04.11.1987
Sameinað þing: 13. fundur, 110. löggjafarþing.
Sjá dálk 612 í B-deild Alþingistíðinda. (427)

1. mál, fjárlög 1988

Fjármálaráðherra (Jón Baldvin Hannibalsson):

Herra forseti. Ég mæli fyrir frv. til fjárlaga fyrir árið 1988 sem lagt hefur verið fram á þskj. 1. Í kjölfar fjárlagafrv. verða lögð fram önnur frumvörp sem ætlað er að hafa áhrif á bæði tekjur og gjöld ríkissjóðs og mæla fyrir um lántökur.

Framvinda efnahagsmála að undanförnu og horfur fyrir næstu missiri sýna vaxandi verðbólgu og viðskiptahalla. Í starfsáætlun sinni hefur ríkisstjórnin lýst því yfir að hún muni beita hagstjórnartækjum með samræmdum hætti. Fjárlögum, lánsfjárlögum, peninga- og gengismálum verði markvisst beitt til þess að draga úr sveiflum og treysta jafnvægi í þjóðarbúskapnum.

Í samræmi við þessa stefnuyfirlýsingu hefur ríkisstjórnin ákveðið að leggja fram fjárlagafrv. sem gerir ráð fyrir jöfnuði í ríkisfjármálum árið 1988. Lánsfjárlagafrv. stefnir að miklum samdrætti í erlendum lántökum. Auk þess hefur ríkisstjórnin þegar gripið til fjölþættra aðhaldsaðgerða á sviði fjármála og peningamála.

Þessar aðgerðir, sem gerðar eru í framhaldi af fyrstu efnahagsráðstöfunum ríkisstjórnarinnar á liðnu sumri, eru nauðsynlegar til að treysta gengi krónunnar. Með þeim er ráðstöfunarfé þjóðarinnar beint að sparnaði en frá neyslu og innflutningi og þannig spornað við vaxandi viðskiptahalla. Brýna nauðsyn ber til að koma á betra jafnvægi á lánamarkaði og draga úr innstreymi erlends lánsfjár.

Ríkisstjórnin ítrekar þá stefnu að gengi krónunnar verði haldið stöðugu, enda er það ásamt aðhaldi í ríkisfjármálum og peningamálum forsenda hjöðnunar verðbólgu. Ráðstafanir þær sem hér er lýst renna frekari stoðum undir gengisstefnuna.

Í starfsáætlun sinni hefur ríkisstjórnin sett sér eftirfarandi markmið í ríkisfjármálum:

Að ná jafnvægi í ríkisfjármálum á næstu þremur árum, en vegna vaxandi útgjaldaþenslu seinustu mánuði er nauðsynlegt að herða tökin og stíga þetta skref til fulls þegar á næsta ári eins og boðað er.

Að ljúka heildarendurskoðun á tekjuöflunarkerfi ríkisins fyrir mitt kjörtímabil þannig að skattakerfið verði einfaldara, réttlátara og skilvirkara.

Að endurskoða útgjöld ríkisins þannig að skatttekjur nýtist sem best til verkefna á vegum hins opinbera.

Að bæta framkvæmd og eftirlit með skattalögum samkvæmt tillögum um aðgerðir gegn skattsvikum. Þá hefur ríkisstjórnin einnig í starfsáætlun sinni boðað endurmat ríkisútgjalda í því skyni að halda aftur af vexti þeirra á næstu árum. Markmiðið er að útgjöld hins opinbera í heild vaxi ekki örar en þjóðartekjur. Forgangsröð viðfangsefna verði þannig að skatttekjur nýtist sem best í þágu almennings.

Helstu þáttum í endurmati ríkisútgjalda er þannig lýst: Dregið verði sem mest úr sjálfvirkni ríkisútgjalda. Framlög til einstakra verkefna og málaflokka verði ákveðin í fjárlögum sem mest án tengsla eða viðmiðunar við þjóðhagsstærðir og vísitölur. Sjálfstæði og rekstrarábyrgð ýmissa stofnana ríkisins, t.d. þeirra sem gagngert þjóna atvinnuvegunum, verði aukin og þeim gert að afla sér í auknum mæli tekna fyrir veitta þjónustu. Jafnframt verði fjárhagsleg ábyrgð stjórnenda stofnananna meiri, m.a. á starfsmannahaldi og á launamálum starfsmanna. Árlega verði starfsemi tiltekinna opinberra stofnana og einstakir þættir ríkisútgjalda tekin til gagngerrar endurskoðunar í því skyni að bæta rekstur og draga úr kostnaði. Unnið verði að því að bjóða ríkisfyrirtæki og hlutafé ríkisins í fyrirtækjum sem stunda atvinnurekstur almenningi til kaups þar sem henta þykir. Skipulega verði unnið að sparnaði og hagræðingu í opinberum rekstri og framkvæmdum.

Herra forseti. Fjárlagafrv. endurspeglar með skýrum hætti þá stefnu í ríkisfjármálum sem lýst er í starfsáætlun ríkisstjórnarinnar. Í frv, er að finna óvenjumörg stefnumarkandi nýmæli. Á það jafnt við um endurskoðun skattakerfisins, breytta forgangsröð útgjalda og margvíslegar umbætur á stjórnkerfi sem lengi hafa verið á dagskrá.

Undirbúningur lagasetningar um þessar áformuðu stjórnkerfisbreytingar hófst á vegum fjmrn. seinni hluta sumars og er þess að vænta að hin helstu þessara lagafrv. líti dagsins ljós á Alþingi á næstu dögum og vikum. Sérstök ráðherranefnd ríkisfjármála hefur fjallað um alla helstu stefnumarkandi þætti fjárlagafrv. til undirbúnings umræðu í ríkisstjórn og þingflokkum stjórnarflokkanna.

Meginmarkmið fjárlagafrv. er sem fyrr segir að ná jöfnuði í ríkisbúskapnum þegar á næsta ári. Hallalaus fjárlög endurspeglast í minni lánsfjárþörf, svo sem sjá má af framlögðu frv, til lánsfjárlaga.

Stefnt er að miklum samdrætti í erlendum lántökum. Ríkissjóður tekur engin ný erlend lán á næsta ári. Erlendar lántökur opinberra aðila lækka úr 3 milljörðum kr. á yfirstandandi ári í 900 millj. kr. Jafnframt er dregið úr erlendum lántökuheimildum einkaaðila með sérstöku lántökugjaldi og innlendri fjármögnunarkvöð. Heildarlánsfjáröflun allra opinberra aðila lækkar verulega á árinu 1988 eða um 3,6 milljarða kr. Í heild lækka erlendar skuldir ríkisins úr 18% af landsframleiðslu á árinu 1986 í 13% í árslok 1988.

Í samræmi við þá stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar að draga úr ríkisafskiptum af atvinnurekstri hefur ríkisábyrgðum af lántökum fjárfestingarlánasjóða verið aflétt til að ýta undir sjálfstæðara áhættumat og auknar arðsemiskröfur. Þrátt fyrir aukna áherslu á innlenda lánsfjáröflun er hlutdeild opinberra aðila á innlendum lánamarkaði heldur minni að raungildi en á síðasta ári ef frá eru skildir samningar byggingarlánasjóðanna við lífeyrissjóðina, sem þegar eru gerðir, vegna fjármögnunar húsnæðislánakerfisins.

Stefnt er að því að breyta starfsháttum og stjórn fjárfestingarlánasjóðanna. Horfið verður frá skiptingu þeirra eftir hefðbundnum atvinnugreinum þannig að nýjar greinar standi jafnvel að vígi og gamlar hvað varðar aðgang að lánsfé. Þegar hefur verið skipaður starfshópur til að undirbúa þessar tillögur. Enn fremur hefur verið skipaður starfshópur til að endurskoða lög og reglur um erlent áhættufjármagn í íslensku atvinnulífi. Með því er stefnt að því að áhættufé geti í vaxandi mæli komið í staðinn fyrir erlent lánsfé við fjármögnun atvinnufyrirtækja hér á landi.

Samanborið við endurskoðaða áætlun 1987 lækkar lánsfjárráðstöfun opinberra aðila á næsta ári um 3,6 milljarða. Helsta skýringin er sú að afkoma ríkissjóðs batnar úr um það bil 2,3 milljarða tekjuhalla 1987 í jöfnuð á árinu 1988. Af þeim 5,2 milljörðum kr. sem opinberir aðilar munu afla með lánum á næsta ári verða 4,3 milljarðar teknir að láni innanlands en einungis 900 millj. erlendis eins og áður sagði. Áætlaðar endurgreiðslur af erlendum skuldum nema alls 2250 millj. kr. Afborganir umfram erlendar lántökur opinberra aðila eru því áætlaðar 1350 millj. á árinu 1988.

Þrátt fyrir þessa aðhaldssemi í opinberum lántökum er heildarniðurstaðan samt sú að hreint innstreymi erlendra lána þjóðarbúsins í heild nemur 1800 millj . kr. Þetta er ekki nógu góður árangur eftir tveggja ára góðæri sem lýsir sér í örari hagvexti og meiri gjaldeyristekjum en nokkru sinni fyrr. Þetta aukna innstreymi erlends lánsfjár er þó fyrst og fremst á vegum einkaaðila. Þannig má segja að hið opinbera gangi að þessu sinni á undan öðrum með góðu fordæmi.

Mikill hagvöxtur liðinna ára ásamt gengislækkun bandaríkjadals veldur því að hlutfall langra erlendra lána lækkar úr 47,1% af vergri landsframleiðslu 1986 í 40% á árinu 1987. Áætlað er að þetta hlutfall lækki enn frekar á árinu 1988 og verði þá um 35%. Staða þjóðarbúsins mun þó ekki batna eins mikið gagnvart útlöndum þar sem talið er að erlend skammtímalán verði nær óbreytt en gjaldeyrisstaðan versni töluvert á næsta ári. Hrein skuldastaða við útlönd var 45,5% vergrar landsframleiðslu 1986, en er talin verða um 37% 1987 og 33% 1988.

Áætlað er að greiðslubyrði erlendra lána verði um 16% útflutningstekna á árunum 1987 og 1988. Greiðslubyrði erlendra lána var hæst 24,3% á árinu 1984, en hefur lækkað síðan bæði vegna aukins útflutnings og vaxtalækkunar á erlendum lánamörkuðum. Meðalvextir erlendra lána, sem voru 10–12% á árunum 1980–1984, lækkuðu í 8,7% 1986 og eru nú áætlaðir tæp 8% í ár og á næsta ári. Vaxtabyrði erlendra lána nam 9,6% útflutningstekna 1986, en er áætluð rúm 8% á þessu og næsta ári.

Fyrir utan það meginmarkmið fjárlagafrv. að stuðla að jöfnuði í ríkisbúskapnum þegar á næsta ári er víða fitjað upp á stefnumarkandi nýmælum sem kalla á sérstaka löggjöf er koma mun til meðferðar á Alþingi.

Endurskoðun á tekjuöflunarkerfi ríkissjóðs er eitt veigamesta atriði hinnar nýju stefnu í ríkisfjármálum. Við undirbúning þeirrar löggjafar er í veigamiklum atriðum stuðst við tillögur sérstakrar nefndar er kannaði umfang skattsvika og fyrrv. fjmrh. kynnti Alþingi í sérstakri skýrslu þann 18. apríl 1986. Tilgangurinn er sá að gera skattakerfið einfaldara, skilvirkara og réttlátara í framkvæmd.

Helstu þættir þessarar endurskoðunar eru: Veruleg fækkun söluskattsundanþága og lækkun söluskattsprósentu sem aðdragandi að upptöku virðisaukaskatts um áramót 1988–1989. Lækkun og samræming tolltaxta og niðurfelling ýmissa smærri gjalda sem áformað er að geti komið til framkvæmda um næstu áramót. Lækkun tolla og sölu skattsprósentu stuðlar að lækkun vöruverðs á meginhluta almennrar neysluvöru og aðfanga samkeppnisiðnaðar. Samtímis verður gripið til viðamikilla tekjujöfnunaraðgerða í formi persónuafsláttar í tekjuskatti, barnabótum og hækkunar lífeyrisgreiðslna til þess að vega upp á móti verðhækkunaráhrifum á þeim vöruflokkum sem hingað til hafa verið undanþegnir söluskatti.

Boðuð er endurskoðun á tekju- og eignarskattsálagningu atvinnurekstrar sem miðar að fækkun frádráttarheimilda en lækkun jaðarskatts. Enn fremur verða reglur um skattmeðferð fjármögnunarviðskipta endurskoðaðar. Skattlagning fjármagns- og eignatekna og samhengi slíkrar skattlagningar og eignarskatts og skatta af öðrum tekjum mun einnig koma til endurskoðunar.

Áformað er að fyrsti áfangi til samræmingar launaskatts komi til framkvæmda á næsta ári. Ríkisfyrirtækjum verður gert að skila arði í ríkissjóð. Lagt verður sérstakt gjald á verktakafyrirtæki í varnarliðsframkvæmdum.

Staðgreiðsla beinna skatta einstaklinga verður tekin upp frá næstu áramótum eins og síðar verður vikið að. Sérstök milliþinganefnd hefur unnið að endurskoðun laga frá seinasta Alþingi um staðgreiðslukerfið og mun skila niðurstöðum mjög bráðlega.

Loks verður fyrsta skrefið í átt til aukins fjárhagslegs sjálfstæðis sveitarfélaga stigið um næstu áramót með tilflutningi verkefna frá ríki til sveitarfélaga.

Í undirbúningi eru ýmsar aðgerðir til að bæta framkvæmd skattalaga og eftirlit. Veigamikil forsenda þess er að skattakerfið verði einfaldara og undanþágum verði fækkað eins og kostur er. Jafnframt verði bókhaldseftirlit eflt bæði á vegum skattyfirvalda og innheimtuaðila. Stefnt yrði að því að eftirlitsstarfsemi ríkisskattstjóra og skattrannsóknarstjóra verði aukin. Þessu verður fylgt eftir með hertum viðurlögum við skattalagabrotum.

Umbætur í skattamálum kalla á aukna fjármuni og mannafla. Að hluta til er það nauðsynlegt vegna staðgreiðslu skatta sem hefst um nk. áramót og vegna undirbúnings virðisaukaskatts sem koma á til framkvæmda 1989. Einnig ber brýna nauðsyn til að efla eftirlit og skilvirkni í skattakerfinu eins og áður segir.

Á gjaldahlið frv. má einnig merkja stefnubreytingu. Fyrstu skrefin eru stigin til að draga úr sjálfvirkni ríkisútgjalda. Í starfsáætlun ríkisstjórnarinnar eru boðuð stærri skref í þá átt og er þess vænst að ráðherrar flytji frv. til laga um það efni á næstunni hver á sínu sviði.

Tilraunir eru gerðar til að auka sjálfstæði og rekstrarábyrgð nokkurra ríkisstofnana og fjárhagslega ábyrgð stjórnenda um leið. Hert er á kröfum um auknar sértekjur opinberra þjónustustofnana.

Heimildir fjmrh. skv. 6. gr. fjárlaga til eftirgjafar aðflutningsgjalda og sölugjalds eru flestar felldar niður. Að því er stefnt að slíkar heimildir, teljist þær á annað borð nauðsynlegar, verði felldar inn í lög um tolla og söluskatt eftir því sem við á.

Í starfsáætlun ríkisstjórnarinnar er því markmiði lýst að ríkisafskipti og ríkisrekstur á atvinnufyrirtækjum verði sem minnst. Þessari stefnuyfirlýsingu er fylgt eftir í fjárlagafrv. með því m.a. að draga úr tilfærslum fjármagns til atvinnuvega og fyrirtækja. Þessa sér víða stað. Bein framlög til atvinnuvega lækka auk þess sem þeim er ætlað að bera stærri hlut opinberra gjalda til samneyslunnar. Endurgreiðsla á uppsöfnuðum söluskatti í sjávarútvegi er t.d. helmingi lægri fjárhæð en á yfirstandandi ári. Fjármagnstilfærslur og framlög til ýmiss konar starfsemi í tengslum við landbúnað og iðnað eru lækkuð. Niðurgreiðslur og útflutningsbætur eru innan þeirra marka sem búvörusamningur kveður á um. Framlög skv. jarðræktarlögum lækka verulega og skyrkir skv. búfjárræktarlögum eru afnumdir. Til samræmis við hinn almenna samdrátt landbúnaðarframleiðslu er lagt til að ráðunautum á vegum Búnaðarfélags Íslands og búnaðarsambanda í héraði, sem launaðir hafa verið af ríkissjóði, fækki um fjórðung. Framlög ríkisins til áburðarverksmiðju eru felld niður. Loks eru framlög til fjárfestingarlánasjóða afnumin.

Á sama tíma og dregið er úr millifærslum, styrkjum og rekstrargjöldum til stofnana í þjónustu atvinnuveganna er lögð aukin áhersla á fjárhagslegan stuðning við margvísleg velferðar- og byggðamál.

Ráðstöfunarfé byggingarlánasjóðanna vex verulega, bæði af ríkisframlögum og með fjáröflun frá lífeyrissjóðunum. Framlag til Byggingarsjóðs verkamanna og lánveitingar til félagslegra íbúðarbygginga, þar með talið kaupleiguíbúða, tvöfaldast. Sama á við um ráðstöfunarfé Byggingarsjóðs ríkisins til almennra húsbygginga og íbúðakaupa. Félmrh. hefur nú lagt fram á Alþingi stjfrv. er gerir ráð fyrir breyttum útlánareglum til að draga úr sjálfvirkni útlána með lánsloforðum til langs tíma þannig að lánsfé nýtist betur þeim sem mesta hafa þörfina. Þá er gert ráð fyrir 150 millj. kr. framlagi í ár og á næsta ári til að koma til móts við þá er lent hafa í greiðsluerfiðleikum vegna húsnæðisöflunar á liðnum árum.

Til menntamála er varið auknu fé á ýmsum sviðum. Þannig er nú í fyrsta sinn ætlað fé til háskólakennslu á Akureyri. Háskóli Íslands er styrktur með fjölgun á starfsliði og verulega auknu fé til rannsókna. Á grunnskólastiginu eru framlög til stuðningskennslu og sérkennslu aukin mjög verulega. Framlag til Lánasjóðs ísl. námsmanna hækkar úr 928 millj. kr. í ár í 1478 millj. eða um 60%. Þannig er reynt að gæta samræmis milli framlaga sjóðsins og lántöku hans, en honum hefur árum saman verið ætlað að taka lán, erlend eða innlend, langt umfram greiðslugetu hans. Aukin áhersla er lögð á málefni fatlaðra með því að auka framlög til rekstrar heimila og dvalarstaða fyrir fatlaða og til Framkvæmdasjóðs fatlaðra.

