23.03.1962
Neðri deild: 72. fundur, 82. löggjafarþing.
Sjá dálk 1024 í B-deild Alþingistíðinda. (943)

15. mál, Seðlabanki Íslands

Frsm. meiri hl. (Birgir Kjaran):

Hæstv. forseti. Fjhn. hv. d. hefur haft til meðferðar frv. til l. um breyt. á l. nr. 10 frá 29. marz 1961, um Seðlabanka Íslands, sem flutt er til staðfestingar á brbl., er ríkisstj. gaf út 1. ágúst 1961. Ekki náðist samkomulag um afgreiðslu málsins í n., og hafa minni hlutar skilað sérálitum, sem þeir munu gera grein fyrir.

Meiri hl. n. er hins vegar samþykkur frv. og telur þá tilhögun að færa gengisskráningu á hendur Seðlabankans, að fengnu samþykki ríkisstj., eðlilega og til bóta.

Er frv. þetta var til 1. umr. í hv. deild, virtist sumpart gæta misskilnings varðandi efni og eðli þess og öðrum þræði blandast inn í það umr. um óskyld efni. Frv. fjallar nefnilega einungis og aðeins um tæknilega skráningu gengisins, í höndum hvaða aðila skráningin skuli vera, en alls ekki um það, hvert gengið skuli vera og hvort ástæða hafi verið til breytinga á því og þá hversu mikilla. En um þetta snerust umr. hv. stjórnarandstöðu að mestu við 1. umr. Af þessari ástæðu og til þess að reyna að leiða umr. nú hjá gagnslitlum endurtekningum um atriði, sem snerta ekki þetta frv., en næg tækifæri eru hér í hv. deild til að endurtaka við afgreiðslu annarra frumvarpa, sem nær liggja því efni, vildi ég leyfa mér að víkja fáum orðum að nokkrum grundvallaratriðum varðandi mál þetta, áður en ég geri frv. sem slíku skil.

Ég leyfi mér að halda fram, að áður en hv. þm. taka afstöðu til þessa frv., þurfi þeir að hafa gert sér nokkra hugmynd um eftirfarandi atriði: 1) Hvað er gengi? 2) Hvernig myndast gengi? 3) Hvernig hefur íslenzkt gengi verið skráð frá þeim tíma, er til þess var fyrst stofnað? 4) Hvernig er gengisskráningu nágrannaþjóða okkar tæknilega háttað?

Varðandi fyrstu spurninguna: Hvað er gengi? — er þessu til að svara: Gengi er verð myntar, verðhlutfall mynta, verð innlendrar myntar í erlendri mynt, sem sagt verð á erlendri reikningseiningu, sterlingspundi, dollar, franka eða danskri krónu, skráð í innlendri reikningseiningu.

Þá er það önnur spurningin: Hvernig myndast gengi? Það getur raunverulega myndazt með mörgum hætti tæknilega séð. En þau öfl, sem eru að verki og ráða stöðu gengis myntar til lengdar, eru þessi: Innlent peningamagn, þ.e.a.s. innlendi kaupmátturinn, og viðskiptakjörin út á við. Nánar til greint er átt við með viðskiptakjörum út á við: verðlag erlendra vara og verðlag innlendra vara, sem ákvarðast, eins og menn vita, af innlendu kaupgjaldi, útlánum bankanna og fjárlögum ríkisins. Til viðbótar þessum atriðum snerta og viðskiptakjörin magn hinnar innlendu framleiðslu og sölumöguleikar hennar á erlendum mörkuðum.

