29.01.1979
Neðri deild: 46. fundur, 100. löggjafarþing.
Sjá dálk 2172 í B-deild Alþingistíðinda. (1759)

151. mál, framhaldsskólar

Ellert B. Schram:

Herra forseti. Enda þótt þetta frv. sé ekki mikið að vöxtum eða aðeins 38 gr., þá er ljóst að hér er afskaplega viðamikið og viðkvæmt mál á ferðinni sem þarfnast mikillar skoðunar og ítarlegrar athugunar, bæði í n. hér í þinginu sem og almennt í umræðum meðal skólamanna. Þetta mun vera í þriðja skipti sem frv. til l. um framhaldsskóla er flutt nú á jafnmörgum árum, og í tvö hin fyrri skipti hefur frv. ekki náð lengra en til nefndar. Enda þótt frv. sé aðeins 38 gr., sést af grg. og umsögnum sem fylgja frv., að hér er stórkostlega viðamikið og vandasamt mál á ferðinni og ekki hlaupið að því að kynna sér það svo að vel sé. Ég skal viðurkenna að ég hef ekki lesið það mjög ítarlega, hvorki í þetta skipti né áður þegar það hefur verið lagt fram. þannig að ég hafi komist yfir allar þær umsagnir sem þessu frv. hafa fylgt, en ljóst er að þar er gripið á mörgum atriðum sem vert er að athuga í sambandi við afgreiðslu málsins.

Ein meginskýringin á því, hversu frv. er stutt, tel ég þó vera þá, að mjög víða í frv. er gert ráð fyrir að menntmrn. setji reglugerð um framkvæmd einstakra ákvæða, og jafnvel er rn. falið það vald að taka veigamiklar ákvarðanir í smæstu sem stærstu atriðum. Á þetta hefur verið bent í ýmsum þeim umsögnum, sem þessu frv. fylgja, og varað við svo mikilli miðstýringu sem frv. felur í sér. Ég held að það sé mat flestra og viðurkennt af velflestum sem hér þekkja til, að auðvitað þarf að vera ákvæði sem geri rn. kleift að setja reglugerðir um framkvæmd á einstökum atriðum. En það er vafasamt og það er ekki endilega æskilegt fyrir rn. að þurfa að setja reglugerðir um stærri mál, og ég held að það sé óæskileg þróun í lagasetningu að fara út á þá braut. Ég mun ekki nefna nein sérstök dæmi í þessu sambandi, en ég vek athygli á umsögn Háskóla Íslands í sambandi við þetta atriði, en í lok eins kafla í þeirri umsögn, á bls. 160, stendur eftirfarandi:

„Skólastarfið er allt of margvíslegt og fjölþætt til þess, að hagt sé að draga nauðsynlega þekkingu svo saman á einn stað, að þaðan megi stjórna öllum meginþáttum skólastarfsins í smáatriðum. Af þessu leiðir að miðstýringu skólakerfisins verður að takmarka við: 1. fyrir fram stöðluð form ákvarðana, sem dreifðir framkvæmda- og ákvörðunaraðilar taka, 2. samræmingu og eftirlit, er dreifðar ákvarðanir hafa verið teknar, 3. ákvörðun grófra magnstærða, 4. fyrirgreiðslu fyrir nauðsynlegu samstarfi og umræðu dreifðra og óháðra starfsaðila, 5. beitingu endalegs valds í neyð.“

Ég vil fyrir mitt leyti taka undir þessi ummæli að meginefni til. Þetta veldur því, eins og fyrr segir, að lítið er komið inn á kennslufræðileg atriði í frv. og er það út af fyrir sig miður. En það styttir mjög frv. og er aðeins gripið á því allra stærsta. Ég mun ekki fara út í frekari umr. um þetta atriði, en vildi þó sérstaklega vekja athygli á þessum annmarka á frv., sem fólginn er í síendurteknum heimildum til rn. um að setja reglugerðir um mjög mörg atriði.

