16.04.1986
Neðri deild: 82. fundur, 108. löggjafarþing.
Sjá dálk 3994 í B-deild Alþingistíðinda. (3674)

205. mál, Seðlabanki Íslands

Frsm. minni hl. (Jón Baldvin Hannibalsson):

Herra forseti. Ég mæli hér fyrir brtt. við frv. til laga um Seðlabanka Íslands, sem eru á þskj. 878, og vísa að öðru leyti til nál. minni hl. fjh.- og viðskn., þ.e. þess sem hér stendur og hv. þm. Svavars Gestssonar, á þskj. 877.

Ég vil fyrst rifja upp aðdraganda þessa máls í fáum orðum. Í júlímánuði 1981 skipaði þáv. viðskrh. Tómas Árnason fimm manna bankamálanefnd. Í skipunarbréfi nefndarinnar sagði að henni væri falið „að endurskoða allt bankakerfið, þar á meðal löggjöfina um Seðlabanka Íslands og hlutverk hans, með það að markmiði að mynda stærri og virkari heildir og einfalda bankakerfið innan ramma heilsteyptrar löggjafar um viðskiptabanka“.

Bankamálanefnd vann allmikið starf og skilaði ítarlegri grg., lýsti þar markmiðum þess starfs og gerði grein fyrir hverjar helstu breytingar væru frá gildandi löggjöf um Seðlabanka. Í þeirri grg. kemur fram að nefndin leggur áherslu á þessi markmið:

1. Að því er stefnt að rekstur Seðlabankans verði bundinn í ríkari mæli en verið hefur við hefðbundin verkefni seðlabanka, eins og þar segir. Áhersla er á það lögð að bankinn verði banki ríkissjóðs, annarra við skiptabanka, en ekki peningastofnana almennt.

2. Boðað er mjög mikilvægt nýmæli í peningamálastjórn þar sem segir: „Fellt er niður vald Seðlabankans til að setja almennar reglur um innláns- og útlánsvexti“, sem eiga þá meira að ráðast af framboði og eftirspurn á markaði og með samkeppni viðskiptabanka innbyrðis. Þó var gert ráð fyrir íhlutunarrétti Seðlabanka að því er varðar vaxtamun inn- og útlána.

3. Þarna var gert ráð fyrir verulegri innlánsbindingu áfram í tengslum við afurðalán. Frá því að þetta kom fram frá nefndinni hefur sú breyting orðið á, löngu tímabær, að afurðalánin færist til viðskiptabanka, sem hlýtur að gerbreyta afstöðu manna til þeirra bindiskylduákvæða sem hefðbundin voru í íslenskri löggjöf.

4. Stefnt skyldi að stórauknu sjálfstæði bankaeftirlitsins sem þó héldi stöðu sinni innan Seðlabankans, en sem sjálfstæð stofnun.

Loks var lögð á það áhersla að koma í veg fyrir hagsmunaárekstra í stjórn bankans með því að setja strangar skorður við því að bankastjórar Seðlabankans gegni öðrum launuðum störfum, taki þátt í stjórnun fyrirtækja eða stofnana utan banka.

Þá voru sett nýmæli að því er varðaði skattgreiðslur bankans eða ráðstöfun á hagnaði hans.

Þetta voru í stórum dráttum meginatriði þeirra till. sem frá bankamálanefnd komu. Það er svo aftur athyglisvert að í meðförum málsins síðar, bæði í viðskrn. og reyndar inni í Seðlabanka, hafa upphaflegu tillögur bankamálanefndarinnar breyst mjög í meðförum þannig að ljóst er að í mörgum tilvikum er ekki fylgt þeirri stefnu sem bankamálanefndin sjálf hafði sett á blað. Þannig var í ýmsum greinum slakað mjög á kröfum um hreinar línur og skýra verkaskiptingu milli verkefna hefðbundins seðlabanka og hins vegar þess banka sem við þekkjum sem greinilega hafði farið langt út fyrir verksvið og hefðbundin valdsvið seðlabanka í annan stað og það er ekki hvað þýðingarminnsta breytingin. Er ljóst að meiri hluti núverandi ríkisstj. hefur fallið frá yfirlýstri stefnu ríkisstj. og þá sér í lagi stefnu hæstv. fjmrh. um að vextir skuli ráðast af framboði og eftirspurn og stigið aftur til fyrra horfs um að auka valdsvið Seðlabankans að því er varðar vaxtaákvarðanir.

Í þriðja lagi má á það benda að í frv. eins og það lá fyrir áður en umfjöllun fjh.- og viðskn. hófst var gert ráð fyrir að Seðlabankinn hefði sjálfdæmi nánast um innlánsbindingu, þ.e. hlutfall innlánsbindingar var ekki lögbundið og skyldi það vera á valdi bankans að ákveða það. Þá er á það að líta að frá tillögum nefndarinnar, sem beindust allar í þá átt að auka sjálfstæða stöðu bankaeftirlitsins, hefur verið horfið í allt of ríkum mæli að okkar mati og tillögum bankamálanefndar um meðferð á hagnaði og skattgreiðslu Seðlabankans breytt í mjög veigamiklum atriðum. M.a.s. hafði verið vikið frá þýðingarmiklum ákvæðum sem kveða á um það að bankastjórnin og bankastjórarnir sæti ströngum kröfum um að koma í veg fyrir hagsmunaárekstur og jafnvel veittar undanþágur frá almennum grundvallarreglum um starfshætti og starfsaðstöðu bankastjórnar. Því er ekki hægt annað en að draga af þessu þá ályktun að í meðförum, hvort heldur er viðskrn. eða Seðlabankans sjálfs, er hægt að nefna mörg dæmi þess að vikið er frá þeim grundvallarreglum sem stýrðu starfi bankamálanefndarinnar og hvað eftir annað fallið frá sjálfsögðum reglum í þágu eiginhagsmuna eða forréttindasjónarmiða bankastjórnarstofnunarinnar. Þetta á bæði við um skattmeðferðina, meðferðina á hagnaðinum og ákvæðin um að reglur, sem bankastjórarnir eiga að sæta framvegis, skuli ekki taka til þeirra sem nú gegna embætti, svo fjarstæðukennt sem slíkt er í löggjöf. Þetta á við um bankaeftirlitið og um grundvallarreglurnar um að reyna að fylgja stranglega reglum um hlutverk miðbanka.

