30.01.1985
Efri deild: 39. fundur, 107. löggjafarþing.
Sjá dálk 2467 í B-deild Alþingistíðinda. (1962)

213. mál, virðisaukaskattur

Fjmrh. (Albert Guðmundsson):

Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir frv. til l. um virðisaukaskatt á þskj. 252. Almennur skattur á neyslu hefur um langt skeið verið langstærstur tekjustofna ríkissjóðs. Það liggur því í augum uppi að fyrirkomulag og framkvæmd slíkrar skattlagningar skiptir gífurlega miklu máli, ekki einungis fyrir afkomu ríkissjóðs heldur og fyrir afkomu og velferð landsmanna allra og þróun atvinnuvega þjóðarinnar. Hugmyndir um að gerbreyta núverandi neysluskattskerfi hljóta því að teljast með mikilvægustu viðfangsefnum Alþingis og er þess því að vænta að það frv. um virðisaukaskatt, sem ég mæli nú fyrir, hljóti rækilega umfjöllun á þinginu.

Eins og alkunna er er núverandi almenn neysluskattsinnheimta í formi söluskatts. Söluskattur hefur verið innheimtur hér á landi í einhverri mynd allt frá árinu 1945 að undanskildum árunum 1946 og 1947. Á árunum 1945–1960 var innheimtur fjölstigasöluskattur með mismunandi hætti og var hann nefndur ýmsum nöfnum, svo sem veltuskattur, söluskattur, innflutningssöluskattur, framleiðslusjóðsgjald, útflutningssjóðsgjald, farmiðagjald og iðgjaldaskattur. Skattstofnar voru ólíkir eins og nöfnin gefa til kynna.

Ef dregnir eru saman meginþættir þess söluskattskerfis, sem í gildi var fyrir breytinguna 1960, má segja að söluskatturinn hafi verið fjölstigaskattur. Þessi skattur var lagður á alla sölu á hinum ýmsu stigum framleiðslu og dreifingar. Reyndist þetta kerfi mjög þungt í vöfum og erfitt að hafa raunhæft eftirlit með því undir lok gildistíma þess, m.a. vegna fjölda takmarkatilvika og erfiðleika á að draga skýr mörk milli skattskyldrar og skattfrjálsrar sölu.

Með lögum nr. 10 frá 1960, um söluskatt, var gerð mikilvæg breyting á álagningu og innheimtu söluskatts hér á landi frá því sem áður hafði verið. Innheimta söluskatts grundvallast enn í dag á þeim lögum þótt gerðar hafi verið nokkrar breytingar á þeim. Söluskattur er nú lagður á andvirði seldra vara og þjónustu í innlendum viðskiptum og á innfluttar vörur til eigin nota eða neyslu innflytjanda eins og nánar er ákveðið í lögum og reglugerðum. Söluskatturinn er almennt bundinn við síðasta stig viðskipta eða sölu til neytenda og er því eins stigs söluskattur, en frá þeirri meginreglu eru þó nokkrar undantekningar. Söluskattur leggst einnig á fjölmörg aðföng fyrirtækja, svo sem fjárfestingu, orku og ýmsar óvaranlegar rekstrarvörur, og fæst í slíkum tilvikum yfirleitt hvorki endurgreiddur né frádreginn innheimtum skatti af sölu.

Allir þeir sem selja eða afhenda í atvinnuskyni vöru eða verðmæti og allir þeir sem inna af höndum vinnu eða þjónustu eru skattskyldir með þeim takmörkunum sem lög og reglur ákveða. Þannig greiða t.d. fyrirtæki ríkis og sveitarfélaga söluskatt á sama hátt og aðrir söluskattsgreiðendur.

Fjölmargar undanþágur eru nú frá hinni almennu söluskattsskyldu við sölu á síðasta viðskiptastigi. Ákvæði um þær er að finna í lögum, reglugerðum og einstökum ákvörðunum fjmrh.

Ein meginforsenda þess að söluskattskerfi sem okkar geti orðið þjált og skil söluskatts örugg er að söluskattsskyldan sé almenn og undanþágum sé haldið í algeru lágmarki. Hér á landi eru undanþágur frá söluskattsskyldu orðnar svo margar að þær hafa þegar veruleg áhrif á alla framkvæmd kerfisins og öryggi þess. Undanþágum fer sífellt fjölgandi, en ásókn í undanþágur hefur vaxið mjög með hækkun söluskattshlutfalls.

Undanþágurnar eiga sér stað með margvíslegum hætti. Þannig eru t.d. tilteknar vörutegundir og þjónusta undanþegnar söluskatti. Sala til tiltekinna aðila, svo sem endurseljenda og í vissum tilvikum til annarra aðila, er undanþegin og sala tiltekinna aðila eða atvinnugreina er undanþegin söluskatti. Þá er söluskattur af tilteknum vörum, tækjum og efnivörum endurgreiddur í vissum tilvikum. Í mörgum tilvikum er afa~ erfitt að ákvarða hvort sala er söluskattsskyld eða ekki. Á það t.d. við um sölu til ýmissa framleiðenda, en þá fer söluskattsskyldan eftir því hvort um er að ræða sölu á hráefnum eða óvaranlegum hjálparefnum til framleiðslu.

Hin ýmsu undanþáguákvæði söluskattslaga og reglna valda mismunun í samkeppnisaðstöðu atvinnugreina og framleiðsluaðferða eins og uppsöfnunaráhrifin og hafa þessi áhrif söluskattsins að þessu leyti farið vaxandi með hækkun skatthlutfallsins. Ljóst er að neytendur beina vali sínu fremur að vörum og þjónustu, sem undanþegnar eru söluskatti, en þeim sem eru söluskattsskyldar. Þannig getur söluskattur haft áhrif á neysluvenjur sem leitt getur til óeðlilegrar eða óheppilegrar dreifingar framleiðsluaflanna. Sem dæmi um mismunun að þessu leyti má nefna að vinna við húsbyggingar og aðra mannvirkjagerð er undanþegin söluskatti fari vinnan fram á byggingarstað. Séu húshlutar hins vegar framleiddir í verksmiðju verður salan söluskattsskyld. Í þessu tilviki veldur söluskatturinn mismunun milli framleiðsluaðferða og kemur jafnvel í veg fyrir eðlilega vélvæðingu eða hagræðingu við framleiðslu, enda þótt nokkuð hafi dregið úr þessari mismunun með sérreglum um verksmiðjuframleidd íbúðarhús.

