lokafjárlög 2006.

Virðulegi forseti. Fyrir liggur nefndarálit um frumvarp til lokafjárlaga fyrir árið 2006. Nefndarálit koma frá meiri hluta fjárlaganefndar og frá minni hluta. Ég geri ráð fyrir því að hv. þm. Jón Bjarnason geri grein fyrir nefndaráliti minni hlutans strax að lokinni ræðu minni.

Nefndarálitið er nokkuð víðfeðmt að þessu sinni og skiptist í þrjá kafla. Fyrsti kaflinn fjallar um framlagningu frumvarps til lokafjárlaga fyrir árið 2006, annar kaflinn fjallar um tekju- og gjaldafærslur og þriðji kaflinn um frávik frá fjárlögum og aukið eftirlit.

Undir nefndarálitið skrifa allir hv. þingmenn stjórnarmeirihlutans í fjárlaganefnd. Auk mín eru það þingmennirnir Kristján Þór Júlíusson, Guðbjartur Hannesson, Illugi Gunnarsson, Ásta Möller, Steinunn Valdís Óskarsdóttir, Ármann Kr. Ólafsson og Björk Guðjónsdóttir. Vil ég, virðulegi forseti, gera örstutta grein fyrir meginmáli þessara þriggja kafla. Ég vil byrja á því að fjalla um efnisatriði í I. kafla eða um framlagningu frumvarps til lokafjárlaga fyrir árið 2006.

Um þessar mundir eru tíu ár liðin síðan lög um fjárreiður ríkisins, nr. 88/1997, tóku gildi. Með þeim var mörkuð skýr stefna um efni fjárlaga, fjáraukalaga og lokafjárlaga. Lögð var rík áhersla á að allar fyrirsjáanlegar fjárráðstafanir kæmu fram í fjárlögum. Í fjáraukalögum innan hvers fjárhagsárs væri síðan fjallað um þær fjárráðstafanir sem ekki er hægt að sjá fyrir við afgreiðslu fjárlaga. Fjáraukalög skyldu samkvæmt þessu fyrst og fremst snúast um ófrávíkjanleg málefni og ófyrirséð útgjöld en síður um rekstrarvanda einstakra ríkisstofnana. Aðrar fjárhagsráðstafanir ættu eftir atvikum að koma til umfjöllunar við afgreiðslu fjárlaga fyrir næsta fjárhagsár eða við afgreiðslu lokafjárlaga fyrir síðasta fjárhagsár.

Í 7. gr. fjárreiðulaga er fjallað um framlagningu ríkisreiknings. Þar segir að fjármálaráðherra skuli leggja endurskoðaðan ríkisreikning næstliðins reikningsárs fyrir Alþingi eigi síðar en tveimur vikum eftir að þing kemur saman að hausti. Í almennum athugasemdum við frumvarp til fjárreiðulaga, undir yfirskriftinni „Ríkisreikningur“, er nánar fjallað um framlagningu ríkisreikningsins og mun ég ekki víkja að því hér í ræðu minni.

Samkvæmt 45. gr. fjárreiðulaga, nr. 88/1997, skal ríkisreikningi fylgja frumvarp til lokafjárlaga honum til staðfestingar. Þar skal leitað heimilda til uppgjörs á skuldum eða ónotuðum fjárveitingum sem ekki eru fluttar milli ára. Jafnframt skal leggja fram sérstaka skrá ásamt skýringum yfir geymdar fjárheimildir og um þá aðila sem hafa farið fram úr fjárheimildum ársins. Heimilt er að greiða slíka umframgreiðslu af fjárveitingu næsta árs. Í þessu sambandi er og rétt að hafa í huga fyrirmæli 44. gr. laganna sem fela í sér að ef ófyrirséð atvik, kjarasamningar eða ný löggjöf valda því að grípa þurfi til sérstakra fjárráðstafana, sem ekki var gert ráð fyrir í fjárlögum eða fjáraukalögum, skuli leita heimilda fyrir þeim í lokafjárlögum.

Hér erum við að fjalla um lokafjárlögin í 2. umr.