Brtt. þær, sem við hv. þm. Svavar Gestsson flytjum einkennast af því að við viljum taka meira tillit en meiri hl. hefur gert til hinna upphaflegu tillagna bankamálanefndar í veigamiklum atriðum, engan veginn þó í öllum atriðum, og teljum þess vegna að tillögur okkar séu meira í samræmi við grundvallarsjónarmið um starfsemi Seðlabanka.

Í hinum gömlu og gildandi lögum frá 1961 um Seðlabanka gætti nokkurrar tvíhyggju að því er varðaði stöðu bankans í stjórnkerfinu. Segja má að uppi séu aðallega tvenns konar sjónarmið í því efni ef við lítum til reynslu og löggjafar grannþjóðanna sem lengri reynslu hafa á þessu sviði.

Annað sjónarmiðið er það að Seðlabankinn eigi að starfa sem allra sjálfstæðust stofnun innan peningamálastjórnkerfis hvers lands. Í því felst að honum séu settar mjög almennar en takmarkandi reglur en bankinn hafi síðan innan ramma þeirra reglna í sínum höndum stjórntæki til þess að fylgja sjálfstæðri peningamálastefnu, sjálfstæðri í þeim skilningi að hún getur jafnvel gripið inn í og vegið upp á móti ef stefna ríkisstjórnar reynist að mati hins sjálfstæða banka tilslökunarsöm eða ábyrgðarlaus í efnahagsmálum. Þessu sjónarmiði fylgir það að bankinn eigi að vera sem sjálfstæðastur, starfssvið hans eigi að vera mjög takmarkað, þröngt skilgreint, en innan ramma þess eigi hann hins vegar að hafa yfir að ráða öflugum stjórntækjum sem dugi til þess að hann geti framfylgt nokkuð sjálfstæðri stefnu.

Hitt sjónarmiðið í þessum efnum er þvert á móti að bankinn eigi fremur að vera eins konar hjálpartæki í höndum sitjandi ríkisstjórnar hverju sinni, ráðgjafarstofnun, en hann eigi ekki að hafa vald til sjálfstæðrar stefnumótunar í peningamálum sem gæti verið í andófi við ríkjandi stefnu ríkisstjórnar. Í gildandi lögum er reynt að fara bil beggja í þessum efnum og það er grundvallaratriði að því er varðar löggjöfina í þessu efni. Þannig segir í grg. með lagasetningunni frá 1960-1961 um 4. gr., með leyfi forseta:

„Grein þessari er ætlað að skilgreina stöðu Seðlabankans gagnvart ríkisvaldinu. Hér er um þrjú meginatriði að ræða:

1. að bankinn skuli hafa nána samvinnu við ríkisstjórn og gera henni grein fyrir skoðunum sínum,

2. að bankanum sé rétt sem sjálfstæðum sérfróðum aðila að halda fram skoðunum sínum opinberlega, jafnvel þótt um ágreining við ríkisstjórn sé að ræða,

3. að endanlegt ákvörðunarvald um stefnu í efnahagsmálum hljóti þó ætíð að vera hjá ríkisstjórninni og undir það hljóti Seðlabankinn ætíð að beygja sig að lokum.“

Með þessum hætti var reynt að fara bil beggja, sniðganga grundvallarvandann. Seðlabankinn var að löggjöfinni til reyndar hvorki sjálfstæður né heldur deild í ráðuneyti. Til hans er gerð sú krafa að hann lýsi ágreiningi sínum við ríkisstjórn ef hann er fyrir hendi en samt að lokum að hann beygi sig undir ákvarðanir stjórnvalda.

Á þessum tæpa grundvelli hefur starf bankans verið byggt síðan og reynslan sýnir okkur að með því að fara þarna bil beggja höfum við kannske hreppt kosti hvorugs kerfisins.

Það er alveg augljóst af greinargerð bankamálanefndarinnar að hún er með tillögum sínum um afdráttarlausara og skýrara og takmarkaðra valdsvið að reyna að koma til móts við og taka tillit til þeirrar gagnrýni sem bankinn hefur sætt á undanförnum áratugum. Það fer ekki fram hjá neinum manni að Seðlabankinn er mjög umdeild stofnun sem er kannske óvenjulegt að mörgu leyti og að gagnrýni á þennan banka hefur farið vaxandi á undanförnum árum. Sú gagnrýni hefur beinst að því að verksvið bankans, sem var ekki nægilega skýrt skilgreint í lögum, hefur í reynd verið túlkað allt of vítt þannig að hann hefur smám saman orðið eins konar ríki í ríkinu. Útþensla bankans hefur verið mikil. Frá því að þessi banki var ein skúffa í Landsbankanum í upphafi hefur hann vaxið í það að vera gífurlega fjölmenn stofnun með mjög fjölmennu sérfræðingaliði og afskipti bankans af málum ná langt út fyrir hefðbundið verksvið seðlabanka.

Kannske er meðhöndlunin á þessu frv. og á áliti bankamálanefndar, m.a. að tilstuðlan seðlabankavaldsins, eitt skýrasta dæmið um þetta. Fjölgun starfsmanna bankans er annað dæmi. Nefna má enn sem dæmi um þetta seðlabankabygginguna frægu sem sýnir að bankinn hegðar sér eins og ríki í ríkinu og ráðstafar eigin fé sínu og hagnaði nánast að vild. Það er ekki eitt af hlutverkum seðlabanka að vera rekinn sem gróðastofnun. Engu að síður kennir reynslan okkur, ekki síst ef við lítum á hagnaðartölur bankans á undanförnum árum, að bókfærður hagnaður hans hefur farið síminnkandi þrátt fyrir sívaxandi umsvif og eignamyndun Seðlabankans á umliðnum árum segir sína sögu um það að hagnaður hefur verið verulegur.

Enn eitt dæmi um gagnrýni á stjórn bankans byggir á grundvallarhugmyndum um hagsmunaárekstur. Þannig hefur það verið harðlega gagnrýnt að aðalbankastjóri bankans frá upphafi hefur jafnframt gegnt fjölmörgum öðrum trúnaðarstörfum innan hins opinbera geira og þá ber sér í lagi að nefna formennsku hans fyrir stjórn Landsvirkjunar sem er stærsti viðtakandi erlendra lána í íslensku efnahagslífi og þess vegna eitt stærsta, hrikalegasta dæmið um augljósan og ólíðanlegan hagsmunaárekstur sem hægt er að finna í íslensku stjórnkerfi.