Bættar samgöngur á landi og í lofti eru þýðingarmikið atriði í byggðamálum. Því er nú lagt til að auknu fé verði varið til vegamála og flugvallagerðar.

Framkvæmdamáttur framlaga til þessara málaflokka eykst um tæp 20% að raungildi. Aðgerðir ríkisstjórnarinnar til að draga úr þenslu sem hefur lýst sér í manneklu og miklu launaskriði á höfuðborgarsvæðinu, aukin framlög til samgöngumála úti um landið, efling hins félagslega húsnæðislánakerfis og tilflutningur verkefna frá ríki til sveitarfélaga ásamt með tilflutningi tekjustofna á móti eru allt þættir í viðleitni ríkisstjórnarinnar til að rétta hlut landsbyggðarinnar varðandi opinberar framkvæmdir og félagslega þjónustu.

Ríkisstjórnin vill leggja sitt af mörkum til að styrkja forvarnarstarf á sviði áfengis- og fíkniefnamála. Framlög eru aukin í þessu skyni og er nú stefnt að samstilltu átaki allra ráðuneyta í fyrirbyggjandi starfi á þessum vettvangi.

Í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar kemur fram að unnið verði að því að bjóða ríkisfyrirtæki og hlutafé ríkisins í fyrirtækjum, sem stunda atvinnurekstur, almenningi til kaups eftir því sem henta þykir. Í samræmi við þetta fer nú fram á vettvangi einstakra ráðuneyta athugun á því hvort og þá með hvaða hætti staðið skuli að sölu á fyrirtækjum í ríkiseigu. Ljóst er að margháttaðra gagna verður að afla í hverju tilviki um rekstur og stöðu ýmissa þeirra fyrirtækja sem hér um ræðir áður en af sölu getur orðið. Ekki ber að líta á sölu ríkisfyrirtækja og hlutabréf í ríkiseign sem aðgerð til tekjuöflunar fyrst og fremst, heldur sem þátt í endurmati á hlutverki ríkisins í nútímavelferðarríki.

Það verður að teljast til nýmæla í þessu frv. að nú er riðið á vaðið með breytingu á verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga. Þetta er málefni sem lengi hefur verið til umræðu, reyndar áratugum saman, en minna orðið úr framkvæmdum en vonir stóðu til. Ríkisstjórnin hefur nú beitt sér fyrir því að fyrsta skrefið í heildarendurskoðun verkaskiptingar þessara aðila verði stigið á árinu 1988. Þannig er gengið út frá því að nokkur verkefni flytjist til sveitarfélaganna strax í upphafi næsta árs. Þetta tekur til dagvistarheimila, íþróttamála annarra en þeirra sem tengjast grunnskólastarfi, byggða- og minjasafna o.fl. Miðað er við að sveitarfélögin taki við tónlistarfræðslu haustið 1988, í upphafi nýs skólaárs.

Í þessum fyrsta áfanga er eingöngu gert ráð fyrir að þáttur sveitarfélaga í málefnum fatlaðra flytjist til ríkisins. Alls er talið að frá ríkinu færist kostnaður sem nemur um 200 millj. kr. á árinu 1988. Við mat á þessari fjárhæð hefur verið höfð hliðsjón af greinargerð nefnda ríkis og sveitarfélaga, sem fjölluðu um kostnaðaráhrif tilfærslna á verkefnum, og einnig hver framlög til þessara mála hafa verið á yfirstandandi ári. Síðari áfangi heildarendurskoðunarinnar er áformaður á árinu 1989 og tekur þá fyrst og fremst til heilbrigðis- og skólamála. Í þeim breytingum liggja mun hærri fjármunir en um er að tefla í fyrsta áfanganum, auk þess sem þess er að vænta að þá vegi þyngra verkefni sem færast frá sveitarfélögum til ríkisins.

Tvennt er það sem veldur mönnum áhyggjum um þessar breytingar. Hið fyrra er hvernig sveitarfélögin fái borið uppi aukinn kostnað sem af breytingunni leiðir. Hið síðara varðar hvernig verður hagað tilflutningi verkefna t.d. þar sem framkvæmdir standa í miðjum klíðum.

Um fyrra atriðið er því til að svara að nú er ákveðið að endurskoða tekjuöflun til Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga, svo og hlutverk hans. Um nokkurt árabil hafa tekjur sjóðsins verið skertar. Væri sama skerðing í gildi í frv. 1988 og á árinu 1987 næmu tekjur sjóðsins af söluskatti og tollum um 1135 millj. kr. Til að greiða fyrir verkefnatilfærslunni er nú miðað við að til sjóðsins renni alls 1485 millj. kr., þ.e. um 350 millj. kr. hærri tekjur en ef um skerðingu væri að ræða eins og í ár. Sú fjárhæð skiptist þannig að 250 millj. kr. er bein hækkun á tekjum sjóðsins og samsvarar það um helmingi af skerðingunni, en 100 millj. verða ætlaðar í sérstaka deild sjóðsins og varið til jöfnunar milli sveitarfélaga vegna verkefnatilflutningsins.

Nú háttar þannig til að tekjustofnalög Jöfnunarsjóðs þarf að endurskoða óháð því hvort verkefni eru færð milli aðila. Er það vegna þess að tekjustofnar sjóðsins af aðflutningsgjöldum og sölugjaldi taka fyrirsjáanlega slíkum breytingum að annað er óhjákvæmilegt. því sambandi hefur félmrh. lýst þeirri skoðun sinni að sterklega komi til álita að efla nokkurs konar viðlagadeild í sjóðnum umfram þær 100 millj. sem ég áður gat um. Þá kemur til álita að slík viðlagadeild hefði m.a. það hlutverk að létta undir með sveitarfélögum vegna framkvæmda sem þegar eru hafnar, en ekki verða framar á vettvangi Alþingis og þar með ríkissjóðs.

Nú er talið að svonefndir „halar“ í dagvistarheimilum, félagsheimilum og íþróttamannvirkjum nemi um 400–450 millj . kr. Með því að ætla 150 millj. kr. árlega í sérdeild Jöfnunarsjóðs ætti að mega jafna áhrif vegna þessarar verkefnatilfærslu á næstu þremur árum, en fullyrða má að mótframlög ríkisins hefðu ekki verið greidd sveitarfélögunum nema á mun lengri tíma ella.

Fjáröflun til Jöfnunarsjóðs 1988 er miðuð við 1485 millj . kr. eins og áður segir. Þá er miðað við að ríkissjóður taki þær tekjur eingöngu af söluskatti og að lögum verði breytt í samræmi við það. Hitt liggur ljóst fyrir að slík tilhögun getur einungis gilt til eins árs þar sem nauðsynlegt verður að taka tekjustofn sjóðsins til nýrrar athugunar þegar virðisaukaskattur tekur gildi í ársbyrjun 1989 eins og að er stefnt, auk þess sem enn önnur verkefni kunna þá að hafa flust á milli ríkis og sveitarfélaga og hagkvæmt kann að vera að beina nýjum verkefnum til sjóðsins til úrlausnar.

Fram hjá því er með öllu óeðlilegt að líta að sveitarfélögin muni í fyllingu tímans að sjálfsögðu bera uppi útgjöld hinna nýju verkefna rétt eins og þeirra sem þau nú annast af almennum skatttekjum sínum. Því verður að líta á álagningu sveitarfélaganna m.a. í ljósi þessa þegar fram í sækir.

Til þess að vinna að framgangi þessara mála hefur félmrh. nýlega skipað tvær nefndir með aðild hlutaðeigandi ráðuneyta og sveitarfélaga. Annarri nefndinni er ætlað að vinna að breytingu á lögum um Jöfnunarsjóð og hinni er falið að undirbúa síðara stig verkefnatilfærslunnar og leggja línur um eignatilfærslur og uppgjörsmál. Á miklu veltur að allur málatilbúnaður sé sem vandaðastur og að gagnkvæmur skilningur ríki á milli manna í þessu þjóðþrifamáli.

Á samráðsfundi ríkis og sveitarfélaga, sem haldinn var þann 30. október sl., var af hálfu sveitarfélaganna lýst fullum vilja til samstarfs um framkvæmd á þessum tillögum. Í yfirlýsingu fundarins er því lýst yfir að aðilar muni nú þegar hefja undirbúning síðari áfanga sem fyrirhugað er að komi til framkvæmda á árinu 1989. Þar er einnig lögð áhersla á að hraða störfum nefnda er gera tillögur um flutning verkefna og uppgjör og eignatilfærslur er því tengjast.

Herra forseti. Á þenslutímum er það tvímælalaust hlutverk opinberrar fjármálastjórnar að hamla gegn umframeftirspurn og þeirri verðbólgu og viðskiptahalla sem af hlýst. Þetta ber að gera með því að reka ríkissjóð án halla og halda fram aðhaldssamri peningamálastefnu. Með frv. til fjárlaga og lánsfjárlaga og almennum efnahagsaðgerðum þeim til styrktar hefur ríkisstjórnin reynt að rækja skyldur sínar í þeim efnum.

Mikill hagvöxtur er ekki einhlítur mælikvarði á velgengni í efnahagsmálum. Hagvaxtarskeiðið sem hófst 1984 hefur allt fram á þetta ár mátt rekja til mikillar framleiðsluaukningar f sjávarútvegi. Þetta leiddi til aukins útflutnings og bættrar stöðu þjóðarbúsins gagnvart útlöndum. Hagvöxtinn á yfirstandandi ári má hins vegar í mun ríkari mæli rekja til þenslu í verslunar- og þjónustugreinum, einkum á höfuðborgarsvæðinu. Þessi munur endurspeglast með skýrum hætti í umskiptum til hins verra á viðskiptajöfnuði.

Til þess að koma í veg fyrir að hagvaxtarskeiðið snerist upp í ofþenslu, verðbólgu og viðskiptahalla hefði að mínu mati þurft að grípa til strangra aðhaldsaðgerða í ríkisfjármálum og peningamálum þegar í upphafi árs 1987. Tillögur um það efni voru uppi á haustinu 1986. Þær tillögur fólu í sér að staða ríkisfjármála yrði styrkt með lækkun ríkisútgjalda og aukinni tekjuöflun sem svaraði allt að 2–21/2 af vergri landsframleiðslu. Tillögurnar miðuðu að því að draga í tæka tíð úr þenslu og halda aftur af vexti þjóðarútgjalda umfram þjóðartekjur. Sú staðreynd að ekki var gripið til aðgerða fyrr en með tilkomu nýrrar ríkisstjórnar eftir mitt ár veldur því að vandinn sem við er að fást er nú verri viðureignar og kallar á stórtækari aðgerðir en ella hefði e.t.v. verið nauðsynlegt. (HBl: Hver var með þessar tillögur?)

Í grg. Þjóðhagsstofnunar frá 6. maí 1987, sem lögð var fram í stjórnarmyndunarviðræðum, var sett fram mat á þjóðhagshorfum á miðju ári. Meginbreytingin frá fyrri áætlunum fólst í því að kaupmáttur atvinnutekna í heild var metinn mun meiri en gert hafði verið ráð fyrir. Afleiðingunum var lýst á þessa leið: Þjóðarútgjöld verða meiri en að var stefnt. Spáð var 7,5% aukningu þjóðarútgjalda eða 2,5 milljörðum kr. að raunvirði umfram fyrri áætlanir. Viðskiptahalli fór vaxandi. Í febrúar var gert ráð fyrir 950 millj. kr. viðskiptahalla, en í maí viðskiptahalla sem nam 2,5 milljörðum kr. Verðbólga færðist í aukana. Í febrúarspá var gert ráð fyrir 11,5% verðbreytingu frá upphafi til loka árs. Í maí stefndi í 15% verðbólgu á sama mælikvarða miðað við óbreytta gengisstefnu. Loks þótti ljóst að hert gæti að atvinnulífinu á síðari hluta ársins, sérstaklega vegna hækkandi raungengis og verulegra kostnaðarhækkana í kjölfar kjarasamninga. Við þetta bætist að fátt bendir til að hægt sé að búast við batnandi ytri skilyrðum þjóðarbúsins á næstunni. Því er spáð að hagvöxtur minnki verulega á næsta ári.

Meira en 2/3 hlutar ríkisútgjalda tengjast launum, lífeyris- og sjúkratryggingum, almennum rekstri, sem mjög er launatengdur, og vaxandi vaxtabyrði af skuldum. Breytingar á launum opinberra starfsmanna og á almennum vinnumarkaði eru þess vegna ákvarðandi þáttur um þróun ríkisútgjalda.

Í kjölfar kjarasamninga Alþýðusambandsins og vinnuveitenda í desember á sl. ári var reiknað með því að atvinnutekjur á mann yrðu að meðaltali 20–22% hærri á þessu ári en í fyrra. Raunin hefur hins vegar orðið sú að almennar launahækkanir á árinu hafa orðið mun meiri. Nú bendir allt til að atvinnutekjur á mann hækki að meðaltali um 38% milli áranna 1986 og 1987. Þessar miklu launahækkanir stafa ekki síst af þeirri eftirspurnarþenslu sem ríkt hefur í hagkerfinu á árinu og hefur m.a. leitt til mikillar spennu á vinnumarkaði. Eftir því sem á árið hefur liðið hafa horfur um verðbólgu þess vegna farið versnandi. Í ársbyrjun var því spáð, m.a. á grundvelli áætlana um launaþróun, að vísitala framfærslukostnaðar mundi hækka um 141/2% frá meðaltali síðasta árs en um 11–12% frá upphafi til loka þessa árs. Nú eru hins vegar horfur á að hækkun vísitölunnar frá síðasta ári verði 18–19% en um 25% á árinu.

Þrátt fyrir meiri verðbólgu en spáð var í upphafi ársins er ljóst að aukning kaupmáttar á þessu ári fer langt fram úr því sem gert var ráð fyrir í ársbyrjun. Þá var reiknað með að kaupmáttur atvinnutekna á mann yrði að jafnaði 7% hærri á þessu ári en í fyrra. Nú virðist hins vegar stefna í að aukningin verði um 16%. Kaupmáttur ráðstöfunartekna gæti aukist enn meir vegna léttari byrði af beinum sköttum á þessu ári en í fyrra. Að langstærstum hluta kom þessi kaupmáttaraukning fram á fyrsta og öðrum ársfjórðungi og er reiknað með að kaupmáttur haldist því sem næst óbreyttur á síðari helmingi ársins.

Framvinda launa- og verðlagsmála á árinu 1987 hefur raskað verulega áætlun um afkomu ríkissjóðs á árinu og orðið ríkisbúskapnum og efnahagskerfinu í heild allmikil áraun. Í fjárlögum ársins var gert ráð fyrir að tekjuhalli ríkissjóðs á árinu 1987 yrði um 2,8 milljarðar kr. Framan af ári stefndi í mun meiri halla eða um 3,4 milljarða, en með þeim aðgerðum sem ríkisstjórnin beitti sér fyrir á miðju sumri tókst að draga talsvert úr hallanum. Með efnahagsaðgerðum ríkisstjórnarinnar nú í þingbyrjun hefur staða ríkissjóðs styrkst enn. Nú er reiknað með því að hallinn verði 2,3 milljarðar kr. Í hlutfalli við landsframleiðslu er reiknað með því að halli á ríkissjóði 1987 verði þá rúmlega 1%.

Þjóðarútgjöld eru nú talin verða mun meiri á þessu ári en gert hefur verið ráð fyrir í fyrri spám. Þetta má fyrst og fremst rekja til aukinnar einkaneysluútgjalda vegna mikillar kaupmáttaraukningar á árinu. Þá er einnig gert ráð fyrir því að fjárfesting verði töluvert meiri en í fyrri áætlunum.

Sú mikla kaupmáttaraukning sem átti sér stað á fyrri hluta ársins hefur m.a. komið fram í stórauknum einkaneysluútgjöldum heimilanna. Gert er ráð fyrir að heldur dragi úr þessari þenslu á síðari helmingi ársins, m.a. vegna minni kaupmáttaraukningar en á fyrri hluta árs og vegna þeirra aðhaldsaðgerða sem ríkisstjórnin hefur gripið til. Á þessum forsendum er því spáð að fyrir árið í heild aukist einkaneysla um 12% að raungildi frá árinu 1986. Ekki er reiknað með neinum breytingum á fyrri áætlunum um samneysluútgjöld á þessu ári og er áfram búist við því að þau aukist um 4% að raungildi frá síðasta ári. Á hinn bóginn er gert ráð fyrir nokkru meiri fjárfestingu á árinu en áður, m.a. í ljósi mikils innflutnings á vélum og tækjum á fyrri hluta ársins. Í heild gæti því fjárfesting aukist um allt að 8% að raungildi frá síðasta ári. Samtals felst í þessum áætlunum spá um tæplega 10% aukningu neyslu- og fjárfestingarútgjalda að raungildi á þessu ári.

Efnahagsvandinn, sem við blasti þegar ríkisstjórnin tók við, er í meginatriðum tvíþættur. Annars vegar gætti meiri eftirspurnar í efnahagslífinu en góðu hófi gegndi. Það birtist m.a. í mikilli manneklu og launaskriði í einstökum atvinnugreinum og vaxandi verðbólgu. Á hinn bóginn eru horfur á miklu hægari hagvexti og vaxandi halla á utanríkisviðskiptum á næsta ári verði ekki að gert.

Í upphafi ferils síns greip ríkisstjórnin til margháttaðra aðgerða til að draga úr verðbólgu og viðskiptahalla og koma á betra samræmi á milli þjóðarútgjalda og þjóðartekna. Þessar aðgerðir voru einkum fólgnar í eftirfarandi: Undanþágum frá söluskatti var fækkað og tekinn upp sérstakur söluskattur með lægra hlutfalli af ýmsum matvælum og nokkrum greinum þjónustu. Lagt var á sérstakt bifreiðagjald sem innheimtist að hálfu leyti á þessu ári. Lagður var viðbótarskattur á innflutt kjarnfóður. Ríkisábyrgðargjald var hækkað og lagt á nýtt lántökugjald á erlend lán. Áætlað er að þessar aðgerðir skili ríkissjóði rúmum milljarði kr. á þessu ári en 3,7 milljörðum á næsta ári. Þessar aðgerðir voru því stórt skref í þá átt að jafna hallann á ríkissjóði. Jafnframt var gripið til tekjujafnandi aðgerða með hækkun lágmarksframfærslulífeyris einstaklinga og hækkun barnabótaauka, sem áætlað er að kosti ríkissjóð um 190 millj. kr. í ár.

