19.10.1962
Neðri deild: 5. fundur, 83. löggjafarþing.
Sjá dálk 312 í C-deild Alþingistíðinda. (2255)

11. mál, ríkisábyrgðir

Fjmrh. (Gunnar Thoroddsen):

Herra forseti. Eins og kunnugt er, hafa ríkisábyrgðir af margvíslegum lánum til framkvæmda og annars verið veittar í mjög stórum stíl á undanförnum árum, jafnvel áratugum. Og það hefur farið sífellt í vöxt, að greiðslur vegna slíkra ríkisábyrgðarlána hafa fallið á ríkissjóð, vegna þess að skuldarinn sjálfur, sem gengið var í ábyrgð fyrir, hefur af einhverjum ástæðum ekki staðið í skilum. Þessar upphæðir, sem ríkissjóður hefur þannig þurft að leggja út, hafa farið mjög vaxandi undanfarin ár, námu á s.l. ári í kringum 70 millj. kr.

Það var, að ég ætla, öllum þingheimi orðið ljóst fyrir nokkru, að hér þyrfti að koma n.ýrri skipan á. Þess vegna var samþ. á Alþingi fyrir fáum árum till. til þál. um að undirbúa nýja löggjöf um ríkisábyrgðir með það fyrir augum að reyna eð koma fastri skipan á veitingu ríkisábyrgða og forða ríkissjóði frá þeim miklu töpum, sem hann hefur orðið og kann að verða fyrir.

Árangur þess varð sá, að ríkisstj. flutti frv. til l. um ríkisábyrgðir, sem samþykkt var sem lög nr. 37 frá 1961. Eru þar settar fastari reglur en áður var um veitingu ríkisábyrgða, eftirlit með þeim lántakendum, sem ríkisábyrgð hafa fengið, o.s.frv., og skal ég ekki rekja efni þeirra laga hér að öðru en að minnast á eitt atriði, vegna þess að um það fjallar það frv., sem hér liggur fyrir.

Fram að gildistöku þessara laga um ríkisábyrgðir var það aðalregla, að sú ábyrgð, sem ríkissjóður veitti, var sjálfskuldarábyrgð svokölluð, en greint er á milli sjálfskuldarábyrgðar og einfaldrar ábyrgðar. Með sjálfskuldarábyrgð er málum svo háttað, að þegar greiðsla fer ekki fram á réttum gjalddaga, þá er lánveitanda heimilt að innheimta þá greiðslu þegar í stað hjá ábyrgðarmanni, án þess að ganga úr skugga um, hvort skuldarinn getur borgað, jafnvel án þess að gera tilraun til þess að innheimta skuldina hjá honum. Um einfalda ábyrgð er því hins vegar þann veg farið, að áður en lánveitandinn getur gengið að ábyrgðarmanni, þ.e.a.s. ríkissjóði í þessu tilfelli, verður lánveitandinn að ganga úr skugga um það, hvort unnt er að innheimta skuldina hjá skuldaranum sjálfum. Á þessu er að sjálfsögðu bæði að lögum og í framkvæmd geysilegur munur. Og í framkvæmdinni var þetta orðið svo, að í fjölmörgum tilvikum leitaðist lánveitandinn ekki einu sinni við að fá greiðslu hjá hinum rétta skuldara, heldur þótti honum hægara um vik að snúa sér beint til ríkissjóðs, um leið og vanskil urðu, og krefja greiðslu af honum, sem þá oftast varð að inna af hendi. Það var auðvitað ljóst, að svo búið mátti ekki standa, og þetta fyrirkomulag var bæði háskalegt miðað við hagsmuni ríkissjóðs og í rauninni siðspillandi í fjármálum. Þegar svo er komið, að skuldari getur tekið lán og fengið ríkisábyrgð, og hann jafnvel í mörgum tilfellum farinn að reikna með því, eins og lánveitandinn sjálfur, að það skipti engu máli, þótt vanskil verði, þótt ekki sé staðið í skilum, því að lánveitandinn muni ganga beint að ríkissjóði og ríkissjóður leggja út, þá er slíkt ástand náttúrlega orðið óhafandi með öllu.

