28.11.1985
Sameinað þing: 23. fundur, 108. löggjafarþing.
Sjá dálk 1021 í B-deild Alþingistíðinda. (782)

17. mál, fylkisstjórnir

Flm. (Guðmundur Einarsson):

Herra forseti. Ég mæli hér fyrir till. til þál. um gerð frv. til stjórnarskipunarlaga um fylkisstjórnir sem ég flyt ásamt hv. þm. Kolbrúnu Jónsdóttur, Kristínu S. Kvaran og Stefáni Benediktssyni. Till. hljóðar svo:

„Alþingi ályktar að fela stjórnarskrárnefnd að semja frv. til stjórnarskipunarlaga sem feli í sér eftirfarandi meginatriði:

1. Landinu verði skipt í fylki. Skiptingin taki einkum mið af hefðbundnum samskiptum fólks, en einnig náttúrulegum staðháttum.

2. Í hverju fylki verði kosin fylkisstjórn í almennum kosningum á fjögurra ára fresti. Um kosningarrétt og kjörgengi gildi sömu reglur og við alþingiskosningar.

3. Fylkisstjórnir hafi víðtæk völd er efli sjálfsforræði íbúanna, styrki heimastjórn þeirra og vinni gegn núverandi miðstýringu efnahagslífs. Þær hafi fjárveitingavald, bæði af eigin skattfé og fjárframlögum frá Alþingi.

4. Hvert fylki verði sjálfstætt lögsagnarumdæmi og komið verði á embættum fylkisdómara og fylkislögreglustjóra.

Frv. fylgi nánari tillögur um framkvæmd einstakra atriða sem að framan greinir.“

Þessi till. var flutt á síðasta Alþingi en kom þá ekki til afgreiðslu og er því endurflutt nú.

Á landsfundi BJ í nóvember 1983 var samþykkt till. þess efnis að taka skyldi upp fylkjaskipulag á Íslandi. Þessi stefna var síðan ítrekuð á landsfundi Bandalagsins í febrúar 1985. Við teljum þetta eitt brýnasta verkefni íslenskra stjórnmála í dag.

Um allan hinn vestræna heim er fólk nú að krefjast þess að endurheimta völd sín og forræði úr höndum hinna gömlu stjórnvalda. Þessi viðleitni birtist á mörgum sviðum. Íbúasamtök vilja ráða meiru um skipulag síns nánasta umhverfis. Foreldrar vilja ráða meiru um starfsemi skóla. Verkafólk vill ráða meiru um starfsháttu fyrirtækja og um sín eigin kjör. Íbúar á tilteknum landsvæðum vilja meiri völd um eigin hagi. Þannig sækir fólkið forræði sem verið hefur hjá ríkisstjórn og ráðuneytum hennar eða öðrum stjórnvöldum sem flest eiga sér áratuga gamla sögu.

Hin pólitísku markmið þessarar hreyfingar eru þau að auka áhrif og þátttöku fólks í stjórnkerfum og færa ákvarðanatökuna nær þeim sem ákvarðanirnar varða sérstaklega. Röksemdirnar fyrir hinni auknu þátttöku almennings eru ýmsar. Þar má nefna:

1. Menn telja valddreifingu vera til varnar borgurunum, þ.e. gegn ágangi eða aðgerðarleysi embættismannaveldis.

2. Menn telja að því fleiri sem eiga þátt í að taka ákvörðun þeim mun betri verði hún og þeim mun líklegra verði að íbúarnir virði afleiðingar hennar og niðurstöður.

3. Talið er að slík þátttaka fólks í stjórnun þroski. Fólk finnur til aukinnar ábyrgðar og öðlast meiri þekkingu og skilning á málefnum samfélags síns ef það á aukinn þátt í að ráða því.

4. Segja má að aukin þátttaka borgaranna sé í sjálfu sér bæði réttur þeirra og skylda og þurfi ekki neinnar sérstakrar réttlætingar við, hvorki efnahagslegrar né annarrar.

Við teljum, eins og ég sagði í byrjun, að það sé eitt mikilvægasta verkefni íslenskra stjórnmála í dag að brjóta upp áratuga gamla hefð miðstýringar. Í stað þess að treysta einstaklingum, fyrirtækjum eða landshlutum til eigin stefnumörkunar og sjálfsbjargar er efnahagslífi stjórnað með almennum stórvirkum ráðstöfunum sem ekki taka nægilegt tillit til raunverulegra aðstæðna í landinu. Að baki þessum ákvörðunum eru lífvana reiknitölur úr meðaltalsmaskínum ríkisstofnana sem koma hvergi nærri kviku þjóðlífsins. Þannig hefur fólk verið svipt völdum yfir lífi sínu og afkomu. Það má rekja um þetta fjöldamörg dæmi:

Bændur eiga t.d. stærð búa sinna undir útreikningum einnar nefndar í höllinni við Hagatorg og verðlag afurðanna undir ákvörðunum annarrar. Sjávarútvegurinn, sem verið hefur til umræðu hérna undanfarin dægur, sækir aflamagn sitt í ráðuneytið, vörugæðin í ríkismatið og verðmætin í verðlagsráðið. Áhugafólk um nýsköpun í atvinnuháttum um allt land þarf að fara bónarveg að vörslumönnum sjóða eða stofnana og sveitarstjórnarmenn þurfa árlega að sækja sporslur í ríkissjóðinn og útskýra þarfir hundraða og þúsunda sveitunga sinna á 15 mínútum fyrir alþm. sem sitja víðs fjarri verkefnunum og hvorki geta né eiga að fylgja skattfénu eftir út í smæstu verkefni.

