20.12.1977
Sameinað þing: 35. fundur, 99. löggjafarþing.
Sjá dálk 1669 í B-deild Alþingistíðinda. (1352)

1. mál, fjárlög 1978

Fjmrh. (Matthías Á. Mathiesen):

Herra forseti. Við lok þingmeðferðar á frv. til fjárl. fyrir árið 1978 er ástæða til að huga nokkuð að þróun íslenskra efnahagsmála á þessu ári og á undanförnum árum og sérstaklega að framvindu ríkisfjármálanna og hlutverki þeirra í hagstjórn.

Þegar ríkisstj. tók við völdum síðla árs 1974 horfði fremur þunglega um þjóðarhag vegna stórfelldrar og vaxandi verðbólgu og geigvænlegs viðskiptahalla við útlönd. Við þessar aðstæður setti ríkisstj. sér þau meginmarkmið að draga úr verðbólgu og minnka viðskiptahallann. Þessum markmiðum skyldi náð án þess að atvinnuöryggi yrði stefnt í hættu. Ekki verður með sanngirni um það deilt, að þessi stefna hefur skilað verulegum árangri, þótt ekki hafi alls staðar jafnvel til tekist. Hér ber að sjálfsögðu hæst þau umskipti sem orðið hafa í stöðu þjóðarbúsins út á við, þar sem í stað viðskiptahalla á árunum 1974 og 1975, er nam 11–12% af þjóðarframleiðslu, hefur nú undangengin tvö ár tekist að koma hallanum niður í 1–2% af þjóðarframleiðslu.

Við afgreiðslu fjárlaga líðandi árs var lögð á það rík áhersla, að ríkisfjármálunum yrði markvisst beitt til þess að tryggja framgang efnahagsstefnu ríkisstj. Þróun ríkisfjármálanna undanfarin missiri hefur ótvírætt stuðlað að framgangi þessarar stefnu og þar með að bættum þjóðarhag. Í stað halla á fjárl., er nam 3% af þjóðarframleiðslunni, 1974 og 1975 hefur tekist að koma þeim í nær hallalaust horf á síðasta ári og því ári sem nú er að ljúka. Þessi árangur er vissulega mikilsverður. En við verðum einnig að kappkosta að hann verði varanlegur. Raunar eru fá dæmi í nágrannalöndum okkar um svo gagnger umskipti á sviði ríkisfjármála og í viðskiptum við útlönd frá miklum hallabúskap í átt til jafnvægis á þessum árum. Þetta á ekki hvað síst við þegar þess er gætt, að atvinna hefur verið hér yfrið nóg og fremur örlað á vinnuaflsskorti og mikilli yfirvinnu en atvinnuleysi, á sama tíma og aðrar þjóðir hafa búið við verulegar þrengingar af völdum atvinnuleysis. Verðbólgan er hins vegar það vandamál sem erfiðast hefur reynst úrlausnar.

Á þessu ári hefur batinn í efnahagsmálum þjóðarinnar haldið áfram að því leyti, að þjóðarframleiðsla og þjóðartekjur hafa vaxið verulega, þjóðarframleiðslan um 4–41/2%, en þjóðartekjur um 7–71/2% vegna batnandi viðskiptakjara. Hallinn í viðskiptum við útlönd verður væntanlega nálægt 2%, eða heldur meiri en ætlað var í haust þegar fjárlagafrv. var kynnt. Þessi breyting stafar þó fyrst og fremst af birgðasöfnun útflutningsvara, en ekki af auknum halla í eiginlegum skilningi.

Ríkisfjármálin hafa á árinu þróast með viðunandi hætti þar til kostnaðarhækkanir í kjölfar kjarasamninga við opinbera starfsmenn og truflun á innheimtu ríkistekna röskuðu þeirri áætlun. Fyrstu 11 mánuði þessa árs námu innheimtar tekjur ríkissjóðs 84.7 milljörðum kr., en útgjöldin 87.2 milljörðum kr. og voru því 2.5 milljarða umfram tekjur. Jöfnuður lánahreyfinga var jákvæður um 0.8 milljarða og var því um 1.7 milljarða greiðsluhalli hjá ríkissjóði fyrstu 11 mánuði ársins. Á sama tíma í fyrra voru útgjöld ríkissjóðs um 1 milljarð umfram tekjur og 400 millj. kr. halli var á fánahreyfingum. Nam greiðsluhallinn því 1.4 milljörðum kr. Ég tel líkur á að tekjuáætlun sú fyrir árið 1977, sem fylgdi fjárlagafrv., standist, þ.e. að tekjur ríkissjóðs verði 96.5 milljarðar kr. Gjöldin verða sennilega meiri, eða um 97.5 milljarðar kr. Mér virðist því að fjárhagur ríkissjóðs verði án umtalsverðs greiðsluhalla á árinu 1977 og að staða ríkissjóðs gagnvart lánastofnunum versni ekki. Hér er um mikilsverðan árangur að ræða, sem fjárlög næsta árs verða að staðfesta og treysta enn betur, ef beita á ríkisfjármálum hyggilega upp í strauminn þegar eftirspurn fer vaxandi.

