17.11.1981
Sameinað þing: 21. fundur, 104. löggjafarþing.
Sjá dálk 856 í B-deild Alþingistíðinda. (656)

48. mál, umfjöllun þingnefnda varðandi reglugerðir

Vilmundur Gylfason:

Herra forseti. Ég vil fagna mjög fram kominni þáltill. frá hv. þm. Helga Seljan á þskj. 51 þar sem hann fer fram á að í lög verði leitt að reglugerðir, sem í raun hafa oft tekið við af lögum eins og stjórnkerfinu hjá okkur er háttað, hljóti endanlega staðfestingu Alþingis. Kjarni þessa vanda er sá, að á undanförnum árum og áratugum hefur verið að eiga sér stað mjög mikið afsal valds frá Alþingi til stofnana framkvæmdavaldsins, bæði ráðh. og rn. sem og annarra stofnana ríkisvaldsins. Þetta hefur auðvitað gerst af ýmsum ástæðum, ekki síst þeim, að með flóknara og tæknivæddara þjóðfélagi heldur Alþingi alls ekki í við hið sérfræðilega vald sem safnast saman hjá öðrum stofnunum ríkisvaldsins. Það er það sem er kjarni málsins. En sannleikurinn er líka sá, að kjarni vandans lýsir í sér svolítið slæmum misskilningi sem fram kemur í tillgr. hjá hv. þm. Helga Seljan, því að hann leggur til að Alþingi álykti að fela ríkisstj. að lögbinda með einhverjum hætti o. s. frv. Ríkisstj. lögbindur ekki eitt eða neitt. Það er Alþingi sem lögbindur. Mér finnst Helgi Seljan m. ö. o. vera svolítið talandi dæmi um vandann sem við er að eiga, einmitt þetta framsal, að Alþingi vinnur ekki verkið sjálft, sem því er ætlað að vinna, heldur vísar til framkvæmdavaldsins að taka verkið að sér.

Tillgr. hjá hv. þm. Helga Seljan er beinlínis röng. Hann er að biðja ríkisstj. um að gera það sem ríkisstj. á ekki að gera, því að hún semur engin lög, hún samþykkir engin lög. Það, sem Helgi Seljan hefði þess vegna átt að gera, var að flytja mjög einfalda tillgr. við þingskapalögin frá 1936 um það, að reglugerðir hljóti ekki staðfestingu fyrr en þingnefndir hafi farið yfir þær. Þetta er í sjálfu sér mjög einfalt atriði. En þá er vandinn sá, sem er liður í þessu valdaframsali frá löggjafanum til hinna ýmsu stofnana framkvæmdavaldsins, að hv. alþm. hafa alls ekki aðstöðu til þess. Ég vil enn vekja athygli á því sem ég gerði raunar í umr. um lagafrv. í gærkvöld — að í lögum frá 1928, að ég hygg, munu vera heimildarákvæði um það að laganefnd skuli starfa í Alþingi og með Alþingi til þess að vera þm. innan handar og til ráðgjafar um þessi efni. Ég held að þetta væri sjálfsagt. Og ég held að ég fari rétt með það, að ekki þurfi einu sinni lagabreytingu til. Þetta yrðu lagalegir ráðgjafar Alþingis og alþm. til þess hreinlega að þeir geti staðið sig, því að löggjafarstörf eiga auðvitað ekki að vera sérverkefni löglærðra manna. Það er beinlínis ólýðræðisleg hugsun í alla staði, ég tala nú ekki um eins og þeirri menntun er oft og iðulega háttað, svo kerfislæg og valdhlýðin sem hún er í eðli sínu.

Hér flytur hv. þm. till., sem er samkvæmt orðanna hljóðan lýsing á sjálfum vandanum, þegar hann leggur til að Alþingi álykti að fela ríkisstj. að lögbinda eitt eða annað. Ríkisstj. lögbindur ekki, stjórnarskráin kveður beinlínis á um annað í þessum efnum.