Afleiðingar þessarar stefnu eru margvíslegar. Þær sem sérstaklega varða sveitarstjórnir og landshluta eru t.d. að miðstýring drepur fjölbreytileika, frumkvæði og tilraunastarfsemi. Hún hefur gert sveitarfélögin allt of háð duttlungum ríkisvalds um smáa hluti og stóra. Hún veldur því að ríkisstjórn og stofnanir hennar einbeita sér um of að lausn smáverkefna í stað þess að móta heildarstefnu og langtímaaðgerðir. Þetta veldur því að ákvarðanir eru gjarnan teknar af embættismönnum sem sitja fjarri kjósendum og sitja fjarri verkefnum og eru aldrei gerðir ábyrgir gagnvart fólkinu, gagnvart kjósendunum. Það eru sem sé að okkar mati ærnar ástæður til að flytja völd og verkefni til fólks á heimaslóð.

Mörg viðfangsefni eru þess eðlis vegna umfangs eða kostnaðar að til þeirra þarf stærri einingar en sveitarfélögin eru nú. Menn hafa reynt að leysa þetta mál með sameiningu sveitarfélaga. Það hefur ekki tekist. Til þess liggja ýmsar ástæður, sögulegar og félagslegar eða jafnvel landfræðilegar. Menn hafa reynt að leysa þetta með samstarfi sveitarfélaga og samtök sveitarfélaga reynast í mörgum tilfellum notadrjúgur vettvangur til samráðs ýmiss konar. En þegar kemur að því að takast á við verkefni sem mörg hver kosta mikið fé koma ýmsir brestir þessa fyrirkomulags í ljós. Þessi samtök eru ekki lýðræðislega uppbyggð. Stjórnir þeirra eru gjarnan skipaðar embættismönnum úr sveitarstjórnum, þ.e. embættismönnum sem eru ekki beint ábyrgir gagnvart kjósendum. Kjósendur hafa heldur ekki fjallað um þau verkefni sem þessi samtök sveitarfélaga geta verið að fást við á hverjum tíma. Það er grundvallaratriði að stjórnir, sem eru skipaðar á þann hátt, geta aldrei komið í stað kjörins stjórnvalds sem er að framkvæma vilja kjósenda og er ábyrgt gagnvart kjósendum.

Því teljum við að þriðja stjórnvaldið, fylkið, þurfi að koma til. Í fyrsta lagi verður það nægilega stórt og öflugt til að taka þessi verkefni. Í öðru lagi losar það okkur út úr þeim erfiðleikum sem sameiningarstefnan hefur lent í, þ.e. að sameina sveitarfélög. Í þriðja lagi munu kjósendur þannig fá miklu beinni áhrif á völd og verkefni á heimaslóð. Kjósendur geta fjallað um stefnumálin, um þau verkefni sem til stendur að vinna, og þeir geta gert kjörna fulltrúa í fylkisstjórnum ábyrga gagnvart kjósendum fyrir því hvernig framkvæmd hefur tekist. Þannig teljum við að fylkisstjórnirnar verði leið til að brjóta upp það kerfi sem ég hef lýst hér að framan og við teljum að hafi allt of lengi verið við lýði.

Það má líka telja að þetta er ein leiðin til að auka áhrif fólks í landinu um sína hagi. Ég nefndi hér að framan ýmislegt sem þarf að gera. Það má auka áhrif fólks t.d. með því að fjölga skoðanakönnunum eða með því að fjölga kosningum um tiltekin stefnumál, hvort sem það er á landsvísu eða héraðavísu. Það á að auka áhrif fólks, eins og ég sagði áðan, á skóla, í sveitarfélögum og miklu víðar.

Fylkisstjórnahugmyndin leiðir til þess að til verður annars konar pólitík í landinu, það verða til héraðsstjórnmál þar sem menn takast á um verkefni sem þeir eru kunnugir. Þeir bera fram stefnur og fá þær ræddar í héruðunum. Þetta veldur því líka að stjórnmálaumræða á Alþingi breytist vegna þess að hún færist þá frá smáverkefnaþvarginu og væntanlega meira til þess að móta heildarstefnu í stjórnmálum, viðra hugmyndir um hvert menn telji að þjóðin eigi að stefna og skiptast á skoðunum um hvernig mönnum þyki framkvæmdin takast.