Þetta eru nokkur dæmi um gagnrýnina sem beint hefur verið að Seðlabankanum og ég árétta, herra forseti: Það var ljóst af tillögum bankamálanefndar að hún tók þessa gagnrýni alvarlega og vildi reyna með ýmsu móti að taka tillit til hennar og setja strangari reglur sem hefðu þýtt að bankinn hefði ekki eins og áður farið út fyrir verksvið sitt.

Í gildandi seðlabankalögum hefur lengi veri heimild fyrir bankann til að beita sér fyrir stofnun verðbréfamarkaðar. Sú heimild var hins vegar ekki nýtt og hefur það eitt með öðru átt sinn þátt í því að bankinn hefur ekki haft yfir að ráða stjórntækjum sem dygðu honum til vitiborinnar og árangursríkrar stjórnunar í peningamálum. Þessa stundina erum við einnig á Alþingi að fjalla um frv. til laga um verðbréfamiðlun og verðbréfamarkað sem er væntanlega rétt að líta á í nánu samhengi við afgreiðslu seðlabankalaganna vegna þess að kaup og sala verðbréfa á almennum markaði er eitt af þýðingarmestu stjórntækjum miðbanka í flestum hagkerfum til þess að hafa áhrif í þá átt að jafna út sveiflur á fjármagnsmarkaði og að nokkru leyti til þess að hafa áhrif á þróun peningamagns í umferð.

Herra forseti. Ég nefndi að Seðlabankinn hefur sætt sívaxandi gagnrýni úr ýmsum áttum sem beinist einkum að síþenslu bankans sem skriffinnskukerfis, sérfræðingaveldis, og hagsmunaárekstrum stjórnenda bankans. Sem dæmi um það má kannske nefna að samskipti Seðlabankans við viðskiptabankana hafa í mörgum tilvikum ekki verið í æskilegu formi. Sem dæmi um þetta vil ég nefna að í starfi fjh.- og viðskn. var leitað umsagna bankaráða viðskiptabankanna um frv. í þeirri mynd sem það lá fyrir þegar nefndin fékk það til umfjöllunar. Þar komu fram ýmsar gagnlegar ábendingar en ég vil sérstaklega staldra við eina umsögnina sem er frá Alþýðubankanum og tel að hún sé þess eðlis að hún verðskuldi að komast í þingskjöl í tilefni af afgreiðslu þessa máls. Þar segir, með leyfi forseta:

„Við lestur III. kafla frv. - III. kafli fjallar um innlend viðskipti Seðlabankans - verður fyrst fyrir að láta þá skoðun í ljósi að ekki geti talist heillavænlegt í lýðfrjálsu landi að nokkur sú stofnun sé til sem sé nokkurs konar ríki í ríkinu. Enn fremur verður að telja raunhæft að gera kröfu til þess að þeir sem veitt eru ríkuleg réttindi hafi jafnframt miklum skyldum að gegna. Réttindi og skyldur hefur löngum þótt rétt að spyrða saman. Í III. kafla umrædds frv. er það síður en svo gert. Þar eru réttindi, sjálfsákvörðunarréttur Seðlabankans, þungamiðja.“

Sjálfsákvörðunarréttur bankans þungamiðjan, sbr. Seðlabankinn setur nánari reglur um viðskipti sín skv. þessari grein. Seðlabankinn setur nánari reglur um grundvöll og framkvæmd innlánsbindingar skv. 1. og 2. mgr. Seðlabankinn ákveður vexti af innlánum við bankann og af lánum sem hann veitir. Að vísu kemur hér fyrir á einum stað að ákvarðanir Seðlabankans skuli þó skylt að birta í Lögbirtingablaðinu.

Ég held að það sé nokkuð til í þessari gagnrýni frá Alþýðubankanum. Ég held hún styðjist við þó nokkur rök og ég tel það miður að í stað upphaflegs ásetnings bankamálanefndarinnar um að takmarka valdsvið bankans, setja honum takmarkandi almennar reglur, hefur í staðinn komið sú viðleitni stjórnarliða, væntanlega undir þrýstingi frá þessari voldugu stofnun sjálfri, um það að slaka þar aftur á klónni.

Herra forseti. Ég sagði: Viðleitni bankamálanefndarinnar var sú að taka mark á þeirri gagnrýni, málefnalegu gagnrýni, sem að Seðlabankanum hefur verið beint og taka tillit til hennar með því að setja honum einfaldari og skýrari reglur. Ég geri líka ráð fyrir því að þessi viðleitni bankamálanefndarinnar hafi stafað af nokkurri viðurkenningu á því hversu mjög peningamálastjórn á Íslandi hefur raunverulega verið í skötulíki á undanförnum árum og sér í lagi seinasta hálfan annan áratug þrátt fyrir það að Seðlabankinn sem slíkur, sem með þessi mál á að fara, hefur eflst og þanist út að mannafla, tækniliði og fjármunum.

Ef ætti að nefna stærstu dæmin um það hvernig peningamálastjórnin hefur mistekist er auðvitað að nefna vaxtapólitíkina sjálfa. Lengst af, eða fram til ársins 1979, var það staðreynd að vextir á Íslandi voru ákveðnir langt undir verðbólgustigi, þ.e. raunvextir voru neikvæðir, stundum u.þ.b. 20% og jafnvel meira á einstökum tímabilum. Spurningin er: Var þetta stefna Seðlabankans eða var þetta eingöngu stefna ríkisstjórna? Seðlabankanum bar skylda til að gagnrýna stefnu ríkisstjórnar og lýsa ágreiningi ef hann var einhver. Þess kunna að vera dæmi að þessi pólitík hafi verið gagnrýnd en engu að síður var hún framkvæmd með hörmulegum afleiðingum fyrir íslensk efnahagsmál.

