varnir gegn hagsmunaárekstrum hjá æðstu handhöfum framkvæmdarvalds í Stjórnarráði Íslands.
Herra forseti. Ég mæli fyrir frumvarpi til laga um varnir gegn hagsmunaárekstrum hjá æðstu handhöfum framkvæmdarvalds í Stjórnarráði Íslands. Frumvarpið er samið í forsætisráðuneytinu með það að markmiði að setja skýrari reglur um störf þeirra starfsmanna Stjórnarráðsins sem fara með æðsta vald í málefnum stjórnsýslunnar til að tryggja eins og unnt er að þeir vinni störf sín í þágu almennings af heilindum. Um er að ræða ráðherra, ráðuneytisstjóra, skrifstofustjóra og sendiherra. Þá tekur hluti ákvæða frumvarpsins einnig til aðstoðarmanna ráðherra þótt þeir teljist ekki í strangasta skilningi til æðstu handhafa framkvæmdarvalds. Málið á rætur að rekja til sáttmála ríkisstjórnarflokkanna um ríkisstjórnarsamstarfið þar sem lögð er áhersla á góð vinnubrögð, opna og gegnsæja stjórnsýslu og að kappkostað verði að miðla upplýsingum um ákvarðanir og ferli sem varða hagsmuni almennings. Í þeim anda lagði ég fram frumvarp um breytingar á upplýsingalögum á síðasta þingi sem var samþykkt. Í sama anda var hér lagt fram frumvarp sem var samþykkt um tjáningarfrelsi og þagnarskyldu opinberra starfsmanna. Nú er hv. allsherjar- og menntamálanefnd sömuleiðis með frumvarp frá mér til meðferðar um vernd uppljóstrara. Hér kemur síðan frumvarp sem á rætur að rekja til starfshóps um eflingu trausts á stjórnmálum og stjórnsýslu sem ég skipaði snemma árs 2018. Þeim hópi var m.a. falið að kanna hvaða breytingar væru nauðsynlegar á lögum og reglum til að auka gagnsæi og varnir gegn spillingu, stuðla að heilindum í störfum í almannaþágu og takast á við hagsmunaárekstra í tengslum stjórnsýslu og atvinnulífs. Starfshópurinn skilaði skýrslu í september 2018 og þar voru gerðar 25 tillögur til stjórnvalda, þar á meðal um hagsmunaskráningu sem tekið er á í þessu frumvarpi, samskipti við hagsmunaverði, en það er íslenska orðið yfir það sem við köllum stundum lobbíista, og starfsval að loknum opinberum störfum. Þessu frumvarpi er ætlað að koma til móts við áðurnefndar tillögur og sömuleiðis að mæta ábendingum GRECO, samtaka ríkja gegn spillingu í fimmtu úttekt samtakanna á Íslandi sem beindist m.a. að æðstu handhöfum framkvæmdarvalds.
Tillögur frumvarpsins um hagsmunaskráningu í 2. gr. ganga út frá þeirri meginreglu að æðstu handhöfum framkvæmdarvalds og aðstoðarmönnum ráðherra verði skylt að tilkynna um eignir sínar, skuldir og ábyrgðir hérlendis og erlendis, auk upplýsinga um maka og ólögráða börn á framfæri þeirra. Þá verði sama hópi skylt að tilkynna um gjafir og önnur hlunnindi og fríðindi í tengslum við starfið sem eru þá nánar skilgreind í 2. gr. Tilkynningarnar berist til forsætisráðuneytisins sem haldi utan um þær og birti almenningi á vef Stjórnarráðs Íslands. Við setningu reglna af þessu tagi þarf að gæta að jafnvægi á milli tilkalls almennings til að geta nálgast upplýsingar um hagsmuni æðstu handhafa framkvæmdarvalds annars vegar og friðhelgi einkalífs þeirra hins vegar. Með hliðsjón af síðarnefnda sjónarmiðinu er mælt fyrir um tilteknar undantekningar frá meginreglunni um að tilkynna skuli hagsmuni og birta upplýsingar um það opinberlega. Er nánar farið yfir það í 2. gr. Þannig verður ekki skylt að tilkynna um skuldir og ábyrgðir vegna íbúðarhúsnæðis og bifreiðar til eigin nota, skuldbindingar vegna námslána, minni skuldbindingar við hefðbundnar lánastofnanir að fjárhæð undir 5 millj. kr. og gjafir undir 50.000 kr. Þá er ekki gert ráð fyrir að sá hluti skránna sem tekur til maka og ólögráða barna á framfæri þessara starfsmanna verði birtur opinberlega en forsætisráðuneytið mun hins vegar halda utan um þær upplýsingar og nýta þær við ráðgjafar- og eftirlitshlutverk sitt sem ég mun nánar koma að hér á eftir.