Almennt má segja að erfitt sé að halda sölu á söluskattsskyldum og söluskattsfrjálsum vörum aðgreindri á smásölustigi. Þrátt fyrir þessa staðreynd hefur undanþágum frá söluskattsskyldu í smásölu sífellt fjölgað. Til að finna söluskattsstofninn hjá hinum ýmsu innheimtuaðilum þarf því að beita sérstökum reikniaðferðum sem aldrei verða nákvæmar en sífellt verða flóknari eftir því sem undanþágum fjölgar. Af þessu leiðir aukna fyrirhöfn, bæði fyrir þá sem innheimta söluskatt og standa skil á honum í ríkissjóð og skattyfirvöld, og erfitt er orðið fyrir hina söluskattsskyldu aðila að kunna skil á hinum fjölmörgu undanþáguákvæðum og sérreglum um söluskatt.

Söluskatturinn er ekki hlutlaus þótt aðalreglan sé sú að hann sé eins stigs skattur. Hann leggst t.d. á ýmis mikilvæg aðföng fyrirtækja, svo sem orku, orkugjafa og viðhaldsþjónustu, auk þess sem hann er innheimtur af flestum fjárfestingarvörum. Af þessum ástæðum felur núgildandi söluskattskerfi í sér uppsöfnun skatts sem valdið getur m.a. ófyrirsjáanlegri mismunun á samkeppnisaðstöðu hinna ýmsu atvinnugreina. Áhrif uppsöfnunar geta þar með haft áhrif á val neytenda á neysluvörum og þau hafa tilviljanakennd áhrif á samkeppnisaðstöðu íslenskra framleiðsluvara bæði á erlendum og innlendum markaði í samkeppni við vörur framleiddar erlendis.

Veigamiklir gallar eru á söluskattskerfinu hér á landi, eins og hér hefur verið rakið. Þar vega uppsöfnunaráhrifin og hin flóknu undanþáguákvæði þyngst, en söluskattskerfið hefur óneitanlega sína kosti.

Framkvæmd söluskattskerfisins hefur verið afar ódýr og litlu hefur verið til kostað.

Þegar gerður er samanburður á kostnaði við framkvæmd einstakra skattkerfa verður um leið að íhuga hvort ríkjandi framkvæmd á hverjum tíma fullnægir þeim kröfum sem talið er eðlilegt að gera til hennar, svo sem varðandi öryggi, eftirlit með skilum o.fl. Telja verður að svo hafi ekki verið að því er söluskatt og eftirlit með honum varðar, einkum með tilliti til hækkunar hans á síðustu árum og aukins mikilvægis í tekjuöflun ríkissjóðs. Af þessu leiðir að samanburður á kostnaði milli hinna ýmsu skattkerfa verður vart raunhæfur miðað við ríkjandi framkvæmd.

Söluskattsskyldir aðilar eru hlutfallslega fáir miðað við heildarfjárhæð söluskattsins, en það er nokkur kostur. Því fylgir hins vegar nokkur áhætta að innheimta svo hátt söluskattshlutfall sem hér er gert á einu og sama viðskiptastiginu og hefur sú áhætta aukist með hækkun skatthlutfallsins.

Af framansögðu er ljóst að núverandi söluskattskerfi er að mörgu leyti mjög gallað. Liggur raunar í augum uppi að við núverandi kerfi verður ekki búið til langframa nema með róttækum endurbótum á því. Þegar menn hafa hugleitt möguleika á slíkri endurskipulagningu neysluskattslagningar er eðlilegt að leitað hafi verið fyrirmynda hjá grannlöndum okkar í þessu efni. Er skemmst frá því að segja að í allflestum löndum Evrópu hefur virðisaukaskattsformið orðið fyrir valinu. Má raunar rekja þá þróun að verulegu leyti til stofnunar Efnahagsbandalags Evrópu.

Markmiðið með stofnun bandalagsins var m.a. að stuðla að fríverslun landa í milli. Í upphafi var höfuðáhersla lögð á niðurfellingu innflutningsgjalda í viðskiptum milli aðildarríkjanna. Fljótlega varð þó ljóst að hin mismunandi skattkerfi þjóðanna voru hemill á sókn þeirra að settu marki. Samræming skattlagningar vöru eftir að hún er komin inn fyrir viðkomandi landamæri var ekki síður mikilvæg en samræming innflutningsgjalda.

Aðildarríkin settust því á rökstóla um þetta efni og eftir áralangar viðræður og rannsóknir á hinum ýmsu skattkerfum var ákveðið árið 1967 að samræma neysluskattskerfi landanna á þann hátt að virðisaukaskattur yrði tekinn upp. Skyldi breytingin vera um garð gengin fyrir 1. janúar 1970. Þegar til kom varð þó af ýmsum framkvæmdaástæðum að veita rýmri tímamörk. Árið 1973 höfðu hins vegar öll ríki sem stóðu að stofnun Efnahagsbandalagsins tekið upp virðisaukaskatt.

Sú samræming sem átti sér stað á neysluskattskerfum Efnahagsbandalagsríkjanna og þær rannsóknir sem fóru fram á skattamálum í því sambandi leiddi til þess að ýmsar Evrópuþjóðir, sem stóðu utan bandalagsins, tóku einnig upp virðisaukaskatt. Var virðisaukaskattur þannig t.d. bæði innleiddur í Noregi og Svíþjóð.

Þrátt fyrir að virðisaukaskattur hafi verið innleiddur í flestum löndum Vestur-Evrópu er framkvæmd skattheimtu þó mjög mismunandi. T.d. er skatthlutfallið mjög mismunandi frá einu landi til annars svo og hvaða starfsemi er skattskyld og hver ekki.

Í mörgum löndum Evrópu eru í gildi fleiri en eitt skatthlutfall eftir því hvaða starfsemi á í hlut og er fjöldi skatthlutfalla og flokkun einstakra tegunda af vörum og þjónustu á þessi skatthlutföll mjög mismunandi eftir löndum. Þó er lægsta hlutfallið undantekningarlaust á matvörum og öðrum nauðsynjavörum.