Þetta leiddi af sér í fyrsta lagi hrun innlendrar sparifjármyndunar, í annan stað að leitað var í sívaxandi mæli til erlendra lánardrottna um fjármögnun fjárfestingar og framkvæmda í landinu. Í þriðja lagi þýddi þetta bankarán á eignum sparifjáreigenda, almennings í landinu. Í fjórða lagi þýddi þetta gífurlega tilfærslu, oft á tíðum frá hinum efnaminni og til hinna efnameiri eða þeirra sem betri höfðu aðstöðu, í gegnum það að lán breyttust í styrki. Í fimmta lagi mætti nefna að með þessari peningamálastjórn var raunverulega ekki við að styðjast neinn raunhæfan mælikvarða á arðsemi fjárfestingar. Afleiðingar þess blasa við í hrikalegum mistökum opinberrar fjárfestingarstjórnar, þ.e. í fjárfestingum upp á tugi milljarða sem raunverulega skiluðu okkur aldrei viðunandi arði.

Peningamálastjórn sem byggir á slíkum sandi er ekki gæfuleg enda reyndar ekki lengur umdeilt að á þessu tímabili var heilbrigt efnahags- og atvinnulíf á Íslandi raunverulega keyrt um koll, þ.e. grundvellinum var kippt undan eðlilegum og heilbrigðum rekstri fyrirtækja og allri eðlilegri áætlunargerð á grundvelli fyrirtækja eða opinberra aðila um fjárfestingu og rekstur.

Með þessu móti var líka sjálfgefið að öll stjórnun á peningamálum, sér í lagi á peningamagni í umferð, varð að sjálfsögðu haldlaus. Þegar vextir eru neikvæðir, þegar sparifjármyndun fer svo hratt rýrnandi og þegar innstreymi erlends lánsfjár er svo hóflaust og þegar ríkissjóður sjálfur er rekinn með gegndarlausri peningasláttu í Seðlabanka er náttúrlega ekki von á góðu um árangurinn.

Þessi dæmi nægja til að sýna að stjórnun peningamála, sem Seðlabankinn lögum samkvæmt bar helst ábyrgð á, hefur verið einhver veikasti hlekkurinn í efnahagsmálastjórn Íslendinga frá því að bankinn var stofnaður. Sér í lagi hefur þó þessi óstjórn ágerst á seinni árum. Hitt kann að vera umdeilanlegt hvort hægt er að gera bankann sem slíkan eða löggjöfina um hann ábyrga fyrir þessum mistökum eða hvort hún er alfarið á herðum þeirra stjórnmálamanna sem með völdin hafa farið.

Ljóst er að það hlýtur að vera eitt meginmarkmið lagasetningar um Seðlabankann að endurmeta þessa reynslu og þá um leið að spyrja sjálfan sig hvað það sé að því er varðar löggjöfina, starfsreglurnar, sem við þurfum að breyta til þess að stuðla að því að mistök af þessu tagi endurtaki sig ekki í framtíðinni. Og þá hygg ég að svarið við því sé fyrst og fremst það að við eigum að fara þá leið að fá Seðlabankanum í hendur afdráttarlaus og öflug stjórntæki til peningamálastjórnunar. Það á að setja honum almennar takmarkandi reglur en síðan ætlast til þess að Seðlabankinn hafi nokkurt sjálfræði í að beita þessum tækjum skv. þeim markmiðum efnahagsmálastjórnar sem banki og ríkisstj. eru sammála um.

Þessi stjórntæki eru auðvitað áhrif á mótun vaxtastefnu, beiting bindiskyldu í peningamálastjórnunarskyni en ekki til þess að fjármagna afurðalán, kaup og sala á verðbréfamarkaði til þess að jafna sveiflur og náttúrlega að lokum hið sígilda stjórntæki, sem að vísu hefur dugað lítt hér á landi, þ.e. fortöluvald og samningavald bankans við viðskiptabanka um útlánaþök. Auk þess er að sumra mati æskilegt að bankinn hafi valdsvið til þess að hafa takmarkandi áhrif á hömlulausa sláttumennsku erlendra lána. Það er með hliðsjón af þessari almennu gagnrýni og þeim grundvallarreglum sem bankamálanefndin upphaflega setti sér sem við hv. þm. Svavar Gestsson höfum flutt okkar brtt. Mun ég nú víkja nánar að þeim.

Frsm. meiri hl. fjh.- og viðskn., hv. þm. Páll Pétursson, sýndi okkur þann heiður að fara nokkrum orðum um þær till. flestar þannig að þær hafa út af fyrir sig þegar verið kynntar úr þessum ræðustól. En þau orð voru kannske ekki þess eðlis að þau dygðu í öllum tilvikum til þess að kynna þær á hlutlægan máta. Þess vegna langar mig til þess að renna skjótlega yfir þessar till.

Við leggjum til að á eftir 3. gr. komi ný grein sem skuldbindi ríkisstj. í ársbyrjun og ársfjórðungslega til að birta Seðlabankanum stefnu ríkisstj. og markmið í peninga- og efnahagsmálum, um hluti eins og peningamagn í umferð, raunvaxtastig, markmið varðandi viðskiptajöfnuð, útlána- og innlánaþróun o.s.frv. Það á síðan að vera hlutverk bankans, með þeim stjórntækjum sem hann hefur skv. lögum, að framfylgja þessari stefnu.

Hv. þm. Páll Pétursson taldi að í Ólafslögum væri nægilega fyrir þessu séð með ákvæðum um birtingu þjóðhagsáætlana með fjárlögum, en þar eru birtir ákveðnir kaflar frá Seðlabankanum um peningamálastjórn. Þessar röksemdir hv. þm. duga ekki vegna þess að þetta ákvæði er af okkar hálfu fyrst og fremst sett vegna okkar reynslu af því að þegar orðin mistök blasa við í peningamálastjórninni er það venjan að þeir kenna hvor öðrum um, annars vegar ríkisstjórnin og hins vegar stjórnendur Seðlabankans, af hverju svo illa tókst til. Þessi till. okkar er þess vegna fyrst og fremst til þess að koma á skýrari verkaskiptingu, að það fari ekki á milli mála að ríkisstjórnin geti ekki skotið sér á bak við embættismenn. Henni sé skylt að birta stefnu sína og síðan geti hún þá gengið að því að gera stjórnendur Seðlabankans ábyrga fyrir framkvæmdinni.

Brtt. við 6. gr. eru tvíþættar. Annars vegar er nákvæmari skilgreining á hugtakinu innlánsstofnun, sem menn geta væntanlega orðið sammála um, en hins vegar er ráð fyrir því gert að viðskiptabankar, sem vilja hafa með sér takmarkað samstarf, geti átt sameiginlega viðskiptareikninga hjá Seðlabanka. Hv. þm. Páll Pétursson heldur því fram að þetta sé hvergi bannað í lögum. Það er einmitt það. Við viljum hins vegar að rétturinn til þessa sé afdráttarlaus í lögum þannig að viðskiptabankar geti eftir þessu leitað og teljum það nauðsynlegt í ljósi reynslu.

