28.03.1962
Neðri deild: 78. fundur, 82. löggjafarþing.
Sjá dálk 2094 í B-deild Alþingistíðinda. (1731)

178. mál, tekjustofnar sveitarfélaga

Lúðvík Jósefsson:

Herra forseti. Ég hef verið að velta því fyrir mér, hvaða meginástæður lægju til þess, að þetta frv. er í rauninni flutt. Mér þykir alveg augljóst vera, að frv. er ekki flutt til þess að auka við tekjustofna bæjar- og sveitarfélaga í landinu. Það held ég, að hafi komið mjög skýrt fram í umr. hér um málið. Sá eini vísir í frv., sem er til nýrra tekjustofna, landsútsvörin, er svo mjór, að það er varla hægt að búast við því, eins og hér hefur verið bent á, að hann muni raunverulega gefa nema eina eða tvær millj. króna til viðauka fyrir sveitarfélögin í landinu við það, sem verið hefur, vegna þess að það er alveg ljóst, að meiri hlutinn af því, sem nú á að flokkast undir landsútsvör, hefur fram til þessa verið í útsvarsupphæð sveitarfélaganna í landinu. Og tilfærslan, sem maður hefði þó getað hugsað sér að lægi á bak við þetta landsútsvar, sem hér er tekið upp, tilfærslan á milli hinna einstöku sveitarfélaga, hún er sáralítil, og þó þykir mönnum nú ástæða til þess að upphefja þetta svo að segja að fullu og öllu aftur. Það hefur komið hér fram brtt. frá meiri hluta hv. heilbr.- og félmn., sem er á þá leið, að heimilt sé að greiða úr jöfnunarsjóði aftur sérstakar uppbætur til þeirra sveitarfélaga, sem kunna að fá út úr þessari nýju skipan nokkru minni tekjur en þau höfðu áður, og þá er nokkurn veginn búið að fara hér í hring. Ef þetta verður í alvöru framkvæmt, þá er landsútsvarinu, svo stutt sem það náði, svo að segja skilað aftur, því að þegar aukningin hefur næstum engin verið á nýjum tekjustofnum varðandi landsútsvarið, þegar þar er nokkurn veginn um að ræða sömu tekjur og áður var, en það á aðeins að skipta þeim eilítið öðruvísi en var, þá vitanlega fá einhverjir minna og aðrir meira. Og þeir, sem fengju minna, eiga að fá þetta bætt upp aftur úr sjóðnum, og þá, eins og menn sjá, er í rauninni ekkert orðið eftir af þessari landsútsvarshugmynd.

En hvaða ástæður liggja þá til þess, að þetta frv. er raunverulega flutt? Hverju á það að breyta? Það bætir sem sagt ekki við neinum nýjum tekjustofnum, og skipulagsbreytingin eða formið á þessu er ekki í neinum verulegum atriðum til bóta frá því, sem áður hefur verið. Jú, það kemur í ljós við nánari athugun, að það er ein mikilvæg breyting, sem felst í þessu frv., og það er full ástæða til þess að undirstrika það, hver hún er. Meginástæðan til þess, að frv. er flutt, er sú, að það á að létta veltuútsvarinu, sem verið hefur, af tilteknum aðilum, sem það útsvar hafa borið. Þeir eiga ekki lengur að þurfa að borga þetta veltuútsvar, og þeir eiga ekki heldur að borga það aðstöðugjald, sem á að koma í staðinn. Sveitarfélögin eiga að vísu að fá álíka háa upphæð, kannske nokkru lægri, eins og segir í frv., í staðinn fyrir veltuútsvörin, en ýmsir þeir aðilar, sem borguðu veltuútsvarið, eiga ekki að þurfa að borga það. Þeir eiga að losna við þennan hluta af sínu útsvari. Þannig verður þetta t.d. með verzlunina í landinu. Það vita allir menn, sem hafa komið nærri útsvarsálagningu, að í mörgum kaupstöðum landsins a.m.k. hefur málið verið þannig, að ýmsar einkaverzlanir á stöðunum eða eigendur Þeirra hefðu ekki borið neitt útsvar samkv. framtölum þeirra, ekki af hreinum tekjum, þær voru svo litlar. Eina leiðin til þess að láta þessar verzlanir bera nokkurt útsvar á viðkomandi stöðum var að leggja á veltuútsvar, og þessar verzlanir þurftu að greiða nokkurt útsvar í sveitarsjóð í gegnum veltuútsvarið. En hvernig fer þetta nú? Nú fer þetta þannig, að þessir aðilar verða útsvarsfrjálsir. Þeir eiga að vísu að innheimta aðstöðugjald, sem þeir mega leggja á vörurnar, sem þeir selja, og breyta því þannig í söluskatt, sem almenningur verður að borga.

