09.11.1981
Efri deild: 10. fundur, 104. löggjafarþing.
Sjá dálk 555 í B-deild Alþingistíðinda. (394)

79. mál, sveitarstjórnarlög

Flm. (Böðvar Bragason):

Herra forseti. Ég mæli fyrir frv. til l. um breyt. á sveitarstjórnarlögum, nr. 58/1961. Mér finnst nauðsynlegt, til þess að gera sér grein fyrir forsendum þessa frv.-flutnings, að fara örfáum orðum um þær stofnanir sem þetta frv. fjallar aðallega um, þ. e. hreppana eða sveitarstjórnirnar í landinu. Sennilega eru hrepparnir elsta stjórnarform landsins í opinberri sýslu, sem enn er í gildi, en þeir eru að stofni til frá því á þjóðveldisöld, eins og hv. þm. er öllum kunnugt.

Hreppanna er fyrst getið í lögum þjóðveldisins, Grágás. Þar eru skilgreind þau verkefni sem þeir höfðu með höndum, sem voru fyrst og fremst framfærsluverkefni, en framfærslan hefur alla tíð verið, má segja, meginverkefni hreppanna. Hrepparnir voru í byrjun mjög lýðræðislegt stjórnarform. Haldnir voru hreppsfundir eða þing, þrjú á ári. Þar kusu hreppsbúar sér forustumenn, sem upphaflega voru þrír og hétu sóknarmenn. Að vísu var ekki um almennan kosningarrétt að ræða, heldur voru það þingfararkaupsbændur sem kusu þessa hreppsleiðtoga. Allt um það var þetta merkilegt fyrirkomulag á þeim tíma og þykir kannske enn.

Þær breytingar, sem verða næst á hreppsmálunum, eru að sóknarmennirnir fá nýtt heiti. Þeir fá heitið hreppstjórar. Er fyrst getið um þá í erindisbréfi frá 1245, en þá er hreppstjórum uppálagt að skipta hval sem rekið hafði í Hornafirði. Það er því ljóst að í lok þjóðveldisaldarinnar — eða fyrir þann tíma — eru hrepparnir orðnir stjórnarfarsleg heild í landinu. Þeir hafa sérstök þing eða samkomur og hrepparnir hafa sérstaka dómstóla sem skera úr málum innan hvers hrepps. Auk þessa kusu hrepparnir sér starfsmenn, eins og áður segir, árlega. Þetta er mjög athyglisvert þegar til þess er litið, hvernig fór með framkvæmdavaldið sjálft eða ríkisvaldið, ef það var nokkuð á þeim tíma.

Ég hef nú lítillega minnst á upphaf hreppanna. Þeir starfa síðan allar aldir áfram og má segja að form þeirra hafi verið nokkuð með sama hætti fram eftir öldum. Verkefnin voru, eins og ég sagði áðan, fyrst og fremst framfærslan, en .að sjálfsögðu líka hagsmunamál sameiginleg íbúum hreppanna, svo sem fjallskil og önnur verkefni sem lögðust til.

Það fer snemma að bera á því, eftir að landið kemst undir konung, að umboðsmenn hans hafa tilhneigingu til að ýta mörgum verkefnum yfir á hreppstjórana. Sú þróun, ásamt því almenna hallærisástandi sem var í landinu á þessum öldum, hefur sjálfsagt orðið til þess, að velgengni sveitarfélaganna eða hreppanna í þá veru, að íbúarnir hefðu eitthvað að segja um innri málefni sín, lagðist af. Má segja að um árið 1700 væri það aflagt, að hreppsbúar kysu sér hreppstjóra. Eftir það var farið að líta á ríkisvaldið eða umboðsmenn konungs sem hin einu sönnu og réttu yfirvöld í landinu og í reynd búið að svipta landsmenn öllum ákvörðunarrétti um sveitarstjórnarmál.

Árið 1809 er þetta verk svo fullkomnað með því að gefin er út tilskipun um hreppstjóra og þeir gerðir að ríkisstarfsmönnum. Þar með var því slegið föstu fyrir fullt og allt, að sveitarstjórn, í þeirri mynd sem við skiljum hana, var aflögð í landinu og komst ekki á aftur fyrr en árið 1872. Ástæðan fyrir því hefur eflaust verið sú, að samhliða umræðum um sjálfstæði þjóðarinnar vaknaði auðvitað umræða um sjálfstæði manna í innri málum. Það er vel trúlegt að þetta hafi fylgst að og má lesa um það í ræðum þeirra manna sem þá létu sig mestu varða málefni þjóðarinnar og sjálfstæði. Árið 1872 fáum við sveitarstjórnarlöggjöf, sem að miklu leyti er enn í gildi þó að á henni hafi verið gerðar margar breytingar. Þá er tekin upp sú skipan sem enn ríkir, að fyrst eru hreppar, síðan koma millistig og loks ríkisvaldið.