Að því er varðar 8. gr. viljum við sérstaklega taka það fram hvers vegna við skilgreinum hámark innlánsbindingarheimildar Seðlabankans við 15% en t.d. ekki 10%. Skýringin er sú að við leggjum til að 9. gr. frv. falli niður en þar var gert ráð fyrir viðbótarskyldu innlánsstofnana til þess að ráðstafa allt að 10% af innlánsfé viðskiptabanka til þess að eiga ríkistryggð verðbréf og er raunverulega partur af bindiskyldu. Við leggjum til að þetta verði fellt niður þannig að þar með verði hámarkið aðeins 15%. Aðalatriðið er þetta að við viljum ekki selja Seðlabankanum sjálfdæmi um það hversu innlánsbindingin megi vera hátt hlutfall, þ.e. að hann hafi ótakmarkað vald til þess. Við teljum rétt að löggjafinn setji hina almennu reglu. Það segir sig hins vegar sjálft að innan þessarar tiltölulega víðtæku heimildargreinar verður að ætlast til þess að Seðlabankinn hafi sjálfstætt ákvörðunarvald um að beita tækjum sínum til þess að hafa áhrif á framboð og eftirspurn lánsfjár og jafna út sveiflur á markaðnum. Við venjulegar kringumstæður - ef þannig er stjórnað í landinu að peningamálastefnur séu í einhverju samræmi við prinsipfasta almenna efnahagsstefnu - gerum við ráð fyrir því að sjaldan þurfi til þess að koma að nýta þessa lágmarksheimild að fullu.

Við leggjum á það mikla áherslu að óheimilt sé að mismuna innlánsstofnunum að því er varðar fjárbindinguna og í annan stað að með öllu sé óheimilt að ráðstafa því fé, sem bundið er skv. þessari grein, til útlána. Það mun vera einsdæmi í veröldinni, það kerfi sem við höfum búið við á undanförnum árum, að hafa annars vegar mjög hátt heimildarákvæði til innlánsbindingar en nota það fé, sem bundið er í Seðlabanka að nafninu til undir yfirskini peningamálastjórnar, til fyrirgreiðslu út í efnahagskerfið aftur í formi afurðalána á niðurgreiddum vöxtum. Þetta er dæmi um afglapahátt í peningamálastjórn sem er ein af ótal mörgum öðrum skýringum á þensluáhrifum peningamálastjórnarinnar og verðbólguáhrifum á undanförnum árum.

Þá er í þessari grein ákvæði sem óhjákvæmilegt er að hafa bundið í lögum. Það er þetta: „Seðlabankinn greiði eðlilega vexti af bundnu innlánsfé þannig að innlánsbinding hafi sem minnsta röskun í för með sér á starfi innlánsstofnana.“

Það segir sig sjálft að það er ekki í samræmi við það sjónarmið, að setja beri bankanum almennar starfsreglur, ef hann á að hafa algert sjálfdæmi um það hvort það fé, sem hann bindur af ráðstöfunarfé viðskiptabankanna, ber enga vexti eða lága vexti. Seðlabankinn hlýtur þess vegna að verða skyldaður til að greiða sem samsvarar meðalvöxtum á þetta bundna fé, en við leggjum til að sú ákvörðun verði tekin í samráði við ráðherra til að tryggja að bankinn hafi ekki um það sjálfdæmi. Ella gætu viðskiptabankar varla gegnt starfi sínu ef hámarksákvæðið væri nýtt og það væri bundið og vaxtalaust.

Að því er varðar 10. gr. þá er það fljótsagt að hún er trúlega þýðingarmesta greinin í þessari lagasetningu nú. Hún varðar vaxtaákvörðunarvaldið og vaxtastefnuna.

Núv. ríkisstj. hefur, sem kunnugt er, boðað þá stefnu að framboð og eftirspurn á lánsfjármarkaði skuli ráða vaxtastiginu. Við höfum nú fengið um nokkurt skeið reynslu af því hvernig samkeppni innlánsstofnana hefur gefist í reynd.

Í fyrsta lagi hefur þetta þýtt gífurlega vaxtasprengingu. Það hefur þýtt það að við höfum búið á undanförnum árum við einhverja hæstu raunvexti umfram verðbólgu sem þekkjast og reyndar miklu hærri vexti en nokkur von er til að jafnvel vel rekin fyrirtæki í hefðbundnum atvinnuvegum okkar fái undir risið með eðlilegum ávöxtunarkröfum.

Í annan stað hefur þetta þýtt það að verðbréfamarkaður hefur sprottið upp til hliðar við bankakerfið með þeim afleiðingum m.a. að fjármagn nýtist verr en ella oft og tíðum til atvinnulífsins, það fer fram hjá bankakerfinu.

Í þriðja lagi er ástæða til að nefna að aðrar almennar forsendur fyrir framkvæmd þessarar stefnu, sem út af fyrir sig er ekkert rangt við í grundvallaratriðum, eru ekki til staðar hér á landi. Ástæðan er einfaldlega sú að ríkisvaldið sjálft beitir valdi sínu svo óþyrmilega að því er varðar fjárfestingarstjórnun í hagkerfinu og tekur í sinn hlut svo stóran hlut af því fjármagni sem unnt er að nota til fjárfestingar - aðallega eru þessir fjármunir erlent fé - að það sem eftir er til ráðstöfunar er svo lítið að það rís ekkert undir því að skapa heilbrigðar forsendur fyrir samkeppni á venjulegum lánamarkaði.