Í þessu er auðvitað meginbreytingin fólgin, sem í þessu frv. er. Það nákvæmlega sama gerist með iðnaðarfyrirtæki, sem framleiða fyrir innlendan markað. Þau hafa nú þurft að greiða talsvert útsvar sum hver í sveitarsjóðina í formi veltuútsvars. Þau hefðu mörg borgað tiltölulega lítið til sveitarsjóðanna, ef það hefði átt að leggja eingöngu á þau tekjuútsvör, vegna þess að það var þannig háttað og er þannig háttað um framtal hjá þeim, sem hafa rekstur með höndum, að þeir hafa mikið til sjálfdæmi um það, hvernig skattskýrsla þeirra lítur út og hvaða tekjur eru sýndar á skattskýrslueyðublöðum. Þessir aðilar koma nú til með að borga að vísu nokkurt aðstöðugjald, en þeir borga það bara ekki sjálfir. Þeir leggja þetta jafnóðum á þá vöru, sem þeir selja frá sér, breyta þessu aðstöðugjaldi í söluskatt, og þeir verða sjálfir að langmestu leyti útsvarsfrjálsir héðan af.

Þetta er mergurinn málsins. Það er alveg greinilegt, að þetta frv. er fyrst og fremst flutt í þessum tilgangi. Þetta er ástæðan til þess, að frv. er flutt, og þetta er sá vinningur, sem ýmsum mönnum sýnist við það að lögfesta þetta frv. Hitt stendur svo aftur jafnljóst, að þeir aðilar í landinu, sem framleiða fyrir erlendan markað, t.d. sjávarútvegurinn, verða að sitja áfram uppi með sitt veltuútsvar, þó að það heiti aðstöðugjald héðan af. Það á raunverulega að leggja þetta aðstöðugjald t.d. á allar greinar sjávarútvegsins, með sama hætti og veltuútsvarið hefur verið. Og af því að þeir framleiða fyrir erlendan markað. Þá geta þeir ekki velt gjaldinu af sér. Þeir skulu sitja uppi með það. Og það er alveg greinilegt, að þeir, sem standa að flutningi þessa máls, telja ekkert athugavert við þetta. Það var ekki sá þátturinn, sem þeir voru að leysa, að reyna að bjarga þessum aðilum undan þessum gjöldum, sem þeir hafa borið. Það voru aðrir, sem þarna voru bornir fyrir brjósti, og það tekst sýnilega að koma gjöldunum af þeim og yfir á herðar annarra.

Ég álít, að það sé full ástæða til þess að undirstrika það, að þetta er meginatriði þessa máls, sem hér liggur fyrir. Ákvæðið í þessu frv. um fasteignaskattinn, sem að vísu á að gera nú lögbundinn, þannig að þennan skatt skuli leggja á, á því er engin veruleg eðlisbreyting frá því, sem verið hefur í framkvæmd, því að það hefur verið heimild til Þess að leggja hann á, og það hafa svo að segja allir notað þessa heimild. Á því er því svo til engin breyting.

Með útsvarsstigann er heldur engin teljandi breyting. Sumir telja, að það sé allmikill vinningur við það, að útsvarsstiginn verður einn um allt land, en þeir munu hafa verið þrír fram til þessa. Ég tel þetta skipta sáralitlu máli, á meðan þau ákvæði eru í lögum og verða framkvæmd, að það megi breyta þessum skala upp á við um 30% og niður á við um 30%, og það er vitað, að það verða raunverulega jafnmargir útsvarsskalar í framkvæmd í landinu og þeir voru. Hvort það verður prentað hér í einhverju plaggi, að það sé aðeins einn skali, sem megi sveifla svona fram og til baka, eða þeir séu þrír og sveiflast þar af leiðandi heldur minna, breytir engu, nema að örlitlu formi. Þar er engin efnisbreyting á.