Þetta eru þau öfl, sem raunverulega ráða verði íslenzkra peninga í erlendri mynt. Þetta eru þau atriði, sem mestu máli skipta varðandi gengi íslenzku krónunnar nú og raunar endranær. Það er hægt um stundarsakir að stríða gegn eðlilegri verkan þessara afla með lagasetningu, höftum og hömlum, en verulegar breytingar á innbyrðis afstöðu þessara verðmyndunarþátta hljóta þó fyrr eða síðar að koma fram sem gengisbreyting. Sé gengið bundið í lögum í trássi við veigamiklar afstöðubreytingar milli þessara verðmyndunarþátta um lengri tíma, myndast skekkja í byggingu Þjóðarbúskaparins, misvægi, sem fyrr eða síðar hlýtur að koma niður á framleiðslunni sjálfri og torvelda eða stöðva eðlilegan vöxt þjóðarbúskaparins og þjóðarteknanna.

Það má því segja, að vandamál gengisskráningar sé tvíþætt, þótt þessu frv. sé aðeins ætlað að lögákveða um annað atriðið. Þessir tveir þættir eru, hver á að skrá gengið, og í öðru lagi, hvernig á að skrá það. Það skiptir vissulega meginmáli, hvernig gengið er skráð, hvort það er skráð í samræmi við raunverulegt verðgildi krónunnar, hvort það er skráð í samræmi við nauðsynlegt jafnvægi í þjóðarbúskapnum, sem vera þarf fyrir hendi, svo að þjóðarframleiðsla og velmegun almennings geti vaxið jöfnum og hröðum skrefum. En það skiptir og geysimiklu máli fyrir þjóðarbúskapinn, hver skráir gengið, hvort sá, sem sú trúnaðarstaða er falin, hefur aðstöðu, þekkingu og kunnugleika til þess að meta verðgildi íslenzkra peninga á hverjum tíma og þá jafnframt yfirsýn um þarfir og framvindumöguleika atvinnuvega þjóðarinnar, og til viðbótar kemur það og, að allar breytingar á gengisskráningu myntar þurfa af varúðarástæðum að ske í skyndi eða með miklum hraða.

Kem ég þá að þriðju spurningunni: Hvernig hefur íslenzkt gengi verið skráð frá þeim tíma, er til þess var stofnað? Saga íslenzks gengis er ekki ýkjalöng af skiljanlegum ástæðum, skemmri en hjá flestum öðrum þjóðum. Ef hér á landi hefði þó skapazt einhver hefð byggð á reynslu í þessum efnum, þá mundi að sjálfsögðu margur íhaldssinnaður maður úr ýmsum flokkum telja það óeðlilegt, að frá þeirri hefð væri horfið og lagt út á einhverja óvissa braut, sem þetta frv. kynni að fela í sér. Skulum við nú kanna, hvort slík hefð er fyrir hendi, og stikla þá á stóru í sögu íslenzkrar gengisskráningar.

Á fyrri heimsstyrjaldarárum og næstu árin á eftir var íslenzka krónan látin jafngilda danskri krónu og fylgja verðbreytingum hennar út á við. Mönnum virðist ekki hafa verið ljóst, að Ísland var sérstök fjárhagsheild, sem laut sínum eigin fjárhagslögmálum, og að krónan var sérstök mynteining. En að því kom, að svo búið mátti ekki standa, og 8. júlí 1922 er fyrst skráð íslenzkt gengi, — íslenzkt gengi óháð danskri krónu. Dollarinn er þá skráður á 6.04 kr., sterlingspundið á 26,25 kr. og danska krónan á 1,27 kr. Og hver skráir þetta fyrsta íslenzka gengi? Er það Alþingi? Er það ríkisstj.? Eða hver? Nei, það er hvorugur þessara aðila, það eru bara bankarnir, Landsbankinn og Íslandsbankinn, sem gera þetta. Fyrsta gengi íslenzku krónunnar er sem sagt skráð beint af bönkunum sjálfum.