Í ljósi þessarar gagnrýni er það mjög athyglisvert og ágreiningslaust við mig og okkur flm. þessara brtt. að nú hefur ríkisstj. fallið frá þessari stefnu, sem hæstv. fjmrh. hefur fyrst og fremst verið talsmaður fyrir, um vaxtafrelsi innlánsstofnana. Þetta kemur ótvírætt fram í orðalagi 10. gr. þar sem segir:

„Seðlabankinn getur bundið ákvarðanir innlánsstofnana takmörkunum, m.a. til að tryggja að raunvextir útlána innlánsstofnana verði eigi hærri en þeir eru að jafnaði í helstu viðskiptalöndum Íslands, svo og til að draga úr óhæfilegum vaxtamun milli inn- og úttána.“

M.ö.o., skv. þessum texta hefur Seðlabankinn sem miðbanki afdráttarlaust vald til íhlutunar um vaxtaákvarðanir. Það er mjög athyglisvert að vita af því, ekki síst með hliðsjón af tillögum, sem nú eru væntanlegar til umræðu hér á hinu háa Alþingi, um stóraukna fjármögnun húsnæðislánakerfisins og bundnar vaxtaákvarðanir þar og viðskipti lífeyrissjóða og ríkisvaldsins.

Hafi menn efasemdir um að þetta sé rétt túlkun vil ég aðeins nefna að hv. þm. Svavar Gestsson beindi fsp. um þetta efni til viðskrh. og spurði þá sérstaklega: Telur ráðherra að Seðlabankinn og ríkisstjórn hafi vald til að ákveða vexti skv. 2. málsgr. 10. gr.? Svarið við þeirri fsp. frá viðskrh. er afdráttarlaust. Það hljóðar svo: Þessi möguleiki er fyrir hendi skv. frv. Það er því algerlega afdráttarlaust.

Í 13. gr. herðum við á þeim reglum sem við teljum að setja beri um það að Seðlabankinn annist engin viðskipti sem skv. lögum, venju eða eðli máls teljast vera verkefni innlánsstofnana. Ef menn fara yfir þann lista um alla þá sjóði sem varslaðir hafa verið í Seðlabankanum, en þar eiga ekki heima skv. grundvallarreglum um seðlabanka, þá er sá listi langur. Þess munu vera ótal dæmi að Seðlabankinn hafi í reynd hegðað sér eins og viðskiptabanki og jafnvel sem hreinn og beinn viðskiptabanki einstaklinga. Þannig er fullyrt í mín eyru að starfsmenn bankans hafi haft sín ávísanaviðskipti við Seðlabankann sem er náttúrlega hrein óhæfa. Dæmi, sem ég nefndi áður um hagsmunaárekstra stjórnenda bankans að öðru leyti, sýna að þetta er ein af þeim greinum sem þurfa að vera afdráttarlausar.

Herra forseti. Þá vil ég aðeins vekja athygli á því að við höfum raunverulega gerbreytt kaflanum um bankaeftirlitið út frá nokkrum grundvallarreglum.

Í fyrsta lagi viljum við að bankaeftirlitið verði sjálfstætt. En við getum hins vegar á þessu stigi málsins sætt okkur við að það starfi innan Seðlabankans en þó þannig að það heyri beint undir ráðherra og forstöðumaður sé ráðherraskipaður og heyri beint undir hann. Að vísu, bankaráð Seðlabankans er síðan stjórnarstofnunin en lagagreinarnar herða að öðru leyti mjög á sjálfstæði bankaeftirlitsins.

Sérstaklega vil ég vekja athygli á 10. gr. c-lið þar sem segir að starfsmenn bankaeftirlitsins megi ekki vera í stjórn innlánsstofnana eða eiga hlutabréf í banka eða vera stofnaðilar eða ábyrgðarmenn sparisjóðs eða annarrar stofnunar sem er háð eftirliti bankaeftirlitsins. Þessi grein er nokkru ítarlegri. Þetta er grundvallaratriði. Þetta er alveg nauðsynlegt til að fyrirbyggja hagsmunaárekstra sem nauðsynlegt er að fyrirbyggja í tæka tíð og ástæðulaust er að bjóða heim. Þetta er tekið beint upp úr tillögum bankamálanefndar og er eitt af þeim ákvæðum sem nauðsynleg þykja í löggjöf um Seðlabanka og bankaeftirlit í grannlöndum okkar með meiri reynslu á þessu sviði.

Þá teljum við einnig nauðsynlegt að bankaeftirlitinu sé beinlínis skylt að annast eftirlit, ekki aðeins með hefðbundnum innlánsstofnunum heldur einnig í víðtækari merkingu. Þá eigum við sérstaklega við verðbréfafyrirtæki og verðbréfamarkað. Þess vegna teljum við að hér eigi heima í löggjöfinni um bankaeftirlitið ákvæði laga um verðbréfamarkað og verðbréfamiðlara auk þess sem við leggjum til vegna sívaxandi greiðslukortaviðskipta að bankaeftirlitið hafi einnig eftirlit með þeirri starfsemi.

Þá leggjum við einnig til að bankaeftirlitinu verði gert að skyldu að annast ráðgjafarþjónustu við viðskiptabanka að því er varðar t.d. lánaþjónustu og ýmis tæknileg atriði um bankastarfsemi og reikningsskil. Þessi till. er hingað komin skv. ábendingu í umsögnum fleiri en eins viðskiptabanka. Ég hygg að þetta sé einkum og sér í lagi nauðsynlegt ákvæði fyrir hinar minni innlánsstofnanir og sparisjóði.

Að því er varðar 18. gr. þá er nokkur ágreiningur uppi í nefndinni og munur á tillögunum. Hún fjallar um skyldu bankaeftirlitsins til að bregðast við í tæka tíð ef eitthvað þykir athugunarvert við starfsemi innlánsstofnunar eða banka. Greinin er tvíþætt:

Annars vegar er um það að ræða að ef innlánsstofnun hefur vanrækt einhverjar þær skyldur, sem á henni hvíla, að mati eftirlitsins skal bankaeftirlitið hafa rétt til íhlutunar. En þá teljum við nauðsynlegt að það sé ekki aðeins bankastjórn sem gert sé viðvart heldur þurfi þá einnig þegar í stað að koma upplýsingum á framfæri við bankaráð og skoðunarmenn skv. ákvæðum nýsettra laga um viðskiptabanka.

Í seinna tilvikinu er fjallað um hvernig við skuli brugðist ef innlánsstofnun sinnir ekki athugasemdum og fer ekki að kröfum um úrbætur. Þá er að sjálfsögðu ákvæði um tilkynningarskyldu til ráðherra, æðsta yfirmanns bankamála, en jafnframt teljum við nauðsynlegt að bankaráði og skoðunarmönnum, eða félagsstjórn ef um aðra innlánsstofnun er að ræða, sé gert viðvart.

