18.05.1957
Neðri deild: 100. fundur, 76. löggjafarþing.
Sjá dálk 1596 í B-deild Alþingistíðinda. (1518)

177. mál, Landsbanki Íslands

Ólafur Björnsson:

Herra forseti. Loks hafa frv. þau um svokallaðar endurbætur á bankalöggjöfinni, sem lengi hefur verið lofað, séð dagsins ljós. Ég skal í upphafi máls míns taka það fram, að ég get fúslega á það sjónarmið fallizt, að þörf sé endurbóta á núgildandi bankalöggjöf, en grundvöllur núgildandi skipunar banka- og peningamálanna er sem kunnugt er landsbankalögin frá 1927. Með tilliti til þeirra miklu breytinga, sem orðið hafa á þeim 30 árum, sem liðin eru síðan sú löggjöf var sett, þá er þess engin von, að hún samsvari lengur kröfum tímans. En megineinkenni núverandi skipunar okkar peningamála er það, að seðlabanki landsins og stærsti viðskiptabanki eru undir sameiginlegri stjórn. Þetta hefur, eins og raunar hefur nú komið fram í ræðum þeirra tveggja þm., sem talað hafa hér á undan mér, lengi verið umdeilt atriði, enda mun það vart þekkjast í þeim löndum, sem búa við svipað stjórnskipulag og við, að slíkt fyrirkomulag sé haft. Þetta sjónarmið kom þegar fram í nefnd þeirri, sem undirbjó landsbankalögin frá 1927, að tímabært væri að taka það fyrirkomulag að koma á fót sjálfstæðum seðlabanka einnig hér. Það var Benedikt Sveinsson, þáverandi alþingisforseti, sem lagði þá til, að stofnaður yrði sérstakur seðlabanki, en meiri hl. n., eða fjórir af 5, er sæti áttu í n., aðhylltust þá skipan, sem upp var tekin. En hvað sem því líður, hvort skynsamlegt hafi verið að taka þessa skipan upp, miðað við þær aðstæður, sem voru á þeim tíma í þessum efnum hér á landi, þá hefur það lengi undanfarið verið skoðun mín, að þessu bæri að breyta. Seðlabankinn annars vegar og viðskiptabankarnir hins vegar eiga svo ólíkum hlutverkum að gegna, að telja verður slík tengsli sem nú eru hér milli seðlabankans og stærsta viðskiptabanka landsins óeðlileg og jafnvel hættuleg heilbrigðri efnahagsstarfsemi í landinu. En hlutverk seðlabanka er fyrst og fremst það að ákveða, hve mikið af gjaldmið]i skuli vera í umferð í þjóðfélaginu hverju sinni, og stjórna þannig verðlagsþróuninni í stórum dráttum. Hlutverk viðskiptabanka er hins vegar það að ávaxta á sem arðvænlegastan hátt það fé, er almenningur trúir þeim fyrir. Hagsmunir viðskiptabanka sem slíks geta því mjög oft verið andstæðir því hlutverki, sem seðlabankinn á að gegna, og er því mikil hætta á því, að ef viðskiptabanka og seðlabanka er stjórnað sameiginlega, þá verði það hagsmunir viðskiptabankans og viðskiptavina hans, sem ráði mestu um seðlaútgáfuna, en það ætti ekki að þurfa nánari skýringar við, hverja hættu það gæti haft í för með sér.

Að því er snertir skipan og starfsreglur seðlabanka, þá hefur í öðrum löndum aðallega gætt tvenns konar sjónarmiða. Að vísu má segja, að þriðja sjónarmiðið komi fram í því frv., sem hér liggur fyrir, að því leyti sem yfirleitt er hægt að segja, að þetta frv. komi til móts við þá hugmynd að koma á fót seðlabanka, en að því kem ég síðar.