Á miðju ári 1924 verður breyting á þessu, og sérstakri nefnd, gengisnefnd, er falin skráning gengis íslenzku krónunnar. Sú nefnd, ekki Alþingi og ekki heldur ríkisstj., tengir gengi íslenzku krónunnar í fyrsta sinn gengi sterlingspundsins 21. okt. 1925, þannig að þá verður skráð gengi pundsins 22.15 kr., og hélzt það gengi gagnvart sterlingspundi í samfellt 13 ár, eða allt fram á árið 1939. Ekki var gengi íslenzku krónunnar gagnvart öðrum myntum þó stöðugt allan þennan tíma, því að árið 1931 var gengi krónunnar fellt um rösk 9% samtímis gengisfellingu sterlingspundsins. Og var þessi gengisfelling ekki ákvörðuð af gengisnefnd og ekki heldur af Alþingi, heldur þá beint af ríkisstj. Þannig var það 1931.

Eftir þetta hefst tímabil innflutningshaftastefnunnar, tímabil hins falska gengis, ef svo mætti segja, þegar menn hugðust geta spornað gegn verðrýrnun íslenzkra peninga á erlendum markaði með löggjöf frá Alþingi. Byrjunin var reglugerð frá 23. okt. 1931, sem fylgt var eftir með lögum frá 8. marz sama ár, og þóttu brbl. þau, þ.e.a.s. brbl. frá 8. marz 1931, þau þóttu þá, þótt þau kæmu freklega við gjaldeyris- og gengismál, ekkert stjórnarskrárbrot, þótt mönnum sýnist nú eins og slíkt gæti verið, þegar svipaður háttur er á hafður. Síðan fylgdi löng runa af lagasetningum, sem meira og minna stílaði fyrst og fremst upp á að viðhalda gervigengi íslenzku krónunnar. Má þar nefna lög um gjaldeyrisverzlun frá 1934, sömuleiðis lög frá 7. marz og 7. maí 1935 og samsteypingu eða sameiningu allra þessara laga í lög frá 31. des. 1937 og reglugerð frá 14. júlí 1938. 4. apríl 1939 var gengi íslenzku krónunnar lækkað gagnvart sterlingspundi um 21.9% og pundið þá skráð á 27 kr. Var þetta gert samkv. ákvörðun Alþingis, og er þetta í fyrsta sinn, árið 1939, sem gengi er breytt beint að ákvörðun Alþingis sjálfs.

Í ársbyrjun 1951 gengu í gildi ákvæði um innflutningsréttindi bátaútvegsins. Hér var ekki um lagasetningu að ræða, heldur samninga milli ríkisstj. og samtaka útvegsmanna. Var framkvæmdin ákveðin með reglugerð frá ári til árs, meðan kerfi þetta var við lýði. Samkv. þessu kerfi var frjáls gjaldeyrir seldur með 61% og síðar 71% álagi og jafnvirðiskaupagjaldeyrir með 27% og 36% álagi. Var hér óumdeilanlega um takmarkaða gengisfellingu að ræða, því að um 14% af heildarinnflutningi landsmanna mun hafa lent undir þessari gengisfellingu. Með þessu og raunar áður með svonefndum hrognapeningum hófst tímabil hinna óbeinu gengisfellinga.

Næsta skrefið á þeirri braut voru lög nr. 4 frá 1956, um framleiðslusjóð, þar sem lagt var sérstakt framleiðslusjóðsgjald á innfluttar vörur. Þá komu lögin nr. 86 frá 1956, um útflutningssjóð, þar sem horfið var að nýrri gjaldheimtu af innfluttri vöru, og átti að hverfa um leið frá bátagjaldeyriskerfinu og í stað þess að leggja 16% yfirfærslugjald á flestar greiðslur til útlanda, sem auðvitað jafngilti beinni gengisfellingu. Þessi lög giltu þar til vinstri stjórnin felldi gengið enn þá meira með lögum nr. 33 1958 um sama efni, þar sem yfirfærslugjaldið á nauðsynjum var hækkað upp í hvorki meira né minna en 30% og á annarri vöru um 55% af fob. verði.