Þá er komið að 27. gr. Þar er þess að geta að í till. okkar er um að ræða nýmæli. Við leggjum til að í bankastjórn Seðlabankans eigi sæti einn aðalbankastjóri og því næst tveir aðstoðarbankastjórar og að aðalbankastjórinn gegni formennsku bankastjórnarinnar. Bankastjórarnir verði að vísu allir ráðherraskipaðir og ekki til lengri tíma í senn en sex ára, en aðstoðarbankastjórar til þriggja.

Við viljum leggja áherslu á það að við rekstur Seðlabanka - við styðjumst þar við fordæmi frá öðrum löndum - fer betur á því að einn bankastjóranna sé gerður ábyrgur sem aðalbankastjóri fyrir stefnu bankans og samskiptum hans við ríkisvald og aðstoðarbankastjórarnir séu þá fremur ráðnir út frá faglegum sjónarmiðum um sérhæfingu og verkaskiptingu innan bankastjórnarinnar.

Önnur ákvæði, sem varða bankastjórnina, eru þau að ákvörðun biðlauna í 29. gr. teljum við að eigi að miða við sex mánuði til samræmis við almennar reglur á vinnumarkaðinum en ekki tólf mánuði. Við teljum sömuleiðis að um eftirlaun bankastjóra eigi að fara eftir almennum kjarasamningum í þessu tilviki sem öðrum. Með þessu viljum við leggja áherslu á að við erum ekki fylgjendur neinna forréttinda hvorki í þessu kerfi né annars staðar og teljum að þarna eigi að fara eftir almennum reglum. Sama gildir um biðlaun í eitt ár við uppsögn o.s.frv.

Við leggjum áherslu á að bankaráðið ákveði fjölda starfsmanna Seðlabankans. Eitt af gagnrýnisatriðunum á bankann er það að þar hefur ráðið Parkinsons-lögmál. Miðað við þau verkefni, sem miðbanki á að hafa innan strangra takmarkana, er starfsmannafjöldi bankans orðinn óhóflegur. Það á að vera skýrt og skilmerkilega á valdsviði bankaráðsins að gera þar á breytingar.

Að því er varðar 36. gr., um reikningsskil o.fl., leggjum við einfaldlega til að ákvæði, sem nú er í gildandi lögum um Seðlabanka, um birtingu sundurliðaðra upplýsinga yfir launagreiðslur, bifreiðakostnað, ferða- og risnukostnað bankans, verði áfram í gildi til þess að veita nauðsynlegt almannaaðhald að stjórn bankans.

Þá er að líta á 38. gr. um skattheimtu og meðferð á arði. Í meðferð frv. frá því að bankamálanefnd skilaði áliti og þar til frv. var lagt fyrir þing voru gerðar miklar breytingar á þessu ákvæði. Þær breytingar teljum við að hafi ekki aldeilis verið til bóta. Það er ástæða til þess í þessum umræðum að rifja upp hvernig þetta ákvæði var í tillögum bankamálanefndar. Af einhverjum ástæðum virðist ég nú ekki hafa þann texta hér við hendina. En ég vil aðeins af þessu tilefni rifja upp að þær tillögur, sem við höfum hér sett á blað varðandi 38. gr., byggja að verulegu leyti á grundvallaratriðum í tillögum bankamálanefndar en eru að vísu engan veginn samhljóða.

Í frv. eins og það er núna er gert ráð fyrir því að árlega skuli greiða helming af meðalhagnaði næst liðinna þriggja ára, að frádregnu framlagi í Arðsjóð skv. 2. málsgr., í ríkissjóð. Þá skal við þann útreikning endurmeta hagnað fyrri ára til verðlags hins þriðja og greiðsla fari fram 1. júní ár hvert. Árlega skal síðan leggja í Arðsjóð a.m.k. jafngildi 40 millj. kr. miðað við verðlag í árslok 1984. Arðsjóður skal ávaxtaður á bestu fáanlegum vaxta- og verðtryggingarkjörum en helmingur árlegra tekna hans skal renna í Vísindasjóð skv. lögum um Vísindasjóð.

Fyrsta athugasemdin er að sjálfsögðu sú að það er gömul hefð, sem er vægast sagt óvenjuleg og óviðunandi að því er varðar starfsemi seðlabanka, að fjárveitingar af ríkisins hálfu til vísindarannsókna og vísindastarfsemi skuli fara fram með þessum hætti, þ.e. vera tengdar einhverjum hluta af hagnaði Seðlabankans og ráðast að meira eða minna leyti af ákvörðunum bankastjórnar.

Því er það að við leggjum einfaldlega til að Vísindasjóður skuli að vísu starfa áfram á árinu 1986 í samræmi við eldri lög og reglur. En fyrir haustþing 1986 skal ríkisstj. leggja fram frv. til l. um starfsemi Vísindasjóðs, er hafi tekjustofna svo sem verið hefur en heyri framvegis undir menntmrh. Þetta er í framhaldi af því að við leggjum til að hagnaði Seðlabankans skv. nánari skilgreiningu yrði einfaldlega skilað í ríkissjóð. En þessi þáttur af ráðstöfun hagnaðarins, sem varðar framlög til Vísindasjóðs, verði síðan skv. sérstökum lögum sem Alþingi setji og verði síðan ákveðinn við afgreiðslu fjárlaga með eðlilegum hætti á hverju ári, þannig að þetta verði ekki eitt af gæluverkefnum einhverra forréttindastofnana úti í bæ. Þetta er eðlilegt verkefni löggjafarsamkomunnar, varðar almenna stefnu í málefnum vísinda og þar með menntastefnu og jafnvel atvinnustefnu og á þess vegna að vera vistað þar sem það á heima, í fjárlögum ríkisins og heyra undir ákvarðanavald þingsins.

Að öðru leyti leggjum við til að hagnaði Seðlabankans skuli ár hvert skilað í ríkissjóð og við skilgreinum þennan hagnað næst liðins árs af innlendri lánastarfsemi, sölu gjaldeyris og umboðslaunum af gjaldeyrisyfirfærslum að frádregnum rekstrarkostnaði. Við föllumst hins vegar á að gengismunur af erlendum eignum og skuldum skuli ekki teljast til tekna og gjalda í rekstrarreikningi og gengismunurinn þar af leiðandi undanþeginn arðsskilum.

