögum að sýslunefndir eða sýslur setji byggingarsamþykktir og byggingarnefndir starfi í viðkomandi sýslum. Ég hygg að nokkur brotalöm hafi verið á um framkvæmd þeirra laga, en það er ekki málið sem við erum að fjalla um hér nú. En í frv. í fyrra var gert ráð fyrir að landshlutasamtök sveitarfélaga ákvæðu hvert væri heppilegt starfssvæði eða starfsvett­vangur fyrir slíkar svæðisbyggingarnefndir. Nokkur gagnrýni kom fram um það, að ekki væri fastbundið að landið allt yrði þar af leið­andi skipulagt þannig að öll sveitarfélög ættu aðild að svæðisbyggingarnefnd. Þess vegna var brugðið á það ráð að fela félmrn. að ákveða þessa svæðaskiptingu að fengnum till. sýslu­nefndanna og landshlutasamtaka sveitarfélaga, þannig að það hefði hönd í bagga um það að ekkert sveitarfélag yrði utan þessa skipulags.

Í þessum sama kafla voru gerðar minni háttar breytingar. Það er aðeins hægt að nefna það, að í 8. gr. voru gerðar minni háttar breytingar varðandi starf byggingarnefndanna, hvort það þyrfti að rökstyðja synjun án þess að eftir rökstuðningi væri óskað. Var talið eðlilegt af n. að það yrði óskað sérstaklega eftir rökstuðningi fyrir synjun þegar byggingarnefnd synjar bygg­ingarleyfis.

Í IV. kafla er fjallað um byggingarleyfisumsóknir og byggingarleyfi. Það er kannske rétt að minnast þar aðeins á að það gat orkað nokkuð tvímælis um það, þegar sveitarstjórn hefur veitt fyrir sitt leyti eða staðfest fyrir sitt leyti sam­þykkt byggingarnefndar og hefur þess vegna afgreitt ákveðið byggingarmálefni frá sér, hvort sú samþykkt stendur til eilífðarnóns ef bygg­ingar hefjast ekki. Í 15. gr. er gert ráð fyrir því, að ef byggingarframkvæmdir hefjast ekki innan 12 mánaða frá því að leyfi er gefið út, þá fellur leyfið úr gildi. Hins vegar var ekki í frv. kveðið neitt á um það, hvernig með skuli fara ef sveitarstjórn staðfestir fundargerð bygg­ingarnefndar, en önnur skilyrði eru ekki upp­fyllt sem þarf að uppfylla til þess að formlegt byggingarleyfi fáist. Það er í 9. gr. frv., ef hv. þm. hafa það fyrir framan sig, að til þess að fá byggingarleyfi þarf byggingarstjóri að hafa undirritað yfirlýsingu og byggingarleyfisgjöld og önnar tilskilin gjöld þurfa að hafa verið greidd. Sem sagt, ef frestur yrði á að fullnægja þarna 2. og 3. lið, þá var spurning hvort stæði, eins og ég sagði, til eilífðarnóns ákvörðun viðkom­andi sveitarstjórnar. Inn í þetta var sett viðbót­arákvæði, að staðfesting á samþykki byggingar­nefndar fellur úr gildi eftir 12 mánuði ef ekki hefur verið gefið út byggingarleyfi.

Samkv. aths. kom það fram, að ekki var gert ráð fyrir í frv. neinum ákvæðum um skyldur sveitarfélaganna við húsbyggjendur, og þótti óeðlilegt. Þess vegna er sú grein, sem nú er 10. gr. í frv., ný grein, og þar er gert ráð fyrir því sem sagt, að sveitarstjórnir eru skyldugar að leggja götur, sjá fyrir rafmagni, sjá fyrir vatni, holræsum og öðru, sem þarf að vera fyrir hendi, hvert atriði um sig sé fyrir hendi miðað við byggingarstig. En þó er heimild til þess að haga þessu öðruvísi hafi sérstakur fyrirvari þar verið gerður á.

11. gr. í þessum kafla fjallar um það, að rétt gögn séu lögð fram þegar óskað er eftir fram­kvæmdum, og þar inn í var tekið að tryggja það, að menn, sem æsktu eftir breytingum eða öðru slíku, yrðu að hafa vottorð meðeigenda ef um sameign er að ræða.