Undanþágur á mismunandi skatthlutföll eru þó ekki í samræmi við þá hugmynd sem liggur að baki virðisaukaskatti. Auk þess skapar slík mismunun milli hinna ýmsu tegunda vöru og þjónustu torleyst vandamál við einfalda og réttláta framkvæmd skattheimtunnar. Í Danmörku, Noregi og Svíþjóð hefur því einungis verið notað eitt skatthlutfall og stefnan innan Efnahagsbandalagsins hefur verið sú að samræma reglur aðildarríkjanna, þannig að eitt og sama hlutfall gildi um alla starfsemi innan hvers aðildarríkis.

En hvaða skilyrði þyrfti þá almennur neysluskattur, sem kæmi í stað, að uppfylla? Slíkur skattur þarf að vera hlutlaus gagnvart framleiðslu, dreifingu og neyslu. Hann má því ekki mismuna einstökum framleiðsluaðferðum, viðskiptaháttum eða atvinnugreinum og ætti að hafa sem minnst áhrif á almennar neysluvenjur. Einnig skiptir miklu máli að ákvörðun skatts og innheimta sé eins einföld í framkvæmd og kostur er, jafnt fyrir atvinnulífið sem ríkissjóð, og í því sambandi þarf skattstofninn að vera glöggt afmarkaður og ótvíræður.

Til þess að skatturinn geti talist hlutlaus gagnvart atvinnulífinu eða dreifingu framleiðsluafla á hinar ýmsu framleiðslugreinar verður skattkerfið að hafa þá eiginleika að skattfjárhæð sé óháð fjölda viðskiptastiga, þ.e. óháð því hve vara fer um mörg viðskiptastig áður en endanlegum neytanda er náð. Hundraðshluti skattfjárhæðar af vöruverði verður að vera sá sami hvar sem kaupandinn festir kaup á vörunni og hver sem framleiðsluaðferðin er, svo sem hvort vara er handunnin eða verksmiðjuframleidd. Skattkerfið ætti þannig ekki að hafa nein áhrif á það við hvaða dreifingaraðila kaupandi kýs að hafa viðskipti og kerfið verður einnig að vera þannig úr garði gert að það hindri ekki eðlilega hagræðingu við framleiðslu eða dreifingu.

Hlutleysi skattsins gagnvart almennu neysluvali felst í því að hann hafi ekki áhrif á val neytenda milli hinna ýmsu neysluvara. Því markmiði verður best náð með því að skatturinn breyti ekki verðhluttallinu milli neysluvaranna.

Krafan um hlutleysi neysluskatts gagnvart utanríkisviðskiptum snertir bæði innflutning og útflutning.

Að því er innflutning varðar felur hlutleysið í sér að skatturinn sé nákvæmlega jafnhár á innfluttri vöru og sams konar vöru sem framleidd er í landinu sjálfu og seld er á sama verði og hin innflutta vara.

Varðandi útflutning verður að undanþiggja útflutningsvöru skatti til að algeru hlutleysi verði náð, þannig að skatturinn hafi ekki áhrif á samkeppnisaðstöðu íslenskra útflutningsvara á erlendum mörkuðum.

Mikilvægi þess fyrir Íslendinga að skattkerfið sé hlutlaust gagnvart utanríkisviðskiptum fer vaxandi eftir því sem aðflutningsgjöld og viðskiptahömlur landa í milli minnka, en breytingum í þá átt hefur enn fremur fylgt samræming neysluskattskerfa flestra Vestur-Evrópuríkja þar sem utanríkisviðskiptin eru gerð óháð slíkum skatti. Ljóst er að verð á íslenskum útflutningsvörum, sem að einhverju leyti bera í sér söluskatt, getur átt erfitt með að keppa á erlendum mörkuðum við verð á framleiðsluvörum annarra þjóða sem eytt hafa áhrifum söluskatts á framleiðsluverði með breytingum á skattkerfum sínum.

Þar sem virðisaukaskattsformið gefur möguleika á því alhliða hlutleysi sem að framan er rakið er ekki að undra að hann hafi verið mjög til athugunar á undanförnum árum hér á landi. Hafa tvær viðamiklar skýrslur verið samdar um málið að tilhlutan fjmrn., sú fyrri á árinu 1971 og hin síðari á árinu 1975. Haustið 1982 fól fyrirrennari minn í fjármálaráðherraembætti, Ragnar Arnalds, síðan hópi embættismanna að semja drög að lagafrv. um málið. Var þessu starfi haldið áfram í rn. eftir ríkisstjórnarskiptin vorið 1983 og lauk starfinu snemma vetrar. Í byrjun s.l. árs mælti ég síðan fyrir frv. til l. um virðisaukaskatt, en það hlaut litla umfjöllun í þinginu og dagaði uppi í þinglok s.l. vor, og er það frv. sem hér er til umr. að mestu óbreytt frá fyrra frv. þannig að þm. ættu nú þegar að hafa haft gott tækifæri til að kynna sér málið.

Virðisaukaskattur er í sjálfu sér einungis annað form á söluskatti en hingað til hefur tíðkast hér á landi. Skatturinn er lagður á söluverð vöru og þjónustu á öllum viðskiptastigum. Skatturinn er fjölstigaskattur þar sem fyrirtækjum, jafnt á sviði frumgreina, úrvinnslugreina og þjónustugreina, er gert að innheimta skatt af heildarandvirði seldra vara og þjónusta. Skatturinn hefur hins vegar ekki margsköttun í för með sér því að við skil á skattinum í ríkissjóð mega fyrirtæki draga frá innheimtum skatti af heildarsölu þann skatt sem þau greiða við kaup á vörum og hvers konar aðföngum. Þannig skilar hvert fyrirtæki í ríkissjóð aðeins skatti af virðisaukanum sem hjá því myndast, þ.e. mismuninum á útskatti og innskatti.

Orðið „virðisauki“ í þessu sambandi er fremur tæknilegt hugtak en hagrænt því að hér er ekki beinlínis átt við hinn hagræna virðisauka sem skapast í hverju fyrirtæki, heldur mismuninn milli ákveðinna stærða sem nánar er skilgreindur í þeim lögum og reglum sem um skattinn gilda á hverjum stað.

