22.11.1977
Sameinað þing: 22. fundur, 99. löggjafarþing.
Sjá dálk 768 í B-deild Alþingistíðinda. (545)

30. mál, skipulag orkumála

Þorv. Garðar Kristjánsson:

Herra forseti. Þessi till. til þál., sem hér er til umr., fjallar um efni sem varðar skipulag orkumála.

Við getum verið sammála um að skipulagið á að þjóna því markmiði, að næg orka sé með sem mestu öryggi og gæðum við sem lægstu verði. Við erum sammála um að orkuframleiðsla þurfi að vera nægileg til að fullnægja almennri eftirspurn. Við viljum að innlendir orkugjafar séu hagnýttir til að leysa af hólmi erlenda orkugjafa og með því móti spara gjaldeyri. Við viljum nýta orkulindir landsins í þágu iðnaðar til atvinnusköpunar og gjaldeyrisöflunar. Við viljum að orkuframleiðslan sé rekin á hagkvæman hátt fyrir þjóðarheildina. Slík markmið erum við sammála um, en umr. um skipulag orkumála fjalla fyrst og fremst um leiðir að settum markmiðum.

Þegar rætt er um skipulag orkumála ber fyrst að hafa í huga umfang þessa málaflokks, orkugjafa og orkutegundir. Heildarskipulagið þarf að miðast við hið mikla víðfeðmi þeirra viðfangsefna sem hér er um að ræða. Auðvitað eru viðfangsefnin mismunandi aðkallandi eða þýðingarmikil, a.m.k. í bráð. Leggja verður áherslu á að það skipulag, sem sett er, stuðli sem best að hagnýtingu fallvatna landsins til raforkuframleiðslu. Skipuleggja verður ekki síður að greiða fyrir hagnýtingu jarðvarmans til húshitunar, raforkuframleiðslu, iðnaðar og ylræktar. Búa verður hitaveitum rúm innan skipulagsins, hvaða orkugjafar sem kunna að verða hagnýttir: jarðvarmi, raforka, olía eða annað. Taka verður með í reikninginn tækninýjungar, svo sem varmadælur til húshitunar. Muna verður eftir hagnýtingu jarðefna til orkuframleiðslu, sem í landinu kunna að finnast eða á íslensku yfirráðasvæði, svo sem olíu eða surtarbrands.

Þennan margbreytileik og víðfeðmi viðfangsefnisins má samt í heildarskipulagi orkumála greina í tvo meginþætti. Annars vegar er þar um að ræða rannsóknir á orkulindum landsins, eðli þeirra og skilyrðum til hagnýtingar þeirra. Hins vegar er orkuvinnslan og dreifing orkunnar. Það er hlutverk Orkustofnunar að annast rannsóknir á orkulindum landsins. Það er og hlutverk Orkustofnunar að vera ríkisstj. til ráðuneytis um orkumál. Það er grundvallaratriði í framkvæmd orkumálanna, að þau verk fari vel úr hendi sem Orkustofnun er falið að sjá um. Því er það brýnt verkefni að efla Orkustofnun, til þess að hún hafi sem best tök á að gegna sínu mikilvæga hlutverki í orkumálum landsins. Það þarf að endurskoða starfsemi þessarar stofnunar og gera hana að hlutgengari aðila til undirbúnings og aðstoðar við stefnumörkun í orkumálum.

Við endurskoðun á starfsemi Orkustofnunar kemur ýmislegt til greina. En í meginatriðum ættu menn að vera sammála um það tvennt, annars vegar að hnitmiða verksvið stofnunarinnar við rannsóknir á orkulindum landsins, áætlanagerð um orkubúskapinn og aðstoð og ráðgjöf um stefnumótun í orkumálum og hins vegar að efla áhrifavald stofnunarinnar og þátt hennar í heildarstjórn orkumálanna.

Það er skipulag raforkuvinnslunnar og raforkudreifingar, sem fyrst og fremst hefur verið til umræðu á undanförnum árum. Það hefur einkum verið rætt um eignaraðild og rekstrarform raforkufyrirtækjanna. Viðfangsefni þessarar umfjöllunar hefur verið að koma á breyttu skipulagi frá því sem nú er í þeim tilgangi að stuðla að sem bestri nýtingu orkulinda landsins, svo að fullnægt verði orkuþörfinni með innlendum orkugjöfum og með sem lægstu og jöfnustu orkuverði um allt land. Til að ná þessu markmiði hefur einkum verið lögð áhersla á þau tvö atriði, annars vegar að auka stjórnunaráhrif og ákvörðunarvald landshlutanna, bæði um orkuframleiðslu og orkudreifingu, og hins vegar að koma á sterkari heildarstjórn til markvissrar stefnumótunar og framkvæmda í orkumálum. Umr. hafa mjög snúist um hvernig þessi hagrænu og félagslegu sjónarmið yrðu best samræmd.