Þessi skipan hefur haldist lítið breytt. Nú er svo komið, þó segja megi að hún hafi dugað vel, að tímarnir eru breyttir og því kannske ástæða til að huga að nýskipan þessara mála. Við verðum að athuga hvernig hagaði til í landinu þegar sveitarstjórnir voru endurreistar 1872. Það var ekki sérlega beysið. Þjóðfélagið hafði þá um nærri 1000 ára skeið verið því sem næst óbreytt. Venjulegt bændaþjóðfélag. Og það, sem er kannske athyglisverðast í þessu sambandi, er að mannfjöldi í landinu er því sem næst hinn sami við upphaf þessa tímabils og við lok þess, því að um 1860 eru landsmenn rétt um 60 þúsund.

Það er ósköp skiljanlegt að þegar þessi nýskipan mála var tekin upp vildi ríkisvaldið hafa hönd í bagga með sveitarstjórnunum. Það tel ég að hafi verið gert með því að hafa milliliði úti í héruðunum til þess að annast eftirlit með sveitarstjórnunum. Það var í formi svokallaðra sýslunefnda og amtsráða, en þau voru aflögð síðar.

Allt frá þessum tíma hefur staðið nokkur styr um skipan sveitarstjórnarmála, og það hefur sérlega á síðustu 20–30 árum færst mjög í vöxt að nefndir væru settar til að endurskoða þessi mál, jafnframt því sem sveitarstjórnarmenn sjálfir hafa haldið fjölmargar ráðstefnur um þessi málefni og borið fram óskir um breytingar. Ekki hefur skort á að ríkisvaldið og samtök sveitarstjórna hafi fjallað um þetta mál. Það er búið að gera það mjög ítarlega í mörgum nefndarálitum, á mörgum stöðum og af mörgum mönnum. Það, sem vantar, er að þessu sé fylgt eftir með því að framkvæma eitthvað af þeim óskum sem fram hafa verið bornar.

Nú síðast lauk störfum nokkuð merkileg nefnd sem vann í fjögur ár að verkefni sínu. Það var svokölluð verkefnaskiptanefnd. Hún gaf út nefndarálit í þrem bindum. Skyldu menn því halda að þarna hefði verið grundvöllur til að byggja á einhverjar leiðréttingar og bæta þá sveitarstjórnarlöggjöf, sem við höfum búið við. A. m. k. tel ég að störf nefndarinnar séu svo merkileg, að full ástæða sé til að víkja hér að örfáum meginatriðum í niðurstöðum hennar.

Það, sem nefndin segir um stjórnsýslukerfið, er í meginatriðum þetta:

Hún leggur til að í landinu verði einungis tveir lögformlegir valdhafar í stjórnsýslu: ríkisvald og sveitarfélög, og að réttarstaða allra sveitarfélaganna verði hin sama. Þetta er gömul krafa sem búið er að klifa á í mörg ár og ég held að menn séu orðnir sammála um að eigi rétt á sér, en það hefur ekkert verið gert til þess að ýta henni fram. Lagafrumvörp um breytingar á þessum málum hafa því miður verið heldur fáséð. Þarna er í fyrsta lagi drepið á þetta, og ég held að nefndin hafi verið sammála um þetta atriði.

Í öðru lagi tekur nefndin á svokölluðu sameiningarmáli, en um það hefur staðið styr mjög lengi. Það hafa verið uppi öfl í landinu sem telja að sveitarfélögin séu allt of mörg og allt of smá og þess vegna sé þýðingarlaust að ræða í alvöru um verkefnaskiptinguna fyrr en búið sé að koma því máli fram. Tvær fylkingar hafa staðið gráar fyrir járnum í þessu máli og því þokar ekki nokkurn skapaðan hlut. Nefndin lagði til að enn um sinn yrði reynt að auka samvinnu sveitarfélaganna í von um að það bæri svipaðan árangur og lögfesting sameiningar.

Í þriðja lagi lýsir nefndin yfir varðandi sýslurnar og afskipti ríkisvaldsins af málefnum þeirra, að líta beri á opinbera stjórnun og verkefni sýslna sem tvískipt og aðskilin málefni, þ. e. að hrein skipti verði milli málefna ríkisins og sveitarstjórna.

Síðan er um það rætt, reyndar eftir að sameining sveitarfélaga hafi átt sér stað, að þeim verði falin þau verkefni sem sýslunefndirnar hafa nú, en sýslunefndir skuli hins vegar starfa áfram sem samstarfsvettvangur.

Þessi nefnd sagði afar lítið um landshlutasamtökin, nánast ekkert annað en að þau skyldu starfa áfram með sama sniði og þau gera núna. Kaflinn um þau var heldur stuttur.

Ég tel að í öllum meginatriðum verði að telja að tillögur þessarar nefndar miði í rétta átt. Tillögurnar eru víðtækar og ljóst er að eigi að koma þeim öllum fram þurfi sennilega til að að koma heildarendurskoðun á sveitarstjórnarlögum, en slík heildarendurskoðun hefur þann eiginleika að hún mun sennilega taka nokkur ár og draga enn frekar að nokkur leiðrétting fáist á sjálfsögðustu málum.