Í 3. gr. frumvarpsins er að finna reglur um aukastörf æðstu handhafa framkvæmdarvalds og aðstoðarmanna ráðherra þar sem kemur fram að þessi störf teljist full störf og að meginreglu sé óheimilt að sinna aukastörfum samhliða þeim. Unnt verður að sækja um undanþágu frá þessari reglu ef fyrirhugað aukastarf telst til mannúðarstarfa, kennslu eða fræðistarfa, vísindarannsókna, listsköpunar eða annarra tilfallandi starfa en ávallt er það skilyrði að starfið hafi ekki áhrif á störf viðkomandi fyrir Stjórnarráð Íslands og greiðslur teljist innan hóflegra marka. Forsætisráðuneytið afgreiðir beiðnir um undanþágur og birtir skrá um heimil aukastörf á vef Stjórnarráðsins. Um er að ræða sambærilegar reglur og hafa hingað til gilt um aukastörf ráðherra, en gildissvið þeirra víkkað út til að ná einnig yfir ráðuneytisstjóra, skrifstofustjóra, sendiherra og aðstoðarmenn ráðherra.
Eitt af meginviðfangsefnum frumvarpsins er að ná utan um samskipti handhafa framkvæmdarvalds við svokallaða hagsmunaverði eða lobbíista. Hugtakið hagsmunaverðir nær yfir þá sem tala máli einkaaðila gagnvart stjórnvöldum og leitast við að hafa áhrif á störf þeirra í atvinnuskyni. Það ber að taka fram í þessu tilfelli að almennt er sjálfsagt að stjórnvöld taki tillit til þarfa og væntinga þeirra einstaklinga og fyrirtækja sem ákvarðanir stjórnvalda hafa áhrif á. Það er ekki óeðlilegt að einkaaðilar feli hagsmunavörðum að gæta hagsmuna sinna gagnvart hinu opinbera, hvorki almennt né í einstökum málum.
Vegna þess að við birtum nú yfirlit yfir fundi í opnum dagbókum mun koma fram að ég hef átt fjöldamarga fundi með hagsmunavörðum í tíð minni sem forsætisráðherra og ekki óeðlilegt að það sé gert. Það er eðlilegt að leita eftir sjónarmiðum þar. Hér er fyrst og fremst verið að huga að gagnsæi. En hins vegar verður maður var við það að stundum eru slík samskipti sjálfkrafa álitin tortryggileg, það eru þau ekki. Hér er hins vegar verið að reyna að auka gagnsæi í kringum þessi samskipti. Hlutverk hagsmunaaðila og hagsmunavarða getur verið mikilvægt þegar kemur að undirbúningi laga og reglusetningar, ákvörðunartöku, samningagerðar og öðrum verkefnum. En í anda þess sem ég sagði áðan þá miða reglur frumvarpsins ekki að því að hindra störf hagsmunavarða heldur að tryggja eins og mögulegt er að samskipti stjórnvalda við þá byggist á lögmætum og málefnalegum grunni, að upplýsingar um samskiptin séu aðgengilegar almenningi.
Í 4. gr. frumvarpsins kemur því fram að skylt sé að skrá upplýsingar um samskiptin í samræmi við ákvæði upplýsingalaga, laga um opinber skjalasöfn og laga um Stjórnarráð Íslands. En í gildandi lögum, eins og kunnugt er, eru skýr ákvæði um það að taka skuli fundargerðir af slíkum fundum og geyma. Þá er að finna það nýmæli í 2. mgr. ákvæðisins að upplýsingar um aðkomu hagsmunavarða og annarra einkaaðila að samningu stjórnarfrumvarpa skuli tilgreina í greinargerð með frumvörpum. Það er mikilvægt til að alþingismenn og allur almenningur geti hæglega áttað sig á því þegar stjórnarfrumvarp er samið að tillögu utanaðkomandi aðila sem getur átt hagsmuna að gæta.
Frumvarpið gerir ráð fyrir því að áður en hagsmunavörður leitast við að hafa áhrif á störf stjórnvalda fyrir hönd umbjóðenda sinna skuli hann tilkynna sig og hlutverk sitt og í tilkynningu skuli greina nafn og kennitölu hagsmunavarðar vinnuveitandans og starfsstöð og hlutverk, þ.e. fyrir hvaða aðila hann kemur fram og helstu hagsmuni þeirra. Taka skal fram hvort hlutverk hans er viðvarandi eða tilfallandi og hvenær er gert ráð fyrir að því ljúki. Eins og áður segir er gert ráð fyrir að forsætisráðuneytið haldi utan um skráningarnar og birti almenningi á vef Stjórnarráðsins. Þó er gerð undantekning vegna aðkomu hagsmunavarða að málsmeðferð á grundvelli stjórnsýslulaga. Slík tilkynningarskylda væri afar íþyngjandi þar sem um þúsundir mála er að ræða á hverju ári.