Síðan kemur 12. gr. Þar voru gerðar nokkrar veigamiklar efnisbreytingar. Var gert ráð fyrir því áður, að hópur tæknimenntaðra manna, þ. e. a. s. arkitektar, byggingarfræðingar, tæknifræð­ingar, verkfræðingar og búfræðikandídatar úr tæknideild búnaðarskóla, þetta væru þeir aðilar sem hefðu leyfi til þess að teikna og hanna bygg­ingar og að ráðh. gæfi út slíkt leyfi, sem hefur verið kallað landslöggilding, og hann þyrfti að leita til tiltekinna aðila um hverja einstaka um­sókn. Hér er sem sagt gert ráð fyrir að einfalda þetta kerfi þannig að ráðh. getur veitt leyfi þegar hann hefur leitað álits Skipulags ríkisins og svo aðeins þess stéttarfélags sem viðkomandi umsækj­andi er í. Það er rétt að geta þess hér í leiðinni, að í umr. í félmn. hefur komið upp það sjónar­mið að rétt væri að gefa þetta algerlega frjálst. Það er sjónarmið sem líka hefur komið fram af hálfu ýmissa annarra aðila sem fjallað hafa um þetta frv. og samningu þess, og eru ekki allir sömu skoðunar. Það mun vera frjálst í nálægum löndum, í hinum Norðurlöndunum flest­um. En hér kemur mat á því, hvort við búum í þessu landi þann veg að byggingarnefndir og byggingarfulltrúar í hinum einstöku sveitarfélög­um séu hæf til að meta slíkar teikningar. Það eru rök út af fyrir sig og rétt rök, að það er verkið sjálft sem á að dæma og meta, en ekki endilega hver það er sem vinnur verkið. Það hefur þó orðið að samkomulagsleið hjá n. og milli þeirra, sem unnu að breytingum á frv. frá í fyrra, að staðfesta það að þessir sérstaklega menntuðu menn skuli vera þeir sem hafa leyfi til að gera uppdrætti, en einfalda hvernig með skuli fara þegar landslöggilding er veitt. Heimild er í þessari gr. um undanþágur frá þessu ákvæði, og réttur er ekki tekinn af neinum þeim sem þegar hefur öðlast þennan rétt.

Um V. kaflann vil ég segja það, að þar eru líka veigamiklar breytingar. Deilur voru uppi um það, hvort kaflinn um byggingarstjórana mundi leiða til aukins kostnaðar eða ekki, hvort hér væri ekki, eins og orðað var, ef ég man rétt, hlaðið einni silkihúfunni ofan á aðrar sem fyrir eru. Það var gert ráð fyrir því, að tæknimennt­aðir menn einir, þ. e. a. s. bæði verkfræðingar og tæknifræðingar, byggingarfræðingar og aðrir slíkir mættu vera byggingarstjórar, sem og húsa­smíðameistarar og múrarameistarar. Við höfum tekið alla slíka skilgreiningu út úr þessari grein, þannig að gert er ráð fyrir að fyrir hverri bygg­ingu sé einn ábyrgur maður sem nefndur er byggingarstjóri, en það getur hver og einn orðið án tillits til menntunar. Þetta þýðir að á sama hátt og húsasmíðameistari eða múrarameistari hefur tekið að sér hús hingað til, þá getur hann auk þess verið byggingarstjóri fyrir viðkomandi byggingu, öðlast aðra stöðu þar sem hann er ábyrgur fyrir byggingunni í heild gagnvart öðr­um iðnmeisturum sem að byggingunni starfa. Þetta þýðir það, ef um viðamiklar framkvæmdir er að ræða, að þá getur t. d. viðskiptafræðingur eða hver sem er verið framkvæmdastjóri fyrir slíkum framkvæmdum, hann þarf ekki endilega að vera sérstaklega byggingafróður. Þetta þýðir það líka, að einstaklingar, sem reisa hús fyrir sjálfa sig, hvort sem það er lítið eða stórt, geta sjálfir gerst byggingarstjórar fyrir eigin fram­kvæmdum, hafa náttúrlega fjármálalega ábyrgð á hendi þar, en það er líka þeirra að bera ábyrgð gagnvart byggingaryfirvöldum, byggingarfulltrúa, og þeir hafa þá beint samband við alla þá iðn­meistara sem vinna að viðkomandi byggingu. Í þessu formi er sem sagt V. kafli núna, og er þess að vænta að framkvæmd hans geti orðið á þann veg að ekki verði um aukinn kostnað að ræða.

Þá er VI. kaflinn, hann fjallar um byggingarfulltrúa. Er gert ráð fyrir því, að þar sé um að ræða fyrst og fremst tæknimenntaða menn, sem geta orðið byggingarfulltrúar. En það kom til eigi að síður vegna undanþágumálsgr. í þess­ari grein mat á því, hvernig skilja beri að ef ekki fæst maður í stöðu byggingarfulltrúa sem fullnægi skilyrðunum um menntun, þá geti sveit­arstjórn að fengnum till. byggingarnefndar ráðið húsasmið eða múrarameistara til starfans, þ. e. a. s. hvort þá beri að leita til þessara bygginga­fróðu manna, þessara tæknimanna, nánast hvar sem þeir byggju í landinu, þó að þeir væru ekki búsettir í viðkomandi sveitarfélagi, og taka þá á sig þann kostnað sem því fylgdi. Það er skilningur bæði n., sem samdi frv., sem og félmn., að hér er gert ráð fyrir að viðkomandi menn búi á því svæði a. m. k. þar sem þeir eiga að starfa og það verði sveitarstjórnin sjálf sem ákveði kjör þeirra byggingarfulltrúa sem starfa eiga í viðkomandi sveitarfélagi, þannig að þau þurfi ekki að sæta neinum afarkostum varðandi þá fyrst og fremst ferðakostnað og annað því um líkt þeirra manna sem kynnu fjarri að búa.

