11.12.1986
Neðri deild: 19. fundur, 109. löggjafarþing.
Sjá dálk 1521 í B-deild Alþingistíðinda. (1357)

230. mál, skipulagslög

Félagsmálaráðherra (Alexander Stefánsson):

Herra forseti. Ég mæli fyrir frv. til skipulagslaga, 230. máli Nd., þskj. 246.

Árið 1917 fékk Guðmundur Hannesson prófessor starfsbróður sinn, Magnús Pétursson bæjarlækni, til að flytja frv. til skipulagslaga. Guðmundur hafði þá um nokkurra ára skeið sýnt skipulagsmálum mikinn áhuga og m.a. gefið út bók um skipulag bæja árið áður. Alþingi vísaði þessu frv. til landsstjórnarinnar sem fékk Geir Zoega vegamálastjóra og Guðjón Samúelsson, húsameistara ríkisins, til að athuga það nánar. Þeir gerðu nokkrar breytingar á frv., en síðan var það lagt fyrir Alþingi árið 1920 og samþykkt sem lög 1921 með nokkrum breytingum. Frv. gerði m.a. ráð fyrir að lögin tækju til allra þéttbýlisstaða með yfir 200 íbúa, en Alþingi breytti því marki í 500. Árið 1938 var þessu marki breytt úr 500 íbúa í 200 eins og frv. 1917 hafði gert ráð fyrir og 1978 var ákveðið að skipulagslögin skyldu taka til allra sveitarfélaga.

Árið 1938 samþykkti Alþingi lög sem heimiluðu ráðherra að innheimta í ríkissjóð sérstakt gjald, skipulagsgjald, er næmi allt að 3 prómill af brunabótavirði hverrar nýbyggingar sem reist verður á skipulagsskyldum stað. Var gjaldi þessu ætlað að standa straum af kostnaði ríkissjóðs við framkvæmd skipulagsmála.

Skipulagslögin frá 1921 voru tekin til endurskoðunar árið 1958 og aftur 1961 og ný lög, skipulagslög, síðan sett árið 1964. Þau hafa gilt fram á þennan dag með breytingum 1972, 1974 og 1978.

Breytingin 1972 fólst í því að sveitarstjórnum var gegn skilyrðum veitt heimild til að annast um skipulag eigin sveitarfélags, en með breytingu 1974 var ákveðið að úr ríkissjóði skyldi árlega greidd til framkvæmdar skipulagsmála eigi lægri fjárhæð en nemur helmingi skipulagsgjalda liðins árs. Fram að þessu hafði ríkissjóður ekki lagt neitt fé af mörkum til skipulagsmála, jafnvel oft notað skipulagsgjöldin sem tekjulind fyrir ríkissjóð.

Þegar byggingarlögin voru samþykkt á Alþingi 1978 var skipulagslögum breytt þannig að þau skyldu ná til allra sveitarfélaga á landinu á sama hátt og byggingarlögin. Þá þegar var ljóst að endurskoða þurfti skipulagslögin vegna þessa nýja ákvæðis og vegna breyttra aðstæðna í þjóðfélaginu. Af ýmsum ástæðum dróst endurskoðun þessi á langinn á næstu árum, en í framhaldi af endurskoðun á reglugerð nr. 217/1966, um gerð skipulagsáætlana og staðfestingu á skipulagsreglugerð nr. 318/1985 sem leysti þá eldri af hólmi, samdi skipulagsstjórn ríkisins að beiðni félmrh. frv. til nýrra skipulagslaga sem voru afhent ráðuneytinu sumarið 1984.

Frv. þetta byggist að verulegu leyti á núgildandi lögum og að fenginni reynslu af framkvæmd þeirra. Stefna þess er, eins og segir í grg. með því, að færa frumkvæði og ábyrgð á sviði skipulagsmála til sveitarstjórna í auknum mæli.

