stjórnarskipunarlög.

Hæstv. forseti. Við ræðum frumvarp til stjórnarskipunarlaga um breytingu á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, með síðari breytingum, um umhverfisvernd, náttúruauðlindir og þjóðaratkvæðagreiðslur.

Hæstv. forsætisráðherra, Sigurður Ingi Jóhannsson, er flutningsmaður málsins og hafði hér greinargóða framsögu um það og fór vel yfir forsendur þess, aðdraganda, skipan og vinnu stjórnarskrárnefndar. Ég mun fyrir mitt leyti ræða frumvarpið eins og það kemur fyrir og út frá þeirri afmörkun að um varfærna nálgun sé að ræða og að mikil og breið samstaða hafi náðst um málið. Ég hef þó hlýtt á ræður hv. þingmanna sem margir hverjir áttu sæti í stjórnarskrárnefnd. Það kemur augljóslega fram í máli hv. þingmanna að hér hafi kannski í besta falli verið um málamiðlanir að ræða og ýmislegt hafi verið rætt sem kemur ekki fram í frumvarpinu.

Í áfangaskýrslu stjórnarskrárnefndarinnar frá júní 2014, en samstaða náðist í nefndinni á þeim tímapunkti um breytingar sem snúa að fjórum málefnum sem yrðu sett í forgang og sneru að framsali valdheimilda umfram þau önnur atriði sem fram koma í frumvarpinu um þjóðaratkvæðagreiðslur á grundvelli undirskrifta almennra kjósenda, umhverfisvernd og þjóðareign á náttúruauðlindum. En á endanum náðist ekki sátt um framsalsákvæðið. Því er í frumvarpinu einvörðungu að finna breytingarnar sem snúa að þessum þremur ákvæðum.

Kannski er synd að hér er ekki að finna tillögur sem snúa að framsali valdheimilda í þágu alþjóðasamvinnu. Ég ætla að leyfa mér að nefna þá tillögu sem nú liggur fyrir þinginu varðandi EES-samninginn og fjallar um að innleiða í íslenskan rétt breytingar á samningnum sem snúa að fjármálaeftirliti á vettvangi Evrópusambandsins og fela í sér stjórnskipuleg álitaefni vegna framsals valdheimilda til evrópskra eftirlitsstofnana. Það mál er til umfjöllunar í hv. utanríkismálanefnd og var jafnframt sent til hv. stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar til umfjöllunar og álits á þessum stjórnskipulegu álitaefnum. Ég ætla ekki að kveða neitt upp úr um það hér enda ekki til staðar í því frumvarpi sem við ræðum.

Þau þrjú atriði sem sátt náðist um í nefndinni og koma fram í frumvarpinu eru í samræmi við það sem kom fram í febrúar fyrr á þessu ári en þó með bókunum til að halda til haga sérstökum sjónarmiðum sem einstaka nefndarmenn vildu halda til haga. Því er hér um að ræða eitt frumvarp en ekki þrjú eins og lagt var upp með þar sem forsendur eru fyrir því að nýta 1. mgr. 79. gr. stjórnarskrárinnar. Þá er jafnframt gert ráð fyrir að breytingarnar sem lagðar eru til nái fram að ganga eftir hefðbundnum farvegi tveggja þinga, þ.e. samþykki þessa þings, alþingiskosningar í milli, og samþykki nýkjörins þings.