Aðaleinkenni virðisaukaskattsins er að hann leggst í raun aðeins einu sinni á sama verðmæti hversu oft sem það gengur milli viðskiptastiga og verður hann því hlutlaus gagnvart söluverði til hins endanlega neytanda. Þessu marki er náð með frádráttarheimildinni á hverju viðskiptastigi sem ég nefndi áðan. Það er einkum þessi eiginleiki virðisaukaskattskerfisins sem skilur það frá öðrum söluskattskerfum þar sem uppsöfnunaráhrifa söluskatts gætir mismunandi mikið eftir því hve varan eða verðmætin fara um mörg viðskiptastig áður en hinum endanlega neytanda er náð.

Til að ná þeim markmiðum sem að er stefnt með upptöku virðisaukaskatts þarf hann að meginstefnu til að ná til allrar vöru og þjónustu. Eins og ég drap á áðan er mjög erfitt í framkvæmd að undanþiggja einstakar vörutegundir virðisaukaskatti á smásölustigi, eins og nú er gert í söluskattskerfinu, auk þess sem undanþága einstakra vörutegunda á fyrri stigum mundi skapa mikla framkvæmdaörðugleika.

Frá tekjuöflunarsjónarmiði þess opinbera er og mikilvægt að skattskyldan sé sem almennust, en það gefur einnig möguleika á að beita lægra skatthlutfalli en ella. Víðtæk skattskylda hefur úrslitaþýðingu um framgang slíks kerfis og öryggi þess, en jafnframt er víðtæk skattskylda forsenda hlutleysis gagnvart neysluvali og framleiðsluaðferðum eins og áður er komið fram.

Með hliðsjón af þessu er meginregla frv. sú að öll almenn sala á vörum og þjónustu er skattskyld. Ég vil ítreka það og leggja á það áherslu að hin almenna skattskylda er slíkur grundvallarþáttur varðandi framkvæmd virðisaukaskattskerfisins að telja verður hana forsendu þess að skynsamlegt sé að innleiða kerfið. Telji menn ekki fært að víkka skattskyldusviðið verulega frá því sem nú er í söluskattskerfinu væri verið að fara úr öskunni í eldinn með upptöku virðisaukaskatts.

Þrátt fyrir þær áherslur sem ég hef hér lagt á víðtæka skattskyldu er tæknilega mögulegt að halda tilteknum afmörkuðum þáttum utan skattskyldunnar og í nokkrum tilfellum getur verið hagræði að því í framkvæmd. Í öllum þeim löndum sem tekið hafa upp virðisaukaskatt eru einhverjar undanþágur frá hinni almennu skattskyldu.

Eins og áður hefur komið fram gera grundvallarreglur virðisaukaskattskerfisins ráð fyrir fullri undanþágu af sölu úr landi, en einnig er hugsanlegt að undanþiggja sölu á skýrt afmörkuðum vörum eða þjónustu sem ekki hefur í för með sér mismunun á samkeppnisaðstöðu eða erfiðleika í framkvæmd.

Undanþágur frá virðisaukaskatti eru í grundvallaratriðum tvenns konar:

Annars vegar er ákveðnum þjónustusviðum haldið algerlega utan kerfisins. Þessi þjónustusvið eru upptalin í 2. mgr. 7. gr. frv. Meðal þeirra má nefna þjónustu sjúkrahúsa og hliðstæðra stofnana, félagslega þjónustu ýmiss konar, þjónustu lækna og tannlækna, þjónustu banka og vátryggingarstarfsemi. Þessir aðilar verða að greiða innskatt af aðföngum og fá hann ekki frádreginn þar sem þeir innheimta ekki útskatt af þjónustu sinni. Þeir eru þannig ekki undanþegnir skattskyldunni þar sem þeir bera innskattinn, en undanþágan frá skráningarskyldunni mun í þessum tilvikum einfalda framkvæmd kerfisins án þess að fórnað sé öðrum umtalsverðum hagsmunum. Hliðstæðar reglur eru settar um smæstu rekstraraðila.

Hinn meginflokkur undanþága flest í því að endurgjald fyrir tiltekna vöru eða þjónustu er við ákveðnar kringumstæður heimilt að draga frá heildarveltu við uppgjör skattsins. Þessar undanþágur eru taldar upp í 10. gr. frv. Meðal þeirra ná nefna vöru og þjónustu sem seld er úr landi, sölu skipa og loftfara og flutninga milli landa.

Áhrif þessarar tegundar undanþágu eru mun víðtækari en hinnar fyrrnefndu þar sem þeir aðilar er hér um ræðir hafa í flestum tilvikum heimild til frádráttar á innskatti, þannig að engin uppsöfnun skatts á sér stað í verði hinnar undanþegnu vöru og þjónustu.

Almenna reglan er sú að virðisaukaskattur er greiddur af allri sölu á vörum og þjónustu án tillits til þess hver kaupandinn er. Sala úr landi er þó undantekning frá þessari meginreglu. Hliðstætt því sem nú gildir um söluskattinn eru skráð fyrirtæki í raun undanþegin virðisaukaskatti af sölu úr landi. Þau fá einnig að draga innskatt af aðföngum frá innheimtum útskatti af sölu á innanlandsmarkaði eða fá hann endurgreiddan að svo miklu leyti sem hann er hærri en útskatturinn.

Við skattlagningu á innfluttar vörur koma aðallega til tvær aðferðir. Önnur þeirra gerir ráð fyrir innheimtu virðisaukaskatts af öllum innfluttum vörum strax við tollmeðferð. En með hinni aðferðinni er skatturinn aðeins innheimtur af innflutningi til neytenda við tollmeðferð, en skráð fyrirtæki greiða ekki skatt við tollmeðferð innflutnings.

Þegar fyrri aðferðin er notuð skiptir ekki máli hver innflytjandinn er því að skatturinn er innheimtur hvort sem um er að ræða neytanda eða skráð fyrirtæki sem flytur inn vöruna til endursölu. Þegar skráð fyrirtæki flytur inn vöru fær það virðisaukaskattinn, sem það greiðir við tollmeðferð, frádreginn útskatti af sölu og skilar mismuninum í ríkissjóð.