Nei, það er illt til þess að vita, að hugmyndin um landsútsvör skuli vera gerð að jafnlitlu og raun er á í þessu frv. Það er auðvitað enginn vafi á því, að það, sem lá á bak við hugmyndina um landsútsvör, var það tvennt: í öðru lagi að gera nokkra aðila í landinu útsvarsskylda, sem hingað til hafa sloppið gersamlega undan því að greiða útsvör, þar á meðal alveg sérstaklega bankana í landinu, en þeir eru víða útsvarsskyldir í löndum, og það var full ástæða til þess að láta þá borga nokkurt útsvar hér líka. Þetta hefur ekki fengizt. Og hin meginástæðan, sem menn höfðu fram að færa fyrir því að taka upp landsútsvör, var svo sú, að útsvör, sem lögð eru á aðila, sem reka starfsemi eða þjónustu ekki fyrir þann stað, þar sem þau eiga heimasveit, heldur raunverulega fyrir allt landið, — að útsvör á þau fyrirtæki rynnu í einn sameiginlegan jöfnunarsjóð og yrði deilt út til landsins alls, sem raunverulega á að eiga útsvörin, en ekki t.d. Reykjavík ein, eins og er í langflestum þessum tilfellum. Það var auðvitað alveg ljóst mál, að það var ekki hægt að framkvæma þessa hugmynd, svo að neinu gagni væri, án Þess að landsútsvörin þýddu það í framkvæmd, að Reykjavík, sem hefur notið nokkurra sérréttinda í þessum efnum, tapaði nokkru af sínum útsvarstekjustofnum. En þegar til framkvæmdanna átti að koma, þá hefur hæstv. ríkisstj. guggnað á því að framkvæma þetta á þennan hátt, sem allir höfðu þó hugsað sér, sem um þetta mál höfðu talað fram til þessa.

Það eru auðvitað öll rök fyrir því um almenn sölusamtök, — við skulum segja eins og Sölumiðstöð hraðfrystihúsanna og önnur slík, — að þau útsvör, sem þessi sölusamtök bera, eigi að skiptast nokkuð jafnt niður á hin ýmsu sveitarfélög í landinu, en útsvarið eigi ekki að renna allt til Reykjavíkur, þó að höfuðstöðvarnar séu hér. Sölumiðstöð hraðfrystihúsanna er byggð upp þannig, að þar er um að ræða samtök um 60 frystihúsa í landinu. Þar af munu vera þrjú eða fjögur hér í Reykjavík, hin öll dreifð víðs vegar út um land. Sölumiðstöðin er ekkert annað en umboðssölustofnun fyrir þessi frystihús víða úti um land, en eigi að síður er þessi stofnun útsvarsskyld hér í Reykjavík og Reykjavíkurborg hirðir útsvarið, þó að hún á þennan hátt fái raunverulega aðstöðu til þess að skattleggja starfsemi annarra bæja og sveitarfélaga í landinu. Svipað má segja um ýmiss konar annan rekstur, sem eðlilega fer fram að forminu til hér í höfuðborg landsins, í Reykjavík, en raunverulega tilheyrir landinu öllu. Og það var og er full ástæða til þess að láta útsvör þessara aðila renna í einn sameiginlegan sjóð, sem Reykjavík fær auðvitað úr að réttu hlutfalli við aðra. En framkvæmdin hefur sem sagt orðið sú, að hæstv. ríkisstj. hefur ekki þorað að hreyfa við neinu, sem teljandi er, í þessum efnum, við sérréttindum Reykjavíkur. Það er hreint smáræði, sem þar er tekið, og skiptir sáralitlu máli fyrir sveitarfélögin í landinu sem heild.