Þá er í frv. það nýmæli að félmrh. skuli hafa frumkvæði að gerð landsskipulags er marki stefnu fyrir byggðaáætlanir og áætlanir hinna ýmsu stofnana. Enn fremur er lögð aukin áhersla á svæðisskipulag, en markmið þess er að samræma betur en verið hefur skipulagsáætlanir fyrir einstök byggðarlög og tengja áætlanirnar við framkvæmda- og fjárhagsáætlanir, svo sem byggðaáætlanir fyrir héruð og landshluta. Félmrn. sendi frv. skipulagsstjórnar til umsagnar til allra kaupstaða, landshlutasamtaka sveitarfélaga og ýmissa félaga, svo sem Arkitektafélagsins og Verkfræðingafélagsins. Töluvert barst af umsögnum um frv., en þó færri en við var búist.

Hinn 24. jan. 1986 skipaði ráðherra fjögurra manna starfshóp til að endurskoða skipulagslögin og var hann þannig skipaður: Húnbogi Þorsteinsson skrifstofustjóri, Magnús E. Guðjónsson framkvæmdastjóri, Zophonías Pálsson fyrrv. skipulagsstjóri og Hallgrímur Dalberg ráðuneytisstjóri sem jafnframt var skipaður formaður starfshópsins. Starfshópurinn skyldi m.a. hafa hliðsjón af frv. skipulagsstjórnar frá 1984 og þeim tillögum sem ráðuneytinu höfðu borist um breytingar á lögunum. Starfshópurinn samdi nýtt frv. til skipulagslaga sem hann afhenti ráðherra í júlímánuði s.l. ásamt athugasemdum.

Frv. var sent til umsagnar til allra nýrra sveitarstjórna í sveitarfélögum með yfir 500 íbúa og einnig til landshlutasamtaka sveitarfélaga og ýmissa stofnana og félagasamtaka. Í október og nóvember s.l. fjallaði starfshópurinn síðan um hinar ýmsu athugasemdir og þær brtt. sem borist höfðu. Allmargar ábendingar voru teknar til greina og frv. breytt í samræmi við það og er frv. flutt í því formi sem starfshópurinn gekk frá því í nóvember s.l.

Skal nú vikið að sjálfu frv. og helstu breytingum sem þar er um að ræða frá núgildandi lögum. Kaflaskipting og niðurröðun efnis er töluvert frábrugðið því sem er í núgildandi lögum. I. kafli frv. fjallar um tilgang laganna, gildissvið og skilgreiningu skipulagsáætlana. Þessi kafli er nýmæli. Í honum er kveðið á um að lögin gildi í lögsögu íslenska ríkisins, en lögin frá 1964 gildi aðeins innan marka hinna einstöku sveitarfélaga.

Þá er í þessum kafla skilgreining á þeim fjórum tegundum skipulagsáætlana sem lögin kveða á um að gerðar skuli, en um þetta eru ekki skýr ákvæði í gildandi lögum. Það eru landsskipulag, svæðisskipulag, aðalskipulag og deiliskipulag. Hugtakið landsskipulag er nýtt í íslenskum lögum. Hins vegar hafa áþekk hugtök, svo sem landsplan og rigsplan, unnið sér nokkurn sess í dönskum og sænskum lögum.

II. kafli fjallar um stjórn skipulagsmála. Hann er mjög svipaður I. kafla gildandi laga. Þó er sú breyting gerð á skipun manna í skipulagsstjórn ríkisins að ráðherra skipar þrjá menn eftir tilnefningu Sambands ísl. sveitarfélaga og tvo án tilnefningar, alla til fjögurra ára. Skv. gildandi lögum skipar ráðherra tvo menn í skipulagsstjórn, en hin sætin eru bundin við embætti húsameistara ríkisins, vegamálastjóra og vita- og hafnamálastjóra. Þó það þætti eðlilegt árið 1921 að embættismenn ættu setu í skipulagsnefnd ríkisins þar sem varla var um aðra tæknimenntaða menn að ræða eru aðstæður gerbreyttar nú hvað þetta varðar.

