24.11.1982
Neðri deild: 12. fundur, 105. löggjafarþing.
Sjá dálk 849 í B-deild Alþingistíðinda. (552)

16. mál, þingsköp Alþingis

Jón Baldvin Hannibalsson:

Herra forseti. Frv. það til l., sem hér liggur fyrir, um breytingu á lögum um þingsköp Alþingis og um aukin verkefni og valdsvið þingnefnda er flutt af mörgum núverandi þm. Alþfl. og einum fyrrverandi. Ég er einn af flm. og það þarf ekki að taka það fram að mér þykir þetta gott mál og ég styð það eindregið. Sjálfsagt hefur fyrr í þessum umr. verið gerð rækileg grein fyrir hinum almennu rökum sem mæla með frv., svo ég hirði ekki um að endurtaka það. Oft hefur verið haft á orði að þessi hugmynd, um aukið vald og verkefni þingnefnda, taki nokkurt mið af vinnubrögðum í bandaríska þinginu, en sem kunnugt er hafa þingnefndir þar í landi oft og tíðum látið mjög að sér kveða við verkefni eins og eftirlit með framkvæmd laga og rannsókn á málum sem upp koma við framkvæmd lagasetningar, eins og dæmi eru nefnd um í grg., og það teldi ég mjög þarft.

Í till. til þál., sem flutt er af sama flm., skal Alþingi álykta að fela stjórnarskrárnefnd nú þegar að gera frv. til nýrra stjórnarskipunarlega, sem fell í sér meginhugmyndir svokallaðs fransks kerfis. Vil ég sem meðlimur í þeirri virðulegu nefnd þakka það traust sem 1. og eini flm. þáltill. greinilega ber til þeirrar ágætu nefndar. Þetta tvennt tengist að því leyti saman að innan stjórnarskrárnefndar hefur auðvitað mikið verið fjallað um störf Alþingis og verkefni þingnefnda. Í erindisbréfi stjórnarskrárnefndar er m.a. tekið fram að hún eigi að fjalla um og skila áliti á hugsanlegum breytingum á þingsköpum og starfsháttum Alþingis, en þetta tvennt er alveg óaðskiljanlegt.

Ef menn gera ráð fyrir svo veigamikilli breytingu á starfsemi þings sem sameining þess í eina málstofu óneitanlega er, þá leiðir af sjálfu sér að það verður að endurskoða margt annað í starfsháttum þingsins. Það hefur komið fram í umr. í stjórnarskrárnefnd að fylgi við hugmyndina um eina málstofu er beinlínis bundið því skilyrði, að um leið verði veigamiklar breytingar gerðar á starfsháttum þingsins. Þar nefna menn til bæði þingsköpin sjálf og þær venjur sem hér hafa skapast um almennar umr. á Alþingi, í annan stað verkefni og valdsvið þingnefnda og í þriðja lagi starfsaðstöðu þm. til að sinna sínu starfi. Er þá einkum og sér í lagi átt við að þeirra meginverkefni sé löggjafarstarf og þá þurfi þingið að gefa þeim kost á, ef þingið vill leggja áherslu á sjálfstæði sitt frammi fyrir framkvæmdarvaldinu og hinu svokallaða sérfræðingaveldi, að leita einhverrar sérfræðiaðstoðar, ekki endilega bara á lögfræðisviði heldur ýmsum öðrum sérsviðum, við undirbúning lagasetningar og þá eins við það verkefni sitt, ef þingnefndum verður falið það í auknum mæli, að fylgjast með framkvæmd laga, eins og dæmi eru nefnd um hér í grg.

Einn þáttur í þessu máli er líka starfstími þingsins. Menn hafa oft rætt hér um það fornaldarfyrirbæri að í stjórnarskrá ríkisins skuli vera ákvæði um heimild framkvæmdarvaldsins til lagasetningar. Þar er átt við heimildina til þess að setja brbl. Nýlega hafa verið nefnd dæmi um að það er fræðilegur möguleiki samkv. gildandi stjórnarskrárákvæðum að handhafi framkvæmdarvaldsins geti eins og honum þóknast, með því að beita líka þingrofsvaldi, sett brbl. án þess að leggja þau nokkurn tíma fram fyrir þing, rofið þing og endursett brbl. og stýrt; tekið sér þannig löggjafarvaldið í hendur mánuðum og misserum saman.