Hins vegar tekur ríkisstj. upp í landsútsvarið útsvör á olíufélögin í landinu. Og vegna hvers? Vegna þess að staðreyndin er sú, að þessum útsvörum er núna dreift til langflestra byggðarlaga í landinu. Það verður því auðvitað engin veruleg breyt. á því að taka útsvör olíufélaganna og setja þau útsvör í jöfnunarsjóðinn og skipta þeim upp á nýtt, — engin veruleg breyt. kemur þar fram. Að vísu eru það auðvitað nokkur sveitarfélög, sem þarna hagnast, en ef litið er á heildina, þá er þarna ekki um mikla breytingu að ræða. Miklu meiri breyt. hefði hér verið, ef t.d. stofnanir eins og SÍS og ýmis heildsölufyrirtæki, sem skrásett eru og búsett hér í Reykjavík, — ef útsvör þessara aðila hefðu verið lögð í jöfnunarsjóðinn og þeim skipt upp eftir íbúatölu á hin einstöku sveitarfélög.

Niðurstaðan er sem sagt þessi, sem ég segi, að hugmyndin um landsútsvör er gerð að sáralitlu sem engu í þessu frv., og trúi ég því varla, að nokkur hafi séð ástæðu til Þess að fara að flytja þennan lagabálk, sem hér liggur fyrir, vegna þeirra ákvæða, sem er að finna í frv. um landsútsvörin, svo lítil sem þau eru.

Svo voru það nokkur atriði, sem mig langaði til þess að víkja að, varðandi framkvæmd útsvarsálagningarinnar.

Það er gert ráð fyrir því í þessu frv., að sú breyt. verði gerð á með álagningu útsvara. að skattstjórar í nýjum skattaumdæmum, sem gert er ráð fyrir að setja á stofn, skuli leggja útsvörin á. Og í 37. gr. frv. segir m.a., að skattstjóri eða umboðsmaður hans skuli eiga sæti í framtalsnefnd. Hér er um allverulega breyt. að ræða frá því, sem verið hefur í framkvæmd. Nú er allt í einu ákveðið, að inn í hinar raunverulegu niðurjöfnunarnefndir sveitarfélaga, sem eiga nú að heita framtalsnefndir, skuli koma ríkisembættismenn, sem eru skipaðir af fjmrh. Skattstjórar eða umboðsmenn skattstjóra skulu koma inn í þessar n., og það er beinlínis gefið undir fótinn með það, að það megi kjósa þá sem fastafulltrúa í n., og mjög bent á það, að þar eigi þeir raunverulega að vera. Þetta atriði tel ég mjög óeðlilegt, og þarna er alveg augljóslega verið að sveigja inn á þá braut að skerða sjálfstæði sveitarfélaganna. Ríkisvaldið virðist vera þarna að seilast til beinna áhrifa á innri málefni sveitarfélaganna.

Varla trúi ég því, að þeir menn, sem samið hafa þetta frv., hafi hugsað það vandlega, hvernig hægt sé í rauninni að framkvæma þau ákvæði, sem er að finna í 37.–46. gr. varðandi álagningu útsvara. í 42. gr. er sagt, að þessar framtalsnefndir skuli yfirfara framtölin og úrskurða hin ýmsu framtöl, hvernig þau skuli endanlega vera, þegar lagt verður á útsvar samkvæmt þeim. Og í d-lið þessarar gr. segir beinlínis, að framtalsnefndirnar skuli semja skrá yfir tekjur og eignir gjaldenda, sem miða skal útsvörin við. Síðan, þegar þetta hefur verið gert, eiga framtalsnefndirnar að senda þessa skrá til hlutaðeigandi skattstjóra. Þar segir enn fremur, að framtalsnefndirnar skuli vera búnar að ljúka þessum störfum sínum fyrir aprílmánaðarlok ár hvert, og þá á að senda þessi gögn til skattstjóranna, og síðan tekur skattstjórinn þessi gögn og á að leggja útsvörin á. Og svo berast auðvitað skýrslur hans til sveitarstjórnanna aftur, áður en hægt er að fara að innheimta útsvörin samkv. þeirra álagningu.