Af hverju hefur reglugerðarvaldið aukist svo mjög? Ég hygg að ástæðan sé sú, að oftar en ekki treysti hv. alþm. sér ekki til að setja nema rammalög vegna þess að áframhaldið á útfærslunni er flóknara, fjallar um meiri smámuni og annað slíkt. Þeir setja þess vegna rammalög en láta tæknimennina, sem framkvæmdavaldið hefur yfir að ráða, ráðuneytin eða einstakar stofnanir undir þeim, um afganginn. Þeir hafa til þess meiri kunnáttu að úttæra þetta nánar. Einmitt með þessum hætti hefur valdaframsalið farið fram. Og nú vill Helgi Seljan fela ríkisstj. að lögbinda, semja þessa einföldu litlu lagagrein sem hér er um að ræða. Vandlega mundi einhver tæknikratinn í ráðuneytinu taka þetta að sér og hafa það svo loðið að ríkisvaldið eða framkvæmdavaldið sleppi ekki neinu valdi til Alþingis á nýjan leik, sem þó vakir fyrir hv. flm. Þetta held ég að sé sjálfur vandinn í hnotskurn, að löggjafarvaldið hefur gefist upp vegna þess að það hefur ekki yfir að ráða hinni sömu tækni, hinum sama mannafla og hinni sömu kunnáttu og einstaka stofnanir framkvæmdavaldsins. Hér er ekki verið að saka Alþingi um vankunnáttu. Það er aðeins verið að segja að þjóðfélagið er orðið flóknara og tæknivæddara í mörgum skilningi þess orðs og fyrir vikið er sérfræðingsefni hvernig nákvæmlega skuli útfæra lögin.

Eins og hv. flm. raunar vék að í sinni framsöguræðu, þá liggur fyrir hv. Nd. á þskj. 77 frv. til l. um breytingu á þingsköpum. Það er alveg rétt sem hann sagði, að frv. er miklum mun víðtækara en þáltill. hans, en er þó í eðli og anda um sama málið og spannar yfir nákvæmlega sama svið, sem sé að þingnefndum sé skylt að fylgjast með framkvæmd laga — og þar með framkvæmd þess þáttar sem undir reglugerðir heyrir. Ég er alveg sammála hv. flm. um það, að hann er að lýsa raunverulegu og miklu vandamáli, hvernig búið er að skekkja stjórnkerfið allt, hvernig búið er að draga vald til framkvæmdavaldsins í skjóli flókinnar samfélagsþróunar og hvernig Alþingi er í raun og veru orðið undirstofnun framkvæmdavaldsins. Það er vissulega ekki aðeins vandamál, heldur mikið áhyggjuefni. Við skulum taka dæmi. Í landinu eru útvarpslög sem eru mjög skýr. Nú er það á allra vitorði — það er skrifað um það í alla fjölmiðla, fluttir um það útvarpsþættir — að það er risin upp ný útvarpstækni í landinu sem auðvitað allir vita að er þverbrot á þessum útvarpslögum. Það eru engin fordæmi fyrir því og hv. Alþingi hefur enga aðstöðu til þess að kanna í fyrsta lagi hvort þarna er um lögbrot að ræða. Gott og vel, um það má kannske deila — og þó varla. En í annan stað: Hvernig á kerfið að bregðast við? Á að breyta lögunum til að gera þessa þróun löglega eða á ekki að gera neitt?

Sannleikurinn er sá, að þetta er búið að vera á allra vitorði um tveggja ára skeið eða meira. Og kerfið bregst hvergi við, vegna þess að Alþingi, eins og að er nú byggt upp, er ekki stofnun sem eðli málsins samkvæmt svarar svona breytingum úti í þjóðfélaginu. Störf okkar hér ganga ekki fyrir sig með þeim hætti. Það sem gæti gerst og ég hygg að hafi gerst í þessum efnum, væri að ráðh. setji nefnd sem svo er alveg undir hælinn lagt hvenær skilaði áliti og þá hvaða áliti. Á meðan búum við við það kannske árum saman, að í landinu er kerfi sem starfar í trássi við ríkjandi löggjöf, en löggjafinn aðhefst ekkert í þessum efnum.

Það sem auðvitað ætti að gerast um leið og slíks verður vart, er að þingnefndir ættu að hafa til þess frumkvæðisvald að taka svona mál upp á sína arma, annaðhvort í því skyni að koma í veg fyrir lögbrotin eða í því skyni að leggja til hið fyrsta að lögunum verði breytt í þann farveg sem allt þjóðfélagið er í þessu tilfelli að þróast í.

Með þessu er ég aðeins að benda á þennan vanda, sem hv. þm. Helgi Seljan lýsir og lýsir réttilega, þetta óþolandi valdaafsal löggjafarvaldsins til framkvæmdavaldsins: Í fyrsta lagi hefur það áður valdið áhyggjum. Í öðru lagi á þetta við í miklu ríkari mæli en bara um reglugerðir. Það er aðeins einn og kannske oft lítill þáttur alls þessa máls.