Heimildin til þess að setja brbl. er auðvitað miðuð við veröld sem var, þjóðfélagshætti sem liðið hafa undir lok, en við sitjum enn uppi með þetta konunglega vald framkvæmdarvaldsins. Skýringarnar á því eru þær, að í fábreyttu dreifðu sveitaþjóðfélagi, þegar meira að segja Alþingi kom ekki saman nema nokkra mánuði annað hvert ár, var það forsenda framkvæmda að slíkt vald væri fyrir hendi. Engum slíkum rökum er til að dreifa lengur í því tæknivædda fjarskiptaþjóðfélagi sem við búum við í dag.

Eins er það með þingnefndir. Alþingi situr ekki á rökstólum nema hluta úr ári, kannske tæplega hálft árið, en það er mikil nauðsyn á að þingnefndir á ýmsum sviðum starfi allt árið og það er þáttur í endurskoðun á starfsháttum Alþingis.

Mikið er talað um það í þjóðfélaginu þessa dagana, að traust manna á stjórnmálamönnum, traust manna á stjórnmálaflokkum og tiltrú manna á lýðræðislegum stjórnarháttum fari ört þverrandi. Nýlega las ég grein í blaði, þar sem þetta var skýrt upp úr kokkabókum þess sem kallast á sænsku samhällskunskap og er einhvers konar félagsfræði, að þar í landi væri þetta alþekkt fyrirbæri og gengi undir heitinu politikers förakt eða stjórnmálamanna fyrirlitning. Fyrirlitning á stjórnmálamönnum er orðin býsna útbreidd. Af hverju stafar hún? Eru stjórnmálamenn sjálfir sýknir saka? Er þetta óverðskulduð afstaða til starfa þings á sama tíma og stjórnmálamenn hafa sjálfir á orði að þeir vilji mikið á sig leggja til að bjarga virðingu Alþingis? Það hefur meira að segja verið gengið svo langt að mynduð hefur verið ríkisstjórn sem var víst aðallega mynduð um að bjarga virðingu Alþingis. En virðing Alþingis sýnist mér að hafi farið þverrandi í réttu hlutfalli við ævidaga þeirrar ríkisstj., enda byggir hún lagasetningarvald sitt ekki lengur á Alþingi, heldur á brbl.-heimildinni og byggir það nánast á konungbornu sjálfteknu valdi.

Ég held að einn þáttur í þessu útbreidda vantrausti og þessari fyrirlitningu á starfi stjórnmálamanna sé óneitanlega sjálfum þeim að kenna. Til þess má nefna ýmsar hugsanlegar ástæður. Menn getur greint á um hvert skuli vera hlutverk löggjafarvaldsins og hvert skuli vera hlutverk þingmanna fyrst og fremst. Ég tek undir það sjónarmið flm. að það eigi fyrst og fremst að vera tvíþætt: Í fyrsta lagi að móta almenna stefnu eins og hún birtist í löggjafarstarfi, lagasetningu, og hins vegar að gæta sjálfstæðis löggjafarvaldsins frammi fyrir framkvæmdarvaldinu með því að fylgjast með framkvæmd laga, fela ekki framkvæmdarvaldinu raunverulega alla nánari útfærslu t.d. með því að fela ráðuneytum setningu allra reglugerða sem eins konar sjálftekið löggjafarvald. Ef menn vilja breyta þessu eiga stjórnmálamennirnir að skapa sér starfsvettvang í þingnefndunum til þess.

Önnur ástæða, sem ég nefni til fyrir þverrandi trausti og áliti á stjórnmálamönnum, er sú, sem hér hefur verið nefnd í umr., að stjórnmálamenn, og sérstaklega meðlimir löggjafarvaldsins, eru alltaf að leita eftir því að gerast allt annað en þeir eiga að vera. Þeir eru að sækjast eftir starfsaðstöðu og völdum á sviði framkvæmdarvaldsins í stað þess að tryggja sjálfstæði sitt til eftirlits með því. Þetta birtist í þessu þjóðfélagi með mjög áþreifanlegum og áberandi hætti.