Eins og ég nefndi áðan er líklegt að ríkistekjur í ár verði í heild nálægt þeirri áætlun sem fjárlagafrv. var reist á, þó sennilega frekar undir en yfir. Nokkrar breytingar verða hins vegar á einstökum liðum til hækkunar eða lækkunar. Þannig verður innheimta aðflutningsgjalda talsvert meiri en áætlað var, bæði vegna meiri innflutnings og hærra tollhlutfalls, m.a. vegna mikils bílainnflutnings. Á móti þessu verða tekjur af söluskatti, sérstöku vörugjaldi og Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins minni en áður var ætlað.

Forsendur um vöxt þjóðarframleiðslu og tekna á næsta ári eru óbreyttar frá fjárlagafrv. Með kjarasamningunum í haust, fyrst og fremst kjarasamningum opinberra starfsmanna, var stefnt í meiri aukningu einkaneyslu á næsta ári en miðað var við í fjárlagafrv., sem felur í sér hættu á vaxandi viðskiptahalla. Með þeim ráðstöfunum, sem gerðar eru í tengslum við afgreiðslu fjárl., aðallega hækkun sjúkratryggingagjalda og álagningu skyldusparnaðar, má ætla að aukning einkaneyslu á næsta ári verði nálægt 6% eða svipuð og við var miðað í fjárlagafrv. Opinberar framkvæmdir dragast saman um nær 9% eða nokkru meira en samkv. fjárlagafrv. Aukning þjóðarútgjalda og þjóðarframleiðslu yrði eftir sem áður svipuð og lagt var til grundvallar við gerð fjárlagafrv., eða 3–4%, og viðskiptahalli ekki meiri en í ár. Þessari aukningu þjóðarútgjalda getur fylgt 6–7% aukning almenns vöruinnflutnings. Endurskoðun tekjuáætlunar 1978 er miðuð við þessar forsendur sem mestu ráða um magnbreytingu helstu stofna óbeinna skatta. Meiri aukningu þjóðarútgjalda en hér er miðað við fylgdi óhjákvæmilega hætta á vaxandi viðskiptahalla, sem ekki getur orðið undirstaða varanlegrar tekjuaukningar ríkissjóðs.

Kauplagsforsendur fjárlagafrv. voru í aðalatriðum reistar á kjarasamningum Alþýðusambands Íslands og vinnuveitenda að því er tekur til grunnkaupshækkana, en ekki var reiknað með verðbótum á laun eftir 1. sept. Hið sama átti við um verðlagsforsendur sem í aðalatriðum voru miðaðar við verðlag í okt., en þó var reiknað með þeim verðbreytingum sem telja mátti að fylgt gætu grunnkaupshækkunum samninga, auk þess sem einnig var ætlað fyrir hækkun innflutningsverðs í erlendri mynt. Við endurskoðun tekju- og gjaldahliða fjárlagafrv. er miðað við sömu verðlagsforsendur og við gerð lánsfjáráætlunar, þ.e. nálægt 30% meðalverðhækkun milli áranna 1977 og 1978. En forsenda fjárlagafrv. fól í sér 18–20 % meðalverðhækkun.

Verðbólgan er erfiðasta viðfangsefnið á sviði efnahagsmálanna um þessar mundir. Forsenda árangurs í viðureigninni við hana er jafnvægi í ríkisfjármálum. Þess vegna hefur reynst nauðsynlegt að gera þær sérstöku ráðstafanir í ríkisfjármálum og lánamálum sem þingið hefur fjallað um að undanförnu. Við val leiða hefur það ekki síst verið haft að leiðarljósi, að ráðstafanirnar hefðu ekki bein og almenn verðhækkunaráhrif.

