07.11.1984
Neðri deild: 10. fundur, 107. löggjafarþing.
Sjá dálk 834 í B-deild Alþingistíðinda. (597)

7. mál, stjórnarskipunarlög

Birgir Ísl. Gunnarsson:

Herra forseti. Það frv. sem hér liggur fyrir til stjórnarskipunarlaga fjallar um tvo þætti af reyndar fleiri þáttum sem snerta samband eða samskipti löggjafarvalds og framkvæmdavalds. Ég held það sé nauðsynlegt að slík umr. fari fram hér á hv. Alþingi við og við til þess að reyna að meta stöðuna, til þess að kanna hvort sú regla sem okkar stjórnskipun hvílir á, þ.e. reglan um tvískiptingu valdsins, hvort hún sé haldin og hvort hallist á einhverja grein í ríkisvaldinu. Að vísu er það svo að stjórnarskráin er nú til heildarendurskoðunar, og ég vonast eindregið til þess að sú endurskoðun nái fram á þessu kjörtímabili þannig að hægt sé að ganga frá nýrri stjórnarskrá áður en næstu kosningar til Alþingis fara fram.

Þessar umr. um samskipti löggjafarvalds og framkvæmdavalds eru ekki nýjar af nálinni og mönnum sýnist sitt hverjum oft um það hvar valdmörkin milli þessara höfuðgreina ríkisvaldsins eigi að liggja. Ég er þeirrar skoðunar, og hef látið það álit í ljós hér úr þessum ræðustól áður, að ég tel að það sé ótvírætt að framkvæmdavaldið hafi hægt og sígandi verið að teygja sig til æ meiri valda á kostnað löggjafarvaldsins og Alþingi hafi a.m.k. oft á tíðum látið sér það lynda, svo ekki sé meira sagt.

Það eru nokkur atriði í þessu sambandi sem koma í hugann. Þar af skipta að sjálfsögðu miklu máli þau tvö sem fjallað er um hér í þessu frv., þ.e. annars vegar brbl. og hins vegar þingrofsrétturinn.

Heimild ríkisstjórnar til að gefa úr brbl. var tekin í stjórnarskrá þegar í upphafi árið 1874. Segja má að þá hafi verið brýn þörf á slíkri heimild þegar reglulegt Alþingi var aðeins annað hvert ár og samgöngur allar mjög erfiðar. Í núgildandi stjórnarskrá segir: „Þegar brýna nauðsyn ber til, getur forsetinn gefið út brbl. milli þinga. Ekki mega þau þó ríða í bág við stjórnarskrána. Ætíð skulu þau lögð fyrir næsta Alþingi á eftir. Nú samþykkir Alþingi ekki brbl., og falla þau þá úr gildi. Bráðabirgðafjárlög má ekki gefa út, ef Alþingi hefur samþykkt fjárlög fyrir fjárhagstímabilið.“

Í framkvæmd hefur þetta ákvæði verið túlkað mjög rúmt í tímans rás. Þannig hefur það verið talið heimilt að gefa út brbl. í þinghléum, eins og oft hefur verið gert í jólaleyfi þingsins, og ákvæði um brýna nauðsyn hefur verið skilið þannig að í raun er það lagt í vald ráðh. eða ríkisstj. að meta nauðsynina og hafa þeir í reynd haft um það síðasta orð. Ég held að því fari fjarri að ríkisstjórnir hafi túlkað þetta ákvæði stranglega.

Í sambandi við útgáfu brbl. hafa oft komið upp umr. um það hvort viðkomandi brbl. njóti þingmeirihluta þegar þau eru gefin út. Hvort svo er skiptir ekki máli um gildi þeirra, og stjórnskipulega þarf ríkisstj. ekki að ganga úr skugga um það fyrir fram hvort brbl. njóti þingmeirihluta, þótt frá stjórnmálalegu og siðferðilegu sjónarmiði sé það auðvitað æskilegt.

Útgáfa brbl. hefur farið mjög vaxandi á undanförnum árum. Löggjafarstarf í heild hefur að vísu farið mjög vaxandi. Ég hef ekki tölur um það hvernig hlutfallið er á milli útgáfu brbl. og annarrar löggjafar, en bættar samgöngur, lengri seta Alþingis en áður og möguleikar á lengri setu en nú tíðkast hefðu þó átt að gera útgáfu brbl. nauðsynjaminni en ella. Ríkisstjórnir hafa örugglega vaxandi tilhneigingu til að gefa út brbl. Ef ríkisstj. er veik á Alþingi og vafamál um þingstyrk hennar í einstökum málum er þægilegt að geta gripið til brbl. og losna þannig við óþægilegar pólitískar umr. á þingi og samningaviðræður við erfiða þm. innan stjórnarliðsins. Það er allt annað fyrir þm. að standa síðan frammi fyrir orðnum hlut og setja þannig stimpil samþykkis síns á brbl. heldur en að eiga að samþykkja þau fyrir fram sem venjulegt þingmál.