Margt bendir til þess að fyrri aðferðin, þ.e. innheimta virðisaukaskatts strax við tollmeðferð, sé öruggari í framkvæmd hér á landi, m.a. með tilliti til þeirra erfiðleika sem á því eru að ákvarða við tollmeðferð vara til hvaða nota þær eru ætlaðar. Þetta vandamál er vel þekkt í núgildandi söluskattskerfi hér á landi. Er því gert ráð fyrir að hún verði lögleidd, sbr. ákvæði X. kafla frv.

Heimild fyrirtækja til að draga innskatt af aðföngum frá útskatti af sölu er veigamesta einkenni virðisaukaskattskerfisins. Með henni er komið í veg fyrir tvísköttun eða uppsöfnun söluskatts í framleiðslu- og dreifingarkostnaði.

Ef stefna á að algjöru hlutleysi virðisaukaskatts verður að fylgja þeirri grundvallarreglu að skráð fyrirtæki hafi heimild til að draga allan innskatt frá útskatti. Þess vegna er ekki nægilegt að frádráttarheimildin nái til innskatts af fullunnum vörum, sem keyptar eru í þeim tilgangi að selja þær aftur í óbreyttri mynd, eða hráefna og hálfunninna vara sem keyptar eru til frekari vinnslu. Heimildin nær til innskatts af hvers konar aðföngum, svo sem vélum, fasteignum, flutningatækjum, skrifstofuvélum og öðrum tækjum og efni sem á þarf að halda við reksturinn. Enn fremur nær heimildin til innskatts af öllum öðrum rekstrarkostnaði til að ná algjöru hlutleysi skattsins.

Reglur um frádrátt á innskatti af kaupum á fastafjármunum, svo sem vélum, áhöldum og fasteignum, eru nokkuð mismunandi í hinum ýmsu ríkjum sem tekið hafa upp virðisaukaskattskerfið. Tvær aðferðir eru einkum notaðar. Önnur þeirra gerir ráð fyrir fullri frádráttarheimild á innskattinum um leið og kaup á fastafjármunum fara fram. Hin reglan dreifir hins vegar frádráttarheimildinni á nokkur ár frá því að kaupin fara fram, hliðstætt því sem gert er með afskriftum. Þar sem síðari aðferðin er notuð verða fyrirtækin að fjármagna virðisaukaskattinn þann tíma sem tekur að fá hann endurgreiddan eða dreginn frá útskatti. Í frv. er gert ráð fyrir að fyrrnefnda aðferðin verði notuð.

Enda þótt meginreglan sé sú að heimilt sé að draga innskattinn frá útskatti við skil til ríkissjóðs er samt sem áður eðlilegt að takmarka frádráttarheimildina í nokkrum tilfellum. Kaup aðfanga eða kostnaður getur verið þess eðlis að ekki sé eðlilegt að veita fullan frádrátt á innskatti. Að sjálfsögðu er innskattur af einkaneyslu eiganda fyrirtækis ekki frádráttarbær. Sama gildir um vöru og önnur aðföng sem notuð eru til að greiða starfsfólki laun í hlunnindum eða með öðrum hætti.

Réttmætt getur verið að takmarka frádráttarheimildina á fleiri sviðum en hér hefur verið nefnt og er það víða gert. Þar má nefna risnu, bifreiðakostnað og önnur útgjöld sem tengjast oft persónulegri neyslu eigenda eða starfsmanna. Eru takmarkanir af þessu tagi í 13. gr. frv.

Þau fyrirtæki sem samkvæmt frv. er gert að innheimta virðisaukaskatt af sölu sinni verða að gera hann upp og skila honum í ríkissjóð á grundvelli skráningar í bókhaldi. Verður að telja að upptaka virðisaukaskatts í stað söluskatts muni hafa í för með sér aukna fyrirhöfn fyrir þau fyrirtæki sem innheimta skattinn. Stafar þetta af því að vegna frádráttarheimildarinnar á innskatti verður að gera meiri kröfur til bókhalds en nú er gert að því er varðar skráningu á gögnum um kaup á aðföngum. Er allítarlegar reglur um bókhald að finna í VII. kafla frv. Er þar m.a. lagt til að skattskil virðisaukaskatts miðist við afhendingartíma og bókhaldslega færslu vörunnar, en ekki peningalega greiðslu. Frv. byggir því á svonefndri reikningsaðferð eins og núverandi söluskattslög.

Með sama hætti og nú á sér stað um söluskatt verða skráð fyrirtæki að gera skil á innheimtu virðisaukaskatts með ákveðnu millibili. Skilunum þurfa að fylgja upplýsingar um útskatt og innskatt á hverju greiðslutímabili.

Skv. gildandi söluskattsreglum er aðalreglan sú að greiða skuli söluskatt mánaðarlega. Fellur hann í gjalddaga 15. næsta mánaðar eftir uppgjörsmánuð og er eindagi skattsins tíu dögum síðar.

Vinna skattyfirvalda og framteljenda vex í hlutfalli við fjölda uppgjörstímabila. Að þessu leyti er því hagkvæmara að uppgjörstímabilin séu lengri og færri. Hins vegar hafa lengri uppgjörstímabil í för með sér lengri gjaldfrest á skattgreiðslum til handa fyrirtækjum og þar með minnkandi raungildi skatttekna ríkissjóðs. Auk þess verða skattfjárhæðir, sem fyrirtækin verða að greiða hverju sinni, hærri. Af því leiðir einnig að meiri sveiflur verða á innstreymi skatts í ríkissjóð og á greiðslugetu fyrirtækjanna. Á það ber hins vegar að líta að við upptöku virðisaukaskatts í stað söluskatts lækkar sú skattfjárhæð sem hverju fyrirtæki ber að skila í ríkissjóð. Með hliðsjón af þessum atriðum er lagt til í frv. að árlegum uppgjörstímabilum verði fækkað úr tólf í sex. Hins vegar er ekki gert ráð fyrir breytingu á því að eindagi skattsins sé 25. dag næsta mánaðar eftir lok uppgjörstímabils. Lenging uppgjörstímabilsins með þessum hætti leiðir að sjálfsögðu til að tekjur ríkissjóðs minnka á því ári sem breytingin gengur yfir og benda lauslegar áætlanir til þess að tekjulækkun af þessum sökum gæti orðið um 8 til 10%.