Svo er að sjá að viðtæk samstaða hafi náðst í vissum þýðingarmiklum atriðum. Í því efni hefur borið hátt hugmyndir um landshlutafyrirtæki eða landshlutaveitur. Í þessu sambandi má minna á afstöðu Sambands ísl. rafveitna og Sambands ísl. sveitarfélaga sem hæstv. iðnrh. hefur hér á undan mér vikið að. En áður en þessi stefnumörkun Sambands ísl. rafveitna og Sambands ísl. sveitarfélaga um sameign ríkis og sveitarfélaga á raforkuvinnslufyrirtækjum kom til hafði Alþ. árið 1965 samþ. lög um Landsvirkjun og lög um Laxárvirkjun, hvort tveggja fyrirtæki í sameign ríkis og viðkomandi sveitarfélaga. Þá er og ekki síst að minnast í þessu sambandi á margítrekaðar samþykktir hinna ýmsu landshlutasamtaka á undanförnum árum þar sem settar hafa verið fram óskir um að komið verði á fót landshlutafyrirtækjum um raforkuvinnsluna.

Einnig hefur hugmyndir um landsfyrirtæki eða landsveitur borið hátt í umr. um skipulag orkumála. Þær hugmyndir byggjast fyrst og fremst á því sjónarmiði að komið verði á sterkari heildarstjórn í raforkumálunum. Þá er stefnt að því, að öll meginraforkuvinnsla og raforkuflutningur í landinu verði í höndum eins aðila. Þessi tilgangur með einu sameinuðu fyrirtæki gæti náðst með mismunandi skipulagsformi þess fyrirtækis. svo sem hreinum ríkisrekstri, sameignarfélagi ríkis og sveitarfélaga eða á annan hátt. Hins vegar hefur þessi hugmynd verið fyrst og fremst bundin við ríkisrekstur, þ.e. að um ríkisfyrirtæki sé að ræða eða yfirráð ríkisins séu tryggð. En til þess að gæta byggðarsjónarmiða og draga úr ókostum miðstýringar eins fyrirtækis hafa verið settar fram ýmsar hugmyndir.

Það er stundum óljóst hvað menn eiga við þegar talað er um deildarstjórn orkumála. En gera verður greinarmun annars vegar á heildarstjórn, sem lýtur að rannsóknum á orkulindum, áætlanagerð um orkubúskap, stefnumótun í orkumálum og ákvarðanatöku um meiri háttar framkvæmdir í byggingu orkuvera, og hins vegar yfirstjórn á samvinnu raforkuvera, yfirumsjón með raforkuviðskiptum og samræmingu í rekstri raforkuvera. Annars vegar er hér um að ræða verkefni er varða Orkustofnun og hins vegar mál í verkahring raforkuvinnslufyrirtækjanna Spurningin um það hvort hafa skuli eitt landsfyrirtæki eða búið skuli við skipulag landshlutafyrirtækja í raforkuiðnaðinum, varðar ekki það sem ætti að vera í verkahring Orkustofnunar. Heildarstjórn sú á orkumálum, sem á að vera í höndum Orkustofnunar, hlýtur því að vera þar áfram, burt séð frá því, hvort raforkuvinnslan er í höndum eins landsfyrirtækis eða landshlutafyrirtækja.

En hinn þátturinn, stjórn á samvinnslu orkuveranna, umsjón með raforkuviðskiptum og samræming á rekstri raforkuvera, er allt annars eðlis. Þó að í þessu sambandi sé talað um heildarstjórn, þá er það engu að síður um annars konar stjórnun að ræða, þótt hún sé að vísu þýðingarmikil á sinn hátt. Það er augljóst að varðandi þessa rekstrarstjórn er viðfangsefnið auðveldara í framkvæmd, ef um eitt landsfyrirtæki er að ræða, heldur en ef búið er við skipulag landshlutafyrirtækja. Hjá landsfyrirtæki er hér ekki um annað að ræða en það sem tilheyrir stjórnun á fyrirtækinu sjálfu. Landshlutafyrirtæki þurfa hins vegar að hafa samvinnu sín á milli um þetta efni. En það er eins með orkubúskapinn og aðra þætti þjóðarbúskaparins, að við göngum ekki út frá því sem fyrir fram gefnu, að skipulagi verði ekki komið við nema í viðkomandi atvinnurekstri verði komið á fót einu landsfyrirtæki sem fari með alla meginþætti þessa rekstrar.

