fullnusta refsinga.

Virðulegi forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til laga um fullnustu refsinga. Frumvarpið felur í sér heildarendurskoðun á gildandi fullnustulögum, nr. 49/2005, og er liður í að bæta fullnustukerfið.

Það er margt sem betur má fara sem ekki er unnt að taka á í þessu frumvarpi. Í því sambandi má nefna geðheilbrigðismál fanga sem hafa verið mikið í umræðunni undanfarin missiri. Það er þungt og erfitt mál og vandasamt og staðan er vissulega alvarleg. Vinnuhópur um geðsjúka sakhæfa fanga mun taka til starfa á næstu dögum og er sú vinna í samvinnu við velferðarráðuneytið. Honum er ætlað að vinna að lausnum svo geðsjúkir fangar fái viðeigandi meðferð.

Þá vil ég taka fram líka í tengslum við þetta mál að ég er þeirrar skoðunar að rétt sé að huga að því hvort ekki megi auka vægi annarra tegunda refsinga en fangelsisrefsinga. Þá hef ég einkum í huga rafrænt eftirlit og samfélagsþjónustu. Ég hef nú falið refsiréttarnefnd að kanna það með það í huga að gera breytingar á hegningarlögum.

Þá mun ég, virðulegi forseti, víkja að efni frumvarpsins.

Á þeim tæpu tíu árum sem núverandi fullnustulöggjöf hefur verið í gildi hefur reynt á ýmis atriði varðandi túlkun laganna fyrir dómstólum hjá umboðsmanni Alþingis og við úrlausn ráðuneytisins á stjórnsýslukærum á málefnasviðinu. Þá hefur tækni fleygt fram og nýir möguleikar skapast við fullnustu refsinga, svo sem með rafrænum ökklaböndum. Þá hafa úrlausnarefni fullnustukerfisins breyst, m.a. samhliða aukinni alþjóðavæðingu í glæpastarfsemi.

Með bréfi hinn 30. júní 2010 skipaði þáverandi dómsmálaráðherra nefnd til þess að endurskoða lög um fullnustu refsinga, nr. 49/2005, og skilaði nefndin frumvarpi til innanríkisráðuneytisins árið 2012. Frumvarpið sem hér er lagt fram er byggt á störfum nefndarinnar en hefur þó tekið nokkrum breytingum í meðförum ráðuneytisins sem og eftir athugasemdir í umsagnarferli. Frumvarpið er ítarlegra en gildandi löggjöf og miðar að því að gera löggjöfina skýrari og framkvæmd hennar skilvirkari.

Í I. kafla frumvarpsins er gerð grein fyrir markmiðum laganna, skilgreiningum og gildissviði. Markmið laganna er að fullnusta refsinga fari fram með öruggum en skilvirkum hætti og að sérstök og almenn varnaðaráhrif refsinga séu virk. Jafnframt er það markmið laganna að draga úr líkum á ítrekun brota og stuðla að farsælli aðlögun dómþola að samfélaginu að fullnustu lokinni. Eins og við vitum er ítrekun brota mjög há á Íslandi. Hér er um að ræða nýtt ákvæði í markmiðssetningu laga, en nauðsynlegt er að skýrt sé kveðið á um hver stefnan sé í málefnum er varða fullnustu refsinga, enda ljóst að refsingar hafa lítinn tilgang ef þær eru ekki fullnustaðar með fullnægjandi hætti svo stofnanir réttarvörslukerfisins njóti trausts.

Þá er til dæmis hægt að draga úr ítrekun brota með því að betra dómþola á ýmsum sviðum og gefa þeim kost á menntun, hvetja þá til vímulauss lífernis og hjálpa þeim þannig inn á nýrri og farsælli brautir.

Með frumvarpinu er kveðið á um gildissvið laganna og það afmarkað. Munu lögin gilda um fullnustu refsinga, eftirlit með skilorðsbundnum refsingum, náðun og frestun ákæru og innheimtu sakarkostnaðar. Þá er gert ráð fyrir að lögin gildi um gæsluvarðhald eftir því sem við á og einnig stjórnsýslu fangelsismála.

