21.05.1979
Neðri deild: 96. fundur, 100. löggjafarþing.
Sjá dálk 5169 í B-deild Alþingistíðinda. (4549)

298. mál, ríkisreikningurinn 1977

Friðrik Sophusson:

Herra forseti. Til umr. eru ríkisreikningar og ég ætla að taka það fram í upphafi, að ég skal reyna að stytta mitt mál og mun ekki taka þátt í því einvígi sem hér er háð. (Forseti: við höfum nógan tíma.) Það er gott að heyra. Við höfum verið hér nátthrafnarnir undanfarin kvöld og flutt hér margar ræður, kannske þær bestu sem fluttar hafa verið í þinginu í vetur, þegar komið er fram yfir miðnætti. Ég skal ekki lofa því, að þessi verði í besta flokki, en fyrst tími er nógur ætla ég alla vega ekki að flýta mér þótt ekki verði mikið sagt. En ég ætla að segja skilið við þessar umr. um Kröflu og snúa mér að öðrum þáttum.

Ég byrja þá á því að fletta upp í aths.-kaflanum við ríkisreikningana og þar rekur maður sig á eitt atriði, er varðar mötuneytin og Edduhótelin. Þar kemur fram að Ferðaskrifstofa ríkisins greiðir ekki söluskatt af starfsemi sinni fyrr en um áramót, en aftur á móti þeir, sem reka gistihús og hafa hótelrekstur með höndum og eru einkaaðilar, verða að standa skil á söluskatti eins og almennar reglur segja til um. Þetta vekur til umhugsunar um þær skrýtnu reglur sem hér gilda um söluskatt, því að upp hafa sprottið undanfarin ár fjölmörg mötuneyti í eigu ríkisins sem greiða ekki söluskatt, á meðan einkareksturinn verður að standa skil á sínum skattgreiðslum. Slíkt og þvílíkt leiðir náttúrlega til mikils misræmis í þjóðfélaginu og þó sérstaklega á milli þeirra aðila annars vegar, sem hafa aðgang að slíkum mötuneytum, og hinna, sem ekki njóta slíkra réttinda. Þetta er það atriði í aths. um ríkisreikninginn sem mig langar til þess að nefna, en almennt hafði ég áhuga á því að fjalla dálítið um ríkisreikninga, framlagningu þeirra og kannske hlutverk að einhverju marki a. m. k.

Það er í 43. gr. stjórnarskrárinnar sem fjallað er um ríkisreikninga, og þar segir svo, með leyfi hæstv. forseta, m. a.:

„Yfirskoðunarmenn þessir eiga að gagnskoða árlega reikninga um tekjur og gjöld landsins og gæta þess, hvort tekjur landsins séu þar allar taldar og hvort nokkuð hafi verið af hendi greitt án heimildar. Þeir geta, hver um sig, tveir eða allir, krafist að fá allar skýrslur þær og skjöl, sem þeim þykir þurfa. Síðan skal safna þessum reikningum fyrir hvert fjárhagstímabil í einn reikning og leggja fyrir Alþ. frv. til l. um samþykkt á honum og athugasemdir yfirskoðunarmanna.“

Hér lýkur lestrinum og var vitnað til fyrri mgr. 43. gr. stjórnarskrárinnar, sem fjallar um ríkisreikninga. Menn verða þá strax í upphafi að gera sér grein fyrir því, að þeir, sem nú gegna störfum yfirskoðunarmanna, sitja ekki á hinu háa Alþingi. Þess vegna verða þær umr., sem hér eiga sér stað, dálitið furðulegar, því að í raun er hæstv. fjmrh. að leggja fram endurskoðaða reikninga sem hann sem handhafi framkvæmdavalds ber talsverða ábyrgð á, og þegar af þeirri ástæðu má ætla að við búum við úrelt skipulag að því er varðar ríkisreikninga. Hér í vetur hefur margoft komið upp í þessari hv. d. umræða um hvert sé hlutverk löggjafar- og fjárveitingavaldsins og þá ekki síst gagnvart framkvæmdavaldinu. Umræður hafa mestmegnis snúist um rannsóknarnefndir eða hlutverk venjulegra þingnefnda, rannsóknar- og eftirlitshlutverk þeirra. Þannig hefur t. d. allshn. Nd., sem hv. 7. þm. Reykv. veitir forstöðu og er formaður fyrir, tekið upp á sitt eindæmi að athuga eitt mál og hefur til þess fullt leyfi að sjálfsögðu. Og þannig er eflaust um fleiri nefndir sem af einhverjum ástæðum hafa frumkvæði í málum er varða samskipti við framkvæmdavaldið. Þetta er þó ekki almenn regla, en okkur ber þó, sem hér störfum, að hafa augun hjá okkur varðandi þróun þessara mála. Og ég hygg að eftir veturinn í vetur muni sú nefnd skila af sér sem reyndar átti að skila störfum áður en þingi lauk og enginn hefur minnst á héðan úr ræðustól, en það er sú hin mikla framfaranefnd sem átt að endurskoða þingsköp. Hún virðist ekki hafa lokið störfum þótt það stæði í þeirri ályktun sem samþykkt var um þá nefnd, en hún hlýtur alla vega að skila af sér næsta haust og verður þá væntanlega tekið á þessu máli. Og svo er enn fremur um þá nefnd sem starfár að endurskoðun stjórnarskrárinnar og maður hefur heyrt að starfi, en það er nýtt um slíkar nefndir eins og hv. þm. vita.