Viðvíkjandi þessum tveim höfuðsjónarmiðum, sem ég nefndi, þá er fyrra sjónarmiðið það, að þjóðbankinn skuli vera eins konar ríki í ríkinu, þannig að stjórnendur bankans eða meiri hluti þeirra sé skipaður á þann hátt, að þeir séu sem óháðastir ríkisvaldinu og geti sjálfstætt ákveðið stefnu bankans í peningamálum. Þó að þetta fyrirkomulag hafi að vísu ýmsa kosti, þá getur það varla talizt lýðræðislegt, og skal ekki um það fjölyrt. Hin reglan er sú að setja fastar reglur um starfsemi bankans, þau tæki, sem honum er ætlað að beita, og hvernig þeim megi beita. Hvaða stefna hins vegar skuli rekin í peningamálum, er ákveðið af ríkisstjórn þeirri, sem með völdin fer hverju sinni, en stjórnendur bankans hafa þá svipaða aðstöðu og venjulegir embættismenn. Af þeim eða sumum þeirra er þá stundum krafizt sérþekkingar, en annars njóta þeir sama öryggis og embættismenn almennt. Slíka skipan málefna seðlabankans mundi ég telja þá eðlilegustu, þannig að aðstaða stjórnenda hans yrði þá svipuð og t.d. hagstofustjórans og skrifstofustjóra í stjórnarráðinu, svo að einhver dæmi séu nefnd af handabófi. Hvað viðskiptabankana aftur á móti snertir, þá er aðalhlutverk þeirra þjónusta við almenning, og ég lít svo á, að það fyrirkomulag, sem bezt tryggi, að sú þjónusta sé sem bezt af hendi innt, sé sem frjálsust samkeppni á þessu sviði. Viðskiptabankarnir geta verið ríkisbankar, samvinnubankar eða einkabankar, og verður auðvitað vegna hagsmuna almennings að setja ákveðnar reglur um starfsemi þeirra. Þær reglur eiga að vera þær sömu, óháð því, í hvaða formi bankinn starfar. Þeirri reglu mun og fylgt í bankalöggjöf okkar nágrannalanda, en hér á landi er það sem kunnugt er þannig, að allir starfandi viðskiptabankar eru raunverulega ríkisbankar, að undanteknum Iðnaðarbankanum, en ástæðan til þess er sem kunnugt er ekki í sjálfu sér sú, að það hafi verið „princip,“ að viðskiptabankarnir skuli eingöngu vera ríkisbankar eða ríkið skuli hafa eins konar einokun á því að reka viðskiptabanka, sem ég mundi telja óheppilegt, heldur er ástæðan hin, að það hefur hingað til ekki verið fjármagn fyrir hendi til þess að stofna einkabanka.

Ég hef þá rakið í mjög stórum og ónákvæmum dráttum þær umbætur, sem ég tel að gera þyrfti á bankalöggjöfinni.

Þá kem ég að hinu atriðinu, sem mestu máli skiptir í sambandi við frv. það, sem hér liggur fyrir, en það er þetta: að hve miklu leyti má telja, að til móts sé komið við þær endurbætur, sem hér er þörf á. Það er að vísu í frv. gert ráð fyrir því, að losað verði um tengslin milli seðlabankans og sparisjóðsdeildar Landsbankans, þar sem skipuð er sérstök stjórn fyrir seðlabankann. Sé litið á þetta atriði út af fyrir sig, þá leiðir það af því, sem ég hef þegar sagt, að það verður að teljast spor í rétta átt. En þegar aftur á móti er litið á frv. í heild og ekki sízt aðdraganda þess, þá er fyrir því vissa, að hvað snertir þessa fyrirkomulagsbreytingu, þá er í rauninni um algert aukaatriði að ræða. Það, sem er aðaltilgangur frv., og um það skildist mér í rauninni að þeir tveir hv. þm., sem hér töluðu á undan mér, væru sammála, hversu mikið sem þá greindi á að öðru leyti, er ekki endurbætur á núverandi skipan bankamálanna, heldur mannaskipti og fjölgun manna í stjórnum bankanna. Bezta sönnun þessa er frv. sjálft og hin einstöku ákvæði þess. Það þarf ekki að fara ýtarlega í gegnum

þetta frv. til þess að gera sér ljóst, að það fjallar nær eingöngu um breytingar á stjórn bankanna, og til þess að sanna þetta frekar má benda á það, að í frv. eru í rauninni nær engin ákvæði um hina fyrirhuguðu verkaskiptingu milli seðlabanka og viðskiptabanka Landsbankans, en að því leyti, sem ákvæði eru um slíkt, þá eru þau mestmegnis af handahófi og jafnvel óeðlileg. Mun það einsdæmi, að svo sé kastað höndum til löggjafar, sem á að vera grundvöllur framtíðarskipunar peningamála landsins.

Í löggjöf annarra landa um þjóðbanka eru að jafnaði settar skýrar reglur um þau tæki, sem bankanum er ætlað að beita til þess að hafa áhrif á gjaldmiðilsmagnið í þjóðfélaginu, og hversu þeim skuli beitt. Það eina, sem ég fæ séð að felist í þessu frv. um þessi atriði, eru ákvæði 11. gr. frv. um heimild seðlabankanum til handa um ákvörðun hámarks útláns- og innlánsvaxta viðskiptabanka og sparisjóða. Það er nú að vísu talið eitt af verkefnum seðlabanka að ákveða vaxtafótinn í landinu, þó að ekki megi loka fyrir því augunum, að áhrif bankans verða hér alltaf takmörkuð, þar eð vaxtafóturinn ákveðst að verulegu leyti af öflum, sem stjórnarvöldunum eru óviðráðanleg. En hvað sem því líður, þá er ákvörðun hámarksvaxta banka og sparisjóða síður en svo eðlilegasta ráðstöfunin í þessu sambandi.