Það er stundum lögð áhersla á að vandamál í samskiptum landshlutafyrirtækja komi í ljós með samtengingu landsins alls í eitt orkuveitusvæði. Kannske má rekja þetta að einhverju leyti til þess, að í sambandi við hugmyndir og till., sem fram hafa verið settar um eitt landsfyrirtæki, hefur jafnan verið lögð áhersla á að orkukerfi einstakra landshluta verði tengd saman. Í hugum sumra hefur þetta svo æxlast þannig, að þeir hafa talað svo sem samtenging landsins væri ekki möguleg nema jafnfram yrði aðeins eitt orkuvinnslufyrirtæki fyrir allt landið. Það þarf naumast að eyða orðum að þessum misskilningi. Hér er ruglað saman málum, annars vegar málum tæknilegs eðlis, sem er samtenging orkuvera landsins, hins vegar málum skipulagseðlis, sem varða uppbyggingu, eignaraðild og rekstur orkuvinnslufyrirtækjanna. Menn eru sammála um mikilvægi samtengingarinnar, en hins vegar er það skipulagsatriði, hvernig fer um eignaraðild að stofnlínum eða byggðalínum sem tengja landshlutana saman, ef búið er við skipulag landshlutafyrirtækja. Kemur þar ýmislegt til greina. Þá má hugsa sér t.d. að ríkið sjálft eigi stofnlínurnar, sameignarfélög landhlutafyrirtækjanna eða hvert landshlutafyrirtæki ætti stofnlinur í sínu umdæmi, en komið væri á fót samstarfsnefnd varðandi orkuvinnslu og samrekstur.

Bent hefur verið á að verðjöfnun á rafmagni væri einfaldari í framkvæmd með einu landsfyrirtæki en landshlutafyrirtækjum eða því skipulagi sem við nú búum við. Landsfyrirtæki seldi einfaldlega orkuna á sama verði um land allt eða hefði í eigin hendi að hafa verðið sem jafnast. Með þessu móti væri komist af án beinnar skattheimtu til verðjöfnunar og komist hjá óánægju og metingi milli landshluta sem óhjákvæmilega hljóti að fylgja fyrirkomulagi því sem við nú búum við. Hins vegar hefur verið haldið fram að skipulag landshlutafyrirtækja feli í sér bestu tryggingu fyrir því, að fram komi í dagsljósið hvaða orkuver eru vel rekin og hvaða síður. Þannig fáist mælikvarði á takmörk þau, sem setja verði allri verðjöfnun, með því að verðlauna ekki lélegan rekstur. Aftur á móti sé sama súpan í sömu skál ef um eitt landsfyrirtæki sé að ræða. Ekki sé þá hægt að hafa eins gott aðhald með hinum einstöku orkuverum, en það leiði til lélegri rekstrar og þar með til hærra orkuverðs. Verðjöfnun sé æskileg til jöfnunar á sem lægstu orkuverði, en í sjálfu sér sé verðjöfnunin ekki keppikefli ef hún óbeint leiðir til hærra verðs, jafnvel þó að hið háa verð sé jafnt um allt land.