Þá vil ég aðeins varðandi stjórnunarkaflann taka það fram, að ég er þeirrar skoðunar, að hér sé um mjög flókna stjórn og stjórnkerfi að ræða sem ég efast um að nái tilgangi sínum. Gert er ráð fyrir því í 12. gr., að rn. til aðstoðar við mótun og samræmingu meginstefnu í málefnum framhaldsskóla sé svokallað framhaldsskólaráð sem skipað sé mýmörgum fulltrúum frá hinum ólíklegustu samtökum. Ég efast ekki um að allir þeir aðilar, sem þar eru nefndir, eiga rétt á og þeim er skylt jafnvel að hafa áhrif og eiga tillögurétt varðandi framhaldsskólastigið. En ég hef þá trú, að það sé hægt að nálgast þau sjónarmið þessara aðila með öðrum hætti en að setja upp svo viðamikið ráð sem þarna er gert ráð fyrir, enda hef ég reynslu af því, að slík ráð, enda þótt þau séu ekki á vettvangi fræðslumála, eru harla lítils virði. Undir þessu framhaldsskólaráði eru síðan alls kyns nefndir, svo sem námssviðsnefnd og námsbrautanefnd. Auðvitað er gert ráð fyrir fræðsluráðum, skólastjórnum, skólaráðum o.s.frv. Að vísu get ég ekki komið auga á að verulega sé gert ráð fyrir því, að kennarar sjálfir hafi umsagnarrétt, það má vera að það sé einhvers staðar að finna í þessu frv. En allt er þetta afar flókið og vafasamt að það leiði til góðs árangurs.

Eins og hæstv. ráðh. tók fram, er ekki gert ráð fyrir að lög um hina ýmsu sérskóla verði felld niður, en aðeins þau lög sem stangast beinlínis á við þetta frv. Gert er ráð fyrir að ýmis lög um sérskóla á framhaldsskólastigi gildi til bráðabirgða þar til settar verði sérstakar reglugerðir um tilsvarandi námsbrautir. Ég vil aðeins segja í þessu sambandi, að mér er mikil eftirsjá að mörgum þessara skóla. Þó að sumir þeirra megi tvímælalaust leggja upp laupana, þá eru margir sérskólar sem hér hafa starfað um langan aldur á Íslandi og hafa gegnt hér mikilvægu hlutverki, og er ég mjög efins í því, að með því að fella starf þeirra alfarið niður sé stefnt til góðs fyrir það nám og það starf sem þar er stundað og numið. Ég held að það sé áríðandi við gerð nýrra laga um framhaldsskólastigið, að tillit sé tekið til hinna ýmsu sérskóla og reynt eftir fremsta megni að viðhalda þeim sem sjálfstæðum námsbrautum eða hvað það nú heitir, án þess að þeir séu beinlínis felldir niður, enda þótt að sjálfsögðu verði að taka upp það nám, sem þar er stundað, í ýmsum öðrum skólum, eftir því sem aðstæður krefjast.

Ég tek eftir því, að eitt af þeim atriðum sem gerð er breyting á í þessu frv., eru ákvæðin um fullorðinsfræðslu sem felld eru inn í þetta frv. Ég veit ekki hvort ætlunin er að þau ákvæði, sem hér eru um fullorðinsfræðslu, eigi alfarið að koma í staðinn fyrir þá löggjöf sem fyrirhuguð var í frv. til l. um fullorðinsfræðslu sem lagt hefur verið hér fram á síðustu árum, eða hvort þetta sé aðeins upphafið að því að setja löggjöf um það efni alfarið, taka það í gildi. Öllum er ljóst að efla verður fullorðinsfræðslu og opna möguleika fyrir eldri borgara til þess að komast að í skólum landsins, enda hefur það gefið góða raun og verið vel sótt. Hins vegar er auðvitað öllum líka ljóst, að það krefst gífurlegs kostnaðar, og alltaf er spurning um það, hversu mikið er hægt að leggja í slíkt á hverjum tíma. Ég held að þetta ákvæði um fullorðinsfræðsluna sé góðra gjalda vert og sé vel athugandi að taka upp þennan hátt. En í því sambandi kemur auðvitað að því, hver á að borga brúsann. Hér er gert ráð fyrir því, að auk þess sem nemendur sjálfir taki að sér ákveðinn hluta kostnaðarins eigi sveitarfélögin að gera það líka að þriðjungi til. Það er rétt sem fram kom hjá hæstv. ráðh., að ekki er allt fengið með því að taka fram í lagaákvæðum að stuðla skuli að þessu eða hinu. Spurningin er, hvort það verði framkvæmt, og meðan svo margar spurningar liggja fyrir og þeim ósvarað varðandi kostnaðarskiptinguna milli ríkis og sveitarfélaga, þá er harla ólíklegt að sveitarfélögin ráðist út í þessa fullorðinsfræðslu að neinu gagni.