Nokkur breyting er gerð í frv. á verksviði skipulagsstjórnar og skipulagsstjóra. Stofnun þeirri, er skipulagsstjóri veitir forstöðu og almennt hefur gengið undir nafninu Skipulag ríkisins, er gefið nafnið Skipulagsstofa ríkisins í frv.

Ein meginbreyting frv. frá gildandi lögum felst í 9. gr. þess, en þar er kveðið svo á að allar sveitarstjórnir skuli láta gera skipulagsáætlanir hver fyrir sitt sveitarfélag. Skv. gildandi lögum er þessi skylda lögð á skipulagsstjóra ríkisins. Þeim möguleika er þó haldið opnum að sveitarstjórnir geti falið þetta verk Skipulagsstofu ríkisins eða einkaaðilum í samráði við skipulagsstjóra. Fyrir hin stærri sveitarfélög yrði aðalreglan væntanlega sú að sveitarstjórn feli starfsmönnum sínum að annast skipulagsstörfin eins og önnur störf fyrir sveitarfélagið. Breyting þessi er gerð til að leggja áherslu á að skipulagsmálin eru fyrst og fremst mál hvers sveitarfélags og því eðlilegt að þau beri af þeim veg og vanda eins og öðrum málefnum sveitarfélagsins.

Vegna smæðar margra sveitarfélaga og vegna þess hve erfitt hefur reynst að fá tæknimenntaða menn til starfa utan höfuðborgarsvæðisins er gert ráð fyrir að fámennari sveitarfélögin geti notið aðstoðar Skipulagsstofu ríkisins fyrst um sinn.

Nýmæli er það í 8. gr. að heimilt er að ráða skipulagsráðgjafa eða setja á stofn útibú frá Skipulagsstofu ríkisins sem starfi í tengslum við þjónustustöðvar í einstökum kjördæmum, enda komi ósk um það frá sveitarfélögum eða samtökum þeirra. Heimildarákvæði þetta er sett vegna ábendingar landshlutasamtaka sveitarfélaga og er gert ráð fyrir að útibú þessi komi samtímis því að kjördæmin komi sér upp þjónustumiðstöðum og er hér komið til móts við þau sjónarmið að færa stofnanir nær þeim sveitarfélögum sem þær eiga að þjóna. Reynslan mun skera úr um hvernig þetta fyrirkomulag reynist, en ég vil nefna í þessu sambandi að nú standa yfir viðræður við Byggðastofnun ríkisins um að hefja þetta starf með fleiri aðilum.

Nýmæli er að finna í 10. gr., sbr. einnig 6. mgr. 48. gr., en þar er kveðið svo á að í sveitarfélögum sem hafa yfir 1000 íbúa skuli kjósa sérstakar skipulagsnefndir og jafnframt að þessi sveitarfélög skuli sjálf kosta gerð deiliskipulags að fullu. Fámennari sveitarfélög skulu hins vegar aðeins kosta gerð deiliskipulags að hálfu á móti Skipulagsstofu ríkisins.

Í III. kafla er farið nánar út í skilgreiningu þeirra fjögurra tegunda skipulagsáætlana sem frv. gerir ráð fyrir. Félmrh. er veitt heimild til að hafa frumkvæði að gerð landsskipulags, en ráðuneytum og opinberum stofnunum þá skylt að veita aðstoð við það verk eftir því sem ráðherra telur nauðsynlegt. Tillögu að landsskipulagi skal síðan leggja fyrir Alþingi til kynningar. Landsskipulagi er ætlað að marka í stórum dráttum stefnu ríkisstjórnar um þróun mála næstu fjögur árin, en áætlunina skal síðan endurskoða eigi sjaldnar en á fjögurra ára fresti.

Eins og áður hefur verið vikið að er þetta algert nýmæli hér á landi og verður reynslan ein að skera úr um hvernig heppilegast er að standa að svona verkefni og hversu víðtæk áætlun skuli vera. Nokkur vísir að áætlun sem þessari er sú stóraukna stjórnun sem af brýnni nauðsyn er tekið að beita bæði í landbúnaði og fiskveiðum.