Ég er þeirrar skoðunar að í stjórnarskránni eigi að takmarka mun meira en nú er gert útgáfu brbl. Ég tel þó að slík heimild eigi að vera fyrir hendi, en ég tel að hún eigi að takmarkast við alveg sérstök tilvik t.d. stríðsástand, náttúruhamfarir eða ef einhvern skyndilegan þjóðarvoða ber að höndum. Núverandi heimild stjórnarskrárinnar, eins og hún hefur verið notuð, er allt of rúm og færir of mikið vald frá Alþingi, hinu raunverulega löggjafarvaldi til ríkisstjórnar sem er æðsti handhafi framkvæmdavaldsins.

Hinn þátturinn, sem þetta frv. grípur á, er þingrofsrétturinn. Þingrofsréttur var tekinn upp í stjórnarskrána þegar árið 1874 og þá með fyrirmynd í dönsku stjórnarskránni. Samkvæmt ákvæðum stjórnarskrár verður þingrof aðallega með tvennum hætti. Það er skylt að rjúfa þing þegar breyting á stjórnarskránni hefur náð samþykki og ef Alþingi hefur samþykkt að víkja frá forseta Íslands með ákveðnum hætti. Á þetta hefur ekki reynt. En forsrh. hefur heimild til að rjúfa þing og sú heimild hefur reynst allvíðtæk. Reyndar er það oftast svo — að — í stjórnarsáttmála viðkomandi stjórnar er um það samið að það verði ekki gert nema með samþykki allra þeirra flokka sem aðild eiga að ríkisstj.

Ég held að þessi þingrofsréttur sé of víðtækur. Og hann hefur reyndar stundum valdið mjög óeðlilegri niðurstöðu. Árið 1979 kom t.d. upp sú óvenjulega staða að meiri hluti Alþingis vildi rjúfa þing og efna til kosninga en þáv. forsrh. vildi það ekki. Þess vegna varð að skipta um ríkisstj. sérstaklega til að koma fram þingrofi og efna til kosninga. Á hinn bóginn getur forsrh. líka rofið þing eftir að ríkisstj. hefur misst meiri hluta á Alþingi án þess að meiri hluti þingsins vilji í raun rjúfa þingið. Og fullkominn möguleiki gæti verið á því að myndun nýrrar ríkisstj. tækist á Alþingi.

Ég tel því mjög nauðsynlegt að taka þetta atriði, þingrofsréttinn til athugunar. Það er rétt, eins og fram kom hjá hv. flm., að í norsku stjórnarskránni er þingrofsréttur ekki. Hann er hins vegar í stjórnarskrám ýmissa annarra lýðræðis- og þingræðisríkja, eins og t.d. Bretlands. En ég er þeirrar skoðunar að ef þessi réttur, á að vera fyrir hendi. þá eigi hann að vera í höndum Alþingis en ekki í höndum forsrh., þannig að það sé Alþingi sem getur ákveðið að leysa sjálft sig upp og efna til nýrra kosninga, en forsrh. hafi ekki þetta vald einn eins og hann hefur nú.

Það eru reyndar önnur atriði einnig sem koma til álita í sambandi við samskipti þings og löggjafarvalds sem ekki er fjallað um í þessu frv. og ég skal rétt drepa á lauslega. Ég hef verið þeirrar skoðunar lengi að lengja ætti starfstíma Alþingis og talið að lengri starfstími ætti að tryggja vandaðri vinnubrögð í löggjafarstarfinu og gera síður nauðsynlega þá hraðafgreiðslu mála sem mjög oft tíðkast hér á hv. Alþingi, bæði fyrir jólaleyfi og fyrir sumarleyfi. Ég tel að Alþingi ætti þá líka auðveldara með að taka til meðferðar ýmis önnur mikilvæg mál, sem ekki snerta beint löggjafarstarf, t.d. ýmsa mikilvæga flokka eins og utanríkismál.