Ég er alveg sannfærður um að hrikalegustu mistök í hagstjórn og stýringu efnahagsmála, sem orðið hafa í þessu þjóðfélagi á þessum áratug, eiga sér þá meginorsök að stjórnmálamenn hafa tekið sér það vald að stýra sjóðum, lánasjóðum, fjárfestingarlánasjóðum, og láta þannig leiða sig í á freistni sem þeir eru engir menn til þess að standast.Í helgri bók stendur: Eigi leið þú oss í freistni, heldur frelsa oss frá illu. (Gripið fram í.) Stjórnmálamenn, eðli málsins samkv., leita eftir fylgi. Þegar þeir leita eftir fylgi kjósenda fyrst og fremst í krafti úthlutunarvalds síns á fjármunum almennings og beita því valdi fyrst og fremst út frá skammtímahagsmunum og pólitískum hagsmunum sjálfra þeirra, flokka þeirra og kjördæma, þá er borin von að hægt sé að gæta þeirra langtímasjónarmiða, þeirra hlutlægu sjónarmiða, sem eiga að móta almenna stefnu í efnahagsmálum.

Ég er þeirrar skoðunar, að hér hafi orðið á s.l. áratug einhver hrikalegustu mistök í efnahagsstjórn sem um getur ef við leitum samanburðar til nágrannalanda. Við höfum raunverulega komið hér á eins konar pólitísku lénsveldi, stofnanabundnu pólitísku fyrirgreiðslukerfi, sem í eðli sínu er óhæft til viti borinnar hagstjórnar, og árangurinn er eftir því. Þess vegna er ég eindregið sömu skoðunar og ég hygg að flm. hafi sett hér fram, að það þurfi að draga fram skarpari skil milli löggjafarvalds og framkvæmdarvalds. Það eigum við að gera með því að efla löggjafarvaldið. Við eigum að gera það með því að gefa þingnefndunum víðtækara valdsvið, meiri verkefni, auka eftirlitsvaldið, auka rannsóknarvaldið, draga úr sjálftekinni reglugerðarsetningu ráðuneyta, styrkja löggjafarvaldið til að halda sínum hlut frammi fyrir sérfræðingaveldi, sem m.a. byggir á þeirri úreltu reglu, sem viðgengst í þessu þjóðfélagi, sem er æviráðning opinberra starfsmanna, sem þrátt fyrir allt er enn í gildi þó að þar séu að vísu að verða breytingar á.

Þess vegna tel ég þetta allt saman hið þarfasta mál. Ég tek það fram, að þessi mál hafa verið tekin til rækilegrar umr. í stjórnarskrárnefnd. Hún hefur ekkert lagasetningarvald. Hún hefur tillöguvald. Hún er nefnd sem starfar í umboði þingflokka og er sett samkv. samþykkt og ályktun Alþingis og mun skila sínum tillögum til Alþingis. Alþingi sjálft hefur þetta lagasetningarvald. Í tillögugerð stjórnarskrárnefndar um þetta efni er tekið undir öll þau grundvallarsjónarmið sem sett eru fram í þessu frv. Hins vegar hafa þar komið til umr. ýmis álitamál um rétt þingnefnda, venjulegra fastanefnda þingsins, til að kalla fyrir sig aðila sem ekki geta kallast opinberir aðilar. Þar er um að ræða einstaklinga eða fyrirtæki. Þess vegna hefur stjórnarskrárnefnd komist að þeirri niðurstöðu, að eftirlit ætti að vera tvískipt.