Þessum aðgerðum í ríkisfjármálum var fylgt eftir með frekari ráðstöfunum á sviði peninga- og lánamála. Vextir af spariskírteinum ríkissjóðs voru hækkaðir. Fyrirhuguð endurgreiðsla söluskatts til sjávarútvegs var lögð inn á bundna reikninga. Til að draga úr erlendum lántökum, sem hafa átt drjúgan þátt í þenslunni að undanförnu, setti viðskrn. reglur sem kveða á um aukna hlutdeild innlends lánsfjár í kaupum erlendis frá.

Þótt þessar ráðstafanir hafi verið til aðhalds og styrkt stöðu ríkissjóðs verulega dugðu þær ekki til að halda nægilega aftur af þjóðarútgjöldum og beina tekjum fólks og fyrirtækja að auknum sparnaði. Ríkisstjórnin ákvað því að bregðast strax við þessum vanda með sérstökum aðgerðum í ríkisfjármálum og peningamálum. Markmið þessara ráðstafana var tvíþætt: Í fyrsta lagi að hamla gegn þeirri eftirspurn í efnahagslífinu sem áður er lýst og í öðru lagi að treysta enn frekar jafnvægi í þjóðarbúskapnum á næsta ári með hallalausum fjárlögum og aðgerðum til að efla innlendan sparnað. Þannig var með samræmdum hætti dregið úr útlánaþenslu og innstreymi erlends lánsfjár og þar með lagður grundvöllur að hjöðnun verðbólgu og minni viðskiptahalla á næsta ári.

Til þess að styrkja stöðu ríkissjóðs og draga úr innflutningi voru innflutningsgjöld af fólksbifreiðum hækkuð sem leiddi til hækkunar bílverðs um 5–15% eftir stærð. Um leið var verð á áfengi og tóbaki hækkað um 8% að meðaltali. Áformum um að flýta gildistöku söluskattsbreytinga að hluta til frá áramótum til 1. nóv. var frestað samkvæmt ákvörðun ríkisstjórnarinnar til að greiða fyrir væntanlegum kjarasamningum svo sem síður verður vikið að.

Þá var gripið til margvíslegra ráðstafana í peninga- og lánsfjármálum sem hafa þann tilgang að draga úr eyðslu og efla innlendan sparnað. Bönkum og sparisjóðum var heimilað að bjóða gengisbundna innlánareikninga og gefið svigrúm til að lána út með sambærilegum kjörum. Einstaklingum og fyrirtækjum var heimilað að festa kaup á erlendum verðbréfum. Ríkissjóður bauð gengisbundin spariskírteini til sölu á innlendum markaði og önnur spariskírteini til lengri tíma voru boðin með betri kjörum í samræmi við markaðsaðstæður. Vextir af ríkisvíxlum voru endurskoðaðir og ríkisvíxlar boðnir til lengri tíma en verið hefur. Til að hvetja þá sem hyggja á erlendar lántökur til þess að fresta áformum sínum og draga á þann hátt úr innstreymi erlends lánsfjár var því lýst yfir að gjald á erlendar lántökur yrði fellt niður við lok næsta árs.

Þá var því yfir lýst að við endurskoðun laga um tekju- og eignarskatt og ákvæði um skattlagningu eignatekna verði við það miðað að skattlagning verði samræmd og jafnframt tryggt að tekjur af hlutafjáreign almennings sæti ekki lakari meðferð et~ aðrar tekjur af eignum. Loks ákvað ríkisstjórnin að afnema ríkisábyrgð á skuldbindingum atvinnuvegasjóða.

Vel verður fylgst með því á næstunni hvort þörf verður frekari aðgerða til að tryggja nægilegt aðhald í útlánum banka út þetta ár. Áætlanir benda til að lausafjárstaða bankakerfisins muni batna í upphafi næsta árs og verða gerðar ráðstafanir fyrir þann tíma til að tryggja hóflega þróun í útlánastarfsemi bankanna á því ári.

Þessar ráðstafanir höfðu það að markmiði að eyða þeirri óvissu sem gætt hefur í efnahagsmálum að undanförnu. Jafnframt var þeim ætlað að skapa forsendur fyrir auknu jafnvægi á lánamarkaði, en það er frumskilyrði þess að vextir fari lækkandi. Með því að eyða hallanum á ríkisbúskapnum er stigið stórt skref í þessa átt.

Eins og jafnan á þessum árstíma eru ýmsar mikilvægar forsendur spár um framvindu efnahagsmála á næsta ári óráðnar. Af innlendum forsendum ber fyrst að nefna að fiskveiðistefnan fyrir næsta ár hefur enn ekki verið mótuð og eykur það óvissu sem jafnan ríkir um væntanlegan sjávarafla. Þá gætir verulegrar óvissu um verðlags- og tekjuþróun á næstu missirum. Hækkun launa um rúmlega 7% um næstliðin mánaðamót og sú hækkun óbeinna skatta sem ákveðin hefur verið mun hvort tveggja stuðla að verðhækkunum næstu mánuði.

Fram undan eru nýir kjarasamningar á almennum vinnumarkaði fyrir næsta ár. Miklu skiptir að í þeim verði tekið mið af horfum um ytri skilyrði þjóðarbús á næsta ári og verður í því sambandi að hafa í huga þá miklu aukningu kaupmáttar sem orðið hefur að undanförnu og allir hljóta að vera sammála um að vilja varðveita.

Af erlendum forsendum má nefna að óvissa ríkir um áframhaldandi viðskiptakjarabata. Þessu valda jafnt almennar sem sérstakar aðstæður í umheiminum. Hagvöxtur í iðnríkjunum hefur verið fremur hægur undanfarin tvö ár og er ekki talið líklegt að á því verði breyting á næsta ári. Því má búast við tiltölulega lítilli aukningu almennrar eftirspurnar á helstu mörkuðum fyrir íslenskar útflutningsvörur. Þótt eftirspurn eftir íslenskum sjávarafurðum sé mismunandi, bæði eftir mörkuðum og tegundum, er líklegt að í besta falli verði unnt að halda þeirri miklu hækkun á verði sjávarafurða erlendis sem átt hefur sér stað undanfarin missiri. Afar ólíklegt er að búhnykkur í líkingu við stórfellda lækkun olíuverðs falli þjóðinni í skaut á næstunni. Á þessu ári hafa olíuverð á heimsmarkaði og vextir á alþjóðlegum lánamörkuðum farið heldur hækkandi og gæti sú þróun haldið áfram.

Miðað við óbreytta sjávarvöruframleiðslu á næsta ári gæti útflutningsframleiðslan í heild aukist um 1% að raungildi milli áranna 1987 og 1988 þar sem reiknað er með nokkurri framleiðsluaukningu í útflutningsgreinum öðrum en sjávarútvegi. Munar þar mestu um mikla aukningu í framleiðslu fiskeldisafurða. Einnig er reiknað með því að framleiðsla á áli og kísiljárni aukist um 2% frá þessu ári.

Á síðustu tveimur árum hefur afkoma fyrirtækja í sjávarútvegi verið betri en mörg ár þar á undan. Að mati Þjóðhagsstofnunar voru botnfiskveiðar og vinnsla í heild rekin með nokkrum hagnaði á síðasta ári. Áætlun, sem tekur mið af aðstæðum í októberbyrjun, benti til þess að vinnslan í heild væri rekin með hagnaði, einkum söltun. Rekstrarskilyrði frystingar hafa þó vafalítið versnað á síðustu vikum, ekki síst vegna lækkandi gengis bandaríkjadollars. Botnfiskveiðar eru hins vegar reknar með hagnaði við núverandi rekstrarskilyrði. Hagur rækjuvinnslu hefur versnað mjög á síðustu mánuðum vegna lækkunar á verði á erlendum mörkuðum. Þá er afkoma loðnuvinnslu slæm en loðnuveiða óviss.

Í samræmi við starfsáætlun ríkisstjórnarinnar er nú unnið að endurskoðun fiskveiðistefnunnar. Sjútvrh. hefur skipað sérstakar ráðgjafarnefndir, sem skipaðar eru fulltrúum þingflokka annars vegar og helstu hagsmunaaðila í sjávarútvegi hins vegar, til að vinna að þessu verkefni ásamt sérfræðingum. Á þessum vettvangi er m.a. fjallað um hvernig og hverjum veiðiheimildir skuli veittar, hvernig taka megi meira tillit til byggðasjónarmiða við mótun fiskveiðistefnunnar, hvers konar reglur skuli gilda um færslu veiðiheimilda milli aðila o.fl.

Ljóst er að íslenskur sjávarútvegur stendur nú að vissu leyti á tímamótum. Þar kemur margt til. Í fyrsta lagi virðist ljóst að sjávarútvegur getur ekki á næstunni vænst jafnhagstæðrar verðþróunar á mörkuðum og á síðustu árum. Í öðru lagi virðist ágreiningur lítill sem enginn um það að fiskveiðistjórnun eigi rétt á sér. Deilur standa hins vegar um hvernig stjórna skuli. Í þriðja lagi hafa fiskmarkaðir rutt sér til rúms og m.a. leitt til stórhækkaðs fiskverðs á fáum mánuðum. Í fjórða lagi hefur ný flutningatækni, aukin markaðssókn og sveiflur á innbyrðis gengi gjaldmiðla leitt til stóraukins útflutnings á ferskum og óunnum fiski jafnframt því sem nýir markaðir hafa opnast eða stóreflst, en aðrir dregist saman. Í fimmta lagi hafa fyrirtæki í greininni tekið miklum breytingum. Gamalgróin stórfyrirtæki hafa mörg eflst verulega, en minni fyrirtæki sérhæfa sig í auknum mæli. Loks má nefna að launakerfi það sem ríkjandi hefur verið í frystingu áratugum saman sætir nú vaxandi gagnrýni. Fátt eitt er hér upp talið, en ef breytingar og sviptingar eru mælikvarði á lífsmark og þróun einnar atvinnugreinar þurfum við Íslendingar litlu að kvíða um framtíð þessa burðaráss okkar atvinnulífs.

Sjávarútvegur er höfuðatvinnuvegur landsmanna og svo verður um langa framtíð. Sjávarútvegurinn stendur undir 3/4 hlutum útflutningstekna Íslendinga. Hagur þessarar atvinnugreinar endurspeglar því mjög afkomu þjóðarbúsins sem heildar. Það skiptir höfuðmáli í nánustu framtíð og til lengri tíma litið hvernig aðsteðjandi vandamál þessarar atvinnugreinar verða leyst.

Ríkisstjórnin er nú gagnrýnd fyrir að ætla á næsta ári annars vegar að draga úr tilfærslum til sjávarútvegs vegna lækkunar á endurgreiðslu söluskatts og hins vegar vegna fyrirætlana um að leggja 1% launaskatt á þessa grein sem aðrar — á sama tíma og afkoma fer versnandi.

Fyrir liggur af hálfu ríkisstjórnarinnar að hún er tilbúin til viðræðna við hagsmunaaðila í sjávarútvegi um þessi mál. Þær viðræður mega ekki og munu ekki af ríkisstjórnarinnar hálfu snúast um tilflutning vandamála frá sjávarútvegi yfir á ríkissjóð. Þær hljóta m.a. að snúast um innri vandamál og uppbyggingu þessarar atvinnugreinar og leiðir til langtímalausna. Allir sem beinna hagsmuna hafa að gæta þurfa að leggja sitt af mörkum til þeirra lausna. Vandamál í sjávarútvegi eru engin nýlunda, en meðulin sem notuð hafa verið til lækninga hafa oft verið verri en sjúkdómurinn sjálfur. Gengisfelling er ekki á dagskrá. Nú þarf að leita nýrra leiða.

Óvissa ríkir um þróun þjóðarútgjalda á næsta ári sem m.a. má rekja til óvissu um væntanlega verðlags- og tekjuþróun. Þá er nokkrum erfiðleikum bundið að meta nákvæmlega áhrif þeirra aðhaldsaðgerða í fjármálum og peningamálum sem ríkisstjórnin hefur beitt sér fyrir. Einkaneysluútgjöld, sem vega langþyngst í þjóðarútgjöldum eða nálægt 2/3 hlutum, ráðast að verulegu leyti af ráðstöfunartekjum heimilanna. Hér er reiknað með að einkaneysluútgjöld heimila í heild aukist um 1/2% að raungildi milli áranna 1987 og 1988 á þeirri forsendu að kaupmáttur ráðstöfunartekna á mann aukist ekki. Þessi forsenda um kaupmátt ráðstöfunartekna á næsta ári er óviss, ekki síst þar sem kjarasamningar á almennum vinnumarkaði eru lausir frá og með næstu áramótum. Á hinn bóginn er ljóst að ekkert svigrúm er fyrir almenna aukningu á kaupmætti ráðstöfunartekna á næsta ári ef ná á markmiðum um hjöðnun verðbólgu og viðskiptahalla á árinu 1988.

Veruleg óvissa er um þróun verðlags á næsta ári, en talsverð hækkun á verðlagi milli ársmeðaltala 1987 og 1988 er fyrirsjáanleg vegna örra verðhækkana á síðustu mánuðum ársins og í upphafi næsta árs. Nú er reiknað með að hækkun verðlags frá upphafi til loka árs verði samt innan við 10%.

Í þessari áætlun er gert ráð fyrir að gengi krónunnar verði haldið óbreyttu frá því sem það nú er allt næsta ár. Á hinn bóginn er ljóst að á undanförnu missiri hefur verðlagsþróun hér á landi verið útflutnings- og innlendum samkeppnisgreinum óhagstæð auk þess sem viðskiptahalli hefur farið vaxandi. Í forsendunni um áframhaldandi fastgengisstefnu felst því að hratt dragi úr verðbólgu er líða tekur á árið 1988. Forsendur þess að slíkur árangur náist í baráttunni gegn verðbólgu er hvort tveggja í senn: aðhaldssemi í stjórn ríkisfjármála og peningamála á næsta ári og hófsamir kjarasamningar í vetur. Með þeim samræmdu aðgerðum í ríkisfjármálum og peningamálum sem áður er lýst hefur ríkisstjórnin gert það sem í hennar valdi stendur til að eyða þeirri óvissu sem um of hefur sett svipmót sitt á efnahagsmálaumhverfi okkar að undanförnu.

Herra forseti. Tekjur ríkissjóðs á árinu 1988 eru áætlaðar 59,6 milljarðar kr. og er það 24,6% hækkun frá áætlaðri niðurstöðu ársins 1987 að lokinni endurskoðun í september. Tekjuliðir hækka mjög misjafnlega milli ára, einkum vegna þess að eftir eðli þeirra eru þeir á misjafnan veg háðir verðlagsbreytingum, en einnig vegna þess að á síðari hluta þessa árs hafa verið teknar ákvarðanir um breytingar í skattamálum sem breyta innbyrðis vægi tekjustofna. Áætlað er að um 8,2 milljarða eða 13,8% af tekjum ríkissjóðs verði aflað með beinum sköttum, 48 milljarða eða 80,7% með óbeinum sköttum. Ýmsar aðrar tekjur verði um 3,2 milljarðar eða 5,5% af tekjum ríkissjóðs.

Halli sá sem verið hefur á ríkissjóði síðustu ár stafar af viðvarandi misræmi milli þeirra tekna sem ríkissjóður gat aflað sér í óbreyttu skattakerfi og þeirra útgjalda sem stofnað hefur verið til með lögum frá Alþingi eða heimiluð hafa verið í fjárlögum. M.ö.o.: tekjurnar dugðu ekki lengur fyrir útgjöldum svo að grípa þurfti til sérstakra ráðstafana. Einnig var ljóst að útgjöld ríkisins yrðu ekki skorin niður í þeim mæli að dygði. Um það tókst ekki pólitísk samstaða milli þeirra stjórnmálaflokka er að ríkisstjórninni standa. Eini aðgengilegi kosturinn var því að auka tekjur ríkissjóðs allverulega. Hinn kosturinn var áframhaldandi skuldasöfnun innanlands sem utan með þenslu og verðbálseldsneyti í farteskinu.

Þær aðgerðir til tekjuöflunar sem ríkisstjórnin beitti sér fyrir á árinu 1987 og þær sem gert er ráð fyrir að gangi í gildi um næstu áramót munu gefa ríkissjóði 5700 millj. kr. í tekjur á árinu 1988. Þessar viðbótartekjur sundurliðast þannig að breikkun söluskattsstofns og aðrar breytingar á honum ásamt breytingum á tollum og vörugjaldi munu gefa um 3200 millj. kr., bifreiðaskattar 950 millj., skattar á atvinnurekstur 600 millj. og ýmsir tekjustofnar, svo sem lántöku- og ábyrgðargjöld, kjarnfóðurgjald og arðgreiðslur um 950 millj. kr. Hluti þessara tekna eða 3700 millj. stafar af þeim breytingum sem ákveðnar voru við stjórnarmyndun á miðju þessu ári, 600 millj. vegna ráðstafana sem ákveðnar voru í október, en 1400 millj. eru vegna breytinga sem áætlað er að gangi í gildi um næstu áramót.

Endurskoðun á tekjuöflunarkerfi ríkisins er veigamikill þáttur í stefnu þessarar ríkisstjórnar eins og fram kemur í hennar starfsáætlun. Aðdraganda að heildarendurskoðun á skattkerfinu má rekja langt aftur í tímann, enda er langt síðan glöggir menn gerðu sér grein fyrir nauðsyn hennar. Einn gleggsti vitnisburður í þessu efni er skattsvikaskýrslan svokallaða. Í henni er einnig bent á að einn stærsti veikleiki núverandi kerfis sé sá að það er flókið og undanþágur allt of margar. Einföldun skattakerfisins, útrýming undanþága og sérreglna eftir því sem unnt er er forsenda allra annarra umbóta á skattakerfinu. Án slíkra breytinga verður skilvirkri framkvæmd og virku eftirliti ekki komið við svo að viðunandi sé. Ríkisstjórnin hefur haft þessi sjónarmið að leiðarljósi við þá endurskoðun á skattakerfinu sem nú er kappsamlega hafin.

Tilgangur endurskoðunar á tekjuöflunarkerfinu er að gera það í heild og einstaka þætti þess einfaldari, skilvirkari og réttlátari. Um þessi markmið er væntanlega ekki deilt, en stundum er á það bent að tiltölulega flóknar reglur, t.d. í skattalögum, hafa verið settar í þeim tilgangi að ná fram meira réttlæti í tekjuskiptingu eða öðrum markmiðum sem æskileg hafa verið talin. Sjálfsagt er rétt að tilgangurinn hefur verið góður, en því miður höfum við rekið okkur á það, eins og margar aðrar þjóðir sem nú vinna að einföldun skattkerfa sinna, að reynslan er ekki í samræmi við þessi upphaflegu góðu áform. Flókin skattkerfi með undantekningum, frávikum og sérreglum eru í reynd fyrst og fremst hagstæð þeim sem eru í þeirri aðstöðu hvað varðar tekjur, eignir og kunnáttu að þeir geta notfært sér sérákvæðin, auk þess sem eftirlit og framkvæmd í slíkum kerfum er ekki einungis erfiðleikum háð heldur eins og nú er komið sögu hjá okkur nánast ógerningur að framkvæma.