Í niðurlagi umfjöllunar í almennum athugasemdum, sem ber yfirskriftina „Frumvarp til fjáraukalaga“, segir svo orðrétt um lokafjárlög:

„Frumvarpið gerir ráð fyrir að lokafjárlög verði afgreidd frá Alþingi um leið og ríkisreikningur og að Alþingi fjalli þannig um lokun fjárhagsársins með umræðu um ríkisreikning og lokafjárlög. Ekki verður flutt sérstakt frumvarp til laga um samþykkt ríkisreiknings eins og verið hefur heldur felist staðfesting á reikningnum í samþykkt lokafjárlaga frá Alþingi.“

Virðulegi forseti. Allt frá gildistöku fjárreiðulaga hefur verið nokkrum erfiðleikum bundið að leggja fram ríkisreikning og lokafjárlög samhliða eins og lögin gera greinilega ráð fyrir. Frumvarp það sem hér er til umræðu, lokafjárlög fyrir árið 2006, var ekki fremur en önnur frumvörp til lokafjárlaga á liðnum árum lagt fram samhliða ríkisreikningi. Meiri hluti fjárlaganefndar leggur á það áherslu í nefndarálitinu að markvisst verði unnið að því að vinnu við gerð frumvarps til lokafjárlaga verði hraðað innan hvers árs þannig að leggja megi það fram samhliða ríkisreikningnum eins og gert er ráð fyrir og lagt var upp með þegar fjárreiðulögin voru samin og samþykkt.

Tæknilega sýnist meiri hluta fjárlaganefndar fátt því til fyrirstöðu og ætti það að geta gerst við framlagningu lokafjárlaga fyrir árið 2007 og ríkisreiknings þess árs. Með öðrum orðum, virðulegi forseti, vill fjárlaganefnd einfaldlega leggja áherslu á að hér fari fram samhliða umræða um lokafjárlög hvers árs og framlagning ríkisreiknings.

Ríkisendurskoðandi kom fyrir fjárlaganefnd á síðasta ári vegna framlagningar ríkisreiknings fyrir árið 2006 í nóvembermánuði en hins vegar kom umrætt frumvarp inn á þingið í marsmánuði sl. Við í fjárlaganefnd viljum ítreka, eins og segir í fjárreiðulögunum, að betur fer á því að umrædd skjöl og umræddar upplýsingar og umræðan í kjölfarið fari fram samhliða.

Hef ég nú lokið við að fjalla um þann hluta nefndarálitsins sem lýtur að framlagningu frumvarpsins til lokafjárlaga fyrir árið 2006 og vil víkja að tekju- og gjaldafærslum. En eins og að framan segir er gert ráð fyrir því að lokafjárlög verði afgreidd frá Alþingi um leið og ríkisreikningur og Alþingi fjallaði þannig um lokun fjárhagsársins með umræðum um ríkisreikning og lokafjárlög.

Frumvarp til lokafjárlaga lýsir að þessu leyti tiltekinni stöðu ríkisfjármálanna rétt eins og ríkisreikningur ásamt því að þar eru gerðar tillögur um hvaða örlög frávik eða mismunur á niðurstöðu rekstrar annars vegar og samþykktum fjárheimildum hins vegar skuli fá. Með öðrum orðum má segja að við séum með samþykkt lokafjárlaga hverju sinni að samþykkja fjárheimildir til þeirra aðgerða sem þegar hefur verið gripið til í rekstri einstaka ríkisstofnana eða tengt einstaka fjárlagaliðum.

Séu lagðar til breytingar á frumvarpi til lokafjárlaga ætti því að öðru jöfnu þurfa að breyta ríkisreikningi. Segja má, eins og hér hefur komið fram, að lokafjárlög hverju sinni séu nátengd ríkisreikningi, virðulegi forseti.

Í samræmi við þetta eru í 1. gr. frumvarpsins lagðar til ýmsar breytingar á fjárheimildum vegna frávika ríkistekna á árinu 2006 frá áætlun fjárlaga og á sama hátt er í 2. gr. gerð tillaga um að nánar tilgreindar afgangsheimildir og umframgjöld í árslok 2006, sem lesa má úr ríkisreikningi, falli niður. Til að tryggja samræmi milli ríkisreiknings og lokafjárlaga gerist sú spurning áleitin hvort fjárlaganefnd þurfi ekki að koma fyrr að vinnu við gerð frumvarps til lokafjárlaga.