Nú kunna menn að segja sem svo að þetta séu strangar reglur. Í fyrsta lagi er á það að benda að sú regla mun mjög algeng að því er varðar seðlabanka með öðrum þjóðum að hagnaður þeirra sé lagður í ríkissjóð.

Í annan stað vil ég vekja athygli á því að skv. fram komnum upplýsingum hefur hagnaður Seðlabankans farið minnkandi sem hlutfall af heildarrekstri bankans á undanförnum árum.

Í þriðja lagi vil ég benda á - og vísa þá m.a. til sérálits Lúðvíks Jósepssonar, fyrrv. bankamálaráðherra, en hann átti sæti í bankamálanefnd - að bankarnir hafa til þess ótal ráð að gildandi lögum að fela hagnað sinn með ýmsu móti og vitna ég þar, eins og ég sagði, til ummæla Lúðvíks Jósepssonar, fyrrv. bankamálaráðherra, en hann segir í þessu séráliti sínu sem fylgir frv.:

„Ég tel rétt að taka upp reglu um skattgreiðslur bankans en álít þau ákvæði, sem um það fjalla í frv., ófullnægjandi, einkum vegna þess að verulegum tekjum bankans á að skjóta undan skattlagningu.“

Ég endurtek, herra forseti: Það er mat þessa meðlims bankamálanefndar og fyrrv. viðskrh., sem talar af reynslu sem viðskrh. og yfirmaður bankans, að það eigi að skjóta verulegum tekjum bankans undan skattlagningu. Það teljum við óeðlilegt. Við teljum að Seðlabankinn eigi að hafa mjög takmarkað valdsvið. Hann eigi ekki að hafa sjálfdæmi um það hvernig hann hagar reikningsuppgjöri sínu til þess að minnka hagnað sinn. Við teljum að það sé eðlilegasta reglan við þessar kringumstæður að hagnaðinum sé skilað í ríkissjóð og það sé gert á eins einfaldan og skilmerkilegan máta og unnt er.

Herra forseti. Þar með tel ég að ég hafi gert grein fyrir því sem máli skiptir varðandi þetta viðamikla mál. Ég hef sýnt fram á þann mun sem er á tillögum bankamálanefndar og því frv. sem hér liggur fyrir, jafnvel að meðtöldum brtt. meiri hl. sem sumar hverjar eru þó til bóta. Ég hef rifjað upp gagnrýni á Seðlabankann á umliðnum árum, sem hefur farið vaxandi og gætt mikið í almennum umræðum um efnahagsmál, og varpað fram spurningum um það með hvaða hætti eðlilegt er að mæta þessari gagnrýni og taka tillit til hennar að því er varðar löggjöfina sjálfa.

Í þriðja lagi fór ég nokkrum orðum um dapurlega reynslu okkar Íslendinga, sérstaklega s.l. hálfan annan áratug af árangrinum eða öllu heldur árangursleysinu af stjórn peningamála. Í ljósi þeirrar reynslu hljótum við að reyna að draga ályktanir af henni um það hvernig við þurfum að breyta lagarammanum til að reyna að koma í veg fyrir að þessi reynsla endurtaki sig.

Ég legg á það megináherslu að til þess að mæta hvoru tveggja, gagnrýninni og slæmri reynslu, þurfum við að reyna að sameinast um að setja almennar takmarkandi reglur um Seðlabankann, draga úr efasemdum sem uppi eru um verkaskiptingu og valdsvið annars vegar Seðlabanka og ríkisvalds en á hinn bóginn gefa Seðlabankanum nægilega öflug stjórntæki til þess að hann geti innan ramma slíkrar almennrar löggjafar beitt tækjum sínum til að ná tilætluðum árangri í stjórn efnahagsmála.

Það gæti orðið eins konar prófsteinn á vilja löggjafarsamkomunnar til þess að taka slíkar almennar takmarkanir alvarlega með hvaða hætti hv. alþm. ætla að taka á gildistökuákvæðinu í 41. gr. Þar segir að ákvæði 27. og 29. gr., sem fjalla um ráðningarskilmála bankastjóranna og kjör þeirra, taki einungis til þeirra sem ráðnir eru bankastjórar eftir gildistöku þessara laga. M.ö.o., þessi grein, þetta gildistökuákvæði, er á þá leið að þeir sem nú eru þegar starfandi í Seðlabankanum eigi að vera undanþegnir mjög þýðingarmiklum og eðlilegum starfsreglum í þessum lögum nánast eins og „af því bara“, af því að þeir hafa setið þarna fyrir, sumir kannske óhæfilega lengi.

Þetta er fyrir neðan allar hellur. Þetta ákvæði er gersamlega óviðunandi fyrir löggjafarsamkomu sem ætlar að taka mark á sjálfri sér. Hér er um það að ræða að verið er að breyta mjög þýðingarmiklum lögum sem varða grundvallaratriði og að sjálfsögðu er það krafa, alveg eins og það var krafa þegar viðskiptalögunum var breytt, að þeir sem nú gegna embætti Seðlabanka séu seldir undir þessi lög rétt eins og aðrir dauðlegir menn. Þegar viðskiptabankalögunum var breytt voru sett ákvæði þar sem vörðuðu t.d. hagsmunaárekstra og ég hef upplýsingar um að reynt hafi verið að framfylgja þeim þannig að bankastjórar viðskiptabankanna, sem voru fyrir í starfi, hafi orðið að beygja sig fyrir þessum lögum.

Ein gagnrýnin á stjórn Seðlabankans nú er sú að sami maðurinn hafi gegnt því sem ég kalla starfi aðalseðlabankastjóra mjög lengi jafnframt því sem hann gegnir öðrum mjög þýðingarmiklum störfum sem ekki samræmast þessu starfi. Eitt af því, sem við þurfum að gera með þessum lögum, er auðvitað að taka tillit til þessarar gagnrýni. Það er prófsteinn á alvöru Alþingis hvernig Alþingi fer með 41. gr., hvort það lætur bjóða sér það að forréttindi miðað við ákvæði eldri laga skuli gilda áfram eða hvort hér skuli gert hreint borð og sú krafa gerð að bankastjórar Seðlabankans, hvort heldur þeir sem fyrir voru eða nýir sem ráðnir kunna að verða, sitji þar við sama borð því að allir eiga menn að vera jafnir fyrir lögum.

7