Þá kem ég að því, sem í rauninni er aðalinnihald þessa frv. og kjarni þess, en það eru ákvæðin um breytingar á stjórn bankanna og þá aðstöðu, sem stjórnendum bankanna er ákveðin í framtíðinni samkv. frv. Ég gat áðan ágreinings um það, að hve miklu leyti stjórn seðlabankans ætti að hafa aðstöðu til þess að marka sjálfstætt stefnuna í peningamálum, óháð ríkisvaldinu. Í því sambandi lýsti ég þeirri skoðun minni, að eðlilegast væri, að ríkisstj. markaði þá stefnu og bæri þá auðvitað ábyrgð á henni, og líta bæri því á stjórnendur bankanna sem embættismenn, er skylt væri að framfylgja þeirri stefnu, sem ákveðin er, eins og öðrum embættismönnum. En mér er ekki kunnugt um það, að í okkar nágrannalöndum eða öðrum þeim löndum, sem búa við svipaða stjórnarhætti, sé ágreiningur um það, að stjórnendur seðlabankanna eigi að njóta persónulegs öryggis, sem sízt sé minna en það, sem aðrir embættismenn, er skipa háar trúnaðarstöður, njóta. En það sjónarmið, sem liggur að baki þessu frv., er algerlega gagnstætt. Kjarni frv. er nefnilega sá að skapa fyrir því fordæmi og gera það jafnvel að reglu, að ný ríkisstj. láti það jafnan vera sitt fyrsta verk að skipta um alla stjórnendur peningastofnana landsins. Það eru ákvæði um það, eins og hv. 1. þm. Rang. hefur bent á á undan mér, að núverandi umboð bankaráðsmanna og annarra stjórnenda bankanna skuli falla niður, þó að þau séu ekki útrunnin, ef miðað er við þann tíma, sem þessir menn hafa verið kosnir til þessara trúnaðarstarfa á sínum tíma.

Röksemdin fyrir því, að þetta sé nauðsynlegt, er sú, að hér sé gerð svo gagngerð breyting á skipan bankanna, að slíkt sé eðlilegt og nauðsynlegt. En nú er tilfellið það, að aðaltilgangur og kjarni þessa lagafrv. er bersýnilega sá að skipta um stjórn í bönkunum, svo að auðvitað mundi enginn hlutur vera auðveldari fyrir þær ríkisstj., sem á eftir koma, en að leika þar hinn sama leik og það algerlega óháð því, hvort umboð þeirra manna, sem þetta mál snertir, er að öðru leyti útrunnið. Hlýtur þetta auðvitað að skapa algert öryggisleysi fyrir þessa menn og í rauninni mjög erfitt að koma auga á það, að sé markmiðið það að sjá fyrir því, að rekin sé fullkomlega ábyrgðarlaus stefna í peningamálum landsins, þá verður það varla tryggt með betra móti en þessu.

Hins vegar skal ég endurtaka það, að þar sem peningamálin eru svo þýðingarmikill þáttur efnahagsmálanna, þá tel ég það sjálfsagðan og eðlilegan hlut, sem sjálfsagt er að tryggja betur en kann að vera gert með núgildandi bankalöggjöf, að ríkisstj. ráði stefnunni í þessum málum. En slíkt á að tryggja með löggjöf, sem sett er um stefnuna í peningamálum og þau tæki, sem réttast þykir þar að beita; hins vegar á ekki að fara þá leið, sem hér er farin, að setja yfirleitt ekki um þetta neinar reglur, heldur aðeins að skipta um menn. Fyrrnefnda leiðin er sú, sem er farin, að því er ég bezt veit, í öllum siðmenningarlöndum. Þar fyrir getur oft til þess komið, að af ríkisstjórnarskiptum leiði það, að bankastjóraskipti verði og þess háttar. Það mundi þá bera þannig að hendi, að bankastjórarnir treystu sér ekki til þess að framfylgja þeirri stefnu, sem ríkisstj. ákveður, og er eðlilegt, að í slíkum tilfellum komi þeir til að víkja.

Því miður verður að líta þannig á, að þessi frv., sem hér hafa verið lögð fram, ef samþ. verða, séu síður en svo spor í þá átt að tryggja heilbrigða skipan peningamála í landinu, heldur óttast ég mjög, að áhrif þeirra verði hin gagnstæðu. Af slíkri skipan peningamála hlýtur að leiða það, hvað sem öðru líður, að mikill pólitískur ófriður hlýtur ávallt að standa um peningastofnanir landsins, og ekki sízt eins og útlit er í okkar peninga- og fjármálum nú, þar sem vöxtur verðbólgunnar virðist aldrei hafa verið örari heldur en nú, þá er það varla of djúpt í árinni tekið, þó að það sé talinn mikill ábyrgðarhluti, svo að ekki sé meira sagt, að stofna til slíks ófriðar um peningastofnanir landsins sem hlýtur að leiða af samþykkt þessara frumvarpa.