Annars vegar á að auka verksvið og völd fastanefnda þingsins. Þær eiga að starfa allt árið, flestar hverjar a.m.k. Þær eiga að líta á það sem sjálfsagðan hlut og fá heimild til að sinna betur eftirlitsskyldu sinni. En ef þingið vill láta rannsaka einhver mál, sem eru ekki aðeins eftirlit með opinberri stjórnsýslu, heldur fela í sér að kalla þurfi fyrir einstaklinga eða fulltrúa almannasamtaka eða fyrirtækja, sem Alþingi hefur ekki að sjálfgefnu yfirboðunarvald yfir, má gera ráð fyrir að þingið kjósi sérstakar rannsóknarnefndir.

Í annan stað hefur það komið fram, að það eru ekki bara nefndirnar sjálfar, heldur þarf líka, ef menn vilja stíga það skref að Alþingi verði í einni málstofu, að breyta ýmsu í verkstjórn, vinnubrögðum og fundarskapareglum og fundarstjórnarvenjum sem skapast hafa á þessari samkomu.

Ég veit, og er þess fullviss, að meiri hl. þm. mun ekki taka því blíðlega að einhver nefnd, jafnvel vinnunefnd í þjónustu Alþingis, ætli sér að gera tillögur til hv. Alþingis um breytingu á sjálfum þingsköpunum. Oft tala menn um það, einstakir þm., að fenginni einhverri reynslu, að hér sé ýmsu ábótavant, en þingið er nú einu sinni æðsta endurspeglun þjóðarviljans, — eða maður skyldi a.m.k. ætla, ef atkvæðisrétturinn væri með þeim hætti, að svo væri, — og vill auðvitað sjálft, og gerir það eðlilega sjálft, ráða sínum þingsköpum. En við þurfum ekki annað en líta til starfsvenju í öðrum þingum til að sjá að árangurinn af störfum þjóðþinga fer auðvitað mjög eftir því hvaða vinnureglur eru í heiðri hafðar um störf þinga.

Ég er ansi hræddur um að venjulegum sveitarstjórnarmanni þætti undarlegt ef dagskrá lögð fyrir venjulegan bæjarstjórnarfund í einhverju byggðarlagi hér í landinu, kannske með 20 málum, væri að þvælast fyrir bæjarfulltrúum hálft árið eða lungann úr árinu. Sveitarstjórnarmenn eru því vanir að dagskrá sé undirbúin með sæmilegum fyrirvara og menn mæti undirbúnir til fundar og málin séu síðan afgreidd. Þar er það ekki til siðs að afgreiðsla mála tefjist og dragist á langinn dögum, vikum, mánuðum og misserum saman vegna þess að dagskrám er orðin tóm, það er ekkert eftir henni farið. Hvað eftir annað kemur það fyrir að Alþingi er orðið að einhvers konar gagnfræðaskólamálþingi um hvers kyns mál sem upp kunna að koma í þjóðfélaginu. Auðvitað getur Alþingi ekki afsalað sér rétti sínum til að taka upp mál sem allt í einu koma upp, en ég er alveg samþykkur þeirri hugmynd að það á að vera mjög takmarkaður ræðutími.

Ég er fylgjandi þeirri hugmynd, að þingflokkarnir sem slíkir stefni að því að taka upp meiri verkaskiptingu í sinn hóp, þannig að flokkarnir komi sér upp talsmönnum á hverju sviði mála, þannig að umr. verði undirbúnar og verði á því stigi að þær verði að einhverju gagni, en verði ekki eins og kliður í fuglabjargi um daginn og veginn.

Sjálfsagt eru aðrir þm. allt annarrar skoðunar, það má vel vera, en ég bið ykkur að hugleiða það þegar Alþingi er orðið að einni málstofu og ef svo slysalega tækist til, sem ég vona að guð gefi að ekki verði, að þm. verði fjölgað. Hvernig yrði þessi málstofa þá að óbreyttum starfsreglum og óbreyttum starfsháttum? Menn tala um að virðingu Alþingis sé illa komið eins og er. Ég er hræddur um að þá mundi fyrst keyra um þverbak, ef ekki verða gerðar róttækar breytingar á starfsháttum þingsins í heild, og þá á ég við allt í senn, starfssvið þingnefndanna, þingsköpin sjálf, fundarstjórn og umræðuvenjur.