Skilgreining svæðisskipulags er mun ítarlegri en í gildandi lögum. Sama er að segja um skilgreiningu á aðalskipulagi, en bæði þessi hugtök hafa verið frekar óljós. Meðan svæðisskipulag tekur yfir tvö eða fleiri sveitarfélög, t.d. Ölfus, Eyjafjörð, Suðurnes eða höfuðborgarsvæðið svo dæmi séu tekin, nær aðalskipulag einungis yfir eitt sveitarfélag. Sú skylda er lögð á allar sveitarstjórnir í landinu, bæði þéttbýlisstaða og sveitahreppa, að þær skuli láta gera aðalskipulagsáætlun fyrir sveitarfélagið.

Sú viðbára hefur komið fram að litlum tilgangi þjóni að gera aðalskipulag fyrir sveitahreppa þar sem engra breytinga sé að vænta varðandi landsnotkun. Við gerð aðalskipulags fyrir slíkt sveitarfélag yrði að gera ýmsar kannanir, svo sem búrekstrarkönnun, áður en ákvörðun er tekin um breytt ástand. Óbreytt ástand í sveitarfélaginu verður einnig að teljast vera stefnumarkandi ákvörðun.

Það nýmæli er í þessum kafla að áður en sveitarstjórn tekur endanlega afstöðu til tillögu að aðalskipulagi skal hún efna til almenns borgarafundar þar sem hún kynnir tillöguna. Einnig er það nýmæli að þegar sveitarstjórn hefur lokið gerð deiliskipulags skal það auglýst og kynnt fyrir íbúum sveitarfélagsins.

IV. kafli fjallar um ítarlegri meðferð skipulagsáætlana, hvernig þær skuli auglýstar og hafðar almenningi til sýnis og síðan samþykktar af skipulagsstjórn og staðfestar af ráðherra. Aðalreglan er sú að staðfesta skuli aðalskipulagsáætlanir fyrir öll sveitarfélög, enn fremur deiliskipulag eldri hverfa sem fyrirhugað er að endurbyggja að einhverju eða öllu leyti og deiliskipulag á landi sem er í einkaeign. Reglur þessar eru í aðalatriðum þær sömu og nú gilda um samþykkt og staðfestingu skipulagsáætlana, en ítarlegri og skýrari.

V. kafli fjallar um eftirlit með framkvæmd skipulagsáætlana. Í 28. gr. er sú nýjung að ef sveitarstjórn lætur undir höfuð leggjast að ganga frá tillögu að aðalskipulagi er skipulagsstjórn heimilt að fengnu samþykki ráðherra að láta framkvæma verkið á kostnað hlutaðeigandi sveitarfélags. Er þessi grein sett til að veita þeim sveitarstjórnum, sem vanrækja þá skyldu sína að láta gera aðalskipulag fyrir sveitarfélagið, hæfilegt aðhald. Að öðru leyti er þessi kafli í samræmi við ákvæði gildandi laga.

VI. kafli fjallar um endurskoðun skipulagsáætlana og er að mestu í samræmi við gildandi ákvæði. Þó er það nýmæli í 35. gr. að nágrönnum, sem hagsmuna eiga að gæta vegna fyrirhugaðrar breytingar á deiliskipulagi, skal jafnan gefinn kostur á að kynna sér breytinguna og tjá sig um hana áður en tillagan er send skipulagsstjórn til samþykktar. Er þetta ákvæði hliðstætt 2. mgr. í 3.1.1. í byggingarreglugerð sem sett var 1983.

VII. kafli, sem fjallar um landmælingar og lóðaskrá, er efnislega í samræmi við gildandi lög með þeirri undantekningu þó að sveitarstjórnum er gert skylt að láta gera skrá yfir allar fasteignir í sveitarfélaginu og halda henni við, en í gildandi lögum er aðeins um heimildarákvæði að ræða. Sérstök lög gilda um lóðaskrásetningu í Reykjavík og á Akureyri, en í öðrum sveitarfélögum er þessari skrásetningu víða ábótavant.