Ein af tillögum starfshóps um eflingu trausts á stjórnmálum og stjórnsýslu er að settar verði reglur um starfsval að loknum opinberum störfum sem koma í veg fyrir að starfsfólk gangi inn í störf hjá einkaaðilum vegna aðgangs að upplýsingum úr opinberu starfi. Sífellt algengara er að ríki setji slíkar reglur og hafa Norðmenn til að mynda komið á fót kerfi þar sem sérstök nefnd getur lagt bann við því að tilteknir opinberir starfsmenn hefji störf á nýjum vettvangi í allt að sex mánuði. Hér er ekki lagt til að gengið verði eins langt til að byrja með en í 5. gr. frumvarpsins er mælt fyrir um bann við því að æðstu handhafar framkvæmdarvalds og aðstoðarmenn ráðherra noti upplýsingar sem þeir höfðu aðgang að í starfi sér eða öðrum til óeðlilegs ávinnings. Þá yrði þeim óheimilt að gerast hagsmunaverðir í sex mánuði eftir að störfum fyrir Stjórnarráðið lýkur. Forsætisráðuneytið getur veitt undanþágu frá þessu banni ef lítil eða engin hætta er á hagsmunaárekstrum vegna nýja starfsins. Ef synjað er um undanþágu skal starfsmaðurinn halda launum sínum til loka sex mánaða tímabilsins eða þar til hann tekur við öðru starfi. Skrá um undanþágur verður birt almenningi á vef Stjórnarráðsins.
Í 6. gr. frumvarpsins er fjallað um ráðgjöf og eftirlit í tengslum við þau atriði sem hér hafa verið nefnd en gert er ráð fyrir því að forsætisráðuneytið fari með þetta hlutverk, enda sinni ráðuneytið nú þegar skyldum verkefnum á grundvelli laga um Stjórnarráð Íslands sem og samkvæmt siðareglum ráðherra og starfsfólks Stjórnarráðsins. Verði frumvarpið að lögum getur ráðuneytið hafið frumkvæðisathuganir þegar grunur leikur á um að brotið sé gegn hinum nýju reglum. Slík mál geta hafist þegar upplýsingar sem forsætisráðuneytið heldur skrá um benda til hagsmunaárekstra en einnig á grundvelli utanaðkomandi ábendinga eða umfjöllunar fjölmiðla. Ef skoðun ráðuneytisins bendir til þess að um brot sé að ræða er gert ráð fyrir því að það tilkynni niðurstöðuna til hlutaðeigandi ráðuneytis sem hefur vald til að grípa til úrræða á grundvelli starfsmannalaga á borð við áminningu eða uppsögn. Í málum starfsmanna forsætisráðuneytisins er það forsætisráðherra að meta hvort efni séu til slíkra aðgerða. Til að byrja með er ekki lagt til að mælt verði fyrir um sérstök viðurlög við brotum á ákvæðum frumvarpsins en rétt er að geta þess að slík brot kunna að varða refsiábyrgð samkvæmt ákvæðum XIV. kafla almennra hegningarlaga um brot í opinberu starfi. Hvað ráðherra varðar þykir ekki rétt að fela forsætisráðherra að taka til skoðunar meint brot annarra ráðherra á reglum af þessu tagi. Það leiðir af þeirri meginreglu íslenskrar stjórnskipunar að hver ráðherra er æðsti handhafi framkvæmdarvalds hver á sínu sviði. Hin nýju ákvæði geta hins vegar komið til skoðunar við mat á því hvort ráðherra hafi brotið gegn lögum um ráðherraábyrgð. Það er hins vegar mælt fyrir um það í 8. gr. frumvarpsins að heimilt verði að setja nánari ákvæði um framkvæmd þessa í reglugerð. Þar á meðal er viðmið um skráningu og birtingu upplýsinga, heimil aukastörf, hvenær hagsmunavörðum er skylt að tilkynna um hlutverk sitt og undanþágur frá banni við að starfsmenn gerist hagsmunaverðir að loknum störfum fyrir Stjórnarráðið. Þá er heimilt með reglugerð að kveða á um að aðrir starfsmenn Stjórnarráðsins en æðstu handhafar framkvæmdarvalds skuli innan síns ráðuneytis tilkynna um hagsmuni sína, gjafir, hlunnindi og aukastörf. Hvert ráðuneyti skuli halda skrá um upplýsingarnar en með hliðsjón af sjónarmiðum um friðhelgi einkalífsins verði óheimilt að birta þær almenningi.