Ég ætla aðeins að fara yfir þessi þrjú atriði eins og þau koma efnislega fram í frumvarpinu. Umhverfisvernd hefur á liðnum árum fengið aukið vægi í huga fólks og vitund um mikilvægi þess að vernda umhverfi og náttúru. Auðvitað þarf að treysta á ábyrga hegðun og umgengni við náttúru og umhverfi, en það er með það eins og annað að löggjöfin þarf að fylgja og gefa fordæmi og formgera ábyrgð okkar og umgengni gagnvart umhverfinu verði þannig að heilnæmi og lífsgæði séu tryggð, ekki bara núlifandi kynslóðum heldur afkomendum þannig að það varðveitist inn í framtíðina. Þessi sjónarmið hafa verið að speglast í alþjóðaumhverfinu og sáttmálum á því sviði sem við höfum verið aðilar að og gerst aðilar að. Þessi vilji hefur og komið skýrt fram, ekki bara í opinberri umræðu heldur umfjöllun og vinnu undangenginna ára varðandi stjórnarskrána. Ég fagna því að sátt og samstaða sé um að raungera þessi gildi í íslenskri réttarframkvæmd og þann vilja að tryggja hér gæði og heilnæmi umhverfisins. Mér finnst ágætt að skoða þetta út frá þeim markmiðum sem koma fram í greinargerð frumvarpsins og komu jafnframt fram í áfangaskýrslu stjórnarskrárnefndarinnar og greint er frá á blaðsíðu 5 í frumvarpinu. Þar eru settir fram helstu valkostir í spurningaformi, hvernig ætti best að ná fram þeim markmiðum sem að er stefnt.

Í fyrsta lagi: Á ákvæði um umhverfisvernd að kveða á um skyldu almannavaldsins til að tryggja hagsmuni sem tengjast umhverfi eða fela í sér rétt borgaranna til heilnæms umhverfis? Tillagan í frumvarpinu felur í raun í sér að hvort tveggja er gert.

Í öðru lagi: Á slíkt ákvæði að kveða á um almannarétt, þ.e. meginreglu um rétt manna til frjálsrar farar um óbyggt land og jafnvel dvalar um skamman tíma? Í frumvarpinu er að finna slíkt ákvæði en jafnframt áréttað að ganga skuli vel um náttúruna og virða hagsmuni landeigenda og annarra rétthafa.

Í þriðja lagi er spurt: Á slíkt ákvæði að kveða á um rétt borgaranna til aðgangs að upplýsingum um umhverfismál og þátttöku í ákvörðunum um þau? Frumvarpið felur þetta í sér.

Í fjórða lagi: Á í slíku ákvæði að fjalla um sjálfbærni, vernd fjölbreytni lands og lífríkis og varúðarreglu? Því er svarað játandi í frumvarpinu.

Hér er um að ræða afmarkandi nálgun og flókið og viðamikið verkefni en felur í sér þau grunngildi, verndun, ábyrgð, meginsjónarmið og inntak, um leið og við skoðum það í samhengi við gæði, réttindi og almannaheill.

Vernd náttúru og umhverfis hefur fengið aukið vægi og athygli í þjóðfélagi okkar og á alþjóðavísu og ég get tekið heils hugar undir. Ég tel því mikilvægt, virðulegi forseti, að við náum að tryggja breytingar í þá veru. Auðvitað er ekki síst sú hugsun sem birtist í sjálfbærnihugtakinu að allar ákvarðanir um vernd og um leið nýtingu náttúrunnar feli í sér langtímahugsun til verndar náttúrunni þannig að t.d. endurnýjanlegar auðlindir fái rúm og tíma til að endurnýja sig og náttúran þróast þannig á sínum eigin forsendum til nýtingar komandi kynslóða. Hér er verið að skerpa, met ég, ekki bara á virðingu, almennu viðhorfi og umgengni við náttúruna heldur og stefnumörkun og túlkun laga. Með frumvarpi þessu er jafnframt lagt til að almannarétturinn verði stjórnarskrárvarinn. Hér er kannski markverðast að horft sé til almannaréttarins sem hluta félagslegrar náttúruverndar, þ.e. að allir eigi að geta notið náttúru landsins. Réttinum fylgir sú skylda að ganga vel um náttúruna og gæta ýtrustu varúðar þannig að náttúran spillist ekki og sýna landeiganda og öðrum rétthöfum fulla tillitssemi og virða hagsmuni þeirra. Í lögunum er einnig að finna ákvæði sem takmarka almannaréttinn en hafa að geyma heimildir til að takmarka hann, ýmist vegna hagsmuna landeigenda eða vegna náttúruverndar. Auðvitað er hér um að ræða flókið samspil almannaréttarins og einkaréttarlegra hagsmuna, beinan eða óbeinan eignarrétt, og ætla ég ekki út í lagalegar vangaveltur hér en veit, virðulegi forseti, að nefndin vann gríðarlega góða og vandaða vinnu þegar kom að úrlausn álitaefna sem snúa að þessum málum.