Með lögum um efnahagsmál nr. 4 frá 1960 var horfið frá óbeinum gengisbreytingum og aftur tekin upp raunhæf verðskráning krónunnar. Sams konar aðlögun gengis krónunnar að breyttum efnahagsaðstæðum átti sér stað á árinu 1961 og þá framkvæmd samkv. Þeim brbl., sem hér eru til umr.

Hér hefur í stuttu máli verið reynt að rekja langa sögu og þó engan veginn tæmandi. Tilgangur upprifjunarinnar var, eins og ég sagði í upphafi, að kanna, hvort íslenzk gengisskráning ætti sér einhverja sögulega hefð, sem skaðlegt væri að varpa fyrir borð.

Niðurstaða mín er í stuttu máli sú, að þróunarsaga íslenzkrar gengisskráningar er, svo sem vænta mátti um svo snöggsoðna peningamálaþróun, án hefðar. Og hún er þessi: Í fyrstu var gengið skráð af bönkunum einum. Næst er gengið skráð af sérstakri gengisnefnd. Þá er það skráð af ríkisstj. 1931. Og þar eftir er genginu haldið uppi með lögum og reglugerðum af stjórn og þingi. Í fyrsta skipti 1939 er það Alþingi sjálft, sem tekur þetta mál til sín og ákveður gengið eftir 1951 eru gengisbreytingar dulbúnar af ríkisstj., sumpart með aðstoð Alþingis og sumpart án þess, allt fram til ársins 1960. Íslendingar virðast þess vegna á því 40 ára tímabili, sem hægt er að tala um sjálfstætt gengi íslenzku krónunnar, hafa reynt flestar þær tæknilegu tilraunir, sem aðrar þjóðir höfðu áður reynt, en ekki skapað sér neina hefð, en eru þó vonandi reynslu ríkari á þessu sviði.

Að lokum kem ég svo að fjórðu og síðustu spurningunni, sem ég taldi að svara þyrfti, og skal vera fáorður um hana: Hvernig er gengisskráningu nágrannaþjóða okkar háttað? Um þetta hef ég fengið nokkrar upplýsingar, þó vissulega ekki tæmandi, en þær eru í stytztu máli þessar: í Austurríki er það þjóðbankinn, sem skráir gengið samkv. lögum frá árinu 1955. Í Frakklandi er það fjmrh., sem ákvarðar gengið í samráði við Frakklandsbanka. Í Bretlandi er það ríkisstj., sem tekur ákvörðun um gengið. Í Þýzkalandi er það ríkisstj., sem tekur ákvörðun um gengið að fengnum ábendingum og í samráði við ríkisbankann. Í Svíþjóð er það ríkisbanki, sem ákvarðar gengið. Í Danmörku er það ríkisstj., sem ákvarðar gengið. Í Finnlandi er að vísu ekki lagaheimild um það, en sú hefð, að þar er það ríkisbanki, sem ákvarðar gengið. Sem sagt, af þeim 11 löndum í Vestur-Evrópu, sem mér hafa borizt upplýsingar um, er það aðeins eitt ríki, Belgía, þar sem það er löggjafarsamkundan ein, sem tekur ákvörðun um breytingar á gengi myntar landsins.

Ég vona, að þessar upplýsingar mínar hafi getað varpað nokkru ljósi á kjarna þessa máls, eins og það kemur mér fyrir sjónir og okkur í meiri hl. fjhn., sem grundum afstöðu okkar til frv. á þessum rökum. En mergur málsins er að okkar viti í fyrsta lagi, að frv. þetta ákvarðar einungis og aðeins, hver gengið skuli skrá. Í öðru lagi: Við teljum þann hringlandahátt, sem verið hefur á þessu máli hér á landi síðustu fjóra áratugi, ekki æskilegan. Í þriðja lagi: Við teljum enga íslenzka hefð fyrir hendi í þessum efnum. í fjórða lagi: Við teljum, að þessi tæknilega framkvæmd eigi að vera í höndum kunnáttumanna, sem hafa alhliða yfirsýn yfir þjóðarbúskapinn. Og í fimmta lagi: Við teljum, að sú staðreynd, að flestar þjóðir Vestur-Evrópu hafa tekið upp svipað skráningarfyrirkomulag og hér er mælt með í þessu frv., styðji það nokkrum rökum, að við höfum einnig þann hátt á.