Í II. kafla frumvarpsins eru reglur er varða einmitt stjórnsýslu fangelsismála. Þar er gerð grein fyrir yfirstjórn fangelsismála, starfsmönnum fangelsiskerfisins, réttindum þeirra og skyldum og skipan og verkefnum náðunarnefndar. Með lögum nr. 145/2013 var gildandi lögum um fullnustu refsinga breytt í þá veru að forstöðumenn fangelsa verði skipaðir af forstjóra Fangelsismálastofnunar í stað ráðherra og er ekki haggað við þeirri skipan í þessu frumvarpi.

Þau nýmæli ber hér helst að nefna að í kaflanum er að finna ákvæði um bakgrunnsskoðanir þeirra sem starfa í fangelsum ríkisins. Um er að ræða nýmæli sem á meðal annars að sporna við því að skipulögð brotasamtök nái að koma aðilum til starfa í fangelsiskerfinu en færst hefur í vöxt erlendis að erlend brotasamtök komi mönnum sínum fyrir í stofnunum með það fyrir augum að hafa áhrif og fá aðgang að upplýsingum. Hvort tveggja er ógn við öryggi fangelsa og getur dregið úr því að markmið fullnustunnar nái fram að ganga.

Loks er kveðið á um fangavarðanám. Ákvæðið er almennt orðað sem gefur svigrúm til að útfæra námið frekar, en verið er að endurskoða fangavarðanámið í tengslum við vinnu við gerð fullnustuáætlunar og einnig í framhaldi af því að lokið verði endurskoðun á lögregluskólanum og lögreglunámi en hún er á lokastigum.

Í III. kafla frumvarpsins eru reglur um fullnustu óskilorðsbundinna fangelsisrefsinga og fleiri slík atriði. Í kaflanum er gerð grein fyrir því hvernig standa skuli að því að tilkynna hvenær mæta skuli til afplánunar, útreikning afplánunartíma, frestun afplánunar, vinnu fanga, nám og starfsþjálfun og fleira í þeim dúr. Í kaflanum er þó að finna nokkur nýmæli, auk þess sem eldri ákvæði eru lagfærð.

Af nýmælum ber helst að nefna að kveðið er á um að stofnunin taki við dómum til skráningar þar sem dómþoli er dæmdur ósakhæfur, en samkvæmt gildandi lögum er engri stofnun utan dómstólanna skylt að halda utan um skráningu þeirra í dag. Þá er að finna ákvæði um útreikning afplánunartíma samkvæmt danskri fyrirmynd og ákvæði um útreikning samanlagðs refsitíma gerð skýrari. Þá er gerð grein fyrir skiptingu fangelsa í opin og lokuð fangelsi, en svo er ekki í gildandi löggjöf. Talið er nauðsynlegt að gera greinarmun á opnu og lokuðu fangelsi í lögum þar sem gerður er greinarmunur á réttindum fanga sem vistast í mismunandi fangelsum, t.d. vegna réttar til heimsókna. Með þessu er verið að styrkja lagastoð ýmissa ákvæða sem er afar brýnt í málaflokki sem þessum.

Ákvæði um heilbrigðisþjónustu fanga var enn fremur skert. Ákvæði um skyldu fangelsisyfirvalda til að tryggja velferð barna fanga sem þar dvelja er nýmæli. Þá er heimild Fangelsismálastofnunar ríkisins til að leyfa fanga að afplána refsingu utan fangelsis jafnframt rýmkuð.

Þess ber einnig að geta hér að skyldur Fangelsismálastofnunar hafa verið skýrðar og afmarkaðar er varða gerð meðferðaráætlana. Samkvæmt gildandi rétti er skylt að gera meðferðaráætlun fyrir hvern fanga. Það er hins vegar ekki nauðsynlegt að gera meðferðaráætlanir fyrir alla fanga og er það lagt í hendur sérfræðinga Fangelsismálastofnunar að meta hvort nauðsynlegt sé að gera meðferðaráætlun fyrir fanga.

Í IV. kafla frumvarpsins eru reglur um réttindi og skyldur fanga. Í kaflanum er að finna ný ákvæði um bókasafn, búnað í klefa o.fl. Þær breytingar sem gerðar eru í frumvarpinu frá gildandi lögum eru flestar gerðar í þeim tilgangi að uppfylla kröfur evrópsku fangelsisreglnanna frá árinu 2006 sem gefnar eru út af Evrópuráðinu og eru byggðar á mannréttindasáttmála Evrópu, þeim málum sem lögð hafa verið fyrir Mannréttindadómstól Evrópu og með hliðsjón af skýrslum nefndar Evrópuráðsins.