Fjári. fyrir næsta ár er ætlað að vera liður í þeirri heildaráætlun um þjóðarhag sem lýsa má í sex greinum: Að vænta megi um 4% aukningar þjóðarframleiðslu á næsta ári og óhreyttra viðskiptakjara, þannig að þjóðartekjur aukist einnig um nálægt 4% að raungildi. Að þjóðarútgjöldin aukist um 3–4% þannig að einkaneysla vaxi um 6%, samneysla um 1.5%, en fjárfesting dragist saman um 3%. Að viðskiptahalli við útlönd aukist ekki. Að hamlað verði gegn eftirspurnarþenslu og verðhækkunum. Að skuldir þjóðarinnar út á við til lengri tíma aukist ekki umfram hætta gjaldeyrisstöðu. Að þessum markmiðum sé náð samhliða fullri atvinnu um allt land.

Niðurstaða endurskoðunar tekjuhliðar frv. í framangreindum forsendum og að teknu tilliti til nýrrar tekjuöflunar, sem sérstakar ákvarðanir hafa verið teknar um, felur í sér 14 milljarða 650 millj. kr. hækkun tekna ríkissjóðs frá fjárlagafrv. Þar af nemur hækkun markaðra tekna 2 milljörðum 650 millj., en almennra tekna um 12 milljörðum. Samkv. þessari áætlun verða heildartekjur ríkissjóðs á árinu 1978 um 139.5 milljarðar kr., sem bera má saman við 96.5 milljarða kr. áætlaðar tekjur 1977 og þó frekar 97.8 milljarða, ef 1% sjúkratryggingagjaldi er bætt við ríkistekjurnar 1977, þar sem sjúkratryggingagjaldið verður fært með ríkistekjum á næsta ári. Sem hlutfall af áætlaðri þjóðarframleiðslu nema tekjurnar 1978 28–28.5% samanborið við rúmlega 27% á þessu ári. Ástæðan til þess að hlutfallið hækkar nokkuð á næsta ári, er fyrst og fremst sú, að stefnt er að því að grynna á skuldum ríkissjóðs við Seðlabankann frá fyrri árum þrátt fyrir þá útgjaldaaukningu, sem kjarasamningar við opinbera starfsmenn hafa í för með sér.

Í framsöguræðu hv. formanns fjvn. fyrir áliti meiri hl. n. hafa komið fram nákvæmar upplýsingar um breytingar á einstökum þáttum frv., en ég ætla þó að fara nokkrum orðum um helstu tekjustofnana.

Eins og áður sagði verður sjúkratryggingagjald fært með ríkistekjum á næsta ári. Í fjárlagafrv. voru tekjur af gjaldinu áætlaðar 1900 millj., en með hækkun þess úr 1% í 2% verða tekjurnar 3 milljarðar 800 millj.

Um áramótin á að ganga í gildi hækkun á fasteignamati vegna framreiknings frá gildandi mati, og verður hækkunin á bilinu 30–35%, en misjöfn eftir stöðum. Við þetta hækkar álagningarstofn eignarskatts verulega, en á móti því verður skattfrjáls eign hækkuð úr 6 í 8 millj. kr. fyrir einhleyping og úr 9 í 12 millj. fyrir hjón. Álagningarhlutfall verður óbreytt, 0.8%, bæði hjá einstaklingum og félögum. Tekjur af eignarskatti gætu orðíð allt að 300 millj. kr. meiri en áætlað var í fjárlagafrv„ aðallega vegna meiri hækkunar fasteignamats en reiknað var með.

Nú er útlit fyrir að hækkun á tekjum einstaklinga í ár verði meiri en reiknað var með í tekjuáætlun frv., e.t.v. 42–43% í stað 40%. Tekjuskattur einstaklinga gæti því orðið nær 300 millj. meiri en reiknað var með í fjárlagafrv. að öðru óbreyttu eða samtals 11 milljarðar 950 millj. kr.

Innheimta aðflutningsgjalda í ár verður að líkindum nokkru meiri en reiknað var með við gerð áætlunar fjárlagafrv. í sept. s.l. Er nú búist við að heildargjöld af innflutningi 1977 nemi 22.4 milljörðum eða 800 millj. kr. umfram áætlun frv. Hér er annars vegar um að ræða 500 millj. meiri innheimtu almennra tolltekna en áður var talið, en auk þess er sýnt að bílainnflutningur verður enn meiri en áður var reiknað með, sem gæfi ríkissjóði 300 millj. kr. tekjuauka í innflutningsgjöldum af bifreiðum. Í áætlun fyrir árið 1978 er nú gert ráð fyrir að almennur vöruinnflutningur aukist um 37–38% í krónum, en í frv, er gert ráð fyrir rösklega 20% aukningu. Samkv. þessu er innheimta almennra aðflutningsgjalda áætluð 21.2 milljarðar kr. eða 3.4 milljarða umfram frumvarpsáætlun, og hefur þá verið gert ráð fyrir tollalækkun samkv. gildandi tollskrá sem nemur 1800 millj. kr, á verðlagi áætlunarinnar.

