07.03.1973
Neðri deild: 61. fundur, 93. löggjafarþing.
Sjá dálk 2396 í B-deild Alþingistíðinda. (1821)

163. mál, upplýsingaskylda stjórnvalda

Forsrh. (Ólafur Jóhannesson):

Herra forseti. Með ályktun Alþ. hinn 10. maí 1972 var ríkisstj. falið að láta undirbúa og leggja fyrir næsta þing frv. til l. um skyldu stjórnvalda og ríkisstofnana til að skýra opinberlega frá störfum sínum og ákvörðunum og hvenær beri að veita þeim, sem þess óska, aðgang að reikningum og skjölum, sem almenning varða. Í grg. fyrir till. til þeirrar þál. er m. a. minnt á, að eigi almenningur að geta dæmt um gerðir stjórnvalda og ríkisstofnana, þurfi hann að eiga þess kost að geta fengið sem áreiðanlegastar upplýsingar um starfsemi þeirra og ákvarðanir. Enn fremur er bent á, að leynd á þessu sviði dragi mjög úr því aðhaldi, sem þegnarnir gætu ella veitt, og geri erfitt fyrir þá að dæma um athafnir stjórnvalda og ríkisstofnana.

Eins og sjá má af þessari þál. og rökstuðningi hennar, er aðaláherzlan lögð á lýðræðislega nauðsyn þess að opna borgurunum aðgang að því að fylgjast með verkum og vinnubrögðum stjórnvalda. Um þáltill. þessa urðu ekki verulegar umr., en hún var samþ. shlj. Til fullnustu þessara óska þingsins er frv. þetta um upplýsingaskyldu stjórnvalda nú lagt fyrir hv. Nd.

Svo sem fram kemur í grg. frv., er það samið með náinni hliðsjón af nýlegri löggjöf annarra Norðurlanda um þetta efni, einkum danskri og norskri. Skal sú hliðstæða ekki rakin meira að sinni, en nokkur grein gerð fyrir innlendum forsendum löggjafar um þetta efni.

Það er ljóst, að ekki hafa verið í íslenzkri löggjöf almenn ákvæði um upplýsingaskyldu stjórnvalda. Ýmis dreifð lagaákvæði eru í l. um leyndar- eða þagnarskyldu, og á hinn bóginn kemur fyrir, að í lagaákvæðum séu fyrirmæli um, að ákveðið efni skuli gera almenningi kunnugt með tilteknum hætti. Ekki verða af slíkum ákvæðum dregnar neinar ályktanir um almennar reglur íslenzkrar löggjafar um leyndarskyldu eða upplýsingaskyldu. Allar rannsóknir skortir til þess, að fullyrt verði um raunverulega framkvæmd í hinu íslenzka stjórnsýslukerfi í þessu efni, en viðbúið er, að sú framkvæmd hljóti að vera nokkuð á reiki, þegar engin almenn lagaákvæði setja henni úrlausnarmark. Það verður að hafa í huga, að hið íslenzka þjóðfélag hefur á ýmsan hátt sérstöðu í þessu efni sem öðru vegna smæðar sinnar. Að vissu marki er því styttri leiðin milli borgarans og stjórnvaldsins sem stjórnvaldstigin eru færri, og enn gildir það í okkar samfélagi miklu fremur en í flestum öðrum, að allir þekkja alla og vita meira um einstaka þætti almennra málefna en annars staðar er mögulegt. Hins vegar er ekki því að neita, að einnig okkar þjóðfélagskerfi er að verða flóknara en það áður var þrátt fyrir fámennið, þannig að þörf getur verið á að marka lagareglur um vinnubrögð á þessu sviði.

Ég sagði áðan, að lagafrv. þetta væri mjög sniðið eftir norrænni, einkum danskri og norskri löggjöf, nýlegri, um þetta efni, og það er vissulega ekki ofmælt. Má reyndar segja, að öll meginákvæði frv. séu úr þeirri löggjöf fengin. Í Danmörku og Noregi eru lög þau í báðum löndunum, sem sett voru á árinu 1970 um þetta efni, almenn lög um efnið þar. Hins vegar eru í löndunum báðum margra ára rannsóknir, nefndastörf og grg. undanfari lagasetningarinnar. Enn fremur hafa um efnið verið nokkuð umfangsmiklar umr. á fræðilegum vettvangi um áratuga skeið. Það er því ekki óeðlilegt, að byggt sé í frv. þessu nokkuð náið á þeim niðurstöðum, sem þar er um að ræða. Jafnframt verður þá og að hafa í huga, að okkar stjórnsýslukerfi, þótt smátt sé og eflaust á margan hátt frumstætt, að segja má, er þó að verulegu leyti kvistur af þeim sama meiði, af því að þangað höfum við sótt fyrirmyndir. Það er viðbúið, þrátt fyrir svo umfangsmikinn undirbúning, að reynslan eigi eftir að skera úr því og þurfi reyndar alllangan tíma til, hvort þessi löggjöf nágranna okkar samsvari þörfum þeirra samfélaga. Og auðvitað má því fremur ætla, að vandséð muni reynast, hvað bezt muni henta okkar aðstæðum eða okkar samfélagi í reynd.