Það er hægt að velta fyrir sér ýmsum leiðum til að skipta landinu á þennan hátt upp í fylki. Um það hafa raunar komið fram ýmsar hugmyndir. Til þess að fylkin myndi þær stjórnmálalegu heildir, sem til er ætlast, er nauðsynlegt að svæðaskiptingin tengist á einhvern hátt þeim hefðum sem þegar eru fyrir í samskiptum íbúa. Reynsla frá öðrum löndum bendir til þess að ný héraðsskipan, sem ekki styðst við neinar eldri forsendur, félagslegar eða landfræðilegar, mæti yfirleitt tortryggni hjá fólki.

Til þess að ákvarða meginlínur í fylkjaskiptingu er rétt að leggja meiri áherslu á lífs- og atvinnuhætti í landinu en gömul landfræðileg mörk, hvort sem það eru ár eða fjöll. Þau gömlu landfræðilegu mörk miðast gjarnan við gamla farartálma, ár eða fjallvegi sem ekki eru neinum til trafala lengur.

Eins og ég sagði áðan eru ýmsir möguleikar til að skipta landinu í fylki. Fylki þurfa að vera nægilega stór til að standa undir nýju valdi og verkefnum. Þau mega hins vegar ekki vera svo stór að stjórnvöld verði fjarlæg fólki.

Í grg. með þessu frv. er rakið eitt dæmi um svona skiptingu. Ég ætla ekkert að vera að telja það upp menn geta lesið það þar. Eins og ég segi hafa komið fram ýmsar tillögur. Menn tala ýmist um fjórðunga eða stærri svæði.

Varðandi völd og verkefni er mjög mikilvægt að gera glöggan greinarmun á dreifingu valds annars vegar og dreifingu verkefna hins vegar. Það er ekki markmið þessara tillagna að ríkisvald framselji verkefnin ein til nýrra stjórnvalda eða hinna gömlu sveitarstjórna heldur verða hin nýju stjórnvöld að fá til þess vald að ákveða sjálf stefnu í þeim. Vald og verkefni verða því að fara saman. Þannig er dreifing valdsins aðalmarkmið þessara tillagna og í þeim felst að okkar dómi hin stórvirka stjórnarfarslega breyting.

Möguleikar á vald- og verkefnaflutningi til fylkisstjórna eru margir og í mörgum málaflokkum. Það má nefna t.d. málaflokkinn atvinnumál sem mönnum er kannske efst í huga víða. Þar er kannske öllum flokkum fremur rúm fyrir eigin hugmyndir og sjálfstæða stefnumörkun í héraði í samræmi við möguleika, staðhætti og óskir íbúanna. Við getum nefnt ýmis dæmi um það. T.d. á Reykjanesi er forræði heimamanna yfir vatnsbúskap svæðisins frumskilyrði fyrir skynsamlegri nýtingu bæði heita vatnsins og kalda vatnsins. Ef við tökum dæmi að norðan er löngu tímabært að Akureyringar og nærsveitamenn þeirra taki sjálfir frumkvæði í atvinnumálum. Þeir hafa beðið þess í áratug að björgin bærist að sunnan. Þeir hafa beðið nú eftir álverksmiðju. Á meðan láta menn ganga hjá garði verkefni sem þeir gætu kannske sjálfir snúið sér að og haft af sjálfbjörg í stað þess að bíða eftir þessum aðfengnu möguleikum. Þessi langdregna stóriðjuumræða sem hefur orðið á Akureyri hefur að mínu mati stórlega skaðað svæðið þar sem vegna hennar hefur minna orðið úr framkvæmdum á ýmsum sviðum. Nú er raunar svo komið að Akureyringar flytja í stórum stíl í burt í atvinnuleit.

Við getum nefnt austfirskt forræði í atvinnumálum. Austfirðingar eru í þann veg að lenda í sömu löngu biðinni og Akureyringar. Austfirðingar bíða kísilmálmverksmiðju og guð einn veit hversu lengi þeir þurfa að bíða, en það er illa farið ef sú bið verður til þess að austfirskt forræði og austfirskt framtak bíður skaða af.

Sé hugað að fjármálum er augljóst að leggja þarf fjárhagslegan grundvöll fyrir þessi nýju stjórnvöld. Það þarf að tryggja nægilegt fé þannig að þau geti staðið undir tiltekinni þjónustu í mikilvægustu málaflokkum. Þar með þarf að gefa heimamönnum meiri möguleika, meira frelsi til þess að ákveða sjálfir ýmsa tekjustofna eins og skattstofna, hvort sem það er útsvar eða fasteignagjöld. Þannig er nauðsynlegt að fylkisstjórnin ráði sjálf yfir tekjustofnum óháðum ríkisstj. og Alþingi, en það er um leið grundvallarskilyrði að breytt verði um stefnu í almennri efnahagsstjórn ríkisins, t.d. með frjálsari gengisskráningu, gjaldeyrismarkaði, að þeim aðferðum miðstýringarinnar sem ég lýsti áðan í sambandi við peningamál verði aflétt þannig að heimafólk hafi möguleika á að taka meira að sér völdin sjálft. Þessar breytingar þurfa þá að ná t.d. til banka og peningastofnana.

Ég ætla ekki að hafa þessa framsögu lengri. Þau atriði sem ég hef drepið á eru flestöll í grg. með þessari þáltill. og ég hef talið þau upp er ég tel varða mestu.