Breytingar á tekjukerfinu krefjast mikilla og í mörgum tilvikum flókinna lagabreytinga þar sem m.a. verður að taka tillit til þess að ekki sé með óeðlilegum hætti breytt forsendum sem einstaklingar og fyrirtæki kunna að hafa miðað við í fjárhagslegum ráðstöfunum sínum. Af þessum sökum ber fjárlagafrv. ríkisstjórnar með sér grófa mynd af þeim breytingum sem í vændum eru í þessu efni á næstu mánuðum og árum.

Þær breytingar sem unnið er að í skattamálum og öðrum tekjumálum ríkisins taka til meginþorra ríkisteknanna. Þessar breytingar snerta m.a. tekjuskatta einstaklinga og fyrirtækja, söluskatt, tolla, vörugjald og launaskatt.

Skv. því frv. til fjárlaga sem hér liggur fyrir eru tekjur ríkissjóðs á árinu 1988 áætlaðar um 59,6 milljarðar kr. Þá hafa verið dregnar frá þær fjárhæðir sem aflað er gegnum tekjukerfi ríkisins en greiddar eru út til einstaklinga og sveitarfélaga án þess að vera nokkru sinni taldar til tekna ríkissjóðs í fjárlögum. Þar er um að ræða barnabætur og persónuafslátt sem gengur til greiðslu á útsvari, alls 3,4 milljarðar, og framlag í Jöfnunarsjóð sveitarfélaga, tæplega 1,5 milljarðar kr. Alls er tekjuöflun eftir farvegi þessa kerfis því um 64,5 milljarðar kr. Af þeirri fjárhæð eru tekjuskattar 10,1 milljarður kr., sölugjald 26,3 milljarðar, tollar og vörugjald 6,6 milljarðar og launaskattur 2,6 milljarðar. Þeir tekjuliðir sem eru þegar í skipulegri endurskoðun gefa samkvæmt áætlun fjárlagafrv. 45,6 milljarða kr. í tekjur eða rúmlega 70% af því sem aflast með tekjukerfi ríkisins. Af þessum tölum má ráða að í mikið er ráðist við þessa endurskoðun.

Fyrsta skrefið í endurskoðun skattkerfisins var tekið á öndverðu þessu ári þegar samþykkt voru hér á Alþingi lög um staðgreiðslu opinberra gjalda og breyting gerð á lögum um tekjuskatt og eignarskatt í þeim tilgangi að einfalda þau lög og gera þau aðgengilegri fyrir framkvæmd staðgreiðslu. Frá samþykkt laganna hefur verið unnið að undirbúningi framkvæmdar á vegum fjmrn. og embættis ríkisskattstjóra. Nefnd skipuð fulltrúum þessara aðila og fulltrúum frá Sambandi ísl. sveitarfélaga var falið að hafa með höndum umsjón með undirbúningnum og annast samræmingu. Stofnuð var sérstök deild, staðgreiðsludeild, við embætti ríkisskattstjóra og að henni ráðnir starfsmenn. Hún vinnur nú að undirbúningi staðgreiðslunnar í samvinnu við Skýrsluvélar ríkisins, Ríkisbókhald og fleiri aðila og annast kynningu á málinu. Sérstakur vinnuhópur skipaður fulltrúum fjmrn. og Sambands ísi. sveitarfélaga hefur unnið að undirbúningi þeirra þátta sem snúa að móttöku og innheimtu gjaldheimtumála. Undirbúningur flestra þátta er vel á veg kominn og ekki ástæða til að ætla annað en að staðgreiðslu verði komið á í samræmi við upphaflega áætlun.

Fram kom á Alþingi á sl. vetri, þegar framangreind lög voru þar til umfjöllunar, að rétt væri að skipa nefnd með fulltrúum þingflokkanna og fleiri aðilum til að kanna nánar ýmsa þætti staðgreiðslumálsins og hinna breyttu laga um tekju- og eignarskatt m.a. í ljósi skattálagningar á þessu ári. Nefnd þessi var skipuð í sumar og hefur starfað að verkefnum sínum frá því í byrjun september.

Nefnd um staðgreiðslu fjallaði í upphafi starfs síns um ýmis tæknileg framkvæmdaatriði í lögum um staðgreiðslu sem hafði sýnt sig í undirbúningsvinnunni að ástæða væri til að lagfæra. Nefndin skilaði ráðuneytinu álitsgerð um þessi atriði og tillögum um breytingar á staðgreiðslulögunum. Innan fárra daga verður lagt fram frv. til laga með þessum breytingum og fleirum. Þessar breytingar eru eins og áður sagði fyrst og fremst um tæknileg framkvæmdaatriði en breyta ekki staðgreiðslulögunum í neinum meginatriðum og munu á engan hátt raska undirbúningi framkvæmdar.

Nefnd um staðgreiðslu vinnur nú að síðari hluta verksins, þ.e. að endurskoða og endurmeta það álagningarkerfi opinberra gjalda sem ganga á í gildi um næstu áramót og á að vera grundvöllur skattheimtu í staðgreiðslu. Hluti af þessu starfi er að fjalla um húsnæðisbætur, vaxtaafslátt, sjómannaafslátt, barnabætur, útborgun þeirra og fleiri atriði sem lögin fjalla um og koma til umræðu á Alþingi, þ.e. á grundvelli framtala fyrir árið 1986 og álagningar gjalda á árinu 1987 og með tilliti til þess að hvað skattlagningu varðar náist þau markmið sem sett voru fram við undirbúning laganna á seinasta þingi, þ.e. að kerfisbreytingin sjálf breyti ekki sjálfkrafa tekjum ríkissjóðs af skatti þessum né raski raunverulega dreifingu skattbyrði.

Að sjálfsögðu kunna ýmsir að telja ástæðu til að breyta öðru hvoru eða báðum þessum atriðum. Slík sjónarmið eiga fullan rétt á sér en fyrir skýrleika sakir þykir rétt að halda þeim aðgreindum frá ákvörðunum um kerfið sjálft og mat á því með hvaða stuðlum verði komist sem næst því að halda óbreyttu ástandi í þeim tveimur atriðum sem voru nefnd áðan. Umræður um breytingar á þessum atriðum eru eðlilegar í framhaldi af því mati sem nefndinni er ætlað að leggja fram en eru ekki í verkahring nefndarinnar sem slíkrar.

Í fjárlagafrv. er gert ráð fyrir að skattbyrði af tekjuskatti verði áþekk því sem áformað var að hún yrði á árinu 1987 við afgreiðslu fjárlaga fyrir það ár og þegar ákveðnar voru breytingar á tekjuskattslögunum. Mun athugun nefndar um staðgreiðslu væntanlega leiða í ljós hvort unnt verður að ná þeirri tekjuáætlun með því skatthlutfalli, 28,5%, og þeim persónuafslætti, 139 þús. kr. miðað við febrúarvísitölu 1987, sem nú eru í lögunum. Staðgreiðsla skatta ræðst þó ekki eingöngu af ákvörðunum ríkisins. Að óbreyttri álagningu munu um 60% skattheimtu með þessu kerfi renna til sveitarfélaga sem útsvar. Hefur hlutur þeirra heldur farið vaxandi á undanförnum árum. Skattbyrði einstaklinga ræðst því ekki hvað síst af ákvörðunum sveitarfélaga fremur en ríkisins.

Staðgreiðslukerfi skatta var komið á í samvinnu við aðila vinnumarkaðarins og ekki síst eftir óskum frá stærstu launþegahreyfingum landsins. Gerð kerfisins, eins og hún birtist m.a. í skatthlutfalli og ekki síst í skattleysismörkum, var framlag stjórnvalda til samkomulags um kjaramál á síðasta ári. Að ekki skuli allt hafa gengið eftir eins og þá var að stefnt verður kannski trauðla skrifað á reikning stjórnvalda einna, a.m.k. ekki á reikning skattkerfisbreytinganna. Mikilvægt er að í millum þeirra aðila sem að þessu máli hafa unnið haldist fullt traust og að í öllu verði staðið við þann ásetning sem uppi var í þessu efni á sl. vetri. Ríkisstjórnin hefur fyrir sitt leyti lýst vilja sínum til þess að svo verði. Kemur það fram í áætlun fjárlagafrv. um tekjuskatt einstaklinga og mun sýna sig í tillögugerð stjórnarinnar um tekjuskattslögin í framhaldi af starfi nefndar um staðgreiðslu.

Ekki skal fullyrt um hverjir verða endanlegir stuðlar skattkerfisins fyrr en niðurstöður athugunar nefndar um staðgreiðslu liggja fyrir og Alþingi hefur á nýjan leik fjallað um þær ef tilefni verður til breytinga. Sú áætlun um tekjur ríkissjóðs af tekjuskatti einstaklinga sem er í frv. til fjárlaga miðast við að skattar þessir verði svipað hlutfall af tekjum einstaklinga og þeir hafa verið. Var annars vegar höfð til hliðsjónar sú áætlun um skattbyrði af tekjuskatti sem fyrir lá þegar fjárlög fyrir árið 1987 voru sett, en hún er jafnframt sú áætlun sem miðað var við þegar staðgreiðslulögin voru sett á sl. vori. Hins vegar var litið til þeirrar skattbyrði sem varð í reynd á þessu ári, en hún varð verulegra lægri en áætlað hafði verið sökum þess að laun hafa hækkað milli áranna 1986 og 1987 langt umfram það sem áætlað var í lok síðasta árs. Tala fjárlagafrv. liggur þarna á milli, en hana verður að sjálfsögðu að endurskoða þegar ljóst er hver niðurstaða verður komin um skatthlutfall, persónuafslátt og annað það sem tengist staðgreiðslunni og ráða mun tekjum ríkissjóðs af þessum stofni.

Setning laga um staðgreiðslu hefur þann tilgang, auk einföldunar á kerfinu, að lækka jaðarskatt, m.a. með því að breikka skattstofninn og að hækka skattleysismörk sem gert var með mikilli hækkun persónufrádráttar. Samkvæmt lögunum eins og þau

liggja nú fyrir er tekjuskattshlutfallið 28,5%. Við það mun bætast útsvarshlutfall sem áætlað var að þyrfti að vera 6,25% þannig að í heild yrði skatthlutfallið 34,75%.

Með hliðsjón af verðlagshorfum má ætla að persónuafsláttur að óbreyttum skattalögum verði um 169 700 kr. á árinu 1988. Barnabætur með fyrsta barni yrðu þá um 15 525 kr. og aðrar bætur hækkuðu í hlutfalli við það. Gangi þessi áætlun eftir verða skattleysismörk á árinu 1988 þessi hjá eftirgreindum skattaðilum: Einstaklingur 488 695 kr. á ári eða 40 695 kr. á mánuði að jafnaði. Barnlaus hjón sem bæði afla tekna 976 690 kr. á ári eða 81 390 kr. á mánuði að jafnaði. Hjón með tvö börn, þegar annað hjóna aflar tekna, að upphæð 1 044 000 kr. á ári, verða skattleysismörkin 87 000 kr. á mánuði að jafnaði eftir að tekið hefur verið tillit til barnabóta. Einstætt foreldri með tvö börn og 819 600 kr. tekjur á ári nýtur þá skattfrelsismarka við 68 300 kr. á mánuði að jafnaði, að teknu tilliti til barnabóta. Eins og áður er sagt eru þessar tölur miðaðar við að álagningarreglum tekjuskatts verði ekki breytt frá því sem nú er í lögum og að útsvar til sveitarfélaga verði ekki hækkað.

Sveitarfélög landsins eru stór aðili að þessu máli. Ákvarðanir þeirra um álagningu útsvars skipta hér meginmáli. Samkvæmt þeim breytingum á lögum um tekjustofna sveitarfélaga sem ákveðnar voru í tengslum við staðgreiðsluna er sveitarfélögum landsins frjálst að ákveða útsvarshlutfall sitt allt að tilteknu hámarki sem er í reynd nokkru hærra en áður var. Þetta hámark er nú 7,5%. En samkvæmt þeim útreikningum sem gerðir voru nægir sveitarfélögunum u.þ.b. 6,25% útsvar til að halda því raungildi útsvarstekna sem þau hafa haft á undanförnum árum. Álagning útsvars á þessu ári staðfestir þá niðurstöðu og sýnir að lítið eitt lægri útsvarsprósenta en 6,25% hefði nægt sveitarfélögunum til að fá við staðgreiðslu sömu tekjur og þau hafa á þessu ári.

Félmrh. mun eins og lög kveða á um setja reglugerð um það hlutfall útsvars sem innheimt verður í staðgreiðslu. Slíka reglugerð skal setja að fengnum tillögum Sambands ísl. sveitarfélaga og að teknu tilliti til áforma sveitarstjórna um útsvarsálagningu á komandi ári. Samband ísl. sveitarfélaga hefur þegar gert tillögu um að innheimtuhlutfallið verði í hámarki, þ.e. 7,5%. Gangi það eftir og verði álagningin í samræmi við það er hér um að ræða u.þ.b. 20% hækkun á raungildi útsvarstekna sveitarfélaga. Miðað við árið 1987 yrði þessi viðbótarskattur sveitarfélaga u.þ.b. 1,5 milljarðar kr. Þessi viðbótarskattheimta mundi auka skattbyrði beinna skatta ríkis og sveitarfélaga um meira en 1/10 eða úr u.þ.b. 11% í yfir 12% og hún mundi raska þeim forsendum, sem gengið var út frá við gerð staðgreiðslukerfisins, verulega. M.a. mundi hún hækka innheimtuprósentuna úr 34,75% í 36% og lækka skattfrelsismörkin um ca. 1400 kr. á mánuði eða sem svarar 17 þús. kr. á ári hjá einstaklingi og um 30–34 þús. kr. á ári hjá hjónum. Skattahækkunin hjá þeim sem eru ofan skattleysismarka yrði 1,25% af heildartekjum þeirra, en vegna þeirra sem eru neðan markanna legði ríkissjóður sveitarfélögunum til þá fjárhæð.

Ákaflega óheppilegt væri að sveitarfélög notuðu fyrsta ár staðgreiðslunnar til að auka skattheimtu sína svo verulega og ynnu þannig gegn þeim markmiðum sem stefnt var að með ákvörðun um staðgreiðslu á sl. vetri, þ.e. að halda skattbyrði óbreyttri í heild og að hækka skattfrelsismörk. Það verður að ætla að mat Sambands ísl. sveitarfélaga á álagningaráformum sveitarfélaganna sé e.t.v. ekki byggt á nægilega traustum talnalegum grunni.

Næstu skref í endurskoðun laga um tekjuskatt og eignarskatt eru annars vegar lagaákvæði um eignatekjur og hins vegar ákvæði um skattlagningu fyrirtækja. Unnið er að undirbúningi í báðum þessum málaflokkum, en nokkuð er enn í land að tillögur liggi fyrir.

Eignatekjur einstaklinga eru samkvæmt núgildandi lögum að verulegu leyti undanþegnar tekjuskatti. Tekur það til vaxta, affalla og gengishagnaðar af innistæðum í bönkum og sambærilegum stofnunum, svo og af verðbréfum, víxlum og sambærilegum kröfum. Einnig er arður af hlutabréfum skattfrjáls hjá móttakanda að ákveðnu marki, auk þess sem arðgreiðslan er frádráttarbær hjá fyrirtækinu, einnig að vissu marki. Enn fremur eru kaup á hlutabréfum að tiltekinni fjárhæð frádráttarbær frá skattskyldum tekjum. Þessar reglur íslenskra skattalaga eru mjög verulega frábrugðnar þeim sem almennt eru ríkjandi hjá grannþjóðum okkar. Aðrar tekjur sem eru í eðli sínu eignatekjur að fullu eða að hluta til eru hins vegar skattlagðar að fullu, svo sem leigutekjur, ýmsar arðgreiðslur, söluhagnaður o.fl.

Endurskoðun á skattlagningu eignatekna mun óhjákvæmilega snerta mjög skattlagningu eigna, skattlagningu fyrirtækja og skattlagningu einstaklinga með rekstur. Meginsjónarmiðið við umfjöllun eignatekna er að meðhöndla allar tekjur eins, án tillits til þess hvaðan þær koma. Slík sjónarmið stangast hins vegar á við sjónarmið þeirra sem vilja nota þennan þátt skatta til að þjóna öðrum markmiðum en tekjuöflun, svo sem að hvetja til sparnaðar eða örva eignamyndun í einu formi fremur en öðru. Þessi sjónarmið þarf að vega og meta, bæði með tilliti til þess hvort skattakerfið hafi í þessu efni raunveruleg áhrif þegar litið er til langs tíma og með tilliti til þess hvort þau áhrif eru þess virði sem þau kosta, bæði í sköttum, sem taka þarf þá með öðrum hætti, og með flóknara skattkerfi þar sem hætta á skattundanvikum er meiri en ella væri.

Verði farið út í almenna skattlagningu eignatekna að hætti flestra grannþjóða okkar verður ekki undan því vikist að koma á upplýsingamiðlun frá bönkum og öðrum fjármálastofnunum svo og öllum sem versla með hvers lags verðbréf og fasteignir til skattyfirvalda og mætti þar gjarnan fara að bandarískum hætti. Án slíkra upplýsinga yrði öll skattheimta af þessu tagi óörugg og eftirlit óframkvæmanlegt. Ákvæði skattalaga um fyrirtæki eru í endurskoðun. Um þau gilda að mörgu leyti sömu meginsjónarmið og um skattlagningu einstaklinga, þ.e. að undanþáguákvæði, sérreglur og misræmi veldur erfiðleikum í framkvæmd og takmarkar möguleika til virks eftirlits.

Auk þess sem skattaákvæði um fyrirtæki í heild eru í endurskoðun eru tiltekin atriði í sérstakri athugun, m.a. með tilliti til þess hvort rétt sé eða e.t.v. nauðsynlegt að gera á þeim breytingar áður en að hinni almennu endurskoðun kemur. Að hluta til er um að ræða atriði sem tengjast þeirri breytingu sem gerð hefur verið á skattlagningu einstaklinga, en önnur eru þess eðlis að ekki er í sjálfu sér þörf á að bíða heildarendurskoðunar.