Þessar umr. spegla þann vanda sem við er að etja hjá þessari stofnun sem við störfum hér hjá, hinir þjóðkjörnu fulltrúar, hið gífurlega misvægi sem hefur myndast milli þessara tveggja aðila, annars vegar löggjafarvaldsins og hins vegar framkvæmdavaldsins. Við erum hér í dag og undir þessum dagskrárlið að fjalla um eitt þessara mála. Við erum að fjalla um það, hvernig fjárveitingavaldið á að athuga og fylgjast með því, hvort handhafar framkvæmdavalds hafi farið eftir því sem fjárveitingavaldið sagði til um. Þetta er samkv. stjórnarskránni, eins og ég hef áður sagt, í höndum þessara yfirskoðunarmanna. En í raun og veru er það, ef svo má segja, pólitísk endurskoðun. Þar koma fram pólitískar ábendingar, jafnvel stefnulegar ábendingar. Við höfum hins vegar starfandi undir fjmrn. annan aðila, sem er ríkisendurskoðunin, og þar fer fram tæknileg endurskoðun. Þar fer hin raunverulega endurskoðun fram. Ég minni á þetta atriði vegna þess, að það getur verið kominn tími til þess að færa þá starfsemi undir þjóðþingið. Um þetta er ég ekki viss, en frv. þess efnis lagði Halldór Ásgrímsson fram á Alþ. ásamt Ingvari Gíslasyni fyrr í vetur, og reyndar var það lagt fram á síðasta þingi einnig. Í þessu frv. koma fram í grg. sjónarmið sem ég tel ástæðu fyrir okkar að ræða þegar rætt er um ríkisreikningana og það form sem við höfum á þessum hlutum. Tilgangur þess frv., eins og segir í aths. við það eða grg., er þessi, með leyfi forseta:

„Aðaltilgangur frv. er að flytja ríkisendurskoðun undir vald Alþingis, þannig að stofnunin þjóni Alþingi. Endurskoðun, aðhald og eftirlit í ríkisbúskapnum verði undir stjórn og á ábyrgð Alþingis.“

Síðan er ítarlega fjallað um þetta í grg. Halldór Ásgrímsson, sem ég hygg að sé höfundur þessarar grg. og aðalhöfundur frv., hefur jafnframt kynnt sér þetta mál meðal annarra þjóða, og hann segir hér á einum stað um ríkisendurskoðun í öðrum löndum, sem ég held að sé gagnlegt jafnframt að ræða undir þessum lið sem hér er á dagskránni, — hann segir, með leyfi forseta:

„Endurskoðunarstarfsemi á vegum ríkisins í öðrum löndum er skipulögð með ýmsum hætti. Stjórnskipuleg staða aðalendurskoðunarstofnunarinnar er mismunandi. Í sumum löndum er stofnunin dómstóll, í öðrum er hún fremur eftirlitsstjórnvald, og í nokkrum tilfellum lýtur hún þjóðþingi viðkomandi lands. Sums staðar er sérstök endurskoðunarlöggjöf, annars staðar eru ákvæði um ríkisendurskoðun aðeins í stjórnarskránni. Sameinuðu þjóðirnar hafa sett á fót „Inspection Agency“ (1966), sem hefur það hlutverk m. a. að fylgjast með „skilvirkni og réttri notkun“ fjárveitinga í hinum ýmsu starfsdeildum Sameinuðu þjóðanna.“

Starfssvið endurskoðunarstofnana ríkisins er að nokkru leyti mismunandi. Meginhlutverk endurskoðunarinnar virðist í flestum löndum enn sem fyrr vera að hafa formlegt eftirlit með því, að greiðslur af ríkisfé séu í samræmi við fjárveitingar. Sums staðar ber ríkisendurskoðuninni auk þess að framkvæma stjórnsýslulega endurskoðun. Á síðustu áratugum má merkja þróun í þá átt að fela endurskoðunarstjórnvöldum aukna ábyrgð á skilvirkni í ríkisrekstrinum. Þetta er að sjálfsögðu tengt þeim vexti opinbera geirans sem hvarvetna verður vart.“

