stjórnarskipunarlög.
Herra forseti. Ég fagna því að geta lagt orð í belg um nýtt frumvarp til stjórnarskipunarlaga. Mér finnst það fagnaðarefni að við séum þó að minnsta kosti komin þangað að slíkt gagn liggi á borði okkar, þetta er fyrsta tilraunin sem hefur komist svo langt frá því að við fengum núgildandi stjórnarskrá við lýðveldisstofnun.
Sumir hafa rætt hér á undan mér um mikilvægi þess að ná breiðri samstöðu um stjórnarskipunarlög og þá vinnu og ekki geri ég lítið úr því. Við óskum þess væntanlega öll að okkur auðnist að vera sem mest samstiga um slík grundvallarmál. Enda hafa menn jafnan reynt að hafa það að leiðarljósi í vinnunni og ég tel að svo hafi verið gert nú þó að ferlið hafi lotið nokkuð öðrum lögmálum, þ.e. þjóðin hefur sjálf komið beinna og opnara að undirbúningnum en áður hefur verið, samanber þjóðfund og vinnu af því tagi og ráðgefandi atkvæðagreiðslu á dögunum.
Vandinn er kannski sá að menn þurfa líka að gæta hófs í tali sínu um nauðsyn þess að ná samstöðu því einhvers staðar liggja mörkin milli þess að ná slíkri samstöðu og hins að selja einum eða fáeinum aðilum einhvers konar stöðvunar- eða neitunarvald og þar með koma kannski í veg fyrir að menn komist áfram. Ef menn sverja sig svo sterklega undir þörfina fyrir samstöðu að þeir leiti í raun og veru að samnefnara hins minnsta í öllum tilvikum eða afhendi einstökum aðilum fullt forræði á því að málin gangi ekki fram er mönnum nokkur vandi á höndum.
Ég er að sjálfsögðu þeirrar skoðunar að stjórnarskrá, kosningalög og fleiri slík grundvallarmál geri allt aðrar kröfur til manna um að reyna að ná samstöðu en þegar við tökumst á í hita leiksins um pólitísk deilumál, eðli máls samkvæmt, sem þarf að útkljá og hafa minna varanlegt gildi en slík grundvallarmál.
Þá kemur að einu sem mér finnst minna hafa verið rætt hér og það er spurningin um viljann til að ná saman. Ef menn segja: Þetta er mál af því tagi þar sem mönnum ber rík skylda til að ná breiðri samstöðu um, þá verður í hinu orðinu eiginlega að fylgja: enda stendur vilji allra til þess. Það leggja allir sitt af mörkum. Það er það sem við ætlum okkur.
Menn hafa rætt hér um nefnd Jóns Kristjánssonar og mér flaug nú í hug hið fornkveðna þegar hver maðurinn á fætur öðrum talaði um þá nefnd og taldi sig vita allt um það sem þar fór fram, að þeir segðu mest af Ólafi konungi sem aldrei hefðu heyrt hann eða séð. Hér töluðu margir sem ekki sátu í þeirri nefnd. Það gerði þó ræðumaður og er til vitnis um það hvernig hún vann því ég var í henni allan tímann. Það er rétt að hún vann mikið og metnaðarfullt starf og Jón Kristjánsson stýrði því verki af sinni alkunnu lipurð og sanngirni.
Nefndin vann meðal annars að einu leyti algjörlega á nýjan hátt frá því sem fyrri stjórnarskrárnefndir, til hverra ég þekkti líka og fylgdist með, höfðu unnið. Hún opnaði í fyrsta sinn slíkt ferli í verulegu mæli. Ég beitti mér sérstaklega innan nefndarinnar fyrir því að það væri gert, til dæmis með því að fundargerðir og gögn voru gerð aðgengileg á netinu með opnun heimasíðu. Það var algjört nýmæli því að fyrri stjórnarskrárnefndir höfðu verið lokaðir karlaklúbbar. Þannig var það, ef þær komu þá saman yfir höfuð. Því hér sátu stjórnarskrárnefndir kjörtímabil eftir kjörtímabil skipaðar virðulegum eldri karlmönnum sem stundum komu aldrei saman eða sárasjaldan. Þannig mallaði þetta mál áfram kjörtímabil eftir kjörtímabil með þeim þó fáu ánægjulegu undantekningum sem ber auðvitað að virða eins og endurskoðun mannréttindakaflans á tíunda áratugnum.
Eins og ég greini það hvernig starf nefndarinnar strandaði kom fleira til en ágreiningur einn um 26. gr. eða stöðu forsetans. Hann var vissulega uppi, og ekki bara um málskotsréttinn eða synjunarréttinn í 26. gr. heldur líka um sjálfa skilgreiningu forsetaembættisins og stöðu, og olli því m.a. að við náðum ekki að klára málið. En það var líka uppi óbrúaður ágreiningur um auðlindaákvæði í stjórnarskrá og það ættu allir að muna sem þekkja sviptingarnar í kringum það í kjölfar þess að nefndin strandaði á árinu 2007.