Landbúnaður og fiskveiðar hafa um margt sérstöðu sem leiðir til þess að eðlilegt virðist að lögleiða sérstakar reglur um virðisaukaskattsmeðferð þeirra. Báðar þessar greinar eru að mestu utan núverandi söluskattskerfis. Meiri hluti þeirrar fjölgunar gjaldenda sem verður við upptöku virðisaukaskattskerfisins kemur úr þessum tveimur greinum eða milli 5 og 6 þúsund gjaldendur. Ríður því á miklu að finna leiðir sem einfaldað gætu virðisaukaskattsuppgjör þessara aðila. Í IX. kafla frv. er að finna tillögur í því efni.

Ef virðisaukaskatturinn næði til útgerðarinnar með sama hætti og annarra greina yrðu útgerðarfyrirtækin að innheimta fullan skatt af sölu til fiskvinnslunnar og skila honum í ríkissjóð að frádregnum innskatti. Fiskvinnslufyrirtækin fengju síðan þennan skatt endurgreiddan eins og annan innskatt vegna sölu úr landi.

Vegna þess að afli útgerðarfyrirtækjanna fer að mestum hluta til vinnsluaðila sem síðan selja framleiðsluna úr landi en aðeins lítill hluti hans er seldur beint til neyslu á almennum markaði innanlands kemur mjög til greina að fara aðrar leiðir til uppgjörs á skatti útgerðarinnar. Hefur verið áættað að sá innskattur, sem leggjast mun á útgerðina vegna kaupa á skattskyldri vöru og þjónustu, nemi að meðaltali 10% af andvirði sjávarafla. Við kaup vinnslustöðvanna á afla er gert ráð fyrir að þær greiði verðmæti hans að viðbættum 10% skatti, en það svarar meðaltalsinnskattinum hjá útgerðinni. Innskattur og útskattur útgerðarfyrirtækja ætti því að verða nokkurn veginn jafnhár. Útgerðarfyrirtæki verða hins vegar að innheimta fullan skatt af sölu til annarra en vinnslustöðva. Hjá útgerðarfyrirtækjunum almennt er gert ráð fyrir uppgjörsskilum á hinum reglulegu skiladögum, en þeir sem smábátaútgerð stunda munu þó almennt einungis skila skýrslu einu sinni á ári.

Um fiskvinnslu eru ekki settar aðrar sérreglur en þær er leiðir af sérstöðu útgerðar. Fiskvinnslufyrirtæki verða því að greiða útgerðinni 10% virðisaukaskatt ofan á verðmæti afla, en 21% skatt af öðrum aðföngum. Þar sem meginhluti framleiðslu fiskvinnslufyrirtækja er seldur úr landi er skattur ekki innheimtur af þeirri sölu. Fiskvinnslufyrirtækin fá innskatt sinn því að mestu endurgreiddan úr ríkissjóði að loknu hverju reglulegu uppgjörstímabili.

Búrekstur er eina atvinnugreinin í landinu sem yfirleitt er ekki háð bókhaldsskyldu skv. ákvæðum laga um bókhald. Það verður því afar mikilvægt að laga virðisaukaskattskerfið þannig að landbúnaðinum að framkvæmd þess valdi ekki verulegri fyrirhöfn fyrir bændur og skattyfirvöld. Enn fremur má benda á að landbúnaðurinn hefur nokkra sérstöðu að því er varðar tímasetningu tekjustreymis, en tekjur bænda koma að verulegu leyti inn löngu eftir að rekstrarkostnaður fellur til. Segja má að í landbúnaði séu margar litlar rekstrareiningar sem selja nær allar afurðir sínar til fárra vinnslustöðva. Frá þeirri meginreglu eru fáar undantekningar.

Framangreind atriði og reyndar fleiri eru þess valdandi að ástæða er til að huga að sérstakri meðferð landbúnaðarins í virðisaukaskattskerfi hér á landi, eins og í flestum öðrum löndum sem tekið hafa upp þetta kerfi. Í frv. er valin sama leið og lýst var hér að framan varðandi fiskveiðar. Áætlað hefur verið að innskattur í landbúnaði muni verða að meðaltali 9% af andvirði landbúnaðarafurða. Bændur innheimta útskatt frá vinnslustöðvunum sem nemur þessu meðaltalshlutfalli. Útskatturinn ætti því að verða svipuð fjárhæð og innskatturinn. Með þessum hætti fá bændur jafnaðan þann innskatt sem þeir hafa þurft að greiða af aðföngum sínum með útskatti innheimtum af vinnslustöðvum. Vinnslustöðvarnar greiða bændum því 9% í skatt sem telst innskattur stöðvanna og kemur til frádráttar þeim útskatti sem þær heimta við sölu á framleiðsluvörum sínum. Bændur eiga síðan að skila einni virðisaukaskattskýrslu fyrir hvert ár og skal hún fylgja skattframtölum þeirra fyrir það ár. Eftir álagningu þinggjalda ber þeim síðan að greiða það sem útskattur kann að hafa farið fram úr innskatti, en eiga rétt á endurgreiðslu mismunarins ef innskattur er hærri. Þar sem 9% útskatturinn á, eins og að framan greinir, að samsvara að meðaltali innskatti af aðföngum bænda er ekki við því að búast að hér verði um verulegar fjárhæðir til greiðslu eða endurgreiðslu að ræða.

Við kaup á varanlegum rekstrarfjármunum getur þó tímabundið komið til allverulegra endurgreiðslna. Til að flýta fyrir þeim eru sett ákvæði í 30. gr. um heimild og stundum skyldu skattstjóra til að fallast á beiðni bænda (og smábátaútgerðarmanna) um skemmri uppgjörstímabil. Framangreind ákvæði um innheimtu bænda á 9% útskatti gilda einungis ef selt er til vinnslu- eða dreifingaraðila. Af sölu til annarra verða bændur að innheimta hið almenna söluskattshlutfall. Nemi slík sala 50% eða meira af heildarsölu viðkomandi fellur niður heimildin til árlegs uppgjörs og ber þessum aðilum að skila skýrslu og skatti á reglulegum gjalddögum.