Þá er það og viðurkennt að umhverfisgæði og náttúruvernd eru nátengd mannréttindum og mikilvægi upplýsingagjafar og möguleika almennings til þátttöku í ákvörðunartöku um eigið umhverfi. Það er mikilvægt að viðurkenna. Í greinargerð með frumvarpinu á blaðsíðu 10–11 kemur þetta mjög glögglega fram og margt fleira sem snýr að málefnum um náttúru og umhverfisvernd og mat á áhrifum þess útlistuð.

Ég læt staðar numið varðandi þetta málefni og ætla að víkja að öðrum málefnum frumvarpsins sem fjalla annars vegar um náttúruauðlindir og hins vegar um þjóðaratkvæðagreiðslur. Forsaga náttúruauðlindaákvæðis í stjórnarskrá er löng. Það er rakið í greinargerð og allt aftur til ársins 1962. Við blasir, þar sem við erum rík af slíkum auðlindum og byggjum okkar efnahags- og atvinnulíf á þeim, að mikilvægt er að tryggja slíkt ákvæði í stjórnarskrá, þar sem skýrt er kveðið á um fyrirkomulag og stjórnun þeirra. Í þjóðaratkvæðagreiðslu hefur, eins og fram hefur komið hér fyrr í dag, komið fram skýr vilji meiri hluta þjóðarinnar í þá veru.

Lagt hefur verið til grundvallar að markmið auðlindaákvæðisins yrði að setja löggjafanum skýr mörk varðandi nýtingu og ráðstöfun á náttúruauðlindum og réttindum til þeirra. Lögð skyldi áhersla á að sjálfbær nýting yrði lögð til grundvallar, að gjaldtaka yrði meginreglan, að sala eða varanlegt framsal náttúruauðlinda yrði óheimilt og að nýtingarheimildir gætu ekki leitt til eignarréttar eða óafturkallanlegs forræðis yfir þeim.

Í áfangaskýrslu stjórnarskrárnefndarinnar eru tilgreindir valkostir við útfærslu ákvæðis um auðlindir og það sett fram með svipuðum hætti og ég fór hér yfir varðandi umhverfisvernd. Ég ætla að fara aðeins yfir það. Spurt er:

Hvernig á að afmarka hugtakið þjóðareign? Á að miða það við eignarrétt ríkisins eða vísa til sameiginlegra hagsmuna þjóðarinnar, án þess að með því sé átt við eignarrétt í lagalegum skilningi? Í frumvarpinu er lagt til að þjóðareignarhugtakið sé notað í lagalegri merkingu varðandi tilteknar sameiginlegar auðlindir. Jafnframt sé kveðið á um að auðlindir almennt í náttúru Íslands tilheyri þjóðinni sem er þá fremur stefnuyfirlýsing án ákveðins lagalegs inntaks.

Í öðru lagi: Á ákvæði um auðlindir að ná til allra auðlinda eða einungis þeirra sem ekki eru í einkaeigu? Í frumvarpinu eru ákvæði sem ná til allra auðlinda og segir þar að þær beri að nýta á sjálfbæran hátt og til hagsbóta landsmönnum öllum. Meginefni ákvæðisins lýtur hins vegar að sameiginlegum auðlindum.

Í þriðja lagi: Á í stjórnarskrá að veita löggjafanum ríkara svigrúm til breytinga á auðlindastýringu, þannig að úthlutunarheimildir kunni að verða skertar? Í frumvarpinu er gengið eins langt og talið er unnt við að hnykkja á svigrúmi löggjafans varðandi auðlindastýringu og koma í veg fyrir væntingar um að afnotaheimildir sem ríkið veitir einkaaðilum leiði til varanlegra eignarheimilda. Það leiðir hins vegar ekki sjálfkrafa til breytinga á gildandi nýtingarheimildum enda verður það verkefni löggjafans og stjórnvalda að úthluta þeim og endurnýja innan ramma nýs ákvæðis.