Þannig eru flest nýmælin til þess fallin að bæta stöðu fanga. Þó eru breytingar í þessum kafla frumvarpsins sem geta þrengt að föngum og má þar nefna að ákvæði um heimsóknir hefur verið breytt til að styrkja baráttu fangelsisyfirvalda gegn smygli á fíkniefnum og lyfjum inn í fangelsi sem og baráttunni gegn vændi og annarri misnotkun í fangelsum. Þau nýmæli eru einnig lögð til að búnaður, svo sem sjónvörp, tölvur og hljómflutningstæki, sem fangar geta sótt um leyfi til að hafa í klefum sínum verði eign fangelsisins og leigður til fanga gegn vægu gjaldi. Ljóst er að fyrirkomulag þetta, sem þekkist víða erlendis, mun takmarka getu fanga til að misnota þessi tæki, t.d. til að fela fíkniefni inni í þeim og komast heimildarlaust á netið.

Í V. kafla eru reglur um leyfi úr fangelsi. Þar eru skýr ákvæði um reglubundin dags- og fjölskylduleyfi, en það síðarnefnda er nýmæli, skammtímaleyfi og leyfi til að vinna utan fangelsis. Lagt til að fangi fái fjölskylduleyfi úr fangelsi ef hann uppfyllir tiltekin skilyrði, svo sem að hann hafi nýtt sér dagsleyfi reglubundið samfellt í tvö ár og að leyfi teljist gagnlegt sem þáttur í refsifullnustunni. Ljóst er að þetta úrræði mun eingöngu nýtast föngum með þyngri refsingar. Þessar breytingar eru ekki síst til komnar vegna gagnlegra athugasemda Afstöðu, félags fanga, en auk þess er þetta að norrænni fyrirmynd en þar eru þessi leyfi kölluð helgarleyfi. Talið var heppilegra að kalla þessi leyfi fjölskylduleyfi í stað helgarleyfis, enda ekki skilyrði að taka þau um helgar, heldur allt eins á virkum dögum.

Í VI. og VII. kafla eru reglur um leit, líkamsleit og líkamsrannsókn annars vegar og agabrot, agaviðurlög o.fl. hins vegar. Ekki eru lagðar til miklar breytingar á þessum reglum samkvæmt gildandi rétti, en þó er nauðsynlegt að leggja til að banna fanga að vera viðstaddur leit í klefa. Það tíðkast til dæmis í Danmörku að fangar séu að jafnaði ekki viðstaddir leit í klefa, enda getur það haft mjög truflandi áhrif og skaðað leit. Þá hefur reynslan af þessu fyrirkomulagi hér á landi ekki verið góð. Fleiri fangaverði þarf til að framkvæma hverja leit og eru nokkur dæmi um að leit hafi farið úr böndum. Fangi sem viðstaddur er leit sér hvar leitað er og lærir þannig hvar heppilegast er að koma fyrir óleyfilegum hlutum. Því er afar mikilvægt að þetta ákvæði nái fram að ganga.

Þá eru lagðar til tvær nýjar tegundir agaviðurlaga, annars vegar flutningur úr opnu fangelsi yfir í lokað fangelsi og hins vegar takmarkanir á útivist og aðstöðu til íþróttaiðkunar í ákveðinn tíma. Í framkvæmd hefur það verið svo að gerist fangi sem vistast í opnu fangelsi uppvís að agabroti hefur hann verið fluttur í lokað fangelsi. Honum hafa ekki verið gerð agaviðurlög heldur litið svo á að flutningur í lokað fangelsi væri nógu íþyngjandi. Það þykir hins vegar rétt að smávægilegar yfirsjónir fanga í opnum fangelsum geti varðað agaviðurlögum án þess að til flutnings í lokað fangelsi komi, t.d. með áminningu. Þegar um alvarlegt brot er að ræða, svo sem neyslu ávana- og fíkniefna, verður að vera hægt að beita flutningi í lokað fangelsi sem agaviðurlögum. Takmörkun á útivist og íþróttaaðstöðu er einkum til komin vegna steraneyslu í fangelsum, en meginmarkmið með steraneyslu er að byggja upp vöðva og því getur verið nauðsynlegt að takmarka aðgengi að lyftingabúnaði fangelsa þegar fangi hefur orðið uppvís að steraneyslu.