Af þessum ástæðum var það eitt af meginatriðum í þessari nýju löggjöf um ríkisábyrgðir að breyta hér um, þannig að þegar á annað borð væru efni til að veita ríkisábyrgðir, þá skyldi það vera einföld ábyrgð, en ekki sjálfskuldarábyrgð, og til þess að veita sjálfskuldarábyrgð þyrfti sérstaka skýlausa lagaheimild.

Þegar litið er yfir árangurinn þann stutta tíma, sem þessi lög hafa verið í gildi, sem er ekki nema nokkuð á annað ár, þá er sá árangur næsta undraverður. Síðan lögin gengu í gildi, hafa ekki verið veittar nema einfaldar ábyrgðir af ríkissjóðs hendi, nema þar sem alveg skýlausar heimildir hafa verið til annars. Og ég held, að mér sé óhætt að fullyrða, að þó að greiðslur samkv. mörgum þessara lána, sem veitt hafa verið síðan lögin gengu í gildi, hafi síðan fallið í gjalddaga, þá hefur ekki komið til þess í eitt einasta skipti, að greiðsla hafi verið heimtuð af ríkissjóði. Vegna þessarar breytingar hefur sem sagt orðið sú reyndin á, eins og til var ætlazt, að þegar vanskil verða, þá snýr lánveitandinn sér, eins og vera ber, til skuldarans og freistar þess að fá greiðslu hjá honum. Eftir þessari nýju skipan á það að verða svo, að það verði aðeins undantekningartilfelli, en ekki almenn regla, að út af vanskilum sé krafizt greiðslu hjá ríkissjóði.

Þessi árangur þennan stutta tíma er vissulega ánægjulegur og sýnir, að hér var rétt stefnt. Og það fer hvort tveggja saman, að með þessu er stefnt að bættu siðferði í fjármálum og um leið létt greiðslum af ríkissjóði.

Þegar menn svo vilja meta það, hvort með þessu, með einfaldri ábyrgð í stað sjálfskuldarábyrgðar, sé skuldara eða lántakanda veitt minni aðstoð en áður, þá hlýtur hver maður að sjá, að hin einfalda ábyrgð veitir lánveitandanum jafnmikla tryggingu að öllum jafnaði og sjálfskuldarábyrgðin. Munurinn er aðeins sá, að lánveitandinn þarf að hafa heldur meira fyrir því að ná inn skuldinni, ef vanskil verða. Í stað þess að snúa sér beint til ríkissjóðsins án þess að ganga úr skugga um, hvort skuldarinn geti greitt, jafnvel án þess að gera tilraun til þess að fá greiðslu hjá honum, verður hann nú fyrst að leita eftir greiðslu hjá skuldaranum og sanna, að þar sé greiðslu ekki að fá, áður en hann snýr sér til ríkissjóðs. En raunveruleg trygging fyrir því, að skuldin verði greidd að lokum, er auðvitað nákvæmlega sú sama, því að vitanlega mun ríkissjóður svo greiða þessa skuld, þótt einföld ábyrgð sé, þegar hin lögmætu skilyrði eru fyrir hendi.

Nú fer þetta frv., sem hér liggur fyrir, fram á að breyta í verulegum atriðum þessu ákvæði l. um ríkisábyrgðir, þannig, að þótt haldið sé reglunni um einfaldar ábyrgðir almennt, þá skuli það ekki gilda um lán eða ríkisábyrgðir vegna sveitarfélaga, þar skuli sjálfskuldarábyrgðin vera heimil og jafnvel vera almenn regla. Rökin fyrir þessari breytingu, sem mundi höggva atvarlegt skarð í þennan varnarmúr, sem lögin um ríkisábyrgðir reistu, eru þau, að sveitarfélögin verði svo illa úti vegna þessarar lagabreytingar, það bitni svo hart á sveitarfélögum, að einföld ábyrgð sé þeim lítils eða einskis virði, og síðan segir í grg.:

„Það hefur komið í ljós, að þetta hefur reynzt rétt, sem spáð hafði verið. Sveitarfélögum verður einföld ríkisábyrgð ekki að notum.“

Ég verð að segja, að mér kemur þetta ókunnuglega fyrir sjónir, því að mér eru ekki kunn dæmi þess, að sveitarfélagi hafi af hálfu lánsstofnunar verið neitað um lán vegna þess, að aðeins væri einföld ábyrgð af hendi ríkissjóðs, en ekki sjálfskuldarábyrgð. Mér er ekki kunnugt um dæmi þess. E.t.v. geta hv. flm. nefnt þess dæmi, og þá væri fróðlegt að heyra þau og hvaða aðilar og hvaða lánsstofnanir eiga þar hlut að máli.