Hér er að mínu mati tekið á þeim álitaefnum sem eins og ég sagði hefur verið tekist á um um langa hríð og verður eflaust áfram, en kannski þess vegna er mikilvægt að taka á því í stjórnarskrá með þeim breytingum sem hér eru lagðar til. Hugtakið er vítt og viðfangsefnið því hvorki einfalt né einhlítt. Verði frumvarpið að lögum mun þurfa að yfirfara lagabálka sem lúta að auðlindanýtingu og tekið er fram í greinargerð og skýrt með lögfestingu þessa frumvarps, að varanlegt framsal auðlinda og landsréttinda í þjóðareigu verður bannað. Gjaldtökuákvæði og forsendur og fyrirkomulag gjaldtöku verður skýrara en eftir sem áður með rökum í höndum löggjafans að setja skýrar reglur um gjaldtöku.

Ég fer þannig yfir þetta hér vegna þess að ég tel afar brýnt að við náum samstöðu um þessi ákvæði og framgang. Í ljósi þess að tíminn í þessari umræðu er takmarkaður ætla ég að láta nægja varðandi lokamálefnið, þjóðaratkvæðagreiðslur, sem ég ber þó fulla virðingu fyrir og vona innilega að við náum árangri með því að klára frumvarpið eins og það kemur fyrir, enda var mikið um það deilt eins og fram hefur komið í máli hv. þingmanna sem margir hverjir áttu sæti í nefndinni um þessi atriði, að þá hefur komið fram skýr vilji þjóðarinnar til að gera breytingar í þá veru. Ég get vitnað til atkvæðagreiðslunnar frá 2012. Þannig undirstrikar markmið nýs ákvæðis um þjóðaratkvæðagreiðslur það að allt ríkisvald kemur frá þjóðinni, að móta farveg fyrir kjósendur að koma beint að ákvörðunum um mikilvæg mál og geta því knúið fram þjóðaratkvæðagreiðslur. Útfærslan verður alltaf vandmeðfarin og fjölbreyttar leiðir hægt að fara. Ég vísa enn og aftur til greinargerðar í frumvarpinu sem ég tel vandaða og útskýra þetta mjög vel og draga fram mjög góða vinnu, að ég met, stjórnarskrárnefndarinnar. Yfir þetta er mjög vel farið á blaðsíðu 30 í frumvarpinu. Það var haft að leiðarljósi í störfum nefndarinnar.

En það er í raun bagalegt og ég tek undir það sem fram hefur komið í máli hv. þingmanna sem á undan mér hafa talað, að hafa ekki náð þessu máli inn í þingið fyrr. Í ljósi þess að tími til kosninga er naumur er mikilvægt engu að síður að ná því inn áður en þessu kjörtímabili er lokið. Ég ítreka að ég fagna frumvarpinu og þeirri samstöðu sem þó myndaðist um þessi mikilvægu málefni til breytinga á stjórnarskrá okkar. Hæstv. forsætisráðherra sagði í framsögu sinni að nefndin hafi forgangsraðað þeim ákvæðum sem hægt væri að ná sátt og samstöðu um. Það styrkir að mínu viti þetta mál og þá góðu vinnu sem nefndin hefur innt af hendi í þessu ferli og byggir auðvitað á vinnu sem hefur farið fram varðandi stjórnarskrármál þar á undan. Það segi ég út frá þessu frumvarpi eins og það birtist mér í 1. umr. fremur en það sem ekki kemur fram í frumvarpinu.

Ég leyfi mér að vera bjartsýnn á að efni frumvarpsins hljóti hljómgrunn og þótt eflaust mætti ýmislegt annað koma fram legg ég ekki mat á það hér að sinni.