Þá er ég kominn að því atriði sem sjálfsagt skiptir mestu máli, ef lítið er frá hinni kennslufræðilegu hlið málsins sem ég hef ekki mikið tjáð mig um og hef kannske ekki vit til, en það er kostnaðarskiptingin milli ríkis og sveitarfélaga og svo verkaskiptingin á milli þessara sömu aðila. Það er langsamlega stærsta vandamálið þegar frv. sem þetta er lagt fram og óskað er eftir afgreiðslu á því.

Samband ísl. sveitarfélaga hefur lagt fram álitsgerð um verkefna- og verkaskiptingu — ég veit nú ekki hvort heldur það heitir — á milli ríkis og sveitarfélaga og þ. á m. um verkaskiptingu á framhaldsskólastiginu. Ég ætla ekki að fara að lesa upp allar þær till. sem settar eru fram í álitsgerð sambandsins, en vek aðeins athygli á því, að þar er margt sem stangast á við það sem gert er ráð fyrir í frv. Þá hef ég aflað mér bréfs sem Samband ísl. sveitarfélaga hefur sent frá sér, dags. 12. jan., varðandi frv. þetta, þar sem beint er ákveðnum spurningum til hinna ýmsu sveitarstjórna og vakin athygli á þeim atriðum sem snerta hagsmuni sveitarfélaganna og þá einkum og sér í lagi varðandi kostnað. Ég held að það væri vert að geta um þau atriði sem sambandsstjórnin óskar svara við, og leyfi ég mér því að vitna í þetta bréf lítillega. Þar segir, með leyfi forseta:

„Þau atriði í frv., sem mestu máli virðast skipta fyrir sveitarfélögin, eru þessi:

1. Kostnaður af tveimur fyrstu árum framhaldsskólans skiptist milli ríkis og sveitarfélaga eftir sömu meginreglum og kostnaður við grunnskóla (29. gr., sbr. og 30. gr.) Ríkið greiði launakostnað því aðeins að fullu að skipulag kennslu hafi verið samþykkt af menntmrn. og fullnægt hafi verið lágmarkskröfum um fjölda nemenda í kennsluhópum.

2. Um stofnkostnað vegna 1. og 2. skólaárs framhaldsskóla, sem til fellur eftir gildistöku laganna, fer með sama hætti og um grunnskóla, sbr. 30. gr. e-lið.

3. Rekstraraðilar að framhaldsskólum ásamt ríkinu eru sveitarfélög, eitt eða fleiri. Gert er ráð fyrir samvinnu sveitarfélaga sem í hlut eiga, þ.e. innan sama fræðsluumdæmis, og þau geri með sér samning um skiptingu kostnaðar (31. gr. 1. og 2. mgr.). Óljóst er með öllu hvernig til muni takast að koma slíkri samvinnu á og hvernig greiðslum einstakra sveitarfélaga eigi að vera eða muni verða háttað.

4. Ákvæði frv. um stjórnun framhaldsskóla, sbr. VII. kafla, 21, og 23: gr., eru allflókin og óglögg, sérstaklega þegar mörg sveitarfélög standa að framhaldsskóla. Af þessum ákvæðum verður ekki séð að einstök sveitarfélög geti haft áhrif á fjárstjórn framhaldsskóla.

5. Lögfest er námsvistargjald sem sveitarfélag greiðir vegna nemenda sem sækja 1. og 2. bekk framhaldsskóla í öðrum sveitarfélögum, en eiga lögheimili í hlutaðeigandi sveitarfélagi. Námsvistargjald skal greiða bæði vegna skóla sem reknir eru af öðrum sveitarfélögum og ríkinu eða ríkinu einu. Námsvistargjald miðast við hlutdeild sveitarfélaga í meðalrekstrarkostnaði á nemanda og hæfilegu hlutfalli í stofnkostnaði.

6. Sérreglur eru um kostnað við fullorðinsfræðslu á vegum framhaldsskóla skv. 15. gr., og er í því sambandi gert ráð fyrir aukinni kostnaðarþátttöku sveitarfélaga, m.a. að þau greiði þriðjung af launakostnaði, sbr. 34. gr.