Skv. gildandi söluskattsákvæðum er sala bygginga og hvers konar fasteigna undanþegin söluskatti. Vinna við húsbyggingar og aðra mannvirkjagerð svo og vinna við endurbætur og viðhald þeirra er einnig undanþegin söluskatti. Undanþágan á þó ekki við um vinnu við framleiðslu byggingarvara eða byggingarhluta sem fram fer í verksmiðju eða verkstæði, heldur tekur hún einungis til þeirrar vinnu sem unnin er á byggingarstað. Söluskattsskylda við húsagerð og aðra mannvirkjagerð nær því einungis til efniskostnaðar við mannvirkjagerðina og þar með til þeirra hluta sem framleiddir eru í verksmiðjum eða unnið er að á verkstæðum. Sömu reglur gilda um viðhald mannvirkja.

Ókostur framangreindrar undanþágu er sá, að söluskatturinn verður hærri á verksmiðjuframleiddum byggingarhlutum en þeim sem unnir eru með hefðbundnum byggingaraðferðum. Þessi ókostur er tilfinnanlegur og kann að standa í vegi fyrir hagræðingu í byggingariðnaði, enda þótt nokkuð hafi verið úr þessu dregið með sérreglum um verksmiðjuframleidd íbúðarhús. Er aðkallandi að bæta þar úr þannig að söluskatturinn valdi ekki mismunun eftir framleiðslu- og byggingaraðferðum.

Vegna þess að áðurnefnd undanþága miðast við hvar vinnan fer fram getur verið afar erfitt fyrir byggingarfyrirtækin að ákvarða skiptingu milli söluskattsskyldrar og söluskattsfrjálsrar sölu. Enn fremur hafa skattyfirvöld litla möguleika til að sannreyna þá skiptingu með nákvæmni. Á þetta t.d. við um innréttingasmíði og uppsetningu þeirra sem yfirleitt fer fram bæði á verkstæði og byggingarstað.

Þegar vinna og efni er selt í einu lagi, t.d. eftir tilboði, getur einnig orðið torvelt að ákveða skiptinguna milli efnis og söluskattsskyldrar vinnu annars vegar og undanþeginnar vinnu hins vegar.

Við upptöku virðisaukaskatts hér á landi verða allir þeir sem reka sjálfstæða starfsemi í byggingariðnaði skráningarskyldir. Verða þeir að innheimta virðisaukaskatt af sölu sinni eins og aðrar greinar atvinnurekstrar. Ætla má að fjölgun gjaldenda verði rúmlega 1800 í þessari grein.

Undanþága á sölu byggingarfyrirtækja frá virðisaukaskatti á hliðstæðan hátt og nú á sér stað í söluskattskerfinu hefur margvíslega ókosti í för með sér. Með því yrði vikið frá grundvallarreglum kerfisins með ófyrirsjáanlegum afleiðingum. Vandamálin við núverandi framkvæmd söluskattsins í byggingariðnaði yrðu þau sömu, og að svo miklu leyti sem hægt er að leysa þau yrði að gera það með sama hætti. Undanþágan hefur þann kost helstan að gjaldendur yrðu færri í kerfinu.

Því er gert ráð fyrir í frv. að full skattskylda verði jafnt á vinnu við húsbyggingar og mannvirkjagerð sem á efniskostnað. Full skattskylda hefur í för með sér umtalsverða hækkun á byggingarkostnaði einkaaðila, ríkis og sveitarfélaga. Skráð fyrirtæki fengju hins vegar að draga innskattinn frá útskatti.

Ætla má að ekki sé vilji til að haga skattlagningunni þannig að hún hafi í för með sér verulega hækkun á byggingarkostnaði íbúðarhúsnæðis. Þess vegna þarf að huga að öðrum leiðum til að vega á móti þessum hækkunum. Kemur þá helst til greina að veita fjármagni sem nemur tekjuaukanum af skattlagningunni á vinnu við byggingu íbúðarhúsnæðis til húsnæðismála, annaðhvort í formi aukins lánsfjármagns með hagstæðari kjörum en nú tíðkast eða í formi styrkja til húsbyggjenda. Rétt er að benda á að hér er um viðkvæm og erfið vandamál að ræða sem finna þarf fullnægjandi lausn á áður en virðisaukaskatturinn kemur til framkvæmda.

Í frv. er gengið út frá því að virðisaukaskatturinn skili jafnmiklum tekjum og gjöld byggð á söluskattsgrunni gera nú. Hefur verið áætlað að til þess að ná þessu marki þurfi virðisaukaskatturinn að vera 21%. Er í aths. með frv. gerð rækileg grein fyrir því hvernig þetta skatthlutfall er áætlað og læt ég hér nægja að vísa um það efni til þess er þar stendur, en vil þó undirstrika að veigamiklir þættir þeirrar áætlunar hljóta að vera óvissu háðir.

En í frv. er einnig gengið út frá því að hlutdeild Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga í söluskattstekjum verði óbreytt frá því sem verið hefur.

Það atriði varðandi upptöku virðisaukaskatts í stað söluskatts sem hvað viðkvæmast er eru líkleg áhrif söluskattskerfisbreytingarinnar á verðlag í landinu. Ýmis tormerki eru á því að segja nákvæmlega fyrir um hver þessi verðlagsáhrif verða. Í aths. með frv. er þó reynt að áætla þessi áhrif og eru niðurstöður þeirrar áætlunar að einkaneysla muni í heild hækka um 3.8%. Hækkun þessi er þó mjög misjöfn eftir einstökum þáttum einkaneyslunnar. Langmest yrði hækkunin eðlilega á þeim þáttum sem nú eru undanþegnir söluskatti, einkum á matvælum, og er áætlað að þar nemi hækkunin milli 18 og 19%-. Aðrir þættir mundu hækka minna, eins og t.d. útgjöld vegna húsnæðis, ljóss og hita um 2–3%. Flestir aðrir þættir einkaneyslunnar munu lækka nokkuð í verði. Eins og rakið er í athugasemdum með frv. eru þessi verðhækkunaráhrif þó líklega ofmetin. Einkum liggur í augum uppi að lækkun framleiðslukostnaðar innanlands vegna brottfalls uppsöfnunaráhrifa söluskatts muni skila sér aftur í lækkuðu vöruverði þegar frá líður.