Það er mín skoðun, og ég deili henni með mörgum öðrum hv. þingmönnum í fjárlaganefnd, að fjárlaganefnd þurfi hverju sinni að vera betur meðvituð um gerð frumvarps til lokafjárlaga.

Þeirri spurningu hefur stundum verið velt upp hvort þörf sé á að leita sérstaklega eftir samþykki Alþingis á frávikum ríkistekna frá áætlun fjárlaga og fjáraukalaga, eins og mælt er fyrir um í 1. gr. frumvarpsins. Í henni er leitað eftir heimild Alþingis fyrir ráðstöfun markaðra skatttekna og annarra ríkistekna til stofnana og verkefna, ýmist í samræmi við það hverjar tekjurnar urðu samkvæmt reikningsuppgjöri eða hver metin fjárþörf reyndist vera. Í fjárreiðulögunum er tekjum ríkisins og stofnana þess skipt í tvo meginflokka, þ.e. ríkistekjur, sbr. 9. gr., og sértekjur, sbr. 12. gr. Allar tekjur ríkisins aðrar en sértekjur teljast því ríkistekjur. Skv. 9. gr. er þeim skipt í fimm undirflokka, þ.e. skatttekjur, aðrar rekstrartekjur, tekjur af sölu eigna, fjármagnstilfærslur og fjárframlög.

Ekki ætti að þurfa að ítreka þá grundvallarreglu hér að fjárstjórnarvald er í höndum Alþingis, sbr. 41. og 42. gr. stjórnarskrárinnar. Skv. 41. gr. má ekkert gjald greiða úr ríkissjóði nema heimild sé til þess í fjárlögum og fjáraukalögum. — Eru þá lokafjárlög meðtekin. — Í 42. gr. stjórnarskrárinnar segir að í fjárlagafrumvarpi skuli vera fólgin greinargerð um tekjur ríkisins og gjöld. Á þessum grunnreglum er jafnframt hnykkt í 21. gr. fjárreiðulaga. Samkvæmt þessum lagafyrirmælum ber m.a. að leita heimilda til greiðslna úr ríkissjóði, eftirgjafa á kröfum og til hvers konar samninga um fjárhagslegar skuldbindingar fyrir ríkisstofnanir. Þessar ákvarðanir eru teknar í fjárlögum eða eftir atvikum í fjáraukalögum.

Á sama hátt er það Alþingi eitt sem getur breytt ákvörðunum af þessu tagi. Við munum væntanlega taka hér fyrir nú í vikunni frumvarp sem m.a. tengist máli um lánsfjárheimildir sem mælt var fyrir í gær.

Með hliðsjón af þessum skýru fyrirmælum verður að telja engum vafa undirorpið að nauðsynlegt sé að afla sérstakrar heimildar Alþingis til þess að breyta ákvörðunum um greiðslur eða framlög úr ríkissjóði samkvæmt fjárlögum í þeim tilvikum þegar markaðir tekjustofnar skila meiru eða rekstrartekjur ríkisstofnana í A-hluta reynast hærri en fjárlög gerðu ráð fyrir. Vettvangurinn til þess að taka ákvarðanir af þessu tagi og birta þær er í fjárlögum eða fjáraukalögum en síður í lokafjárlögum. — Þó að það þurfi á stundum, virðulegi forseti. — Það fer einfaldlega mjög illa á því að veita stofnunum t.d. heimild til að ráðstafa umframtekjum á tilteknu rekstrarári löngu eftir að því er lokið. Einnig er það óæskilegt að sérstakir fjárlagaliðir, sem ekki hafa birst í fjár- eða fjáraukalögum, komi fyrst fram í lokafjárlögum og Alþingi hafi þannig ekki fengið tækifæri fyrr en í lokafjárlögum til að fjalla um tiltekið viðfang.