7. Í frv. eru ekki ákveðnar reglur um ýmis veigamikil atriði, heldur er mælt fyrir um að menntmrn. taki ákvarðanir um þau og setji reglugerðir um þau, sbr. t.d. VI. kafla, 17. og 20. gr., og 23. og 27. gr. Að því leyti yrðu lög þessi rammalög.“

Og svo segir: „Ljóst er að frv. mun, ef að lögum verður, leiða til mikilla útgjalda fyrir sveitarfélögin, en engan veginn er ljóst hver sú útgjaldaaukning muni verða eða hvernig hún muni koma við einstök sveitarfélög. Ekki er heldur vitað um að uppi séu hugmyndir um að afla sveitarfélögunum viðbótartekna vegna þessa nýja verkefnis.“

Þetta var tilvitnun í bréf Sambands ísl. sveitarfélaga, dags. 12. janúar.

Ég verð að finna að því, þegar þetta frv. er lagt fram, að ekkert kemur fram í frv. né heldur í ræðu hæstv. ráðh. hvað framkvæmd þessara laga muni kosta mikið, annars vegar fyrir ríkissjóð og hins vegar fyrir þau sveitarfélög sem eiga að framkvæma lögin og taka þátt í kostnaði af þeim. Nú var samþ. hér á þingi fyrir nokkrum árum að þegar ríkisstj. legði fram frv.-bálka sem þennan, þá skyldu jafnframt fylgja kostnaðaráætlanir. Þetta hefur sem aðalregla verið vanrækt, hver sem á aðild að ríkisstj., og er það miður, enda er óeðlilegt og óskynsamlegt að þm. séu að samþykkja frv. sem enginn hefur minnstu hugmynd um hvað kosta muni áður en yfir lýkur. Og það sem verra er, að sjálfsögðu er ekki heldur gert ráð fyrir því og engar tölur um það, hvað þetta muni kosta í auknum útgjöldum fyrir sveitarfélögin, né heldur eru neinar hugmyndir uppi um það og ekkert um það getið við þessa umr., hvaða hugmyndir eru hjá stjórnvöldum um tekjumöguleika fyrir sveitarfélögin á móti þeim aukna kostnaði sem þetta frv. ótvírætt hefur í för með sér. Nú er það að vísu rétt, að í frv., sem hér er lagt fram, hefur verið dregið úr því sem áður var gert ráð fyrir í fyrri frv., þar sem sveitarfélög áttu að hafa meiri kostnað af lögunum. Nú er sem sagt aðatreglan sú, að um sé að ræða sameiginlega kostnaðarþátttöku ríkis og sveitarfélaga á fyrstu tveim árunum, en síðan sé það ríkisins að standa undir kostnaði af seinni tveim árunum. Þetta ákvæði, sem miklu máli skiptir, er mjög óljóst. Það mætti spyrja, hvernig eigi að fara að þegar um nemendur er að ræða sem eru styttri tíma en 4 ár í skóla, hvernig eigi að fara með það húsnæði, sem nú er fyrir hendi, varðandi stofnkostnað. Við skulum t.d. gera okkur grein fyrir því, að sveitafélög standa mjög mismunandi að vígi núna. Sum þeirra hafa þegar byggt upp skólamannvirki sem mundu fullnæg ja þeim kröfum sem eru gerðar í þessu frv. Önnur standa höllum fæti. Á þetta þá að bitna á þeim sveitarfélögum sem hafa ekki byggt upp skóla enn sem komið er, þannig að þau eigi að standa undir hluta — 50% — af áætluðum stofnkostnaði? Á þá ríkið að endurgreiða sveitarfélögum 50% af þeim stofnkostnaði þeirra húsa sem nú þegar er búið að byggja o.s.frv.?

Ég hef í höndum aths. eða ábendingar sem fram hafa komið frá stjórnvöldum í Reykjavík varðandi þetta frv., þar sem m.a. er drepið á þau atriði sem ég var að nefna. Þar segir m.a.:

„Spurningar vakna, eins og t.d. ef gagnfræðaskólahúsnæði, sem borgin á að 50% hluta, er tekið undir sérskóla fyrir nemendur á 3. eða 4. námsári, hvort ríkið eigi að greiða borginni eignarhluta hennar eða ekki. Ef ætlunin er að ríkið greiði stofnkostnað vegna nýbyggingar fyrir 3. og 4. námsár og endurgreiði sveitarfélögunum hluta þeirra í núverandi skólahúsnæði, sem tekið væri til nota vegna þess náms, skortir í frv. ákvæði er tækju af allan vafa í því efni. Tæplega verður annað ráðið af frv. en að sveitarfélögum sé ætlað að greiða stofnkostnað að hálfu á móti ríkinu vegna alls þessa framhaldsnáms sem byggja þarf yfir eftir að núverandi húsnæði hefur verið afhent.“