Það er aftur ljóst, það er a. m. k. mér ljóst, að með því, sem ég kalla veigalitlar breytingar á núgildandi sveitarstjórnarlögum, má ná fram nokkrum aðalatriðum sem komið hafa fram í óskum sveitarstjórnarmanna um breytingar. Það má ná þessu fram án stórmála. Það er einmitt tilgangurinn með þessu frv. að vekja athygli á þeirri staðreynd. Með þessu frv. er lagt til að sveitarfélögin verði jafnrétthá og að jafnframt verði samvinna aukin á héraðagrundvelli, en slíkt mun síðar, þegar fram í sækir, leysa þann vanda sem mörgum virðist sameiningarmálið vera í núna.

Enn fremur er lagt til að sveitarstjórnirnar skuli framvegis heyra beint undir félmrn. og verði allt eftirlit sýslunefnda með þeim afnumið. Það er nauðsynleg aðgerð ef jafnrétti á að nást milli sveitarfélaganna. Einnig er lagt til að þá sé skorið á hin beinu afskipti sýslumanna fyrir hönd ríkisvaldsins af málefnum sveitarfélaganna með því að þeir hverfi úr sýslunefndum. Það eru hundrað ár síðan þetta var talið nauðsynlegt, og allir vita að tímarnir hafa breyst. Ég held að enginn mæli því í mót að breytingar séu réttlætismál.

Sýslunefndirnar hafa aftur á móti þjónað sinu hlutverki vel. Það eru fáir sem mæla því í mót. En þær eru hundrað ára gamlar. Flestar þeirra hafa í tímanna rás svarað sameiginlegum kröfum héraðanna um aðgerðir á hinum margvíslegu sviðum. En á síðustu áratugum hefur komið til nýtt afl í héruðunum. Þar er um að ræða samvinnu sveitarstjórnarmannanna sjálfra, án þátttöku sýslunefndanna, og ein aðalástæðan fyrir þeirri þróun er sú, að allt aðrir aðilar hafa setið í sýslunefndum en sveitarstjórnum. Þetta er kjarnaatriði í þeirri umræðu sem átt hefur sér stað. Það er um að ræða tvo aðila sem hafa gengið í sama sjóðinn, sjóð sveitarfélagsins. Hverjum dytti í hug að hafa tvær ríkisstjórnir í þessu landi sem gengju í ríkissjóð? Það er álíka öfgakennt.

Í frv. er lagt til að sú breyting verði gerð, að í sýslunefndum sitji eingöngu fulltrúar úr hópi sveitarstjórnarmanna. Þar með verða sýslunefndir samstarfsvettvangur sveitarstjórnarmannanna sjálfra án beinna afskipta ríkisvaldsins, og þar getur því m. a. þróast sá frjálsi samvinnugrundvöllur sem gæti gefið sömu niðurstöðu og lögboðin sameining sveitarfélaganna.

Eftir þessa breytingu mundu sýslunefndirnar, þ. e. sveitarstjórnarmennirnir sjálfir, fara með þau verkefni sem þeim yrðu enn falin með lögum, en þar ber hæst vegamálin. Það er ljóst að þar verða sveitarfélögin að vinna saman, þ. e. sveitarstjórnarmennirnir sjálfir, því að annar kostur er einungis sá, að ríkisvaldið taki í sínar hendur eða Vegagerð ríkisins fyrir þess hönd alla ákvörðun um t. d. sýsluvegagerð. Það er ekki eðlilegt að sveitarstjórnarmenn í landinu hafi lítið sem ekkert að segja um vegamálin í sínum héruðum. Þetta er algjörlega óviðunandi ástand og reyndar fáránlegt, en með þessari breytingu, að setja sveitarstjórnarmennina sjálfa inn í sýslunefndirnar, er málið leyst í einu vetfangi og þá er kominn vettvangur fyrir frjálst samstarf sveitarstjórnarmannanna sjálfra og frjáls samstarfsvettvangur sem þeim hefur verið afar nauðsynlegur, en þeir hafa ekki haft innanhéraðs. Þeir hafa haft vettvang á fundum landshlutasamtakanna, en landshlutasamtökin eru í eðli sínu svo víðfeðm samtök að innan þeirra verður ekki haft uppi samstarf í þröngum skilningi, þ. e. héraðaskilningi eða samstarf nokkurra hreppa. Landshlutasamtökin fást hins vegar við hin stærri verkefni, sem snerta landshlutann allan, og eru meira vettvangur skoðanaskipta en vettvangur eiginlegra framkvæmda.

Einnig er í þessu frv. lagt til að félmrh. geti, að fengnum tillögum heimamanna, breytt mörkum kaupstaða og sýslna. Það er alveg ljóst að aðgerðir á því sviði blasa við eða nauðsyn aðgerða í nokkrum héruðum. Ég held að með lagabreytingu í þessa veru yrði sú framkvæmd auðveldari.

Að lokum hafa höfundarnir sett þá rúsínu í pylsuendann að fundi sveitarstjórna skuli halda í heyranda hljóði. Ég held að það þurfi ekki að rökstyðja þetta frekar, en það er kannske best að ljúka þessu með því að lesa síðustu setninguna: „Þær kröfur, sem nú eru gerðar um lýðræðisleg vinnubrögð, hafa fyrir löngu gert þá skipan mála nauðsynlega.“