Á þessum upplestri sést að það er ekki sjálfgefið, hvernig farið er með þessi mál, og á það vil ég leggja áherslu. Þá langar mig líka til að rifja það upp, sem hér hefur verið rætt talsvert í vetur í nýjum þáltill. sem hafa verið lagðar fram, að það eru ýmsir aðrir möguleikar en við höfum hingað til unnið eftir sem hægt er að notast við í sambandi við fjárveitingar og hvernig staðið er að fjárveitingum Alþingis. Ég minni í því sambandi á þáltill. sem ég flutti í vetur og var vísað til hv. fjvn., um núllgrunns áætlanir, þar sem gert er ráð fyrir að fjárveitingar gangi fremur til verkefna en stofnana, og í framhaldi af því er rétt að minnast á þá þáltill. sem samþ. var í dag og fjallaði um Rannsóknaráð ríkisins og byggist að verulegum hluta einmitt á þessu, þar sem margar stofnarnir koma sér saman um sameiginleg fjárlög, ef svo má segja, og það byggist á verkefnagrundvelli, ekki á stofnanagrundvelli. Allir hljóta að sjá að með þeim hætti er mun betra að fylgjast með hvað verður um það fjármagn sem Alþ. veitir til ákveðinna hluta, og þar með enn fremur auðveldara að endurskoða þær niðurstöður sem þaðan koma.

Í öðru lagi vil ég minna á ný atriði sem hefur talsvert borið á erlendis, í þjóðþingum þar. Þar er t. d. svokölluð „sólseturslöggjöf“ sem byggir á því, að fjárlög eða fjárveitingar til ákveðinna stofnana eru tímabundnar og eftir ákveðinn tíma, 1–2 ár, falla þær niður af sjálfu sér nema sótt sé um þær að nýju.

Hér á landi hefur það verið aðalvandi fjárveitingavaldsins og þar með fjvn., að það er varla hægt að skera nokkurs staðar í, þar sem þá er talið að verið sé að skera niður mikilvæga starfsemi sem haldið hafi verið úti, og það er ákaflega erfitt fyrir fjvn. að taka á sig rögg og segja: Nú skulum við skera. — Með sólsetursaðferðinni er verið að snúa sönnunarbyrðinni við. Það er verið að skylda þá, sem sækja um fjármagnið, til að sýna fram á að þeir þurfi meira fjármagn. Þetta er eiginlega ákveðinn umsnúningur sem einmitt er orðinn til vegna erfiðleikanna sem fjárveitingavaldið stendur ávallt frammi fyrir.

Loks hafa verið uppi hugmyndir um að endurskoða á 5 eða 10 ára fresti allar ríkisstofnanir. Það er þannig með ríkisstofnanir, að þær öðlast yfirleitt eilíft líf. Ef þær eru einu sinni settar á laggirnar, þá er ekki gert ráð fyrir því að þær þurfi að leggja niður. Oftast er það þannig, að þá eru búnar til nýjar stofnanir, og þær halda áfram að lifa og verða óviðráðanlegar af ýmsum ástæðum sem ég ætla ekki að nefna hér. Þess vegna hafa skattgreiðendur erlendis risið upp og heimtað lög, tilgangur og markmið slíkra stofnana séu endurskoðuð á 5 eða 10 ára fresti, og ef það gerist ekki detti þær út af fjárlögum. Á þetta minni ég hér vegna þess, að mér hefur fundist lítið bera á því hérlendis að um þessi mál sé fjallað, og ég kaus að nota þetta tækifæri til að koma þessum viðhorfum á framfæri vegna þess að hér er fámennt og góðmennt og aðeins áhugamenn um þetta málefni hér staddir og þ. á. m. hæstv. fjmrh. sem hefur verið svo vinsamlegur að hlýða á mitt mál, þótt í raun beri hann ekki mikla ábyrgð á því frv. sem hér liggur fyrir um ríkisreikning.

Ég held að það væri full ástæða til þess fyrir hæstv. fjmrh. og hans rn. að kanna það rækilega nú í sumar ásamt fjvn., sem er smám saman að breyta sínum starfsháttum, og ásamt nýjum starfskröftum, sem tekið hafa til starfa í fjárlaga- og hagsýslustofnuninni, hvort ekki sé kominn tími til að gera vissar breytingar á því skipulagi sem við höfum notast við hingað til.

Þetta var tilgangurinn með því að koma hér upp undir þessum lið og ræða þessi mál. Mér þykir leitt að ég skuli hafa drepið á dreif þessu skemmtilega einvígi þeirra tveggja ágætu hv. þm. sem hafa keppt hér í því sem mætti kalla kannske subbuskap eða mannasiðakennslu eftir atvikum. En ég vona að mér verði virt það til vorkunnar þó að ég hafi ekki tekið þátt í slíku einvígi.