E. t. v. mun mörgum þeim, sem hugmyndir hafa gert sér um reglulega opin stjórnkerfi, þykja undantekningar 2. gr. frv. ógnvekjandi margar. Þykir rétt að minna á, svo sem öllum hlýtur að vera ljóst, að hagsmuna þarf að gæta í fleiri áttir. Einstaklingarnir eiga rétt á því, að með einkamálefni þeirra, þótt um hendur stjórnvalda fari, sé farið með viðhlítandi gát. Einnig má vera ljóst, að gæzla almenningshagsmuna geri nauðsynlegt, að á framkvæmdastigi sé hún ekki trufluð á þann hátt, að raskað sé hagsmunum heildarinnar. Rétt þykir að minna einnig á, að mörkuð skylda stjórnvalda til að veita upplýsingar og mjög umfangsmikil skylda er þrátt fyrir allar undantekningar lögð á stjórnvöldin með lagafrv. þessu og getur leitt til aukins vinnuálags á stjórnsýslukerfið. Það er að sjálfsögðu erfitt að meta fyrir fram, hve mikið slíkt aukið vinnuálag mundi verða. Augljóst er, að það hlýtur í einhverjum mæli að leiða til aukinna útgjalda. Þá er og rétt að minna á, að slík upplýsingaskylda, sem jafnframt takmarkast af gæzlu réttmætra hagsmuna, getur oft leitt til vandasamra úrskurðarefna og þá jafnframt til mistaka, sem raska slíkum hagsmunum.

Um einstök ákvæði frv. mun ég verða stuttorður nú. Eins og fram kemur í 1. gr. þess er mótuð sú aðalregla, að hver maður eigi rétt á að kynna sér skjöl í máli, sem til meðferðar hefur verið hjá stjórnvaldi, en undantekningarnar eru svo raktar í 2. gr. frv. Þær undantekningar frá almennri upplýsingaskyldu eru af ýmsum toga spunnar, svo sem gerð er grein fyrir í grg. Þær byggjast m. a. á öryggi ríkisins, réttmætum hagsmunum einstaklinga um friðhelgi einkalífs eða varða fjárhagslega hagsmuni einstaklinga og samfélaga, og skal ég ekki rekja það nánar. Rétt er að minna á, að undantekningar leysa undan upplýsingaskyldu, er banna í sjálfu sér ekki að veita upplýsingar, ef stjórnvald metur, að hagsmunum sé ekki raskað, þótt upplýsingar séu veittar um málefni, sem gætu verið undanþegin upplýsingaskyldu.

Stjórnvöld þau, sem upplýsingaskyldan nær til, eru bæði stjórnvöld ríkisins og sveitarfélaga og stofnanir þeirra aðila. Geta má þess, að til athugunar gat verið, hvort upplýsingaskyldan ætti einnig að ná yfir Alþ. og dómstóla. Svo er ekki í Danmörku og Noregi, en aftur á móti í Svíþjóð og Finnlandi. Hér sýnast ekki eðlileg rök fyrir því fremur en í Danmörku og Noregi að beita þessari löggjöf inn á þau svið. Eins og kunnugt er, eiga Alþ. og dómstólar sammerkt í því, að með sérstakri löggjöf — í þingskapalögum að því er varðar Alþ. — er mælt fyrir um það, að fundir Alþ. skuli háðir í heyranda hljóði, nema annað sé ákveðið, en nefndarfundir og flokksfundir eru hins vegar, eins og allir vita, lokaðir, og í réttarfarslöggjöf er það meginreglan, þó að kannske kveði minna að því í framkvæmd en skyldi, að dómþing skuli háð í heyranda hljóði, þannig að í löggjöf er þegar að verulegu leyti mörkuð starfsemi þessara stofnana, sem ég nefndi, Alþ., og dómstóla, í heyranda hljóði. Ef vankantar þykja á þeirri löggjöf eða framkvæmd hennar, virðist vera eðlilegra, að endurbætur um það efni séu gerðar í þeirri löggjöf, sem þar að lýtur.