Ferli þessa máls nú hefur verið annað og það er í raun og veru visst framhald af því sem var ákveðið í störfum nefndar Jóns Kristjánssonar, að opna ferlið meira, gera þjóðinni kleift að fylgjast með því og öðrum áhugasömum og líta þar með á þetta sem viðfangsefni þjóðarinnar allrar. Þetta leiddi sjálfkrafa af því að við höfðum til skoðunar nýjar stjórnarskrár frá sumum nálægum löndum eins og nýju finnsku stjórnarskrána sem þá var komin. Við áttuðum okkur á því meðal annars hvernig þar var gengið frá ákveðnum hlutum og virðingunni sem menn í því starfi höfðu borið fyrir því að verið var að semja stjórnarskrá fyrir þjóðina en ekki fyrir stjórnmálastéttina eða -flokkana í landinu.
Það er metnaðarfullt og mikilvægt verkefni að reyna að ná saman um heildarendurskoðun á stjórnarskránni. Menn tala hér sumir hverjir um grundvallarbreytingar eða miklar breytingar. Ég er ekki endilega sammála því, í grunninn er þetta óbreytt stjórnskipun Íslands, þingræðisfyrirkomulag og annað í þeim dúr. Ég tel að menn geri jafnvel of mikið úr því hversu mikil umbreyting þetta er. Umbreytingin er fyrst og fremst fólgin í ýmsum nýjum og löngu tímabærum ákvæðum í stjórnarskrá okkar sem ekki hafa verið þar. Ég nefni kafla um umhverfisákvæði, auðlindaákvæði, upplýsingalöggjöf, skilgreiningu valdsins og fleira í þeim dúr.
Hitt hefur alltaf legið fyrir að tiltekna hluti þessa verks yrði að vinna í samfellu. Hvað er það sem þarf að afgreiða sem eina heild? Jú, það er endurskoðun núgildandi I., II., III. og IV. kafla stjórnarskrárinnar, sjálf stjórnskipunin. Það lá alltaf ljóst fyrir og þannig nálguðumst við málin í margnefndri nefnd að við værum að ráðast í það sem alltaf hefði verið geymt, að reyna að taka heildstætt fyrir meginkafla stjórnarskrárinnar um stjórnskipunina, um Alþingi, um framkvæmdarvaldið, um forsetaembættið og stjórnskipunina sem slíka. Þannig er okkar núverandi góða stjórnarskrá uppbyggð, fyrstu 58 greinar hennar, fram að V. kafla um dómstólana, eru um stjórnskipunina, forsetann sem kemur þar fyrstur — hér er því eðlilega snúið við og Alþingi kemur fyrst, og síðan framkvæmdarvald og embætti forseta.
Ég hef aldrei séð fyrir mér að þetta yrði leyst öðruvísi en að þessir kaflar væru samferða í einni heildstæðri skipan. Sú leið er farin hér, sem við höfðum komist að niðurstöðu um 2007, að endurraða köflunum í stjórnarskránni. Að vísu þó með þeim hætti að hér er fært ýmislegt fram fyrir sjálfa kaflana um stjórnskipunina, en það tel ég allt saman vera gott, aðfaraorðin, mannréttindaákvæðin að uppistöðu til, svo ég tali nú ekki um þá ánægjulegu viðbót til dæmis sem er að finna í 33. gr. til og með 36. gr. þar sem er eyða í núgildandi stjórnarskrá. Ég hef stundum brugðið upp bæklingnum sem þjóðin fékk til að sýna mönnum að hér erum við með nýju tillögurnar í þessum efnum á heilli síðu og rúmlega það, en bendi síðan á ákvæði gömlu stjórnarskrárinnar um þetta — eyða, þau eru ekki til. Þetta eru mikil tímamót. Hér erum við að semja stjórnarskrá inn í framtíðina og fyrir nútímann, komandi ár og áratugi þegar til dæmis umhverfismálin hafa öðlast allt annað og aukið vægi og munu gera áfram.
Ef ég ætti að velja einhverja kafla efnislega í þessu frumvarpi til stjórnarskipunarlaga til að staldra við mundi ég staldra við tvennt. Það eru kosningaákvæðin og ákvæðin um forsetann.
Varðandi kosningaákvæðin vil ég ekki að taka afstöðu til þeirra, ég áskil mér rétt til þess að gera það, ég er hvorki að samþykkja þau eða skrifa upp á þau efnislega óbreytt né heldur að lýsa andstöðu gegn þeim, en það vakna auðvitað ýmsar spurningar í mínum huga um þau eins og væntanlega hjá fleiri mönnum. Meðal annars um það að hve miklu leyti eigum við að viðhalda því fyrirkomulagi að útfæra í raun og veru hluta af kosningalöggjöfinni í stjórnarskránni og að hve miklu leyti það ætti að vera viðfangsefni kosningalaga. Það er viss vandi og hann er til staðar víðar.