Minni háttar breytingar voru gerðar á 22. gr. og líka 24. gr., sem ég sé ekki ástæðu til að ræða sérstaklega. Það eru mest orðalagsbreyting­ar, sérstaklega í sambandi við það, að þær skylda ekki allar sveitarstjórnir til þess að láta skrif­stofuhald allt og bókhald vera í höndum byggingarfulltrúanna, vegna þess að svo er háttað í fjölmörgum sveitarfélögum, að bókhald eftir­lit, innheimta og annað þess háttar er í höndum sveitarstjóra eða sveitarstjórnanna sjálfra. En í 27. gr. er smávegis efnisbreyting. Sú breyting gengur fyrst og fremst inn á það, að um allar ákvarðanir byggingarnefndar, sem kunna að þýða fjárútlát fyrir viðkomandi sveitarfélag, hugsanlega skaðabótaskyldu og annað því um líkt, tekur sveitarstjórn endanlega ákvörðun áður en framkvæmt er, þó ekki í þeim tilvikum þar sem bókstaflega stafar hætta af því að ekki sé gripið til aðgerða strax.

VII. kaflinn fjallar um leyfisgjöld. Það er gert ráð fyrir því, að í byggingarreglugerð sé sett fram hver mælingagjöld eiga að vera. N. þykir ekki rétt að mælinga- og byggingarleyfis­gjöld séu ein og hin sömu um allt land og að sveitarstjórnum sé nokkuð í sjálfsvald sett hvort þær innheimta þessi gjöld að einhverju leyti af opinberu fé, sinni almennu skattheimtu, eða hvort þau gera það að fullu í formi byggingar­leyfisgjalda. Þess vegna er þarna kveðið á um að það skuli vera hámarksgjöld sem kveða skal á um í byggingarreglugerð.

Ég held að ég hafi farið yfir flest þau efnis­atriði, þar sem breytingar hafa orðið á, nema ég vil þó taka það sérstaklega fram að lokum varð­andi gildistökuákvæðin, að með slíkri lagasetn­ingu falla úr gildi fjölmörg lagaákvæði sem gilt hafa um byggingarmálefni. Og þá vil ég sérstak­lega vekja athygli á því, að ákvæði sem ég minnt­ist á áðan, ákvæði í l. nr. 108 frá 1945 um bygg­ingarfulltrúa í sveitum og þorpum, það er ekki gert ráð fyrir því að ákvæði 5. gr. þessara laga falli úr gildi fyrr en í árslok 1980. Gert er ráð fyrir að gildistími laganna verði frá 1. júlí 1978, af þeirri ástæðu, að mikið óunnið verk er enn fram undan við að semja þær reglugerðir og sér­reglugerðir sem vinna þarf áður en lögin taka gildi.

Því er svo háttað í þessum greindu lögum, sem ég nefndi frá 1945, að heimild er til að ráða byggingarfulltrúa í sveitum og þorpum sem eru ekki skipulagsskyld. Og það er gert ráð fyrir því eða heimilað að 7 slíkir byggingarfulltrúar starfi í landinu, en tvö umdæmi hafa ekki ráðið slíkan fulltrúa, þ. e. a. s. Kjalarnes og Vestfirðir. Strandasýsla er að vísu með Norðurlandi í slíkri ráðningu, en þar greiða sýslusjóðirnir helming af launum þessara byggingarfulltrúa, en byggingarstofnun landbúnaðarins eða Búnaðarbank­inn greiðir hinn helminginn. Þegar þessi lög falla úr gildi hlýtur að verða veruleg breyting á. Og ég geri mér grein fyrir því, að það liggur ekki ljóst fyrir hvort þau umdæmi, sem hingað til hefur verið sinnt af einum manni eða einum manni og aðstoðarmanni hans, koma til með að klofna í smærri einingar, þar sem ekki er um að ræða e. t. v. starfsvettvang sem heils árs starf fyrir viðkomandi aðila. Hvort það gerist eða ekki, það liggur ekki ljóst fyrir, en þarna er greinilega vandamál á ferðinni og þarna mun reyna á bæði sýslufélög, landshlutasamtök og ekki síst rn. sjálft, sem á endanlega að skipa þessum málum, hvernig til tekst.

Ég held svo, virðulegi forseti, að ég láti þetta nægja. Ég hygg að ég hafi gert í stuttu máli grein fyrir helstu efnisatriðum í þeim breyting­um, sem frv. fjallar um, og vænti svo þess, að frv. fái tiltölulega greiðan gang í gegnum deildina.