Menn þekkja það, að öll stærri frv., sem hér eru flutt, eru að stofni til samin í rn. og flutt sem stjórnarfrv. Það er ekki aðeins vegna þess að þau eru flutt af ríkjandi og sitjandi meiri hluta. Það er líka vegna þess að tæknibúnaður, mannskapur og þekking til að vinna þessa vinnu er alls ekki hér. Hún er allt annars staðar í þjóðfélaginu, þó svo að þessi stofnun fari með löggjafarvaldið í þessum efnum. Þegar því er skotið aftan í næstöftustu grein laga, sem oft er gert, að lögin skuli nánar útfærð með reglugerð, þá er ekki leti þm. um að kenna né heldur liggur fyrir viljayfirlýsing þeirra um að svona skuli málum háttað, heldur er það hitt, að þá brestur aðstöðu til að geta útfært lögin nema sem rammalög, sem þau auðvitað eru vegna þess að hitt er hin smámunalegri útfærsla, sem í reglugerðunum er kveðið á um.

Ég sé að vísu verulega tæknigalla á þessari till. og þá helst þann að álykta að fela ríkisstj. að lögbinda, sem því miður er ekki rétti gangurinn samkvæmt íslenskri stjórnarskrá. En öll hin almenna hugsun í till. held ég að sé rétt, það sé rétt ábending hjá hv. þm., að þessum valdahlutföllum verði að fara að snúa við. Ég vísa enn í það frv., sem hér var talað fyrir í gær, og minni á það, að nákvæmlega þessi þróun er vel þekki með öðrum þingræðisþjóðum, hvernig valdið hefur flust frá löggjafarvaldinu og til hinna ýmsu stofnana framkvæmdavaldsins. Þessari þróun hefur verið svarað með því að auka vald þingnefnda, auka frumkvæðisskyldu þeirra og auka eftirlitsvaldið. M. ö. o.: það er ekki aðeins starf löggjafans að setja lög, heldur að fylgjast með því, að þau séu framkvæmd. Hvaða ástæða er raunverulega til að breyta lögunum? Það er auðvitað engin ástæða til að breyta lögunum nema því aðeins að gallar komi fram á þeim. Og það ætti einmitt að vera hlutverk þingnefnda að kanna það, taka við ábendingum frá borgurum og taka það upp hjá sjálfum sér. Að því leyti held ég að þetta videó-mál sé mjög gott dæmi um mál sem Alþingi ætti að láta til sín taka. Það er auðvitað fyrir neðan allar hellur að Alþingi hafi látið þetta mál afskiptalaust. En í þeim löndum, sem hér hefur áður verið vísað til, hefði frumkvæðið komið frá þingnefndum í þessum efnum.

Því segi ég það enn og aftur, að það vandamál, sem hv. þm. Helgi Seljan lýsir, held ég að hann skilgreini allt of þröngt þegar hann er einvörðungu að tala um reglugerðarmálin. Ég vek athygli á því, að sem lagabreyting er þetta mjög einföld viðbót — ein setning — við þingskapalögin. En ég held að í þessum efnum eigum við að ganga lengra. Sá grundvallarþanki, sem liggur að baki till. eins og lýst var hér í framsöguræðu, er nákvæmlega hinn sami og við .nokkrir þm. leggjum til á þskj. 77, að það er óeðlilegt og stundum nánast óþolandi með hverjum hætti löggjafinn hefur í raun og veru svipt sjálfan sig valdi, t. a. m. þessu reglugerðarvaldi miklu fleiri þáttum. Þetta vald á löggjafinn að taka sér aftur. Það getur hann gert í gegnum þingnefndir með tiltölulega mjög einföldum breytingum á þingsköpum. Með þeim hætti er hægt að ná aftur jafnvægi milli löggjafarvalds og framkvæmdavalds. Hvort sem um er að ræða þáltill. hv. þm. eða það frv. til l., sem er henni náskylt, er kjarni þessa máls sá, að það hefur orðið mikil misvísun, framkvæmdavaldið hefur dregið til sín allt of mikið vald á kostnað löggjafarvaldsins. Þetta hygg ég að við báðir viljum leiðrétta á nýjan leik, og mér sýnist að þau frv.drög, sem hér eru til um þetta, taki yfir nákvæmlega sama efnið, en þau eru meira útfærð og fela í sér allviðunandi lausn á því máli sem hv. þm. hefur réttilega bryddað upp á. En við megum ekki álykta að fela ríkisstj. að lögbinda, því ríkisstj. lögbindur ekki eitt eða neitt.