Nú er það alveg vitað mál, að á mörgum stöðum á landinu háttar Þannig til, að það verður erfitt að koma þessum skýrslum frá sér nema með miklum seinagangi um þetta leyti árs, eða fyrir lok aprílmánaðar. Ég hef m.a. bent á, hvernig þetta t.d. mundi verða í mínu heimabyggðarlagi og í því skattaumdæmi, sem þar á að vera. Það skiptir ekki verulegu máli, hvort skattstjórinn verður búsettur í Neskaupstað eða t.d. einhvers staðar annars staðar á Austurlandi. Örðugleikarnir við að komast á milli verða hinir sömu í báðum tilfellum. Það er enginn vafi á því, að það verður mjög örðugt að koma þessum skýrslum frá framtalsnefndunum til skattstjóranna og síðan aftur frá skattstjórunum til viðkomandi staða, þannig að ekki verði um óheyrilegan drátt að ræða varðandi álagningu útsvaranna, alveg óþarfan drátt, þannig að innheimta geti raunverulega ekki farið fram með eðlilegum hætti.

Ég verð að segja, að mér þykir furðulegt, að þeir, sem að flutningi þessa máls standa, skuli halda í þessi ákvæði, að þeir skuli ekki geta fallizt á það að gefa sveitarfélögunum rétt til þess að velja á milli, hvort þau annist að fullu og öllu sjálf álagningu útsvaranna samkv. settum reglum og lögum eða hvort þau óska eftir því, að skattstjórarnir vinni þetta verk. Hættan getur engin verið. Ef maður hugsar sér, að það kunni að liggja einhver hætta í því, að framtalsnefndirnar og sveitarstjórnirnar kunni að brjóta lög eða reglur í einhverjum greinum fremur en skattstjórarnir, þá eru eftir hin eðlilegu dómstig í málinu. Það er hægt að kæra það, sem aflaga hefur farið, og það er hægt að leiðrétta það samkv. réttum lögum og reglum.

Ég held, að það sé full ástæða til þess, að hæstv. ríkisstj. athugi þennan framkvæmdakafla betur og hugleiði þær ábendingar, sem hér hafa komið fram um það, hvort ekki væri rétt að breyta þessu og leyfa sveitarstjórnunum að ráða sínum málum íhlutunarlaust í þessum efnum, eins og verið hefur. Ég held, að þessi fyrirhugaða framkvæmd sé sízt til bóta.

Þá vil ég benda á það, að mér sýnist, að augljóslega þurfi að breyta bráðabirgðaákvæðinu í frv. með tilliti til till., sem hv. meiri hl. heilbr.- og félmn. hefur lagt hér fram varðandi álagningu aðstöðugjaldsins. En ég geri ráð fyrir því, að till. meiri hl. muni verða samþ., en með þeirri till. er búið að breyta aðalgrundvellinum, sem lagður var með frv., eins og það var lagt fram, fyrir álagningu aðstöðugjaldsins, þar sem er sagt í till. meiri hl., að það skuli þó aldrei leggja aðstöðugjald á hærri útgjöld en sem nemur tekjum viðkomandi fyrirtækis. En ákvæðin, sem sett eru hér til bráðabirgða um álagningu aðstöðugjaldsins á árinu 1962, eru ekki í samræmi við þetta. Þar er fortakslaust sagt, að aðstöðugjald árið 1962 skuli miðað við útgjöld, efnis- og vörukaup og fyrningarafskriftir, eins og þær eru á árinu 1961. En ég hygg, að ætlunin sé að láta sömu reglu gilda um álagningu aðstöðugjaldsins á árinu 1962 eins og ætlað er að lögbinda í sjálfu frv. til frambúðar.

Ég skal svo ekki fjölyrða frekar um þetta mál. Ég hef aðeins viljað undirstrika það sem mína skoðun, hvað sé raunverulega höfuðefni þessa frv. og hvaða ástæður liggja raunverulega til þess, að það er flutt. Ástæðurnar eru þær, að það er verið að létta gjöldum af tilteknum aðilum og koma þeim gjöldum sem söluskatti yfir á almenning í landinu. Það er eina meginbreytingin, sem er að finna í þessu frv. Hitt allt er tiltölulega smátt og hefði vissulega mátt bíða.