Það hefur tíðkast hér á Alþingi að ég held allar götur síðan ég kom hingað 1979 að skýrsla utanrrh., sem er veigamikil skýrsla og fjallar um stöðu Íslands í alheiminum og stefnu okkar í utanríkismálum, hefur orðið hálfgert hornreka. Umræður um hana hafa oft fallið saman við lokaannir þingsins og stundum jafnvel farið fram að næturlagi. Það tel ég ekki góð vinnubrögð. Ég tel að með lengri starfstíma væri unnt að skipa umræðum um mikilvæg mál eins og þessi á annan veg. Það mætti hugsa sér að stytta verulega sumarleyfi en hafa t.d. Alþingi starfandi í þremur meginönnum, þ.e. haustönn fram undir áramót, sem gæti þá hafist fyrr á haustin, síðan mætti hafa miðsvetrarhlé, sem mætti hugsa sér lengra, en jólaleyfi er nú, og hefja aftur störf t.d. í byrjun febrúar og starfa þá t.d. í tvo til þrjá mánuði. Síðan mætti hugsa sér sumarþing einnig. Þessu má auðvitað koma fyrir á ýmsan annan hátt, en meginatriðið tel ég vera að Alþingi eigi að starfa lengur. Þingmennska er nú launuð sem fullt starf og af þeim sökum er hægt að gera þá kröfu að þingið sitji lengur en nú tíðkast.

Ég hef einnig talið, þó það sé kannske meira formsatriði en efnis, að starfskjör og stöðu æðstu embættismanna þingsins ætti að taka til endurskoðunar. Ég hef verið þeirrar skoðunar að staða og embættiskjör forseta Sþ. ættu t.d. að vera fyllilega sambærileg við stöðu og starfskjör ráðherra. Sama má reyndar segja um forseta deilda. Þetta eru þeir menn sem bera ábyrgð á starfi þingsins. Þeir eru yfirmenn allra starfsmanna þingsins. Þeir bera ábyrgð á móttöku gesta, sem eru allmargir til þingsins, bæði erlendra og innlendra. Starf þeirra er því í rauninni miklu umfangsmeira og meira en starf almennra þingmanna. Því hef ég talið að stöðu og starfskjör þessara æðstu embættismanna ætti að taka til gagngerðrar endurskoðunar og gera þau sambærileg starfskjörum og stöðu ráðherra. Ég tel að þó að það sé eins og ég sagði, meira formsatriði heldur en efnisatriði sé það þó liður í því að gera Alþingi jafn rétthátt og ríkisstjórnina, þ.e. að löggjafarvaldið sé að þessu leyti sambærilegt við framkvæmdavaldið.

Ég vil nefna enn eitt atriði sem snýr fyrst og fremst að þinginu sjálfu og þm. Það hefur tíðkast og fer vaxandi. eftir því sem mínar athuganir benda til, að við samningu mjög flókinna og umfangsmikilla lagabálka er Alþingi stöðugt að afsala sér meira valdi til framkvæmdavaldsins í því formi að kveða á um að ákveðnum efnisatriðum skuli skipa með reglugerðum. Þessi atriði eru mjög veigamikil í mörgum lagabálkum. Í því felst í raun og veru það að Alþingi er að afsala sér valdi til framkvæmdavaldsins til að kveða á um mjög mikilvæga þætti. Það er nú reyndar svo að margir umfangsmiklir lagabálkar eru samdir í stjórnarráðinu, í hinum einstöku ráðuneytum, af embættismönnum oft á tíðum. Og það er grunur minn, þó að ég skuli ekkert um það fullyrða, að þeim hinum sömu embættismönnum þyki það ekkert óþægilegt að setja inn í lögin og fá þar með í hendur vald til þess að kveða á um mikilvæga þætti sem samkvæmt eðli máls eru löggjafaratriði, en sem Alþingi afsalar sér síðan til embættismannanna með því að kveða á um að þeim skuli skipað með reglugerð. Þetta snýr auðvitað að okkur þm. sjálfum, að láta ekki slík lög fram hjá okkur fara án þess að gera breytingar þar á, en mér finnst þetta vera mjög vaxandi tilhneiging í seinni tíð.

Ég vildi, herra forseti, í tilefni af þessu frv. gera þessar athugasemdir. Ég tel nauðsynlegt að hér fari fram á Alþingi við og við umræður um stöðu Alþingis gagnvart framkvæmdavaldinu. Það frv. sem hér er fjallað um er að sjálfsögðu liður í breytingu á stjórnarskrá, en ýmislegt annað af því sem ég hef þó minnst á og skiptir máli fyrir afstöðu þings til framkvæmdavalds eru atriði sem hægt er að breyta án stjórnarskrár, jafnvel einfaldlega með breytingu á starfsháttum sjálfs Alþingis.