Eitt þeirra atriða sem snerta skattlagningu einstaklinga er skatthlutfalI fyrirtækja. Jaðarskattur fyrirtækja er nú 51%. Mismunur á því hlutfalli og því sem einstaklingur greiðir af jaðartekjum sínum er orðinn of mikill og getur leitt til tekjutilfærslna sem byggjast eingöngu á skattalegum forsendum. Til athugunar er að lækka hlutfall þetta jafnframt því að felld yrðu niður skattfríðindi framlaga í varasjóð og fjárfestingarsjóð og útborgaðs arðs.

Af öðrum atriðum sem eru í sérstakri athugun má nefna afskriftarreglur og flýtifyrningar, tap á útistandandi viðskiptaskuldum og mat á vörubirgðum. Enn fremur einkaneysla og fríðindi eigenda eða starfsmanna sem látin eru í té á kostnað fyrirtækja, draga úr skattgreiðslum þess og eru ekki talin njótendum til tekna. Stefnt er að því að hluti þessara breytinga geti tekið gildi á næsta ári og að jafnframt verði þá séð til þess að þær auknu tekjur af sköttum fyrirtækja, sem fjárlagafrv. gerir ráð fyrir, skili sér.

Ónefnt er eitt mál tengt skattareglum fyrirtækja þar sem eru fjármögnunarleigur. Sýnt þykir að uppgangur slíkra fyrirtækja á síðustu mánuðum stafi a.m.k. að hluta til af því að þjónusta þeirra er boðin og seld á þeirri forsendu að notandinn hafi af því verulegt skatthagræði. Hvort sem það hagræði er til lengdar eða aðeins í bráð, þ.e. skattfrestun, er óeðlilegt að skattfríðindi séu notuð sem söluvara og þessu formi fjárfestingar gert hærra undir höfði en öðru. Hins vegar á ekkert heldur að mismuna gegn þeim.

Samkvæmt starfsáætlun ríkisstjórnarinnar á nýsamræmd og einfölduð gjaldskrá aðflutnings- og vörugjalda að koma til framkvæmda á árinu 1988. Ríkisstjórnin áréttaði þessa stefnumörkun við afgreiðslu fjárlagafrv. þar sem jafnframt var ákveðið að þessi kerfisbreyting eigi að skila 100 millj. kr. tekjuauka í ríkissjóð á næsta ári.

Allt frá því að Íslendingar gengu í Fríverslunarbandalag Evrópu, EFTA, árið 1970 hafa almennir tollar farið lækkandi í samræmi við ákvæði samningsins við EFTA og síðan samninginn við Evrópubandalagið. Til þess að mæta tekjutapi ríkissjóðs vegna þessara tollalækkana hefur m.a. verið ríghaldið í háa tolla á þeim vörum sem ákvæði fríverslunarsamninganna náðu ekki til og jafnframt lögð margvísleg aukagjöld á sömu vörur. Þetta hefur aftur leitt til mikils misræmis milli innflutningsverðs og innlends vöruverðs og þar með óhjákvæmilega haft veruleg áhrif á neysluval innanlands, oft með heldur undarlegum hætti. Jafnframt hefur orðið að grípa til umfangsmikilla undanþága frá gjaldtöku af hráefnum, vélum og tækjum til iðnfyrirtækja til að jafna sem mest samkeppnisstöðu þeirra gagnvart erlendum aðilum. Allt þetta hefur síðan orðið til þess að torvelda mjög framkvæmd og eftirlit með álagningu og innheimtu aðflutningsgjalda. Þess vegna verður að teljast löngu tímabært að samræma og einfalda álagningu aðflutningsgjalda. Það er megintilgangur þessarar kerfisbreytingar.

Kerfisbreytingin gerir ráð fyrir að tollkerfið verði í stórum dráttum byggt á tveimur tekjustofnum, almennum tollum og vörugjaldi í einu eða tveimur þrepum, í stað margra stærri gjaldstofna. Þannig er ráðgert að fella niður eftirtalin gjöld: sérstakt vörugjald af innflutningi og innlendri framleiðslu, tollafgreiðslugjald og byggingariðnaðarsjóðsgjald. Jafnframt verða hæstu tollar lækkaðir, úr 80% í 30%, að tóbaki og bensíni undanskildu. Þá er gert ráð fyrir því að tollur á matvæli falli alveg niður. Loks er gert ráð fyrir að stíga lokaskrefið í átt til samræmingar í álagningu útflutningsgjalda á atvinnurekstur með því að fella niður alla tolla og vörugjöld af vélum, tækjum og varahlutum ýmiss konar til landbúnaðar og þjónustuiðnaðar. Í staðinn verður tekið upp nýtt samræmt vörugjald sem lagt verður bæði á neysluvörur og byggingarvörur með sem fæstum frávikum. Með þessu er stefnt að sömu álagningu á hliðstæðar vörur í stað þess sem nú er þar sem sumar vörur bera háa tolla og vörugjöld en aðrar sambærilegar vörur hvorki toll né vörugjald. Þannig er leitast við að tryggja sem mest samræmi milli innlends vöruverðs og innflutningsverðlags.

Þessi breyting mun hafa í för með sér talsverða röskun á verðhlutföllum hér innanlands frá því sem við höfum átt að venjast. Þess eru jafnvel dæmi að einstakar vörutegundir lækki um 40–50% í verði meðan aðrar hækka um 20–30%. Hjá þessu er erfitt að sneiða nema með því að ganga þvert á þann megintilgang breytingarinnar að einfalda álagninguna og bæta eftirlit með innheimtu aðflutningsgjalda og jafnframt samræma verðhlutföll á hliðstæðum vörum.

Það segir sig sjálft að áhrif svo umfangsmikilla tollbreytinga eru ákaflega vandmetin. Þetta á jafnt við um áhrif á tekjuhlið ríkissjóðs og raunar ekki síður verðlagsáhrifin eins og þau koma fram í vísitölum framfærslu- og byggingarkostnaðar. Með þessum fyrirvörum má þó ætla að lækkun tolla og niðurfelling hinna ýmsu gjalda hafi í för með sér rúmlega 4 milljarða kr. tekjutap fyrir ríkissjóð á næsta ári sem álagning vörugjalds í einu eða tveimur þrepum þarf þá að brúa.

Í starfsáætlun ríkisstjórnarinnar er því lýst yfir að undanþágum frá núverandi söluskatti verði fækkað í áföngum sem aðdraganda að nýju virðisaukaskattskerfi. Fyrstu skrefin í þessu efni voru tekin á liðnu sumri með sérstökum 10% söluskatti á nokkra flokka matvöru og þjónustugreinar. Næsta skref er ráðgert um næstu áramót, en fallið var frá áformum um að flýta þeirri aðgerð til þess að greiða fyrir viðræðum um kjarasamninga sem eru væntanlega fyrir höndum.

Söluskatturinn er nú 25%. Ekki þarf að fara mörgum orðum um það að freisting til undandráttar frá þessum skatti, sem er svo hár, er allnokkur. Og er rétt að rifja upp að smá voru skrefin stigin í fyrstu þegar menn lögðu á á viðreisnarárunum 3% söluskatt. Við þetta bætist að undanþágur frá skattinum eru svo fjölskrúðugar að eftirlit með innheimtu og jafnvel álagning þessa skatts er illframkvæmanleg. Undanþágur frá sköttum eiga vafalaust flestar rétt á sér þegar þröngt er skoðuð hver einstök fyrir sig. Það er hins vegar mannlegt að leita að smugum í skattakerfinu. Undanþágufarganið og smugurnar verða um síðir svo margar og flóknar að brestir myndast í skattakerfinu í heild. Þannig er fyrir löngu komið fyrir söluskattskerfinu. Við þetta bætist að vegna uppsöfnunaráhrifa söluskatts er kerfið orðið dragbítur á framþróun og verkaskiptingu í atvinnulífi og á viðskipti á milli landa og samkeppnishæfni íslensks atvinnulífs.

Brestir núverandi söluskattskerfis eru svo alvarlegir og ágallarnir svo augljósir og svo miklir að ekki er um annað að ræða en að byggja upp nýtt kerfi og taka upp virðisaukaskatt. Virðisaukaskattur hefur á síðustu árum og áratugum verið tekinn upp í flestum löndum Vestur-Evrópu. Kostir þessa skattkerfis eru einkum þeir að skatturinn er hlutlaus gagnvart atvinnurekstri og neysluvali, hann hvorki ívilnar eða íþyngir einstökum aðilum. Frv. til laga um virðisaukaskatt hefur þrisvar verið lagt fyrir Alþingi en ekki náð fram að ganga. Efnisleg umfjöllun um málið hefur hins vegar verið lítil á stundum, m.a. á seinasta þingi þegar frv. þessa efnis var seinast lagt fyrir. Þá sætti umfang og eðli hliðarráðstafananna verulegri gagnrýni sem og skatthlutfallið sem þá var ráðgert 24%. Við undirbúning málsins er nú byggt á fyrra frv. en miðað við að skatthlutfallið verði mun lægra eða á bilinu 21–22% og verði 11/2 lægra en skatthlutfall í söluskatti.

Upptaka virðisaukaskatts markar þriðja og síðasta skrefið í umskipan söluskattskerfisins samkvæmt verkefnaskrá ríkisstjórnarinnar. Aðdragandinn felur hins vegar í sér verulegar breytingar á söluskatti með fækkun undanþága. Að þessu máli er unnið samhliða endurskoðun frv. um virðisaukaskatt. Reiknað er með því að söluskattur geti um næstu áramót lækkað í um 22% en söluskattur af þjónustu verði nokkru lægri.

Samhliða því að söluskattur verður lagður á fleiri vöruflokka en nú verður ráðist í allumfangsmiklar hliðarráðstafanir til þess að bæta þeim tekjulægstu áhrif söluskatts á matvöruverð. Í þessu skyni er m.a. ráðgerð sérstök hækkun á bótum lífeyristrygginga.

En ríkisstjórnin væntir þess að öðru leyti að gott samstarf megi takast við aðila vinnumarkaðarins um undirbúning þessara ráðstafana. Í þessu sambandi kemur auðvitað sérstaklega til athugunar lækkun skatta í staðgreiðslukerfi, hækkun barnabóta og barnabótaauka, sem er tekjutengdur, og persónuafsláttar. Með staðgreiðslukerfinu opnast nýir möguleikar til tilfærslna til þeirra sem við rýrust kjör búa. Tekjutilfærslur um kerfi óbeinna skatta til tekjulágra þjóðfélagshópa munu alltaf missa marks að stórum hluta. Miklu vænlegra er að slíkar tilfærslur fari fram um tekjuskattskerfi eða fjölskyldubætur.

Verðlagsáhrif söluskattsbreytinga og breytinga á tollum og vörugjöldum er eðlilegt að skoða í einu lagi, enda ráðgert að þessar breytingar taki gildi samtímis. Auðvitað verður ekki sagt fyrir um þær með vissu fyrr en hliðarráðstafanir hafa verið endanlega skilgreindar, en reikna má með því að verðlagshækkun á mælikvarða framfærslukostnaðar svari til 11/2–2%, en um 1/2% í vísitölu byggingarkostnaðar.

Af endurskoðunarverkefnum skal hér að lokum minnst á launaskatt. Markmið endurskoðunarinnar er að samræma þessa skatttöku í því skyni að eyða mismunun sem nú er í þessu efni á milli atvinnugreina. Ekki er nú greiddur launaskattur af launum fyrir sjómannsstörf né af launum í fiskverkun, iðnaði né heldur landbúnaði. Hins vegar er greiddur 31/2% launaskattur af öllum öðrum launum og þóknunum. Fyrirhugað er að stíga fyrsta skref til samræmingar á næsta ári. Skv. frv. til breytinga á lögum um launaskatt, sem lagt verður fram hér á Alþingi innan fárra daga, verður gert ráð fyrir að frá og með næstu áramótum verði lagður 1% launaskattur á allar launagreiðslur sem nú eru undanþegnar skattinum nema laun vegna starfa í landbúnaði. Tekjuauki ríkissjóðs vegna þessara breytinga er áætlaður 400 millj. kr. á næsta ári og eru tekjur ríkissjóðs af launaskatti þar með áætlaðar, eins og áður sagði, 2,6 milljarðar í heild á því ári.

Nýmæli er í fjárlagafrv. að fyrirtækjum ríkisins verði ætlað að skila nokkrum arði til eiganda síns, ríkissjóðs. Arður til eigenda vegna framlags til fyrirtækis er eðlilegur í atvinnurekstri. Fyrirtæki í eigu ríkisins, sem stunda ábatasaman atvinnurekstur, eiga ekki að vera nein undantekning í því efni. Með ábatasömum rekstri er átt við fyrirtæki í eigu ríkisins önnur en þau sem teljast velferðarstofnanir og byggðastefnufyrirtæki.

Fyrirtæki í B-hluta hafa ekki greitt arð í ríkissjóð nema um hefur verið að ræða sérstök tekjuöflunarfyrirtæki eins og Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins. Fyrirtæki í eigu ríkisins njóta einnig þeirrar sérstöðu að eigandi þeirra er talinn fjársterkur og í stakk búinn til að leggja þeim til fjármagn ef áföll verða. Fyrir það er eðlilegt að þau greiði. Samkvæmt lögum eru ríkisfyrirtæki undanþegin tekju- og eignarskatti. Þau greiða aðeins gjöld til sveitarfélaga, launaskatt og óbeina skatta. Á þessum forsendum ætti að vera frekara svigrúm hjá ríkisfyrirtækjum til að greiða eðlilegan arð.

Fjölmargar aðferðir eru til að reikna út eðlilegan arð. Arð má reikna sem hundraðshluta rekstrarafgangs eða sem hlutfall af hreinni eign fyrirtækis. Áður en ríkið fer að krefja fyrirtæki sín um arð þarf að samræma uppgjörsmáta þeirra fyrirtækja sem til álita kemur að borgi arðinn. Afkoma ríkisfyrirtækja er oft háð gjaldskrárákvörðun stjórnvalda. Það hefur viljað brenna við að eðlilegar gjaldskrárbreytingar séu ekki leyfðar til að koma í veg fyrir vísitöluáhrif.

Þá er í fjárlagafrv. gert ráð fyrir að verktakafyrirtækjum í varnarliðsframkvæmdum verði gert að greiða sérstakt gjald í ríkissjóð sem áætlað er að skili a.m.k. 50 millj. kr. í tekjur. Ekki liggur nákvæmlega fyrir með hvaða hætti þessi skattur verður innheimtur, en vinna við þetta er u.þ.b. að hefjast í ráðuneytinu. Frv. þetta verður unnið í nánu samráði við utanrrn. Stefnt er að því að lögin geti tekið gildi um nk. áramót.

Herra forseti. Gjöld ríkissjóðs í frv. nema alls 59,5 milljörðum kr. Þetta er um 9,6 milljörðum hærri fjárhæð en talin er að verði lokaniðurstaða á árinu 1987 eða hækkun milli ára um 19,3%, hins vegar 30% hærra en niðurstaða samþykktra fjárlaga frá upphafi árs.

Ríkisútgjöldum má skipta í nokkra meginflokka með tilliti til þess hvernig þeim er ráðstafað. Í hagrænu tilliti er algengt að skipta útgjöldunum í fimm meginflokka.

Í fyrsta lagi samneysla ríkisins, þ.e. kaup ríkisins á vöru og þjónustu. Undir þetta falla launagreiðslur til ríkisstarfsmanna. Í frv. er talið að samneyslan aukist um 2,4% að raungildi. Hér ber margt við til skýringar: aukning í útgjöldum vegna nemendafjölgunar í skólum, aukin framlög til málefna fatlaðra, aukin verkefni í skattamálum, þensla í heilbrigðiskerfinu. Þetta er gjaldaþáttur sem sannanlega þarf að hafa gott auga með, en hér liggja um 44% ríkisútgjalda.

Í öðru lagi er að nefna hvers konar neyslutilfærslur til einstaklinga. Hér vega langþyngst lífeyrisgreiðslur, hvaða nafni sem nefnast, þ.e. öll þau útgjöld sem renna út úr ríkissjóði en er síðan ráðstafað af öðrum aðilum. Talið er að þessi liður aukist í raun um 2,7% og skýrist aukningin að verulegu leyti af fjölgun ellilífeyrisþega og auknum greiðslum vegna verðtryggingar á lífeyri í Lífeyrissjóð opinberra starfsmanna.

Í þriðja lagi er að nefna styrki til atvinnuvega. Undir þennan lið teljast útflutningsbætur, niðurgreiðslur, þar á meðal á áburðarverði, endurgreiðsla á söluskatti í sjávarútvegi, framlög til reksturs Skipaútgerðar ríkisins, svo nokkuð sé nefnt. Á þessum þætti kemur fram áherslubreyting ríkisstjórnarinnar því að talið er að þessi útgjöld dragist saman um tæplega 20% . Á hitt er þó að líta að hér er aðeins um að ræða 6,5% heildarútgjalda ríkissjóðs.

Í fjórða lagi eru framlög til fjárfestingar og fjármagnstilfærslu til sveitarfélaga eða annarra. Alls er 7,2 milljörðum kr. varið til þessa, en það er um 12,1% af heildarútgjöldum. Þegar á heildina er litið aukast þessi útgjöld að raungildi um rúm 9%. Yfirgnæfandi í þessum útgjaldaþætti eru framlög til húsbyggingarlánasjóðanna og til vegamála, enda eru þetta þeir liðir sem skýra aukninguna að mestu leyti.

Í síðasta lagi er að nefna að vextir ríkissjóðs taka sívaxandi rúm í ríkisfjármálunum. Nú er áætlað að vextir nemi 4,8 milljörðum kr. í frv., en það er 8,1% heildargjalda. Raunaukning þessa gjaldaliðar er 18,5%. Að viðbættum afborgunum af lánum ríkissjóðs þarf að inna af hendi rúmlega 9,4 milljarða kr. samanborið við tæplega 7,1 milljarð 1987 til afborgana og vaxtagjalda af skuldum. U.þ.b. 15,8% heildargjalda fara því í vexti og afborganir. Þykir þá ýmsum nóg um og þar á meðal þeim sem hér stendur og tími til kominn að linni hallarekstri ríkissjóðs og síbylju erlendra lána.

Hér gefst gott tækifæri til að fara nokkrum orðum um mikilvægi vaxtastigsins fyrir útgjöld ríkissjóðs og þjóðarbúsins í heild. Í frv. lætur nærri að meðalvextir á heildarskuld ríkissjóðs, innlendri og erlendri, nemi um 8–9%. Um þýðingu þeirra vaxta sem ríkissjóður þarf að greiða af skuldum sínum má nefna að 1% lækkun á breytilegum vöxtum erlendis er talin hafa í för með sér 100 millj. kr. lækkun ríkisútgjalda og um 300 millj. kr. heildarvaxtagreiðslu af öllum skuldum þjóðarbúsins út á við sem bera breytilega vexti.