Reynslan hefur og leitt í ljós, að æskilegt er, að í lög um Seðlabanka Íslands sé bætt skýrum og ótvíræðum ákvæðum um heimild bankans til þess að taka lán erlendis. Að vísu er litið svo á af lögfræðingum, að það hljóti að felast í almennum ákvæðum seðlabankalaganna og í hlutverki bankans sjálfs, að hann geti tekið lán erlendis, og beri því ekki beina lagalega nauðsyn til þess, að sérstök ákvæði séu um þetta efni sett í lög bankans. Hins vegar skiptir það mjög miklu máli fyrir aðstöðu bankans út á við og viðskipti við erlenda aðila, að enginn vafi leiki á, að slík heimild sé fyrir hendi. Bankastjórn Seðlabankans hefur því í samráði við bankaráð og bankamálaráðherra eindregið óskað eftir því, að flutt verði brtt. við 20. gr. l. nr. 10 frá 1961, um Seðlabankann, um þetta efni sérstaklega.

Samkv. brtt. bætast 3 nýjar mgr. við 20. gr. seðlabankalaganna.

Í fyrstu mgr. brtt. er lagt til, að Seðlabankanum verði veitt heimild til að taka lán erlendis vegna almennra þarfa landsins í sambandi við gjaldeyrisviðskipti. Er hér einkum átt við þau stuttu viðskiptalán, sem Seðlabankinn hefur hvað eftir annað þurft að taka erlendis til að bæta úr tímabundnum þörfum fyrir gjaldeyri, en slíka lántökuheimild hefur Seðlabankinn og Landsbankinn á undan honum ætíð haft.

Í 2. mgr. brtt. er Seðlabankanum heimilað að taka lán erlendis í því skyni að endurlána það innanlands, enda komi ábyrgð ríkissjóðs til við endurlán. Með þessu er Seðlabankanum gert kleift að taka að sér, ef æskilegt þykir, lántökur erlendis fyrir hönd ríkissjóðs, enda er þessi lántökuheimild eingöngu bundin við það, að ríkisábyrgð sé fyrir hendi. Með þessu ákvæði er í rauninni verið að skýra nánar það ákvæði í núgildandi 20. gr. seðlabankalaganna, að Seðlabankinn sé ríkisstj. til ráðuneytis í þeim efnum, eftir því sem um verður samið.

Í síðustu málsgrein brtt. er Seðlabankinn undanþeginn ákvæðum 7. gr. l. nr. 30 frá 1960, um skipan innflutnings- og gjaldeyrismála. Þykir ástæðulaust, að Seðlabankinn þurfi að fá leyfi ríkisstj. til að taka löng lán erlendis, þar sem slíkar lántökur hans eru eingöngu bundnar við lántökur á vegum ríkisstj., enda er tilskilin ríkisábyrgð varðandi endurlán fjárins hér innanlands.

Vill meiri hl. fjhn. mæla með, að frv. þetta verði samþykkt með svofelldri breytingu:

„Á eftir 1. gr. komi ný grein, svo hljóðandi: Við 20. gr. laganna bætist:

Seðlabankanum er heimilt að taka lán erlendis vegna almennra þarfa landsins í sambandi við gjaldeyrisviðskipti sín.

Seðlabankanum er enn fremur heimilt að taka lán erlendis í því skyni að endurlána fé þetta innanlands, enda komi ábyrgð ríkissjóðs til við endurlánin.

Seðlabankinn er undanþeginn ákvæðum 7. gr. l. nr. 30 1960, um skipan innflutnings- og gjaldeyrismála, að því er varðar lán samkv. 2. og 3. málsgrein.“