Í 4.–15. gr. þessa frv. er fjallað um tæknileg atriði varðandi framkvæmd upplýsingaskyldunnar, og sé ég ekki ástæðu til að ræða það efni hér frekar, þó að þar geti verið um að ræða ýmis vandasöm atriði. Í lokagr. frv. er sú regla mótuð, að það skuli ekki verka aftur fyrir sig, ef að lögum verður. Er sú regla í samræmi við hin dönsku og norsku lög. Þá er ráðgert þar, að gildistaka sé miðuð við 1. okt. 1973. Áherzlu verður að leggja á að ætla rúman tíma til undirbúnings gildistöku löggjafar sem þessarar, svo að nægur tími vinnist til að gefa út leiðbeiningar um framkvæmd hennar, en eins og áður segir, skapar hún stjórnvöldum, hærri sem lægri, margvíslegan vanda, sem full ástæða er til að gefa gaum. Sjálfsagt kemur þar til athugunar hjá þeirri n., sem fær þetta mál til meðferðar, hvort ekki væri jafnvel rétt að hafa gildistímann enn síðar en þetta.

Ég vil segja það, að hér er að mínu áliti á ferðinni mjög merkilegt mál, en það er mál, sem þarf vel að athuga, og þess vegna mun ég fyrir mitt leyti ekki reka neitt á eftir þeirri n., sem fær frv. til meðferðar. Ég tel eðlilegt, að hún fái góðan tíma til að fjalla um það og kynna sér það á allan máta, og í sjálfu sér tel ég ekkert óeðlilegt, þegar um mál eins og þetta er að tefla, að það geti legið fyrir tveimur þingum til athugunar.

Ég gat þess áðan, að lög um þetta efni hefðu verið sett í Danmörku og Noregi árið 1970 og reynslan ætti eftir að sýna, hvernig þessi löggjöf hefði reynzt þar. Það ákvæði var sett í dönsku lögin, að þau skyldu endurskoðuð eftir 3 ár, og það vill einmitt svo til, að um síðustu mánaðamót var sett á stofn n. í Danmörku til að endurskoða þessi dönsku lög, og þeirri n. eru ætluð nokkur atriði, sem hún á að taka sérstaklega til athugunar. Ég sé ekki ástæðu til að þreyta hv. d. á því að fara að lesa þau upp hér eða benda á, hver þau atriði eru, en að sjálfsögðu getur n., sem fær frv. til athugunar, fengið hjá mér bréf um það efni. Það getur auðvitað komið til athugunar, hvort hv. Alþ. þætti rétt að bíða með afgreiðslu máls sem þessa eftir því, að þessari endurskoðun, sem er fyrirhuguð og komin af stað í nágrannalandi okkar, verði lokið.

Herra forseti. Ég skal ekki hafa þessi orð öllu fleiri, en vil enn leggja áherzlu á það, að ég tel hér vera um mjög merkilegt mái að ræða. Það er mjög mikilsvert í nútímaþjóðfélagi, með hverjum hætti því er hægt að koma fyrir, að almenningur eigi greiðan aðgang að opinberum skjölum og gögnum. En þar verður að gæta þess að þræða vissan meðalveg, þannig t. d. að ekki sé gengið of nærri friðhelgi einkalífs manna. Og ég verð að segja það, að ég tel einmitt það mál, spurninguna um friðhelgi einkalífs, mjög nátengt þessu máli, þó að þar sé um aðra hlið að tefla. En það er alveg sama viðfangsefnið að því leyti til, að í nútímaþjóðfélagi eru að skapast alveg ný verkefni og viðhorf einmitt í sambandi við nauðsyn á vernd einkalífsins, ekki sízt vegna þeirrar tækni, sem til er komin og gerir það að verkum, að menn njóta á stundum mjög takmarkaðrar verndar fyrir einkalíf sitt. Og það er ekki vafi á því, að það er talsverð hætta á misnotkun í sambandi við það atriði. Auðvitað dettur mér ekki í hug, að það eigi að blanda því máli saman við þetta mál um upplýsingaskyldu stjórnvalda, en ég vil segja, að það sé annar flötur á sama hlutnum og ekki þýðingarminna, að menn fái að vera í friði um það, sem þeir eiga að fá að vera í friði með, og friðhelgi þeirra sé ekki raskað. En að því er farið að kveða mjög í mörgum þjóðfélögum, og ég held því miður, að ekki sé laust við, að þess sé farið að gæta í okkar þjóðfélagi einnig, að menn hafi ekki nægilega vernd fyrir friðhelgi síns einkalífs. En þetta frv. er sem sagt um upplýsingaskyldu stjórnvalda. Það leggur stjórnvöldunum skyldur á herðar. Það opnar möguleika fyrir almenning til þess að fylgjast með gerðum stjórnvalda, að vísu með ýmsum takmörkunum. Það má gera ráð fyrir því, að þetta frv. snerti alveg sérstaklega fjölmiðla og blaðamenn, af því að það er ætlandi, að það verði þeir aðilar, sem fyrst og fremst leiti eftir þeim upplýsingum, sem þar er um að tefla, og miðli þeim svo til almennings.

Herra forseti. Ég skal ekki hafa þessi orð fleiri, en leyfi mér að óska eftir því, að frv. verði að lokinni þessari umr. vísað til 2. umr. og hv. allshn.