Innheimta bensíngjalds og gúmmígjalds er nú áætluð í samræmi við sérstaka hækkun bensíngjalds um 7.50 kr. auk hækkunar samkv. gildandi heimildum. Þannig er í áætlun gert ráð fyrir að bensíngjaldið verði 36.50 kr. frá áramótum, en síðan er ekki gert ráð fyrir frekari innheimtu fyrr en síðari hluta árs.

Innflutningsgjald á bílum hefur við endurskoðun tekjuáætlunarinnar verið hækkað um 700 millj. kr. Að hluta til er hér um verðlagsuppfærslu að ræða, en auk þess er nú gert ráð fyrir nokkru meiri bílainnflutningi en áður eða innflutningi um 7500 bila samanborið við 6500 bíla áður. Heildarinnheimta gjalda af innflutningi er nú áætluð 29.4 milljarðar samanborið við 25.4 milljarða í frv., og nemur hækkunin 4 milljörðum.

Tekjur af sérstöku vörugjaldi verða að líkindum heldur minni á þessu ári en talið var í sept. s.l. og er hækkun frá fjárlagafrv. til endurskoðaðrar áætlunar því minni en ella. Nú er sem fyrr gert ráð fyrir, að gjaldið verði framlengt óbreytt út næsta ár og að það geti skilað ríkissjóði 7.8 milljörðum kr. samanborið við 7 milljarða í frv.

Innheimta söluskatts í ár verður sennilega heldur minni en búist var við í sept., eða 34.5 milljarðar kr, í stað 35.1 milljarða í septemberáætlun. Hér er þó einkum um það að ræða, að nú er reiknað með að sú veltuaukning, sem ævinlega á sér stað síðari mánuði ársins, komi í ár fram með nokkurri töf, þannig að velta í des. 1977 og þar með innheimta í jan. 1978 verði meiri en í meðalári. Lakari innheimta í ár en áður var talið hefur því ekki mikil áhrif á áætlun ársins 1978. Í heild er nú reiknað með að söluskattstekjur geti numið 48.4 milljörðum kr. 1978, samanborið við 44.8 milljarða í fjárlagafrv.

Í fjárl. ársins 1977 voru tekjur ríkissjóðs af sölu áfengis og tóbaks áætlaðar 8.6 milljarðar kr., og var þá gert ráð fyrir hækkun útsöluverðs. Í áætlun í sept. var rekstrarhagnaður Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins talinn vera nokkru minni en þetta eða 8 milljarðar, m.a. vegna samdráttar í sölu á tóbaki. Samkv. tekjuyfirliti fyrstu 11 mánuði ársins má jafnvel enn búast við að Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins skili tæplega þeim tekjum sem reiknað var með í sept. Í endurskoðaðri áætlun fyrir árið 1978 er rekstrarhagnaður Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins nú talinn geta orðið rúmlega 11 milljarðar kr. samanborið við 9.8 milljarða í frv., og stafar mismunurinn af verðlagsuppfærslu. Er því gert ráð fyrir að útsöluverð hækki og það fylgi almennri þróun verðlags og kaupgjalds.

Formaður fjvn. hefur þegar gert ítarlega grein fyrir einstökum breytingum á frv. milli umr. Ég ætta mér því aðeins að fara fáum orðum um helstu orsakir þeirra breytinga sem orðið hafa á útgjaldaáætlun frá því að frv. var lagt fram.

Með sérstökum till. um útgjaldalækkanir er stefnt að því að lækka útgjöld ríkissjóðs um 3.7 milljarða kr. á næsta ári. Meginatriði þeirra till, eru lækkun launaáætlunar með því að draga úr eftirvinnu og öðrum aukagreiðslum og aukin þátttaka einstaklinga í beinum greiðslum fyrir lyf og sérfræðilega læknisþjónustu, auk þess sem framlag úr ríkissjóði til Byggðasjóðs verður lækkað, en samt sem áður verður ráðstöfunarfé sjóðsins, þ.e. framlag að viðbættu eigin fjármagni, um 2% af heildarfjárhæð fjárlagafrv.