Nú eru erlendar skuldir ekki nema hluti af öllum skuldum ríkisins. Það lætur nærri að heildarskuld ríkisins sé um 52 milljarðar í árslok 1987 og að útistandandi kröfur ríkissjóðs á móti nemi um 35 milljörðum. Í ljósi þeirrar umræðu sem nú fer fram um vexti ríkisins af spariskírteinum og samningum t.d. við lífeyrissjóði fyrir húsnæðiskerfið, en þar var gefinn tónninn um ýmsar aðrar vaxtaákvarðanir, þá þýðir 1% hækkun á vöxtum á heildarskuld ríkisins um 520 millj. kr. í útgjöldum. Á móti mætti reikna til tekna 350 millj. kr. af veittum lánum. Engu að síður er hér um 170 millj. kr. útgjaldaauka að ræða.

Í athugun sem gerð hefur verið á því hvert stefni væri ríkissjóður rekinn með viðvarandi halla upp á 2–3 milljarða kr. um nokkurt árabil, svo ekki sé talað um hvaða áhrif það hefði til hækkunar á vöxtum, hefur verið bent á að ótrúlega fljótt kæmi að því að hreinar skuldir ríkisins færu úr því að vera 7% af vergri landsframleiðslu í yfir 20% á örfáum árum og að vaxtaútgjöld yrðu gersamlega óviðráðanlegur baggi á ríkissjóði ef þessi þróun yrði. Hver kannast ekki við þessa umræðu frá löndum eins og Bandaríkjunum og á seinni árum Danmörku og Svíþjóð og reyndar fleiri löndum?

Í starfsáætlun ríkisstjórnarinnar er litið á það sem meginverkefni að ná betra jafnvægi í þróun byggðar með uppbyggingu atvinnulífs og þjónustu á landsbyggðinni. Í samræmi við það fyrirheit er ýmislegt lagt af mörkum á þessu sviði. Þannig er gert átak í vegamálum sem að margra dómi er eitt mesta hagsmunamál hinna dreifðari byggða. Framlög til vega mála hækka að raungildi um rúmlega 15% milli ára og framlög til mannvirkjagerðar í flugmálum þrefaldast í krónutölu og aukast mjög verulega að raungildi. Þá er lögð áhersla á íbúðarbyggingar á landsbyggðinni á vegum félagslega húsnæðislánakerfisins. Þetta er gert með því að tvöfalda útlánagetu Byggingarsjóðs verkamanna þannig að þar er til lánveitinga ætlað alls rúmlega 2300 millj. kr.

Veigamesta aðgerðin í byggðamálum mun þó þegar fram líða stundir verða talin sú sem felst í því að stíga fyrsta skrefið í heildarendurskoðun á verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga. Þannig er nú strax á næsta ári lagt til að staðbundin verkefni eins og félagsheimili og dagvistir, safnamál og tónlistarfræðsla verði flutt til sveitarfélaganna. Sveitarstjórnir fá þannig aukinn rétt til ákvörðunar um ýmis hagsmunamál íbúanna samhliða því sem þau þurfa að axla ábyrgð á framkvæmdinni. Um aukið svigrúm sveitarfélaga til ákvörðunar um tekjustofna sína hefur þegar verið rætt.

Í þessu frv. eru ýmsar kerfisbreytingar í ríkisrekstri áformaðar. Nú er unnið að því hvernig færa megi þrjár rannsóknastofnanir frá ríkinu þannig að þær verði sjálfstæðari í athöfnum sínum en þær telja sig nú hafa haft möguleika til. Vonir eru bundnar við að stofnanirnar verði framsæknari en nú er og að þeim takist að virkja atvinnuvegina til aukinnar þátttöku í fjármögnun og stjórnun. Takist þessi tilraun vel, en það kemur tæpast í ljós fyrr en að nokkrum tíma liðnum, tel ég sjálfsagt að athugað verði hvort fleiri stofnanir svipaðrar gerðar eigi ekki að fylgja í kjölfarið.

Unnið er að því að koma á samstarfi milli ríkis, tryggingafélaga og hagsmunaaðila bifreiðaeigenda um uppbyggingu og rekstur skoðunarstöðvar fyrir bíla. Það væri spor í rétta átt ef það tekst. Þá er til athugunar að hve miklu leyti rétt sé og eðlilegt að skipaeigendur greiði fyrir starfsemi Siglingamálastofnunar í auknum mæli. Þetta er dæmi um stofnun sem sinnir þjónustu fyrir tiltekna atvinnugrein og eðlilegast er að nánara samband komist á milli notenda og þeirra sem ætlað er að veita þjónustuna.

Í ályktun Alþingis er kveðið á um það að 0,7% af vergri landsframleiðslu skuli ætla til þróunaraðstoðar. Væri þessi tillaga Alþingis samþykkt þýddi það útgjöld í fjárlagafrv. ársins 1988 upp á 1700 millj. kr. Væntanlega hvarflar ekki að neinum að unnt sé að ná því marki í einu stökki. Hæstv. utanrrh. hefur metið það svo að flokka megi ýmsa útgjaldaþætti fjárlagafrv. undir þróunaraðstoð sem samsvarar 71 millj. kr. Þetta er athyglisvert fyrir ýmsar sakir, en þó fyrst og fremst vegna þess hvað stundum getur verið erfitt að framfylgja ályktunum sem Alþingi samþykkir einróma.

Á sínum tíma lét ríkið smíða skip til þróunaraðstoðar og greiddi smíðakostnað þess. Þá bundu menn vonir við að það framtak mundi færa okkur margföld verkefni í skipasmíðum og uppbyggingu á fiskveiðiaðstöðu í þróunarlöndum. Sú von hefur ekki ræst. Þó svo að landsmenn hafi vissulega skuldbindingar við íbúa Grænhöfðaeyja og nokkurra annarra Afríkuþjóða tel ég rétt að stjórnvöld láti nú fara fram á því rækilega athugun hvort þróunaraðstoð okkar, þótt lítil sé, sé á réttri braut.

Það skal viðurkennt að framlag til þróunaraðstoðar er lágt og í engu samræmi við ályktun Alþingis. Gaman þætti mér að heyra hvort einhver hv. alþm. leggur til að við ályktun Alþingis verði staðið. En ég held að þetta gefi tilefni til þess fyrir hið háa Alþingi að efna til sérstakrar skoðunar á því hvaða stefnu við ætlum að fylgja í framtíðinni að því er varðar þennan málaflokk.

Mikil umræða hefur farið fram að undanförnu um stöðu landbúnaðarins. Ég get ekki látið hjá líða að fara nokkrum orðum um málefni atvinnugreinarinnar og aðild ríkisins að þeim málum. Það er kunnara en frá þurfi að segja að um landbúnað gilda önnur lögmál en um flestar aðrar atvinnugreinar. Um nokkurt skeið hefur verið bent á það að atvinnugreinin eigi í erfiðleikum af ýmsum toga. Þannig fer ekki á milli mála að framleiðsla er meiri en markaðurinn hér innanlands fær torgað. Nú er viðurkennt af stjórnvöldum sem og málsvörum Stéttarsambands bænda að framleiðslupólitíkina þurfi að taka til gagngerrar endurskoðunar. Skref hafði verið stigið af fyrrv. ríkisstjórn með búvörusamningnum þar sem bændur féllust á að draga saman framleiðslu í áföngum. Það er aftur á móti deginum ljósara að það er álit míns flokks að nauðsynlegar breytingar hefðu getað gengið hraðar fyrir sig en að er stefnt með þessum samningi. Um þetta hefur verið, og er trúlega, verulegur pólitískur ágreiningur. Það verður að segjast eins og er. Samstaða hefur hins vegar náðst um það að við búvörusamninginn verði staðið, en að ýmsum aðgerðum verði flýtt þannig að framleiðsluminnkunin geti orðið sem allra hröðust.

Jafnframt vil ég geta þess að niðurstaða frv. ber þess einnig merki að ekki er gengið hart fram í breytingum á verðlagningu landbúnaðarvara. Þannig er nú gert ráð fyrir því að verja um 1360 millj. kr. til niðurgreiðslna á mjólk og kjöti. Áætlað er fyrir útflutningsbótum og framlagi til Framleiðnisjóðs landbúnaðarins í samræmi við gildandi lög, þ.e. að útgjöld ríkisins skuli nema 9% af heildarverðmæti landbúnaðarvara framleiðsluárið 1987–1988. Alls nema útgjöld vegna útflutningsbóta tæplega 500 millj. kr. Á þessi útgjöld ríkissjóðs er varla unnt að líta öðruvísi en þannig að þau skili okkur hvorki arði í nútíð né framtíð. Þetta er fyrst og fremst aðgerð til að viðhalda framleiðslukerfi sem þarfnast nauðsynlegrar endurskoðunar. Þá eru um 430 millj. ætlaðar til Framleiðnisjóðs landbúnaðarins sem renna til þess að stuðla að búháttabreytingum og flýta fyrir samdrætti í framleiðslu. Ég held að allir geti bundið nokkrar vonir við að þessir fjármunir skili landsmönnum afrakstri ef þeir eru notaðir til uppbyggingar á atvinnu sem getur staðið á eigin fótum. Um stóru línurnar í landbúnaðinum er ekki gerður ágreiningur í frv.

Á hitt verður varla fallist að ekki séu rök til að draga saman útgjöld við ýmsar stoðdeildir atvinnugreinar sem sjálf þarf af nauðsynlegum ytri ástæðum að draga saman. Þannig er lagt til að framlög til Búnaðarfélags Íslands, tilraunabúa, héraðsráðunauta og mats á landbúnaðarafurðum séu lækkuð. Spyrja má: Á það að vera verkefni ríkisins að greiða fyrir eyðingu refa og minka og leggja fé til reiðhallar eða stóðhestastöðvar sem áhugamenn um hestaíþróttir og rokkhljómsveitir notfæra sér? Enn fremur styðst það varla við haldbær rök að ríkissjóði sé ætlað að greiða búfjárstyrki fyrir afburðagripi eða sýningar eða leggja fram fjármuni til þess að brjóta land til ræktunar og greiða niður áburð þar sem verið er að draga úr framleiðslu samkvæmt meginstefnu ríkisstjórnar. Að öllu samanlögðu hafa útgjöld í ýmsar stoðdeildir landbúnaðarins verið lækkaðar um tæplega 200 millj. kr. frá því sem er á árinu 1987. Þar af vegur niðurgreiðsla á áburðarverði langþyngst, milli 80 og 100 millj. Á móti þessu vil ég benda á að framlög til niðurskurðar á riðuveikifé eru í frv. tæplega 80 millj. kr. í stað tæplega 20 millj. í ár og framlög til Jarðasjóðs nema nú 15 millj. í stað 4 millj. í frv. yfirstandandi árs.

Eins og þm. er kunnugt um varð að samkomulagi að nefnd þm. stjórnarflokkanna fjallaði um þær breytingar sem kynntar eru í frv. og varða lækkun útgjalda til stoðdeilda landbúnaðarins. Markmiðið á að vera að leita leiða til lækkunar útgjalda til þess að markmið frv. nái fram að ganga en niðurstöður þeirrar umfjöllunar liggja ekki fyrir.

Sá þáttur velferðarkerfisins sem einna örast hefur vaxið á síðustu árum varðar málefni fatlaðra. Það er vel að svo sé. Fyrir 8–10 árum síðan var varla hægt að tala um að þessa mikilvæga málaflokks hafi verið getið í fjárlögum. Nú er svo komið að raunverulegur vöxtur útgjalda frá 1987 og 1988 er um 8–9% að raungildi. Samkvæmt þessu frv. er einnig lögð áhersla á uppbyggingu í þessum málaflokki. Þess má t.d. geta að nú er áætlað fyrir launum tæplega 80 nýrra starfsmanna og fjölmargra nýrra sambýla og annarrar aðstöðu fyrir fatlaða. Alls nema útgjöld ríkissjóðs til málaflokksins um 960 millj. kr. Á þessu sviði eins og svo mörgum öðrum þarf að hafa uppi varnaðarorð. Útgjöld í þessum málaflokki eru sjálfvirkari en góðu hófi gegnir. Þannig eru framlög til Framkvæmdasjóðs fatlaðra lögbundin og að auki má nefna að Öryrkjabandalagið hefur eflst verulega vegna tekna af lottóhagnaði. Ríkissjóði er hins vegar gert að kosta rekstur þeirra stofnana sem á fót er komið og það getur haft í för með sér útgjaldaauka sem menn ekki átta sig á fyrir fram og kemur gjarnan flatt upp á menn.

Lánasjóður námsmanna er nú orðinn einn af stærstu sjóðum ríkisins. Þannig er nú gert ráð fyrir fjárútvegun til sjóðsins alls að upphæð 2160 millj. kr. á árinu 1988 samanborið við 1728 millj. kr. í ár. Það eru allar horfur á því að fjárhagsáætlun sjóðsins standist á þessu ári og ekki er gert ráð fyrir sérstökum aðgerðum til lækkunar útgjalda sjóðsins á næsta ári. En eina þýðingarmikla breytingu vil ég nefna í fjármálum sjóðsins.

Um árabil hefur þessum sjóði verið ætlað að taka að láni fé langt umfram endurgreiðslugetu. Það er með öllu útilokað að sjóðurinn geti miðað við núverandi útlánareglur byggt upp heilbrigðan fjárhagsgrundvöll þannig að hætt verði hringlinu um lánsrétt námsmanna. Lánin eru veitt vaxtalaus. Þeir sem til þekkja telja að umtalsverðan hluta af veittum lánum megi afskrifa. Í frv. er lagt til að framlag ríkissjóðs nemi nú um 68% af heildarfjárútveguninni, tæplega 1500 millj. kr., í samanburði við 54% á yfirstandandi ári. Það er með öllu óviðunandi að vextir og afborganir sjóðsins af lánum, sem honum hefur verið gert að taka, fari árlega langt umfram það sem innheimtist.

Málefni flugstöðvar í Keflavík hafa verið í sérstakri skoðun. Ríkisendurskoðun vinnur nú að athugun á því hvernig það má skýra að framkvæmdakostnaður fer yfir milljarð kr. umfram áætlanir. Niðurstaða þeirrar skoðunar liggur því miður ekki fyrir en ég á von á því að hún verði lögð fram á næstunni. Það er að mínu mati gersamlega óviðunandi að þessi framkvæmd fari fleiri hundruð millj. kr. fram úr áætlun á þessu ári og ætlast sé til þess að fjármagn sé útvegað á árinu 1988 athugasemdalaust. Til þess að fjármagna óreiðuna er í frv. gert ráð fyrir að aflað verði 820 millj . til þess að gera upp við verktaka ýmsa þætti sem út af standa og til þess að greiða yfirdráttarskuldir í bönkum sem komið er að skuldadögum á. Það er með öllu óaðgengilegt að Alþingi verði gert að útvega lánsfé umfram þetta til áframhaldandi verka á árinu 1988 meðan ekki liggja einu sinni fyrir viðhlítandi skýringar. Því get ég ekki með neinu móti lagt til við Alþingi að heimild verði veitt til frekari framkvæmda við flugstöð á næsta ári.

Einn þáttur í því að gera fjárlögin markvissari í stjórn opinberra fjármála er að fella niður úr 6. gr. frv. ótal heimildarákvæði til handa fjmrh. að fella niður aðflutnings- og sölugjald. Það er kunnara en frá þurfi að segja að út á 6. greinar heimildir hefur verið veitt fjárfyrirgreiðsla sem oft kann að vera fyllilega réttlætanleg í einstökum tilvikum. Hinu er þó ekki að leyna að oft hefur fjmrh. verið gert erfitt fyrir um notkun á þessum heimildum. Þykir þá mörgum að ekki sé sama hvort þar á í hlut hinn frægi Jón eða séra Jón. Í fjárlagafrv. er lagt til að allar almennar undanþágur, sem taka til tiltekinna málaflokka eins og björgunarbúnaðar slysavarnasamtaka, verði felld inn í almenn tollalög og lög um söluskatt. (ÓÞÞ: Hvor Jóninn leggur það til?) Sá sem hér stendur. Það sem fram kæmi í 6. gr. fjárlagafrv. væru einungis heimildir sem tengdar væru einstökum tímabundnum og skilgreindum verkefnum, heimildir til kaupa og sölu á eignum o.s.frv. Um 6. gr. má e.t.v. segja að hún hefur verið aukafjárveitingaleiðin þegar allt annað þrýtur.

Til menntamála er nú veitt auknu fé á mörgum sviðum. Þannig eru ætlaðar 25 millj. kr. til háskólakennslu á Akureyri. Til Háskóla Íslands hækka framlög um 40 millj. kr. til eflingar á rannsóknum og fjölgunar starfsmanna. Þá er að nefna að á grunnskólastigi er varið auknu fé sem nemur rúmlega 40 millj. kr. í aukningu til stuðnings- og sérkennslu og er þess þá vænst að fyrir þessum þætti skólastarfs sé dável séð.

Til rannsóknarstarfsemi í landinu er varið úr ríkissjóði á árinu 1988 1060 millj. kr. Til þessarar starfsemi teljast rannsóknarstofnanir atvinnuveganna, Raunvísindastofnun Háskóla Íslands og Rannsóknastofnun Háskólans að Keldum. Að auki er við hæfi að telja hér með Rannsóknasjóð og Vísindasjóð auk framlags til uppbyggingar á aðstöðu þessara stofnana. Í heild hækkar framlagið til þessa viðfangsefnis um 33%. Verður því tæpast sagt að rannsóknastarfsemin í heild sitji við skarðan hlut. Hitt er rétt að það kemur fram mikil stefnubreyting í framlögum til einstakra stofnana. Þannig verður veruleg raunlækkun á framlögum til Orkustofnunar, en heildarframlög til Veiðimálastofnunar og til Rannsóknastofnunar fiskiðnaðarins hækka umfram það sem verðlagsforsendur gefa tilefni til. Þá má sérstaklega benda á það að 26 millj. er nú varið til að bæta aðstöðu Hafrannsóknastofnunar og Rannsóknastofnunar fiskiðnaðarins.

Eitt þeirra mála sem fjallað er um í starfsáætlun ríkisstjórnarinnar er málefni lífeyrissjóða. Ríkisstjórnin mun vinna að framgangi þess máls í samræmi við samkomulag aðila vinnumarkaðar og á grundvelli þeirra tillagna sem svokölluð 17 manna nefnd hefur lagt fyrir. Ekki er í fjárlagafrv. sérstakt tilefni til að fjölyrða um þetta mál, en það er ástæða til að víkja sérstaklega að einu atriði þessara tillagna sem snerta mun fjárhag ríkissjóðs mjög verulega á næstu árum. Þar er um að ræða bráðabirgðaákvæði um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins.