Ég nefni þetta vegna þess, að þetta er auðvitað afskaplega stórt mál fyrir sveitarfélögin. Í þessu sambandi kemur líka upp sú spurning, hvort nauðsynlegt sé að sameina einhver sveitarfélög. Gert er ráð fyrir því í frv., að þau haldi uppi mikilli samvinnu, og þá er spurningin hver eigi að standa fyrir slíkri samræmingu og slíkri samvinnu og hvernig eigi að fara með það í framkvæmd. Þá er nauðsynlegt að fá það upplýst í meðförum þessa máls, hvað samþykkt þessa frv. kostar mikið í aukningu starfsmanna í rn. Eins og ég vakti athygli á fyrr í ræðu minni, er gert ráð fyrir að rn. setji reglugerðir um fjölmörg atriði. Það krefst að sjálfsögðu aukins mannafla og mikillar vinnu, og væri fróðlegt að fá upplýsingar um hvaða áætlanir eru uppi um það hjá hæstv. ráðh. eða menntmrn.

Þessar aths. mínar eru ekki settar fram vegna þess að ég sé að lýsa andstöðu minni við þetta frv. Ég geri mér fullkomlega ljóst, að það þarf að setja nýja löggjöf um framhaldsskólanámið og reyna að samræma það sem mest, og ég styð því þá viðleitni sem fram kemur í þessu frv. En það er auðvitað öllum ljóst og verður ekki skoðað sem nein allsherjargagnrýni þó að vakin sé athygli á einstökum ákvæðum sem betur mættu fara eða spurningar vakna um.

Fyrir nokkrum árum fóru hér fram ítarlegar umr. um grunnskólanámið. Að lokum voru samþ. lög um það skólastig. Nú þegar framhaldsskólanámið og framhaldsskólalöggjöfin eru til meðferðar væri fróðlegt að f•á upplýsingar um það, hvaða reynslu menn hafa af þeim breytingum sem gerðar voru á grunnskólastiginu. Hvernig hafa hin samræmdu grunnskólapróf heppnast? Ég var einn þeirra sem gagnrýndu þá aðferð og hef enn allan fyrirvara á um gildi hennar. Þetta snertir auðvitað framhaldsskólanámið, vegna þess að námsfólkið í grunnskólunum er að búa sig undir nám í framhaldsskólunum. Við hljótum að velta því fyrir okkur, hvaða kröfur eru gerðar í grunnskóla. Fara þær dvínandi, kröfurnar sem gerðar eru til námsárangurs? Hvers konar námsfólk kemur upp í hina „æðri“ skóla? Hefur það tamið sér námsaðferðir og hefur það náð það langt í sínu námi, að það sé tilbúið til þess að setjast í skóla á framhaldsskólastigi og í hina „æðri“ skóla, sem ég kalla „æðri“ — innan gæsalappa? Allt þetta hlýtur að vera með í umr. um framhaldsskólafrv. sem nú er hér til umr., vegna þess að það er ekki hægt að líta á eitt stig skólanámsins einangrað. Allt helst þetta í hendur.

Ég vildi aðeins segja það að lokum, að þó að þetta frv. hafi dagað uppi hér í þinginu s.l. tvö ár og sé nú komið enn einu sinni á borðin til okkar, þá er ástæðulaust að harma það mjög. Hins vegar hefði ég frekar harmað það, að ekki hefðu skapast nægilegar umr. um frv. Það er ekki nægilegt að fá um það skriflegar umsagnir frá skólamönnum sem sendar eru í rn. og fylgja sjálfsagt velflestar með þessu frv., heldur þurfa auðvitað umr. að fara fram sem víðast í þjóðfélaginu, meðal skólamanna, meðal foreldra og meðal nemendanna sjálfra. Með því einu móti getum við sniðið löggjöf framhaldsskólanna þannig að hún falli að skoðunum landsmanna allra og beri þanrúg tilætlaðan árangur.