Í þessum efnum held ég að meginatriðið sé að ekki er stefnt að aukinni skattheimtu hins opinbera í heild með upptöku virðisaukaskatts. Skattbyrði landsmanna í heild verður því óbreytt eftir upptöku kerfisins. Skattarnir kunna hins vegar að dreifast með öðrum hætti en verið hefur hingað til. Ef mönnum sýnist að dreifing skattbyrðinnar eftir upptöku virðisaukaskattkerfisins sé óheppilegri en nú er, t.d. vegna hækkunar á matvælum, þá hvet ég þá til þess að skoða hvort ekki megi leiðrétta þann mun eftir öðrum leiðum áður en þeir dæma virðisaukaskattskerfið óalandi og óferjandi af þessum sökum.

Þar sem virðisaukaskatturinn er fjölstigaskattur og frv. gerir ráð fyrir sárafáum undanþágum frá skattskyldu er ljóst að veruleg fjölgun verður á gjaldendum við upptöku kerfisins. Er áættað að fjöldi framteljenda til virðisaukaskatts verði 19 500 í stað 9000 í söluskattinum nú og er þar um ríflega tvöföldun að ræða. Tæpur helmingur þeirra sem framtalsskyldir yrðu við upptöku virðisaukaskatts fellur þó undir þær einföldu uppgjörsaðferðir varðandi landbúnað og smábátaútgerð sem ég rakti áðan. Er þar með dregið mjög úr þeirri aukningu á kostnaði og fyrirhöfn sem af fjölguninni mundi leiða.

Fram til þessa hafa aðeins unnið 20–25 starfsmenn hjá skattyfirvöldum við störf er snerta eingöngu söluskattinn. Þessir starfsmenn hafa verið allt of fáir og hef ég nýlega heimilað 20 nýjar stöður skatteftirlitsmanna sem fyrst og fremst munu beina kröftum sínum að söluskattseftirliti. Með upptöku virðisaukaskatts má reikna með að enn þurfi að fjölga starfsmönnum nokkuð.

Skattkerfisbreytingunni sjálfri fylgir talsverður kostnaður. Þar yrði fyrst og fremst um að ræða kostnað við margs konar undirbúning að breytingunni. Áður hefur þess verið getið að gjaldendum fjölgar og verða fyrirtæki að skila uppgjöri og greiða virðisaukaskatt sem nú greiða ekki söluskatt. Auk þess má búast við því að uppgjör á skatti verði yfirleitt nokkru viðameira fyrir fyrirtæki en uppgjör á söluskatti. Þessu veldur frádráttur innskatts og sérstök færsla hans í bókhaldi. Þetta ætti þó ekki að breyta miklu fyrir þau fyrirtæki sem nú selja bæði söluskattsskyldar og söluskattsfrjálsar vörur til neytenda og verða af þeim sökum að færa innkaup og sölu þessara vara aðgreind í bókhaldi. Þegar á heildina er litið verður að telja að virðisaukaskattskerfið hafi í för með sér kostnaðarauka bæði fyrir skattyfirvöld og gjaldendur.

Virðulegi forseti. Ég hef nú rakið í grófum dráttum örfá meginatriði frv. Í þeim efnum hef ég orðið að stikla á stóru, enda málið einstaklega umfangsmikið.

Kerfisbreytingu úr söluskatti á síðasta viðskiptastigi fylgja fjölmargir kostir, en slíkri breytingu fylgja einnig ókostir. Að mínu mati eru kostirnir þessir:

Kerfið kemur í stað núgildandi söluskattskerfis, sem er stórlega gallað og erfitt í framkvæmd, og leysir sjálfkrafa ýmis vandamál söluskattskerfisins. Virðisaukaskattur stórbætir samkeppnisaðstöðu íslenskra atvinnuvega, jafnt á heimamarkaði sem við útflutning. Virðisaukaskatturinn er algjörlega hlutlaus gagnvart framleiðsluaðferðum, viðskiptaferli og neysluvali. Á móti þessu kemur að virðisaukaskattskerfið er flóknara og dýrara í framkvæmd en núgildandi kerfi, bæði fyrir ríkissjóð og þá sem skattinn innheimta. Þá er ljóst að kerfisbreytingin mun valda verulegum tilflutningi á skattbyrði á milli vöruflokka og þjónustu.

Það liggur í augum uppi að þm. geta ekki mótað afstöðu til þess hvort kostirnir eða gallarnir séu þungvægari í svo flóknu máli sem þessu nema með rækilegri skoðun á frv. og mati á áhrifum þess og þeim möguleikum sem fyrir hendi eru til að bæta með öðrum hætti þá hækkun á einstökum þáttum einkaneyslu sem af samþykkt frv. kann að leiða.

Ég legg til að málinu verði vísað til n. og legg á það áherslu að það fái þar rækilega umfjöllun. Hitt vil ég einnig benda á að eigi þess að vera nokkur kostur að innieiða kerfið um áramótin 1985–1986 þarfnast málið rösklegrar meðferðar í þinginu. Í aths. með frv. er lögð áhersla á að verulegan tíma þurfi til undirbúnings og er talað um ár frá samþykkt frv. í því sambandi. Ég tel að slíkur undirbúningur ætti að geta tekist á 8–9 mánuðum ef vel er á haldið, en dragist það fram á vorið að afgreiða málið er ljóst að ekki getur orðið um að ræða gildistöku frv. í ársbyrjun 1986.

Ég vil einnig ítreka það, sem áður hefur komið fram í ræðu minni, að það er mitt mat og ríkisstj. að gera þurfi sérstakar hliðarráðstafanir, m.a. í tryggingamálum, samhliða því að virðisaukaskattur er tekinn upp til að bæta hag þeirra sem ætla má að þessi skattur bitni harðara á enn núverandi söluskattur. Er þar ekki síst átt við tekjulægri hópa í þjóðfélaginu, sem verja stærri hluta tekna en aðrir til kaupa á matvælum, sem nú eru undanþegin söluskatti en virðisaukaskatturinn mundi leggjast á. Þetta vildi ég leggja sérstaka áherslu á áður en umr. hefjast um málið á hv. Alþingi, en ríkisstj. mun síðar við meðferð málsins gera nánari tillögur um slíkar ráðstafanir.

Virðulegi forseti. Ég hef lokið máli mínu, en ég geri það að tillögu minni að frv. verði að lokinni þessari umr. vísað til hv. fjh.- og viðskn. og 2. umr.