Í VIII. kafla frumvarpsins er að finna reglur um reynslulausn. Helstu breytingar sem lagðar eru til felast í að ákvæði varðandi skilgreiningu á alvarleika brota er fært inn í lögin úr reglugerð eins og nú er. Það hversu alvarlegt brot dómþoli afplánar dóm fyrir hefur þýðingu við mat á því hvenær hann getur sótt um reynslulausn. Samkvæmt frumvarpinu teljast manndráp, ofbeldis- og kynferðisbrot, frelsissviptingarbrot, meiri háttar fíkniefnabrot, brenna eða önnur almenn hættubrot og rán til alvarlegra brota.

Þá er lagt til að fangar sem brutu af sér þegar þeir voru á aldrinum 15–21 árs geti fengið, óháð broti, reynslulausn þegar liðinn er einn þriðji af refsitímanum. Ljóst er að strangar kröfur verða gerðar til hegðunar fanga í afplánuninni svo reglan geti átt við. Þá getur reglan verið hvetjandi fyrir mjög unga fanga til að standa sig í afplánun, fara til dæmis í meðferð og þess háttar, svo þeir nái að fóta sig í samfélaginu á ný.

Í IX. kafla er að finna reglur um skilorðsbundnar refsingar og náðun.

Í X. og XI. kafla eru reglur um fullnustu fésekta, innheimtu sakarkostnaðar og framkvæmd upptöku auk ákvæða um innheimtuúrræði. Þær breytingar sem lagðar eru til með þessum köflum eru byggðar á tillögum frá sýslumanninum á Blönduósi, nú sýslumanninum á Norðurlandi vestra, en sýslumanni var falið af hálfu þáverandi dómsmála- og mannréttindaráðuneytis að gera tillögur að úrbótum á innheimtulöggjöfinni á árinu 2010 í samræmi við skýrslu Ríkisendurskoðunar, Eftirlit með innheimtu sekta og sakarkostnaðar, frá júní 2009. Það liggur fyrir að árangur við innheimtu sekta og sakarkostnaðar hér á landi er afleitur, sérstaklega þegar litið er til Noregs, en samkvæmt tölum frá sýslumanninum á Blönduósi er munurinn sláandi. Innheimtuárangur sekta í Noregi miðað við þriggja ára innheimtu er 94% en sambærilegar tölur hér á landi eru 25–35%. Rétt er að benda á að útistandandi sektir eru tæpir 6 milljarðar kr. Hið sama gildir um sakarkostnað, en tugprósentamunur er á innheimtuárangri í Noregi og á Íslandi. Vegna þessa eru í kaflanum lagðar fram tillögur um að rýmka heimildir innheimtuaðila sekta og sakarkostnaðar.

Þá eru í XII. kafla reglur um málsmeðferð og kæruheimildir samkvæmt lögunum sem óþarfi er að rekja hér.

Í XIII. kafla frumvarpsins vil ég segja að séu ýmsar reglur. Helst ber að vekja athygli á refsiákvæði laganna, en dómstólar hafa ítrekað sýknað menn af smygli óleyfilegra muna eða efna í fangelsi landsins þrátt fyrir að búið væri að birta fangelsisreglur í Stjórnartíðindum. Í ljósi þessa var nauðsynlegt að betrumbæta refsiákvæði laganna.

Í ákvæði til bráðabirgða er lagt til að krafa 2. málsliðar 1. mgr. 7. gr. frumvarpsins þar sem áskilið er að forstöðumenn fangelsa ríkisins skuli hafa háskólamenntun sem nýtist í starfi eigi ekki við um þá forstöðumenn sem nú eru að störfum, heldur muni taka gildi þegar þeir hætta störfum og nýir forstöðumenn verða skipaðir.

Ég vil árétta það sem ég sagði áðan um þau verkefni sem verið er að vinna í ráðuneytinu, virðulegi forseti, til viðbótar við það frumvarp sem hér er lagt fram og eiga það sameiginlegt með þessu frumvarpi að bæta stöðu fullnustumála hér á landi. Þetta er viðvarandi verkefni en ég hygg að á þessu stigi sé nauðsynlegt að við tökum ákveðin skref fram á við í þessu.

Hæstv. forseti. Ég hef nú gert grein fyrir helstu atriðum frumvarpsins og legg til að því verði að lokinni þessari umræðu vísað til hv. allsherjar- og menntamálanefndar Alþingis til þóknanlegrar meðferðar og 2. umr.