Gjöld færð á rekstrarreikning og fjárfestingarútgjöld hjá A-hlutastofnunum hafa hækkað úr 123 milljörðum 146 millj. í fjárlagafrv. í 138 milljarða 500 millj., eða um 15.4 milljarða kr. Þessi hækkun á sér ýmsar skýringar, en langmest munar um breyttar forsendur um verðlag og laun á næsta ári. Fjárlaga- og hagsýslustofnun hefur áætlað að til þessarar breytingar einnar megi rekja beinlínis 13.1 milljarðs kr. hækkun á launalið, en frá því dragast 1.7 milljarðar við að dregið verður úreftirvinnu og öðrum aukagreiðslum, eins og áður var getið. Útgjöld almannatrygginga hækka um 3.9 milljarða frá frv., einnig vegna breyttra launa- og verðlagsforsendna. Gengur hækkun sjúkratryggingagjalds til þess að mæta þessari útgjaldaaukningu. Þessir tveir liðir, laun og almannatryggingar, hækka þannig samtals um 15.3 milljarða kr. eða jafnmikið og heildarútgjöldin.

Ýmsar aðrar breytingar hafa einnig orðið á gjaldahlið, þótt þær jafnist nokkurn veginn út þegar á heildina er litið. Af helstu liðum til hækkunar má nefna 500 millj. til niðurgreiðslu á ull, hækkun markaðra tekjustofna annarra en sjúkratryggingagjalda, sem áður var getið, um 770 millj. og hækkun við 2. og 3. umr, um samtals 480 millj. sem dreifist á mjög marga fjárlagaliði.

Eins og áður var getið eru tekjur nú áætlaðar um 139.5 milljarðar eða 1 milljarði hærri en gjöldin. Halli á lánahreyfingum er hins vegar nú áætlaður um 670 millj., samanborið við 1.4 milljarð í frv. Þannig verður heildarniðurstaðan sú, að greiðslujöfnuður ríkissjóðs stendur nærri því í járnum. Á það er þó að lita í þessu sambandi, að í greiðslum ríkissjóðs eru taldir rúmlega 3.2 milljarðar kr. afborganir af skuldum við Seðlabankann, sem raunverulega má líta á sem greiðsluafgang gagnvart öðrum aðilum í hagkerfinu, og er afar mikilvægt fyrir alla stjórn efnahagsmála á næstunni að takist að grynna á skuldum við Seðlabankann. Heildarútgjöld ríkissjóðs eru áætluð um 138.5 milljarðar kr. eða um 28% af áætlaðri þjóðarframleiðslu samanborið við 27.5% í ár og tæp 28% árið 1976, ef reiknað er á sambærilegan hátt öll árin. Hlutfallið er þannig svipað öll þrjú árin og mun lægra en árin 1974 og 1975. Hækkunin á hlutfallinu á næsta ári er ekki vegna magnaukningar opinberra útgjalda, heldur vegna þess að verðbreytingar á ýmsum útgjaldaliðum ríkissjóðs eru yfir meðalverðhækkun þjóðarframleiðslunnar, fyrst og fremst vegna kauphækkana opinberra starfsmanna umfram hækkun á hinum almenna vinnumarkaði.

Herra forseti. Ég vil að lokum nota þetta tækifæri til þess að þakka fjvn.-mönnum og sérstaklega formanni n., Steinþóri Gestssyni, fyrir mikið og gott starf við undirbúning fjárl. Við minnumst um leið fyrirrennara hans í starfi, Jóns Árnasonar alþm., sem lést fyrir aldur fram á þessu ári. Við njótum allir verka Jóns Árnasonar í fjvn., en þar vann hann mikið og óeigingjarnt starf af festu og sanngirni og var hann oftar kosinn formaður fjvn. en nokkur annar alþm. hefur verið.

Vegna mikilla breytinga á meginforsendum fjárlagafrv. um verðlag og kaupgjald á síðustu vikum hefur lokaspretturinn í fjárlagavinnunni verið harður og erfið mál komið til kasta fjvn., sem hún hefur ráðið farsællega fram úr undir forustu formanns. Ég tel, að með samþykkt þessa frv. til fjári. verði lagður sá grunnur að fjármálastjórn ríkisins næsta ár sem þörf var fyrir.