Þeirri hugmynd hefur og verið hreyft að til greina komi að breyta ákvæðum fjárreiðulaga um framsetningu á fjárlögum og ríkisreikningi á þann veg að markaðar tekjur og rekstrartekjur verði færðar á gjaldahlið og dragist þannig frá útgjöldum. Með þessum hætti yrði komist hjá því að afla sérstakra heimilda í lokafjárlögum. Ætla verður að breyting á fjárreiðulögum, sem fæli í sér að heimilt væri að ráðstafa ófyrirséðum hækkunum á mörkuðum tekjustofnum og rekstrartekjum ríkisstofnana án sérstaks samþykkis Alþingis, stæðist ekki framangreind ákvæði stjórnarskrár og þau sjónarmið sem þau eru reist á. Með öðrum orðum væri líklegt að slík breyting yrði ekki talin standast stjórnarskrá. Á meðan stjórnarskrá er ekki breytt í þessum efnum verður Alþingi því jafnan að taka afstöðu til þess í lokafjárlögum hvernig ráðstafa beri þessum tekjum.

Að lokum vil ég, virðulegi forseti, víkja að III. kafla þessa umfangsmikla nefndarálits frá meiri hluta fjárlaganefndar en það fjallar um frávik frá fjárlögum og aukið eftirlit.

Í ljósi hinna órjúfanlegu tengsla lokafjárlaga við ríkisreikning þykir ekki úr vegi að víkja hér nokkrum orðum að ríkisreikningi fyrir árið 2006. Samkvæmt niðurstöðu hans stóðu 75 fjárlagaliðir, eða u.þ.b. sjöundi hver liður, í halla umfram 4% í árslok 2006. Í árslok 2005 stóðu 96 liðir með halla umfram vikmörk. Þegar horft er á samanlagða stöðu hallaliða yfir 4% er um að ræða tæplega 14 milljarða kr. halla en hallinn var 8 milljarðar kr. árið á undan. Þegar á heildina er litið stóðu tveir af hverjum þremur fjárlagaliðum annaðhvort með ofnýttar eða vannýttar heimildir umfram 4% vikmörk um síðustu áramót.

Þótt halli umfram 4% í lok ársins 2006 sé á færri liðum en í árslok 2005 hefur samanlögð staða hallaliða ekki batnað. Við þessum vanda, sem að nokkru leyti einkennist af skorti á aga og aðhaldi í rekstri, sbr. skýrslur Ríkisendurskoðunar um framkvæmd fjárlaga, er brýnt að bregðast að mati fjárlaganefndar. Hafa verður í huga í þessu sambandi að í raun eru heimildir fjárreiðulaga til greiðslna umfram fjárlög mjög þröngar, sbr. einkum 33. og 34. gr. fjárreiðulaga.

Það er því óæskilegt og í mótsögn við lögin að stofnanir, oft sömu stofnanirnar, fari ár eftir ár fram úr fjárheimildum án þess að gripið sé til nauðsynlegra eða viðeigandi aðgerða. Aðgerðirnar hljóta annaðhvort að felast í því að hækka fjárheimildir viðkomandi stofnana eða ganga eftir því að stofnanir virði þann útgjaldaramma sem þeim er sniðinn. Að öðrum kosti telur fjárlaganefnd að ekki verði undan því vikist að ráðuneytin beiti þeim úrræðum sem bæði starfsmannalög og fjárreiðulög kveða á um að beita megi þegar forstöðumenn og stjórnir ríkisaðila, svo sem ráðuneytin, virða ekki útgjaldaramma fjárlaga.

Einnig vekur athygli hve margir liðir færa verulega ónýttar fjárheimildir milli ára. Þannig standa 54% allra fjárlagaliða með afgang umfram 4% vikmörk. Í einhverjum tilvikum kann slíkt að eiga sér skýringar, t.d. getur verið um að ræða fjárveitingar vegna stofnkostnaðar sem tekur lengri tíma að hrinda í framkvæmd. Þegar jafnmargir liðir standa með miklar ónýttar fjárheimildir verður á sama hátt að ganga úr skugga um hvort fjárveitingin hafi ekki endurspeglað rétt ástand í rekstri eða hvort viðkomandi stofnun hafi ekki sinnt starfsemi sinni með viðunandi hætti og því sé veruleg ónýtt fjárveiting.