Það skal að vísu tekið fram, að þegar þessi lög komu fyrst til framkvæmda, munu sumar lánsstofnanir ekki hafa verið harla ánægðar með þessa breytingu af eðlilegum ástæðum. Vitanlega er það þægilegra fyrir banka, sparisjóði og aðrar lánsstofnanir eða hvers konar lánveitendur að veita lán með sjálfskuldarábyrgð og geta, ef ekki er greitt á gjalddaga, bara snúið sér beint í ríkissjóðinn, án þess að þurfa að eltast við skuldara. En hins vegar ætla ég, að lánsstofnanir hafi yfirleitt skilið nauðsyn þá, sem lá til grundvallar þessari lagasetningu, og beygt sig fyrir því. Ef einhver dæmi eru þess, að sveitarfélögum hafi verið synjað um lán, þar sem aðeins væri unnt að veita einfalda ábyrgð ríkissjóðs í stað sjálfskuldarábyrgðar, þá þætti mér fróðlegt að heyra þau dæmi tilgreind.

En í þessu sambandi kemur annað atriði til, sem ég get hugsað að blandist hér nokkuð inn í. Svo er mál með vexti, að á s.l. ári voru sett ný sveitarstjórnarlög, og í ákvæðum þeirra laga eru vissar reglur, sem hætt er við að geri sveitarfélögunum erfiðara fyrir um lánsútvegun en áður. Það segir svo í sveitarstjórnarlögunum, í 11. gr., að sala eigna og tækja, sem nauðsynleg eru vegna framkvæmda, sem taldar eru þar áður, þ.e.a.s. ýmiss konar framkvæmda á vegum sveitarfélaga, sé óheimil, og sala á mannvirkjum þeirra einnig óheimil, sama máli gegni um veðsetningu þessara eigna nema til tryggingar skuldum, sem til er stofnað vegna kaupa þeirra eða byggingarkostnaðar. Og í 82. gr. sveitarstjórnarlaganna segir enn fremur, og það er það, sem mestu máli skiptir í þessu sambandi, með leyfi hæstv. forseta:

„Eigi má framkvæma aðför í þeim eignum sveitarfélaga, sem óheimilt er að selja eða veðsetja“

Ef sveitarfélag leitar eftir láni og fær það og stendur ekki í skilum, þá er eftir þessu nýja ákvæði í sveitarstjórnarlögunum óheimilt að ganga að sveitarfélaginu eða gera aðför eða fjárnám í eignum þess, nema því aðeins að lánið hafi verið sérstaklega tekið til ákveðins mannvirkis, t.d. vegna vatnsveitu, vegna skólabyggingar, og verið veðsett þess vegna. Þá má gera aðför til lúkningar slíkum skuldum, en ekki vegna almennra lána eða skulda sveitarfélagsins.

Nú má það vel vera, að þegar sveitarfélög leita eftir lánum, þá muni lánsstofnanir hafa í huga þessi nýju ákvæði sveitarstjórnarlaganna, sem almennt banna aðför í eignum sveitarfélaganna. Og mér kæmi ekkert á óvart, þó að þetta nýmæli kunni að rýra nokkuð lánsmöguleika eða lánstraust sveitarfélaganna. Því miður mun það hafa verið svo, þegar þetta mál var til meðferðar á Alþingi, að þessu atriði hafi ekki verið nægur gaumur gefinn, og ég vil varpa því fram í þessu sambandi, hvort ekki er ástæða til þess að athuga nánar þessi nýju ákvæði sveitarstjórnarlaganna frá í fyrra og hvort þau kunna að hafa dregið úr lánamöguleikum sveitarfélaganna.

Ég ætla, að í sambandi við þetta mál og það, sem ég veit að vakir fyrir hv. flm., þá muni þessi ákvæði sveitarstjórnarlaganna vera sveitarfélögunum óhagkvæmari en hið nýja ákvæði í ríkisábyrgðalögunum um einfalda ábyrgð.

Ég vildi beina því til þeirrar nefndar, sem fær þetta mál til meðferðar, að hún kanni einnig þessa hlið málsins.