Hugmyndir um endurskoðun á skipulagi raforkuiðnaðarins mótast mjög af nauðsyn þess að rekstrareiningar verði svo stórar sem aðstæður leyfa. Með slíku er stefnt að sem hagkvæmustum rekstri. Eitt landsfyrirtæki, sem hefði á hendi alla meginraforkuvinnslu í landinu, er í fyllsta samræmi við þessar hugmyndir. Skipulag landshlutafyrirtækja stefnir og í sömu átt. Að vísu gætu rekstrareiningarnar aldrei orðið jafnstórar, ef einungis er um að ræða raforkuvinnsluna. Aftur á móti geta landshlutafyrirtækin haft á hendi víðtækari verkefni en raforkuvinnsluna eina. Þar koma til verkefni svo sem raforkudreifingin og hagnýting jarðvarma og annarra orkugjafa til hitaveitu. Ein hugmyndin, sem varðar stærri rekstrareiningar, er sú, að gera ráð fyrir samruna Landsvirkjunar og Laxárvirkjunar í eitt orkuvinnslufyrirtæki. Væru þá komin á eina hönd um 90% af allri raforkuvinnslu landsins, og svo stóra rekstrareiningu væri ekki að forsmá. Væri þá raunar kominn stofn að einu landsfyrirtæki er hefði meginhluta raforkuvinnslu landsins á hendi. En þá er ósvarað þýðingarmiklum spurningum. Til að byrja með má spyrja, hvort Reykjavíkurborg og Akureyrarkaupstaður vilji sameiningu fyrirtækjanna. Ef svo reyndist ekki væri það þrautaráð að taka eignarhluta þeirra í Landsvirkjun og Laxárvirkjun eignarnámi. Komi til þessarar sameiningar má spyrja hvernig færi með eignaraðild að slíku fyrirtæki, sem gera yrði ráð fyrir að yrði sameignarfélag ríkis og sveitarfélaga, hvað yrði þá um hlutdeild annarra sveitarfélaga en núverandi eignaraðila að Landsvirkjun og Laxárvirkjun? Þannig rísa upp ýmsar spurningar varðandi sameiningu Landsvirkjunar og Laxárvirkjunar. En þetta eru í raun og veru spurningar sama eðlis og við veltum fyrir okkur í sambandi við valið milli eins landsfyrirtækis og skipulags landshlutafyrirtækja. Við nálgumst aðeins vandamálin frá mismunandi hliðum, en vandinn er sá sami ef við setjum okkur það markmið að samræma í skipulagi raforkumálanna hagræn og félagsleg sjónarmið.

Það gerir vandann í skipulagsmálum raforkuiðnaðarins einkum snúinn þegar gengið er út frá því, að raforkuvinnslan verði sameiginlegt verkefni ríkis o.g sveitarfélaga. Málið væri miklu einfaldara í meðförum ef gert væri ráð fyrir að einungis ríkið hefði þessi mál með höndum. Ríkisvaldið væri þá eitt um framkvæmd þess skipulags sem það setti í raforkumálum. Þegar reiknað er með sameignarfélögum ríkis og sveitarfélaga gegnir öðru máli. Þá eru sveitarfélögin orðin aðilar að framkvæmdinni. Þess vegna verður að taka tillit til vilja sveitarfélaganna þegar skipulag þessara mála er ákveðið eða að skipulaginu sé þannig háttað að innan þess rúmist framkvæmdin með frjálsu samkomulagi ríkis og sveitarfélaga.

Ég hef hér vikið að nokkrum hugmyndum og viðhorfum þegar fjallað er um skipulag orkumála. Ég hef imprað á valkostum í skipulagi raforkuvinnslufyrirtækja, svo sem annars vegar skipulagi landshlutafyrirtækja og hins vegar einu landsfyrirtæki. Kostir og vandkvæði fylgja báðum þessum leiðum. Að mínu viti þarf valið ekki að standa á milli þessara tveggja skipulagsforma. Það kann eins vel að vera, að besta leiðin kunni að vera sú, að komið verði á því skipulagi raforkuiðnaðarins sem rúmi bæði landshlutafyrirtæki í sumum landshlutum og ríkisfyrirtæki, svo sem t.d. Rafmagnsveitur ríkisins, í núverandi eða breyttu formi til þess að veita þjónustu þar sem landshlutafyrirtæki yrði ekki fyrir hendi. Um þetta skal ég samt ekkert fullyrða nú. Ég set ekki fram hér neinar till. um skipulag orkumála. Mér eru þessi mál samt ofarlega í huga.

Iðnrh. skýrði frá því í ræðu sinni áðan, að hann hefði skipað n. í byrjun þessa árs til þess að endurskoða orkulög og gera till. að heildarskipulagi og yfirstjórn orkumála. N. þessi fæst nú við margslungið og vandasamt verkefni. Það er á þeim vettvangi sem nú þarf vel að vinna. Þess er vænst, að árangur þess starfs komi ríkisstj. að tilætluðum notum við stefnumótun í þessum mikilvægu málum. Eins og þegar hefur komið fram í þessum umr, á ég sæti í þessari skipulagsnefnd orkumála og það á raunar líka 1. flm. till. þeirrar til þál. sem við hér ræðum um.