Samkvæmt þessu ákvæði ber fjmrh. að semja við samtök opinberra starfsmanna um þær breytingar er þá snerta og skal þá miða þá samninga við að heildarkjör starfsmanna ríkisins raskist ekki. Náist slíkir samningar ekki skulu þau réttindi sem nú eru bundin í lögum haldast óbreytt, en gerðardómur meta og ákveða það iðgjald sem ríkissjóður skuli greiða lífeyrissjóðnum og nægja á til að standa undir þeim réttindum sem þegar hafa verið skilgreind.

Það hefur löngum verið ljóst að lífeyrisréttindi opinberra starfsmanna eru langt umfram það sem borið verður uppi af iðgjöldum eins og þau eru nú. Langt umfram það. Mismunurinn er greiddur með svokallaðri verðtryggingu atvinnurekandans, þ.e. ríkissjóðs, skattgreiðenda. Framangreint ákvæði úr lagafrv. 17 manna nefndarinnar þýðir einfaldlega að þessi mismunur skuli framvegis greiddur af ríkissjóði með hærra iðgjaldi eða í hærri launum ef um það semst að breyta réttindareglunum. Hvor leiðin sem farin verður mun það leiða til stórfelldra aukinna greiðslna úr ríkissjóði umfram það sem að óbreyttu hefði orðið. Þessi útgjaldaauki er tímabundinn og stafar af því að hinar hækkuðu iðgjaldagreiðslur koma til viðbótar við þá verðtryggingu sem þegar er greidd vegna þeirra sem hafið hafa töku lífeyris hefja töku lífeyris, sem þeir hafa unnið sér rétt til, fyrir gildistöku laganna. Tímabil þessarar tvöföldu greiðslubyrði verður því ærið langt.

Þar sem mat á viðbótariðgjaldi hefur ekki farið fram enn er ekki unnt að segja til um með nákvæmni hversu háa fjárhæð hér er um að ræða, en ekki kæmi á óvart að heyra tölu á bilinu 1–11/2 milljarður á næsta ári fyrir utan þá verðtryggingu sem þegar er greidd. Í öllu falli er hér um slíka fjárhæð að ræða að óhjákvæmilegt verður að tryggja það að lífeyrissjóðurinn fjármagni lántökuþörf ríkissjóðs í meira mæli en gert hefur verið hingað til.

Herra forseti. Í frv. til lánsfjárlaga fyrir árið 1988 eru heildarlántökur, að frátöldum lánum innlánsstofnana til fyrirtækja og heimila, áætlaðar um 20,3 milljarðar kr. samanborið við 18 milljarða í lánsfjárlögum yfirstandandi árs. Ráðgert er að afla 12,3 milljarða kr. innanlands á árinu 1988 og 8 milljarða með erlendum lántökum, að langsamlega stærstum hluta vegna þarfa atvinnulífs og fyrirtækja. Markverð breyting á lánsfjáröfluninni er fólgin í verulega aukinni áherslu á innlenda lánsfjáröflun. Hlutdeild innlendrar fjármögnunar eykst talsvert milli ára eða um 6% sem hlutfall af heildarlántökum á lánsfjáráætlun og verður 60%.

Af innlendum lántökum eru skuldabréfakaup lífeyrissjóða af húsbyggingarsjóðum veigamest eða um það bil helmingur. Hinn helmingur innlendrar lánsfjáröflunar skiptist á sölu spariskírteina, verðbréfakaup banka og aðra innlenda lántöku. Aukning í innlendri lánsfjáröflun skýrist af sjálfvirkum skuldabréfakaupum lífeyrissjóða af húsbyggingarsjóðunum.

Veruleg aukning hefur orðið á ráðstöfunarfé lífeyrissjóða að raungildi á undanförnum árum. Því valda margar ástæður. Þar má telja vaxandi verðtryggingu á eignum sjóðanna, hækkandi raunvexti og verulega kaupmáttaraukningu síðustu ára. Þá hefur breytingin á iðgjaldastofninum haft mikil áhrif. Nýverið voru undirritaðir samningar þessara aðila um kjör bréfanna á tímabilinu 1988–1990. Kjör þessara bréfa á árinu 1988 miða við fasta vexti 7% og 15 ára lánstíma.

Sala spariskírteina eykst úr 1500 millj. í ár í 3000 millj. 1988. Þessa miklu aukningu verður að skoða með hliðsjón af áætlaðri innlausn eldri skírteina, en mikið af því fé skilar sér aftur í nýjum bréfum. Áætluð innlausn eykst um rúmar 1500 millj. kr. milli ára þannig að hrein fjáröflun, sem ríkissjóður áformar að ná með sölu spariskírteina 1988, er svipuð og á yfirstandandi ári, einungis 250 millj. Ríkissjóður áformar að selja innlánsstofnunum verðbréf og ríkisvíxla fyrir 1200 millj. á næsta ári. Það samsvarar um 10% af áætluðum útlánum innlánsstofnananna á árinu. Að auki er áætlað að bankar kaupi verðbréf af Framkvæmdasjóði fyrir 280 millj.

Samkvæmt framansögðu hefur náðst samkomulag um nálægt helming innlendrar lánsfjáröflunar á næstá ári. Óumsaminn hluti innlendrar lánsfjáröflunar er svipaður að krónutölu og gert var ráð fyrir í lánsfjárlögum 1987. Því sýnist ljóst að ekki eru lagðar auknar byrðar á innlenda lánamarkaðinn á næsta ári af opinberri hálfu. Auk þess er mun minna af fjármagni lífeyrissjóðanna bundið ákveðinni ráðstöfun. Búast má við samkeppni um það fé, sem mun nema eitthvað um 4 milljörðum — óbundið, óumsamið fé lífeyrissjóða — búast má við mikilli samkeppni um það innlenda fjármagn og hefur það vafalaust veruleg áhrif á vaxtastig í landinu.

Höfuðforsenda aðhaldssamrar peningastefnu er að erlent lánsfé til fjárfestingar og neyslu innanlands fari ekki úr böndum og vinni ekki gegn markaðri stefnu stjórnvalda og aðgerðum þeirra á innlendum fjármagnsmarkaði. Skref í þá átt var stigið í septembermánuði sl. með nýjum reglum viðskrn. um erlendar lántökur og kaupleigu- og fjármögnunarleigusamninga vegna innflutnings á vélum og tækjum.

Á árinu 1987 er áætlað að erlendar lántökur þjóðarbúsins til lengri tíma en eins árs verði um 12 440 millj. en lánsfjáráætlun 1987 gerði ráð fyrir lántökum að fjárhæð 8,2 milljarðar. Lántökuáformin hafa því farið gersamlega úr böndunum á yfirstandandi ári. Erlendar lántökur umfram áætlun stafa einkum af auknum lánum einkaaðila. M.a. er talið að fjármögnunarleigur taki erlend lán að fjárhæð rúmlega 2 milljarðar á þessu ári.

Afborganir af löngum erlendum lánum eru taldar verða 5750 millj. og hreint innstreymi erlends fjármagns verður því 6690 millj., tæpir 7 milljarðar. Það er um 3,2% af áætlaðri landsframleiðslu 1987. Erlendar lántökur fjármögnunarleiga hafa verið flokkaðar meðal skammtímahreyfinga hingað til en verða nú framvegis taldar með langtímalánum.

Horfur eru á að halli á viðskiptum við útlönd verði um 2,4 milljarðar á árinu 1987 sem er 1,42% af landsframleiðslu yfirstandandi árs. Því er spáð að viðskiptahallinn aukist á árinu 1988 og verði 4,4 milljarðar eða um 1,8% af áætlaðri landsframleiðslu ársins 1988. Erlendar Lántökur eru áætlaðar, eins og áður sagði, 8 milljarðar og afborganir 6200 millj., og nettóinnstreymi erlendra lána umfram afborganir þjóðarbúsins í heild þar af leiðandi 1,8 milljarðar.

Fjármunamyndun hér á landi hefur verið um og yfir fjórðung af landsframleiðslu síðasta áratug og fram á þennan. Það er verulega hátt hlutfall á alþjóðlegan mælikvarða. Á allra síðustu árum hefur þetta hlutfall farið lækkandi og er áætlað um 17,6% í ár og 17,1 % á næsta ári. Þrátt fyrir lækkun hlutfallsins á næsta ári eykst fjárfestingin að magni til um 11/2% milli ára. Aukningin stafar af auknum innflutningi skipa. Gert er ráð fyrir að hin almenna fjármunamyndun dragist saman um hálft prósent á næsta ári en hún er talin hafa aukist um 6% á þessu ári.

Á árinu 1988 er talið að fjárfesting atvinnuveganna aukist um 1,2%. Áætlað er að framkvæmdir við íbúðarhús aukist um 7%. Aftur á móti er gert ráð fyrir að framkvæmdir hins opinbera dragist saman um 1,8%. Heildarframkvæmdir á vegum opinberra aðila eru áformaðar 11,1 milljarður kr. á árinu 1988. Í því felst lítils háttar samdráttur samanborið við framkvæmdir yfirstandandi árs eða 1,8%. Á undanförnum árum hefur fjárfesting hins opinbera sveiflast mikið milli ára. Þannig er útlit fyrir að hún aukist um 7,2% í ár samanborið við 4,16% samdrátt á árinu 1986 og 8,5% samdrátt á árinu 1985. Leita þarf aftur til ársins 1984 eftir aukningu í opinberri fjárfestingu en þá jókst hún um 1,5% frá árinu á undan.

Hlutdeild opinberra framkvæmda í heildarfjárfestingu landsmanna hefur dregist verulega saman frá því sem var á áttunda áratugnum. Á þeim tíma voru opinberar framkvæmdir um þriðjungur framkvæmda en eru nú aðeins fjórðungur. Skýrist þetta einkum af minni hitaveitu- og raforkuframkvæmdum nú samanborið við síðasta áratug er þessar framkvæmdir voru hvað mestar.

Í starfsáætlun ríkisstjórnarinnar er því markmiði lýst að ríkisafskipti og ríkisrekstur á atvinnufyrirtækjum verði sem minnst. Þessari stefnu er til skila haldið í þessu frv. og frv. til lánsfjárlaga 1988. T.d. verður ríkisábyrgðum af lántökum atvinnuvegasjóða aflétt. Stefnt er að því að breyta starfsháttum og stjórn fjárfestingarlánasjóða.

Í áætluninni fyrir 1988 er fjárfestingarlánasjóðum skipt í tvo meginflokka. Annars vegar opinbera fjárfestingarlánasjóði, Byggingarsjóð ríkisins, Byggingarsjóð verkamanna, Byggðastofnun og Framkvæmdasjóð Íslands. Hins vegar eru atvinnuvegasjóðirnir. Nú eru dregin gleggri skil milli þessara tveggja flokka en áður vegna breyttrar meðferðar á ábyrgðarveitingum á lántökum.

Í þessari áætlun er miðað við að atvinnusjóðirnir annist sjálfir eigin lántökur. Fram hefur komið að stefna ríkisstjórnarinnar er að draga úr ríkisafskiptum og auka markaðsáhrif á lánamarkaðnum. Þess vegna er ekki talið rétt að binda lántökur sjóðanna við Framkvæmdasjóð heldur heimila þeim að afla lánsfjár innan ramma lánsfjárlaga að eigin vild á hagkvæmustu kjörum sem bjóðast.

Með þessu frv. er tekin upp breytt stefna í veitingu ríkisábyrgða. Miðað er við að þeir aðilar sem ekki njóta ríkisábyrgðar geti ekki sótt lánsfé sitt um Framkvæmdasjóð eða Byggðastofnun. Á þetta jafnt við fjárfestingarlánasjóði sem atvinnufyrirtæki og einstaklinga.

Á undanförnum árum hefur ríkissjóður þurft að taka yfir verulegar skuldbindingar af orkugeiranum. Því hefur valdið ýmist byggðastefna, seinheppni í fjárfestingum eða kjarasamningar. Nægir þar að nefna yfirtöku skulda á síðustu fimm árum, þ.e. byggðalínur, Kröfluvirkjun, Rafmagnsveitur ríkisins, Orkubú Vestfjarða, Rafveita Siglufjarðar, Hitaveita Akraness og Borgarfjarðar og Hitaveita Akureyrar. Hrein yfirtaka ríkissjóðs vegna þessara aðila nemur 8400 millj . kr. á núvirði í september 1987. Með yfirtöku ríkissjóðs á þessum skuldum er í raun verið að færa greiðslubyrðina af mannvirkjum frá orkunotendum til skattgreiðenda sem reyndar eru í sumum tilvikum sömu aðilarnir, m.ö.o. verulegar fjárhæðir út úr orkuverðinu.

Ólíklegt er að fólk geri sér almennt grein fyrir hvað hér er um ótrúlega háar fjárhæðir að ræða. Frá ársbyrjun 1983 til ársloka 1986 þurfti ríkissjóður að greiða um 3 milljarða kr. í vexti og afborganir af þessum lánum. Á þessu ári nemur fjárhæðin 1,8 milljörðum kr. Greiðslubyrði ríkissjóðs af þessum skuldbindingum mun nema 1,9 milljörðum kr. á árinu 1988. Sé þetta sett fram sem val milli orkuverðs eða skattgreiðslna má skoða dæmið á eftirfarandi hátt:

Hefði ríkissjóður ekki yfirtekið lánin væri greiðslubyrði ríkissjóðs 1,9 milljörðum lægri og hefði mátt lækka tekjuskatt einstaklinga um þá fjárhæð eða um 20%. Ef orkugeiranum hefði verið afhent skuldasúpan, eða öllu heldur hann haldið henni, 8400 millj. kr. frá næstu áramótum, og miðað við að vextir væru 6,5% og lánstími 20 ár, sem má ætla að sé u.þ.b. meðallíftími mannvirkja, þyrfti að hækka gjaldskrá almennrar raforkunotkunar um fimmtung til að bera uppi þessi lán.

Allar þessar yfirtökur ríkissjóðs af orkugeiranum fela í sér að raforkuverð í landinu endurspeglar ekki þann kostnað sem liggur að baki þess. M.ö.o.: Raforkuverðið í landinu er falsað og þykir þó mörgum nóg um hversu hátt það er.

Að lokum þykir rétt að minna á að ekki er séð fyrir endann á yfirtöku ríkissjóðs af orkugeiranum. Nægir þar að minna á umtalsverða fjárhagsörðugleika ýmissa hitaveitna.

Í frv. til lánsfjárlaga er lögð aukin áhersla á þær skuldbindingar sem fólgnar eru í ríkisábyrgðum. Í 6. kafla þess er gerð ítarleg grein fyrir heildarskuldbindingum ríkissjóðs, bæði vegna eigin skulda sem og annarra sem hann hefur gengist í ábyrgð fyrir. Ríkisábyrgðir eru tvíþættar:

Í fyrsta lagi eru skráðar ríkisábyrgðir sem eru veittar með formlegum hætti.

Í öðru lagi eru sjálfvirkar ábyrgðir ríkisins vegna eignarhlutdeildar svo sem í atvinnuvegasjóði eða banka.

Í árslok 1986 námu heildarskuldbindingar ríkissjóðs um 115 milljörðum kr. eða um 70% af landsframleiðslu ársins. Þar af eru skuldir ríkissjóðs eins 44 milljarðar og ríkisábyrgðir um 71 milljarður af skuldbindingum annarra. Af þessu sést hve skuldbindingar ríkissjóðs eru orðnar gífurlegar.

Ástæða þess að lögð er aukin áhersla á þennan þátt í ríkisfjármálum eru þau áföll sem ríkissjóður hefur orðið fyrir á þessu ári og horfur á næstunni. Nægir þar að nefna tæpar 800 millj. kr. vegna Útvegsbankans í ár. Þá er útlit fyrir nokkur hundruð milljóna króna áfall í tengslum við sjóefnavinnslu á Suðurnesjum. Þess má geta að Ríkisábyrgðasjóður þurfti að leysa til sín 636 millj. kr. á árinu 1986 og er það hærri upphæð en nokkru sinni fyrr. Aukið aðhald í veitingu ríkisábyrgðar er brýnt. Oft hefur verið þörf en nú er nauðsyn og sú ákvörðun að aflétta ríkisábyrgðum af atvinnuvegasjóðunum er skref í þessa átt og ber að skoða í þessu ljósi.

Herra forseti. Reynslan hefur sýnt okkur svo ekki verður um villst að við stjórn efnahagsmála verður að stilla saman fjármálaaðgerðir og peningamálaaðgerðir. Ekki alls fyrir löngu var ríkissjóði legið á hálsi fyrir óvarfærna ríkisfjármálapólitík sem birtist framar öðru í erlendum lántökum langt umfram áætlun. Þegar betur var að gáð kom hins vegar í ljós að allan þorra hinnar auknu erlendu lántöku mátti rekja til fyrirtækja og atvinnuvega. Opinberir sjóðir voru milligönguaðilar um lánsfjárútvegun en ekki lánnotendur. Í því felst að ríkissjóður verður með einum eða öðrum hætti gerður ábyrgur gagnvart útlendum lánardrottnum fyrir þeim lánum sem tekin eru með þessum hætti. Eitt er það að erlent lánsfjármagn til atvinnurekstrar renni um opinbera sjóði fremur en bankakerfið, svo sem vera ber, og annað að um það skuli leika vafi hver það er sem er að sniðganga og brjóta markaða stefnu um erlendar lántökur og ber ábyrgð.

Af þessu má ýmislegt læra. Ríkið þarf annars vegar að setja skorður við því hverjir annist lánsfjárútvegun til atvinnurekstursins og hins vegar efla stjórn á lánamálum ríkisins. Þetta á bæði við um ábyrgðarveitingar, sem vissulega eru umhugsunarefni fyrir alþm., og einnig hitt að með góðri stjórnun á skuldum ríkissjóðs og annarra opinberra aðila má jafna greiðslubyrði og í mörgum tilvikum létta ríkissjóði að standa undir greiðslum vaxta og afborgana. Viðskrh. setti ekki alls fyrir löngu nýjar reglur um lántökur og fjármögnun á innflutningi. Þetta eru almennar og einfaldar reglur til þess gerðar að draga úr sókn í erlent lánsfé.