Félmrn. skal setja reglugerð um skráningu fasteigna í samráði við Hagstofuna, Fasteignamatið og skipulagsstjórn. Eins og stendur er mikið ósamræmi í skrásetningarkerfinu, þjóðskrár, Hagstofunnar, Fasteignamats og Brunabótafélags Íslands, sem er til mikils óhagræðis fyrir sveitarfélögin. Ég vil geta þess að á þessu ári skilaði nefnd af sér sem endurskoðaði samræmingu á fasteignamati og brunabótamati og liggja nú þegar fyrir í viðkomandi ráðuneytum fullmótuð frumvörp til breytinga á þessu atriði sem á að gera mögulegt að samræma þetta mat sem allir eða flestir virðast sammála um að sé brýn nauðsyn.

VIII. kafli er um forkaupsrétt, eignarnám og skaðabætur. Að meginhluta er þessi kafli í samræmi við ákvæði þau sem er að finna í VII. kafla gildandi laga að undanskildu því ákvæði síðustu mgr. 45. gr. að ekki beri að miða eignarnámsbætur við ætlað framtíðarverð vegna framkvæmda sveitarfélags í samræmi við skipulag sem er nýmæli í íslenskum lögum, en áþekk regla varðandi mat á eignarnámsbótum var leidd í lög í Noregi fyrir nokkrum árum. Þegar sveitarfélög hafa þurft að taka lönd eignarnámi vegna fyrirsjáanlegrar þróunar byggðar hafa matsmenn sjaldnast miðað við hver arður sé af eigninni við eðlilega notkun heldur miðað bætur við áætlað framtíðarverð lóða. Hefur þetta gert mörgum sveitarfélögum torvelt að tryggja sér nægilegt land undir framtíðarbyggð.

Rétt er að vekja athygli á því að VI. kafli í gildandi lögum, sem fjallar um framkvæmd skipulags í eldri hverfum, hefur verið felldur niður. Þessum ákvæðum hefur aldrei verið beitt, enda eru þau flókin og þung í vöfum. Hins vegar hefur heimild sveitarstjórna til að taka einstakar fasteignir eignarnámi, þegar ekki næst samkomulag milli eigenda ákveðins byggingarreits um uppbyggingu hans, verið rýmkuð nokkuð, sbr. 44. gr.

Í 42. gr. er það nýmæli að þar er sveitarstjórnum að fengnum meðmælum skipulagsstjórnar og með samþykki ráðherra heimilað að taka eignarnámi efnisnámur sem nauðsynlegar eru taldar til framkvæmda á skipulagi.

IX. kafli er um greiðslu kostnaðar o.fl. Í frv. er gert ráð fyrir að kostnaður við mælingar og kortagerð greiðist til helminga af ríki og viðkomandi sveitarfélagi svo sem verið hefur skv. gildandi lögum. Sama á við sem kostnað við svæðisskipulag og aðalskipulag. Um kostnað við gerð deiliskipulags er lagt til að sveitarfélög með yfir 1000 íbúa beri þann kostnað allan, en í sveitarfélögum með færri en 1000 íbúa greiðist hálfur kostnaður af Skipulagsstofu ríkisins en hálfur af hlutaðeigandi sveitarfélagi.

Vilji sveitarfélag sjálft annast um gerð og endurskoðun eigin skipulags, sbr. 49. gr., er skylt að endurgreiða því þau skipulagsgjöld sem innheimtast í sveitarfélaginu. Skv. gildandi lögum er einungis heimilt að endurgreiða þeim helming þeirra gjalda. Þessi breyting leiðir til töluvert aukinna útgjalda fyrir ríkið því nú þegar hafa tíu stærstu sveitarfélög landsins, Reykjavík, Kópavogur, Garðabær, Hafnarfjörður, Seltjarnarnes, Mosfellssveit, Akranes, Akureyri, Húsavík og Njarðvík, tekið að sér að annast eigið skipulag. Árið 1984 námu skipulagsgjöld í þessum sveitarfélögum 9,9 millj. kr. Til að vega á móti þessum aukna kostnaði er lagt til að ríkissjóður leggi árlega til skipulagsmála eigi lægri upphæð en nemur innkomnum skipulagsgjöldum liðins árs, en skv. gildandi lögum ber ríkissjóði aðeins að leggja fram upphæð er nemur helmingi innkominna skipulagsgjalda.