Hvað eru slík grundvallaratriði að þau eigi að vera í stjórnarskrá og bundin þannig? Hvað eru útfærsluatriði í lögum? Ég er ekki viss um að þarna hafi menn alls staðar ratað alveg rétt á það sem er þess eðlis að það eigi að bindast í stjórnarskránni og hvað ætti ef til vill að glíma við að útfæra nánar í lögum.
Ég er þó þeirrar skoðunar að tiltekin grundvallaratriði eigi augljóslega að vera í stjórnarskránni eins og spurningin um jafnt vægi atkvæða og hvað séu hóflegir þröskuldar, ef einhverjir, fyrir því að menn fái menn kjörna því að það er grundvallarlýðræðismál. Ég hef allan tímann verið afar óánægður með núverandi ákvæði í stjórnarskrá og lögum um 5% mörkin sem eru ólýðræðisleg og of há. Ég gerði hvað ég gat á sínum tíma 1999 til að ná þeim niður en tókst ekki að fá því breytt. Mér finnst alltaf erfitt að forsvara það að við séum með mun hærri mörk en nánast allar aðrar þingræðisþjóðir í kringum okkur.
Varðandi stöðu forsetaembættisins verð ég líka að gera þá játningu að spurningar vakna hjá mér um það hvort menn hafi gengið nægilega skýrt þar frá málum um það embætti sem slíkt gagnvart Alþingi fyrst og fremst, síður framkvæmdarvaldinu. Ég tel þó tvímælalaust til bóta að forsetinn er núna ekki skilgreindur sem hluti af löggjafarvaldinu. Ég tel gott að segja eins og gert er í 37. gr.: Alþingi fer með löggjafarvaldið — punktur. Það er grundvallarbreyting. Það helgast líka af því að nú er framlagning frumvarpa ekki lengur bundin því að forseti skrifi upp á frumvörpin áður þau eru send Alþingi.
En þá vakna hjá mér aðrar spurningar. Ef við göngum svona frá þessu og það er skýrt að forseti er ekki hluti af löggjafarvaldinu, málskots- eða synjunarréttur hans kemur aftan við löggjafarvaldið og það er eingöngu spurning um hvort mál fari til þjóðaratkvæðis, hvers vegna er þá í 46. gr. sagt: Forseti Íslands stefnir saman Alþingi? Látum vera að hann geri það að loknum alþingiskosningum en svo er bætt við: og setur reglulegt Alþingi ár hvert. Hvers vegna er forsetanum blandað inn í setningarathafnir Alþingis úr því að hann er ekki lengur skilgreindur sem hluti af löggjafarvaldinu? Ég sé ekki beina ástæðu til þess. Það er líka hálfankannalegt að forsetinn skuli vera kallaður til að tillögu forseta þingsins og/eða ef fjórðungur þingmanna fer fram á slíkt. Þetta finnst mér vera óþarfaflækjustig. Ég hefði talið geta farið vel á því að forsetinn hefði kvatt saman nýkjörið þing og sett það með setningarræðu í upphafi kjörtímabils en það teldi ég nóg. Þingfrestun og þingsetning að öðru leyti ætti að vera í höndum þingsins.
Ég vil líka gera fyrirvara við 57. gr. þar sem allt í einu er sagt að lagafrumvarp megi ekki samþykkja fyrr en eftir minnst tvær umræður á Alþingi. Af hverju er þarna veittur afsláttur frá þremur umræðum um lagafrumvarp? Ég spyr. Ég tók þátt í því á sínum tíma að sameina Alþingi í eina málstofu og þá fóru menn úr sex umræðum um lagafrumvörp niður í þrjár. (Gripið fram í: Sjö.) Þær gátu orðið sjö eða átta ef því var að skipta, ef málið tók breytingum í seinni deild kom það aftur til baka og svo framvegis. Ekki þó fjárlagafrumvarp sem var í sameinuðu þingi.
Ég vildi gjarnan að þetta yrði skoðað nánar af því að þetta kann að bjóða upp á þá freistingu að menn fari að stytta sér leið í þingskapalögum og hafi tvær umræður um kannski hluta frumvarpa og svo framvegis. Ég hef efasemdir um þetta. En ég fagna hins vegar ákvæðinu um Lögréttu, ég tel það til bóta.
Ég hef komið að mínum efasemdum um það hvort menn hafi alls staðar fundið bestu nálgunina í samskiptum til dæmis forsetaembættisins og löggjafarvaldsins og geri ekki meira úr því. Ég tel að þetta frumvarp til stjórnarskipunarlaga sé að yfirgnæfandi uppistöðu til gott og okkur sé ekkert að vanbúnaði, verandi nú að klára 1. umr. væntanlega um 20. nóvember, að leiða þetta verkefni (Forseti hringir.) farsællega til lykta. Það er aðeins eitt sem þarf: Ríkan vilja til samstöðu, já, gott, en líka vilja til þess að ná saman af allra hálfu.