Hluti af efnahagsaðgerðunum í október var að bjóða fjölbreyttari leiðir til sparnaðar innanlands. Eftirspurn er mjög mikil eftir lánsfjármagni og kann skattakerfið út af fyrir sig að eiga þar nokkurn hlut að máli. Því ríður á að efla innlendan sparnað til þess að mæta þörfum atvinnuvega og á hinn bóginn til þess að draga úr mikilli eftirspurn, m.a. eftir innfluttum vörum. Eins og fram hefur komið voru betri kjör en áður boðin á spariskírteinum til lengri tíma. Svo virðist sem fyrir þessi bréf sé nú góður markaður. Aftur á móti hefur enn ekki reynt á hvort nýjar aðferðir við sölu ríkisvíxla muni binda fé svo um munar. Þá er enn of fljótt að segja til um það hvernig til muni takast og almennur áhugi verði á því að binda fé í gengisbundnum innlánsreikningum.

Þýðing aukins sparnaðar er alveg ótvíræð. Á hinn bóginn er það íhugunarefni hvort fjármagnsmarkaður hér á landi hafi þróast svo að markaðsöfl, framboð og eftirspurn, geti á óvissutímum laðað fram viðunandi jafnvægi á lánamarkaði og þolanleg vaxtakjör.

Núverandi skipulag bankakerfisins er fjarri lagi hagkvæmt. Það er dýrt í rekstri, einingarnar eru of smáar og veikburða og eiginfjárstaðan er of slök. Afleiðingar þessa birtast m.a. í háum vöxtum og miklu vaxtabili. Vaxtakjör ráðast ekki síst af verðbólguvæntingum. Mikil óvissa í efnahagsmálum eða launamálum leiðir óhjákvæmilega við gildandi skilyrði til vaxtahækkunar. Aukin hagkvæmni í rekstri lánastofnana, stöðugleiki í efnahagsmálum, varanleg aukning sparnaðar, þetta eru helstu forsendur þess að vextir geti lækkað. Þessa mun fyrr en síðar gæta, m.a. vegna þess að verulega dregur úr lánsfjárþörf hins opinbera á lánamarkaðnum í samkeppni við fyrirtækin.

Herra forseti. Að undanförnu hafa málsvarar íþróttahreyfingar og ungmennafélaga legið ríkisstjórninni á hálsi fyrir það að draga úr framlögum til þeirrar starfsemi. Það er rétt að þessi framlög hafa verið lækkuð um helming til Íþróttasambands Íslands og um heldur meira til Ungmennasambands Íslands. Samanlagt má segja að ríkissjóður hafi lækkað útgjöld um 20 millj. kr. með þessum hætti. Þessi aðhaldsaðgerð í útgjöldum hefur verið gerð að umræðuefni í fjölmiðlum og talið að hér sé á ferðinni aðför að þýðingarmiklu uppeldisstarfi ungra manna og kvenna. Í þessu sambandi vil ég rifja upp nokkur atriði um nýja tekjulind sömu aðila. Þegar lottóinu svokallaða var komið á fyrir rúmu ári að frumkvæði Alþingis gerðu menn sér ekki hugmyndir um fyrir fram hve miklar tekjur það mundi færa eigendum sínum. Nýjustu upplýsingar eru þær að frá því í febrúar í ár, þegar fyrst var farið að greiða út hagnað, hafi verið greiddar út um 185 millj. kr. Varlega áætlað hefur verið talið að hagnaður á árinu 1988 nemi ekki lægri upphæð en 250 millj. sem skiptist þá þannig að til Íþróttasambands Íslands færu 120 millj. kr., til Ungmennasambands Íslands 30 millj. kr. og til Öryrkjabandalagsins um 100 millj. kr.

Þetta eru í hnotskurn staða þessa máls. (AG: Hver er rekstrarkostnaður íþróttahreyfingarinnar?) Hann er mikill, en hann mundi ekki lækka mikið við framlag upp á 20 millj. Hann hefur aldrei verið greiddur eða uppi borinn af ríkinu. En kjarni málsins er sá að það fé sem til ráðstöfunar er á árinu 1988 er að raungildi mjög verulega umfram það sem verið hefði þótt Alþingi hefði hækkað þessa fjárveitingu til jafns við verðlagsbreytingar eða jafnvel aukið hana að raungildi. (AG: Það er bara ekki í fjárlagadæminu.)

Herra forseti. Gagnrýnt hefur einnig verið að ekki skuli ætlaðar nema 50 millj. kr. til byggingar þjóðarbókhlöðu á árinu 1988. Þetta er svo þrátt fyrir að áætlaðar tekjur af sérstökum skatti, eignarskattsauka sem lagður var á 1986, eru áætlaðar tæpar 180 millj. kr. Rétt er að rifja upp í fáum orðum forsögu þessa máls og rökin fyrir þessari málsmeðferð.

Við afgreiðslu fjárlagafrv. fyrir árið 1987 varð að samkomulagi milli hæstv. þáv. menntmrh. og hæstv. fjmrh. að lækka framkvæmdafé til bókhlöðunnar í 40 millj. kr. þrátt fyrir að tekjur væru þá taldar geta numið tæpum 150 millj. kr. Þessi niðurstaða fékkst vegna þess að þá var talið brýnna að veita framkvæmdafé til annarra verkefna, svo sem byggingar menntaskóla í Austurlandskjördæmi. Núverandi fjmrh. ber ekki ábyrgð á þessum samningum fyrrverandi ráðherra en telur þó rétt að þá samninga eigi að virða.

Að því er lýtur að árinu 1988 þá er það að segja að þensla í byggingariðnaði er mikil, einkum og sér í lagi hér á höfuðborgarsvæði, og það gagnrýnt og oft borið við að allt of mikið sé framkvæmt hér á suðvesturhorni landsins. Það er margt til í þessu en þegar þannig stendur á verða menn að vega og meta hvaða framkvæmdir eiga að njóta forgangs þrátt fyrir góðan ásetning og þörf verkefni. Gildi þjóðarbókhlöðunnar verður að sjálfsögðu ekki dregið í efa. Hitt er deginum ljósara að úr því að draga þurfti úr framkvæmdum hér á þessu svæði, þ.e. opinberum byggingarframkvæmdum, þá kom sterklega til álita að hafa sama hátt á og samkomulag varð um milli hæstv. ráðherra fyrrverandi ríkisstjórnar við svipaðar aðstæður á yfirstandandi ári.

Til hafnaframkvæmda eru í frv. ætlaðar 250 millj. kr. Þetta er lítils háttar hærri fjárhæð en í ár. Um það er engum blöðum að fletta að góð hafnaraðstaða fyrir fiskiskipaflotann er mjög brýnt mál sem verður að fá farsæla niðurstöðu. Með till. til þál. í fyrra, sem að vísu varð ekki afgreidd frá Alþingi, var lagður grundvöllur að breyttum vinnubrögðum til bóta að þessu leyti. Í till. fólst einkum tvennt:

Annars vegar skipulegri vinnubrögð en oft hefur verið við ráðstöfun þess fjár sem til hafnamála er varið. Af illri nauðsyn hefur fjvn. oft þurft að skammta úr hnefa lágar fjárhæðir þó svo að verkefnin hafi verið stór og brýn. Hjá því verður ekki litið að oft hafa fjármunir skilað mönnum skammt áfram vegna þess hve mikið hefur farið í sjálft sig en of lítið til verkefnanna sjálfra.

Í annan stað fól till. í sér að stórauka þyrfti framlag til hafnargerðar í landinu. Það er einfalt mál að segja en erfiðara að leysa við núverandi fjárhagsaðstæður. Óhjákvæmilega munu hafnarmálin koma til skoðunar hjá fjvn. að venju og þá þarf að meta hvaða niðurstaða í fjárframlögum getur verið ásættanleg en gjarnan vil ég láta það koma fram að þetta er það verkefni sem að mínu mati er hvað brýnast að fái vandaða umfjöllun í meðförum þingsins.

Herra forseti. Fjárlagafrv. það sem hér liggur fyrir markar að mörgu leyti tímamót. Þar vegur þyngst að með því er stefnt að hallalausum fjárlögum þegar á næsta ári. Með því að grípa jöfnum höndum til niðurskurðar ríkisútgjalda og aukinnar tekjujöfnunar tókst að eyða fyrirsjáanlegum halla á ríkissjóði sem að óbreyttu stefndi í um 4000 millj. á næsta ári. Enn fremur er í frv. kveðið á um róttæka endurskipulagningu sem snertir marga þætti ríkisfjármálanna. Með hallalausum fjárlögum er stigið mikilvægt skref í átt til aukins jafnvægis í þjóðarbúskapnum. Þetta markmið næst þó ekki með aðgerðum í ríkisfjármálum og peningamálum einum saman. Ákvarðanir á vettvangi vinnumarkaðarins, á heimilum og í fyrirtækjum skipta ekki síður máli. Þá veltur mikið á þróun ytri skilyrða. Samræming allra þessara þátta sem á okkar valdi eru skiptir sköpum fyrir afkomu þjóðarbúsins og lífskjör hvers og eins þegns okkar íslenska samfélags.

Ríkisstjórnin ítrekar þá stefnu sína að gengi krónunnar verði haldið stöðugu enda er það ásamt aðhaldi í ríkisfjármálum og peningamálum forsenda hjaðnandi verðbólgu á næsta ári. Þessi stefna stendur aldrei til langframa ein og sér. Önnur stjórntæki efnahagsmála verða einnig að vinna að sama marki. Þetta sameiginlega markmið er að tryggja stöðugleika og samkeppnishæfni íslensks atvinnulífs og að varðveita þann aukna kaupmátt sem áunnist hefur á yfirstandandi ári. Hér þarf allt að stefna að einu marki: Hallalaus rekstur ríkissjóðs, aðhaldssöm peningamálastefna og framgangur skynsamlegrar launastefnu.

Með frv. til fjárlaga og lánsfjárlaga og almennum efnahagsaðgerðum þeim til styrktar hefur ríkisstjórnin reynt að gera hreint fyrir sínum dyrum, reynt að skapa fordæmi öðrum til eftirbreytni.

Með samræmdri hagstjórn vill ríkisstjórnin tryggja framgang stefnu sem dregur úr verðbólgu, tryggir fulla atvinnu, viðunandi afkomu atvinnuvega og jafnvægi í viðskiptum við útlönd. Framganga þessarar stefnu er veigamesta forsenda þess að takast megi að treysta þann mikla kaupmáttarbata sem landsmenn hafa notið á síðustu missirum. Hlutur launafólks í þjóðartekjum er nú sem betur fer hærri en nokkru sinni fyrr. Misræmi í launaþróun er það vandamál sem nú þarf að takast á við og leysa án þess að það leiði til launahækkana sem flæði yfir allan vinnumarkaðinn, leiði til peningalaunahækkana án þess að nokkuð vinnist í kaupmætti, en valdi verðbólgu með ófyrirsjáanlegum afleiðingum fyrir einstaklinga, heimili og atvinnulíf.

Við megum ekki tefla í tvísýnu þeim árangri sem þrátt fyrir allt hefur náðst. Það á að vera sameiginlegt markmið allra þeirra sem með helstu ákvarðanir fara á sviði efnahags- og kjaramála á næstunni.

Á síðustu árum hafa djúptækar breytingar átt sér stað á starfsháttum og baráttuaðferðum verkalýðshreyfingarinnar. Í kjölfar langvinnrar stöðnunar lífskjara hefur verkalýðshreyfingin tekið upp breytta starfshætti. Um langt árabil einkenndust samskipti stjórnvalda, verkalýðshreyfingar og samtaka atvinnurekenda af því að einn kenndi öðrum um sameiginlegar ófarir. Eldar verðbólgu voru linnulaust kyntir til ómælds tjóns fyrir heimilin í landinu, atvinnulífið og þjóðarbúið allt. Laun hækkuðu um þúsundir prósenta en raunverulegur ábati var enginn. Krónurnar rýrnuðu að verðgildi jafnóðum og kaupmáttur féll.

Þessi saga, sem er ekki gömul, er hér rifjuð upp vegna þess að í moldviðrum líðandi stundar vill hún of oft gleymast. Það eru aðeins 20 mánuðir frá því að þjóðarsáttin margnefnda varð fyrst til. Ný vinnubrögð við samningagerð, samhliða miklum sjávarafla, hækkandi afurðaverði og lækkandi olíuverði, mörkuðu tímamót. Á örstuttum tíma, frá febrúar 1986 hafa meiri umskipti orðið á kjörum launafólks en allan áratuginn næsta þar á undan. Á síðustu 12 mánuðum hefur það gerst að lægstu laun hafa hækkað um 58% og um meira en fjórðung að raungildi. Á einu ári nemur raunhækkun atvinnutekna 16% og reynist hún tvöfalt meiri en miðað var við í kjölfar kjarasamninganna í desember. Hlutur launa í tekjum þjóðarbúsins er um þessar mundir meiri en hann hefur verið í langan tíma, yfir 70%.

Staldri menn nú við eitt andartak og hugleiði þessar staðreyndir. Staldrið við og berið saman árangur 20 mánaða og næstu 10 ára þar á undan. Staldri menn við og geri þetta dettur engum lifandi manni til hugar að taka upp gamla vinnulagið. Kjarasamningar eiga að snúast um kaupmátt en ekki krónur. Það er sá lærdómur sem menn hljóta að draga af upprifjun þessarar sögu.

Þótt nýir starfshættir hafi skilað miklum árangri hefur ófriðlega horft á vinnumarkaði á seinustu mánuðum enda ljóst að mikið misgengi hefur verið í launaþróun milli starfshópa og landshluta. Einstakir hópar launafólks hafa í litlum mæli notið launaskriðs eða sérsamninga. Miklu skiptir að í þeim kjarasamningum, sem nú eru u.þ.b. að hefjast, takist að rétta hlut þessara hópa. Það verður að tryggja það að launahækkanir skríði ekki upp allan launastigann.

Ríkisstjórnin hefur með afdráttarlausum hætti markað sína stefnu í efnahagsmálum. Hún hefur hafnað leið gengislækkunar. Gengisfellingarbrautin er breið og auðfarin í fyrstu en hún leiðir einungis í ógöngur. Um það er sagan ólygnust. Sú leið yrði láglaunafólki, húsbyggjendum, heimilum í landinu og þjóðinni allri dýrkeypt.

Ríkisstjórnin hefur í orði og verki sýnt vilja sinn til þess að taka á aðsteðjandi vanda með samræmdum ráðstöfunum á öllum sviðum efnahagsmála. Hún hefur á stuttum starfsferli staðið að margháttuðum aðgerðum sem margar voru seint fram komnar, sumar óvinsælar en að sama skapi algjörlega nauðsynlegar. Settar hafa verið skorður við gegndarlausum lántökum erlendis. Stefnan á sviði peningamála er aðhaldssöm þótt öllum ói hár fjármagnskostnaður sem af hlýst við núverandi skilyrði. Þá hefur ríkisstjórnin lagt fram fjárlagafrv. sem markar stefnu, frv. sem tryggir jafnvægi í ríkisbúskap og stórminnkuð umsvif ríkisins á lánamarkaði.

Engum, allra síst þeim sem hér stendur, kemur til hugar að þessar aðgerðir muni skapa mönnum vinsældir. Einar og sér munu þær heldur ekki skipta sköpum. Með þeim er hins vegar lagður grunnur sem unnt er að byggja á í komandi kjarasamningum.

Nú fremur en nokkru sinni þurfa landsmenn og þjóðin öll á því að halda að skynsemi og dómgreind og ábyrgðartilfinning ráði ferð í þeim ákvörðunum sem liggja utan sviðs ríkisstjórnar og löggjafarvalds. Af þessum sökum var það sjálfsögð ákvörðun ríkisstjórnar að verða við eindregnum tilmælum um að fresta aukinni skattheimtu um síðustu mánaðamót til þess að greiða fyrir þeim samningum sem nú standa fyrir dyrum. Þessi ákvörðun var tekin án nokkurra skuldbindinga eða skilyrða. En öllum má ljóst vera að ríkissjóði er nú fremur en áður mjög þröngur stakkur skorinn. Við núverandi aðstæður í efnahagsmálum er hallarekstur á ríkissjóði ótækur og einskis manns hagur. Ætla verður að aðilum vinnumarkaðarins sé þetta jafnljóst og öðrum.

Ríkisstjórnin vill fara þá leið sem bæði er vandrötuð og torsótt. Hún hefur gert aðilum vinnumarkaðarins ljóst að kjarasamningar verða að vera á þeirra ábyrgð og innan þeirra marka sem afkoma þjóðarbús og atvinnuvega setur. Þeirra er ábyrgðin á eigin samningum, þeirra er að leggja eigið mat á svigrúm til launahækkana, en öllum má vera ljóst að það hefur verið æðivel nýtt að undanförnu.

Ríkisstjórnin er á hinn bóginn reiðubúin til samstarfs við aðila vinnumarkaðarins um mörkun raunhæfrar launastefnu sem tryggt geti kaupmátt en ekki verðlausar krónur. Ríkisstjórnin kýs leið verðbólguhjöðnunar en ekki verðbólgu og dýrtíðar. Hún væntir þess að geta átt samleið með verkalýðshreyfingu og atvinnurekendum um þessi mál.

Vandamál efnahags- og kjaramála á líðandi stundu eru ekki vandamál harðræðis eða hallæris. Þau eru vandamál góðæris, einhvers mesta góðæris sem við Íslendingar höfum notið nokkru sinni. Spurningin sem við öll stöndum frammi fyrir og verðum að svara er sú hvort við höfum sama styrk til þess að leysa vanda af þeim toga og þann sem illkynjaðri er.

Herra forseti. Íslenska þjóðin á mikið undir því komið að sú grundvallarstefna sem boðuð er með þessu fjárlagafrv., um aðhaldssemi í ríkisfjármálum og jöfnuð í ríkisrekstri, nái fram að ganga. Ég vænti þess að ríkisstjórnin og þeir þingflokkar sem að baki henni standa, sem og alþm. allir, reynist reiðubúnir að axla þá ábyrgð sem á þeim hvílir. Menn verða að hafa pólitískt þrek til að vera sjálfum sér samkvæmir. Það stoðar ekki að gjalda jáyrði við nauðsyn aðhaldsaðgerða en setja síðan ótal fyrirvara og flytja endalausar tillögur um hundruð milljóna kr. aukaútgjöld sem ekki verða fjármögnuð nema með auknum erlendum lánum. Hér duga engir fyrirvarar, enginn undansláttur eða pólitískt kjarkleysi. Það dugar ekki að gagnrýna nauðsynlega tekjuöflun en flytja á sama tíma tillögur um stóraukin útgjöld. Lykilorðin eiga að vera ráðdeild og aðhaldssemi hvar sem því verður við komið án þess að reiða öxina að rótum trésins sem er það velferðarríki fólksins sem við öll viljum festa í sessi í okkar landi.

Herra forseti. Ég legg til að frv. verði að lokinni þessari umræðu vísað til 2. umr. og hv. fjvn. Þakka áheyrnina.