Frv. gerir ráð fyrir að tekjuöflun ríkisins til skipulagsmála verði óbreytt frá því sem nú er, þ.e. miðist við 3 prómill af brunabótamati allra nýbygginga og 3 prómill af fasteignamati þeirra mannvirkja sem ekki eru metin til brunabóta. Tekjustofn þessi, ásamt því framlagi frá ríkinu sem lögfest var 1975 og nemur helmingi skipulagsgjalda hvers árs, hefur dugað til að standa straum af kostnaði ríkisins vegna skipulagsmála s.l. áratug. Verði hins vegar farið inn á þá braut að stofna til útibúa frá Skipulagsstofu ríkisins í hinum ýmsu kjördæmum, svo sem frv. veitir heimild til skv. 8. gr., má búast við að fjár verði bráðlega vant. Einnig má gera ráð fyrir að landsskipulag, ef út í gerð þess verður farið, geti orðið nokkuð kostnaðarsamt.

Þegar gildandi lög voru samþykkt á Alþingi 1964 var nokkuð deilt á það fyrirkomulag að innheimta 3 prómill af brunabótamati hverrar nýbyggingar til að standa straum af kostnaði ríkissjóðs af framkvæmd skipulagsmála, einkum þar sem ríkissjóður hafði þá um allmörg ár aðeins greitt hluta þessa innheimta gjalds til skipulagsmála en afgangurinn runnið í ríkissjóð. Enginn kom þó auga á heppilegri gjaldstofn og því var þessi gjaldheimta samþykkt óbreytt eins og hún hefur verið allt frá 1938.

Rétt þykir að geta þess að í frv. því sem lagt var fyrir Alþingi 1961 var gert ráð fyrir að landið skiptist í átta skipulagssvæði er fylgdu kjördæmaskiptingunni og var þá jafnframt gert ráð fyrir sérstakri skipulagsnefnd og skipulagsdeild í hverju kjördæmi. Alþingi þótti þessi tilhögun ekki tímabær þá og var þetta ákvæði því fellt úr frv. þegar það var samþykkt 1964. Landshlutasamtök sveitarfélaga hafa hins vegar tekið undir þessa hugmynd við endurskoðun laganna. Hugmynd þessi hefur verið skoðuð og er allrar athygli verð. Hins vegar verður að telja það nokkuð mikið stökk í einu að stofna 6-7 nýjar skipulagsdeildir, enda er hætt við að slíkt fyrirkomulag mundi kalla á mun meiri fjárframlög til skipulagsmála en nú gert ráð fyrir. Hins vegar er í frv. heimild fyrir ráðherra að setja á stofn útibú frá Skipulagsstofu ríkisins í tengslum við þjónustu miðstöðvakjarnanna þar sem sérstök ástæða þykir til. Reynist þetta fyrirkomulag vel og fáist nægilegt fjárframlag er ekkert því til fyrirstöðu að sett verði upp útibú frá Skipulagsstofu ríkisins í tengslum við þjónustumiðstöð hvers einasta kjördæmis.

Ljóst er að gildandi lög, sem að stofni til eru frá 1921, eru að mörgu leyti úrelt orðin þannig að telja verður að endurskoðun þeirra hafi verið mjög tímabær. Frv. það sem hér liggur fyrir hefur, eins og áður sagði, hlotið mjög ítarlega kynningu hjá þeim aðilum er þetta mál einkum varðar og tekið hefur verið tillit til fjölmargra athugasemda er bárust frá þeim.

Herra forseti. Það er von mín að frv. fái góðar undirtektir á hv. Alþingi og ég legg til að því verði að lokinni 1. umr. vísað til 2. umr. og hv. félmn.