Eftir að hafa kynnt mér vel rekstur ríkisins og framkvæmd fjárlaga hverju sinni og borið það saman við rekstur sveitarfélaganna tel ég að með því átaki sem sveitarfélögin fóru í í eftirlitsskyldu sinni —hugsanlega út af því að samþykkt voru lög á Alþingi varðandi eftirlitsnefnd með fjármálum sveitarfélaga — hafi þau farið nokkuð fram úr ríkinu sjálfu varðandi þessi mál. Segja má að ríkisstofnanir, ráðuneyti og við hér á hinu háa Alþingi gætum lært heilmikið af sveitarfélögunum varðandi rekstrarformið og ekkert síður eftirlitsskylduna og þá áætlanagerð og þau eftirlitskerfi sem sveitarfélögin hafa byggt upp.

Miðað við það sem ég hef kynnt mér, og hef ég lengi fylgst vel með störfum sveitarfélaganna, sjá sveitarfélögin ekki halla umfram 4% mörkin eða sýna afgang á liðum miðað við samþykktar fjárhagsáætlanir. En allt má til betri vegar færa.

Ég ítreka að fjárlaganefnd tekur undir með Ríkisendurskoðun sem minnir á í skýrslu sinni um framkvæmd fjárlaga árið 2006 — en það er það ár sem við ræðum hér í lokafjárlögum — að forstöðumönnum ríkisstofnana beri skilyrðislaust að reka stofnanir sínar innan fjárheimilda og leitast við að tryggja að svo sé. Brýnt er að stofnanir og ráðuneyti sem hlut eiga að máli bregðist við þessum vanda og ráði sem fyrst bót á honum.

Þá er ekki síður mikilvægt að fjárlaganefnd Alþingis hafi frumkvæði að því að koma þessum málum í rétt horf og hefur nefndin kallað reglulega eftir upplýsingum vegna fjárlagaársins 2007 og fengið skýringar frá ráðuneytum og stofnunum vegna fyrstu níu mánaða þess árs. Unnið er að því innan fjárlaganefndarskrifstofu Alþingis, eða innan nefndasviðs Alþingis, að endurbæta og virkja eftirlitshlutverk Alþingis enn frekar með því að fá fram upplýsingar mun fyrr og stuðla þannig að virkari greiningarvinnu.

Á fundi fjárlaganefndar nú í hádeginu voru lögð fram gögn og sundurliðuð aðeins og ítarleg greining á rekstrarstöðu fjárlagaliða og ríkisstofnana fyrir fyrstu þrjá mánuði þessa árs.

Fjárlaganefnd fékk á fund sinn, vegna frumvarps til lokafjárlaga, fulltrúa frá Ríkisendurskoðun og frá fjármálaráðuneytinu. Þeir gerðu grein fyrir megininntaki frumvarpsins. Ég hef hér gert grein fyrir, virðulegi forseti, umræddu nefndaráliti meiri hlutans sem stjórnarliðar í fjárlaganefnd standa að. Ég vil nota tækifærið og þakka það samstarf sem við höfum átt í nefndinni í þessu máli eins og fjölmörgum öðrum. Við í meiri hlutanum leggjum til að lokafjárlögin fyrir árið 2006 verði samþykkt óbreytt og erum ekki með neina breytingartillögu í farteskinu.

Ég vil hins vegar ítreka það, og hvetja þá aðila sem hér fylgjast með umræðum og starfa hjá ríkisstofnunum eða koma að ríkisrekstri á einhvern hátt, að kynna sér nefndarálit meiri hlutans. Ég hvet þá aðila einnig til að kynna sér nefndarálit minni hlutans, virðulegi forseti, því að í þessu nefndaráliti, sem er mun víðtækara en verið hefur undanfarin ár, má segja að stigin séu nokkur skref sem fjárlaganefnd hefur viljað stíga frá því að hún kom saman síðastliðið sumar. Það tengist því m.a. að við teljum að við eigum ekki að sætta okkur við þau frávik sem komið hafa fram og tengjast m.a. eftirlitsskyldu þingsins og ráðuneytanna. Við tökum fyllilega undir með Ríkisendurskoðun í þeim efnum.