Í greinargerð með frumvarpinu er fjallað um þær umsagnir sem bárust þegar málið var sett í samráðsgátt, bæði áformin og sömuleiðis frumvarpið. Það var í nóvember sl. sem frumvarpið var sett í samráðsgáttina og m.a. barst umsögn frá Samtökum atvinnulífsins þar sem kemur annars vegar fram að samtökin telji það jákvætt að settar verði skýrar reglur um æðstu handhafa framkvæmdarvalds og styðji að frumvarpið verði að lögum að teknu tilliti til nokkurra athugasemda. Hvað hagsmunaverði varðar telja samtökin að ákvæðin verði að ná til allra sem koma fram sem gæslumenn hagsmuna, hvort sem tengslin við einkaaðila séu bein eða óbein, augljós eða dulin. Enn fremur leggja þau áherslu á að það skipti máli hvort þetta nái einungis til samskipta við Stjórnarráð Íslands eða einnig til annarra stofnana.
Töluvert meira er fjallað um þessar umsagnir, en í tilefni af umsögninni voru ýmsar breytingar gerðar á frumvarpinu. Með vísan m.a. til ábendinga Samtaka atvinnulífsins voru felldar út tilvísanir til þess að hagsmunaverðir þyrftu að hafa það að aðalstarfi að tala máli einkaaðila. Bætt var við ákvæðum um að lögaðilar og félagasamtök gætu annast skráningu fyrir hönd einstaklinga sem störfuðu í umboði þeirra og skerpt var á skýringum í greinargerð, til að mynda varðandi gildissvið ákvæða um tilkynningarskyldu hagsmunavarða.
Herra forseti. Ég þykist vita að frumvarpið muni hljóta töluverða umræðu í hv. stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd sem mun fjalla um þetta mál. Þykist ég vita að margir öfundi þá hv. þingmenn sem þar sitja yfir því spennandi verkefni sem við þeim blasir. Ég tel hins vegar að þetta frumvarp sé liður í því að ná þeim markmiðum sem við settum okkur í stjórnarsáttmála, þ.e. að efla gagnsæi sem er undirstaða trausts. Ég tel að töluverður árangur hafi náðst, m.a. með þeim frumvörpum sem hafa orðið að lögum eða eru hér til meðferðar nú þegar. En það er gríðarlega mikilvægt að skýrar reglur, m.a. um skráningu og meðferð hagsmuna æðstu handhafa framkvæmdarvalds, séu settar og séu skýrar. Þær eru nauðsynlegar til að slíkt traust geti skapast. Við samningu þessa frumvarps var höfð hliðsjón af niðurstöðum innlendra og erlendra sérfræðinga. Ég nefndi starfshóp um eflingu trausts á stjórnmálum og stjórnsýslu. Ég nefndi sömuleiðis ábendingar GRECO og leiðbeiningar Efnahags- og framfarastofnunar Evrópu, OECD, um opinber heilindi.
Að lokum ætla ég að vísa í skilgreiningu OECD á opinberum heilindum. Þau fela í sér að valdhafar breyti rétt líka þegar enginn fylgist með þeim, setji hagsmuni almennings ofar sínum eigin og ræki verkefni sín þannig að þau standist skoðun. Einhverjir kynnu að ætla að það að setja skýrari reglur um hagsmunaskráningu og aukið gagnsæi um æðstu handhafa framkvæmdarvalds sýni að eitthvað tortryggilegt sé í gangi. Ég tel þvert á móti að það sýni vilja til að efla gagnsæi, vilja til þess að hafa sem mest af upplýsingum opið fyrir almenning allan vegna þess að það er að mínu viti þessi undirstaða trausts og heilinda. Ég tel að þetta feli í sér jákvætt skref í átt að opnari og vandaðri stjórnarháttum innan Stjórnarráðsins. Ég tel hins vegar eðlilegt að framkvæmd þess verði metin í kjölfarið með hliðsjón af því hvort gera eigi auknar kröfur til æðstu handhafa framkvæmdarvalds.
Ef ákvæði frumvarpsins reynast vel er jafnframt ástæða til að taka til skoðunar að víkka út gildissvið þess og láta jafnvel þessi ákvæði ná yfir fleiri hópa en nú er gert ráð fyrir. Ég get nefnt sem dæmi forstöðumenn sjálfstæðra ríkisstofnana sem gjarnan fara með mikla hagsmuni á tilteknum sviðum stjórnsýslunnar, sveitarstjórnarfulltrúa og alþingismenn. En auðvitað hafa alþingismenn sett sér sínar eigin reglur um hagsmunaskráningu. Þeim hefur nýlega verið breytt þannig að nú eru til að mynda skuldir, utan við persónulegar íbúðarskuldir og námslánaskuldir, skráðar hér í hagsmunaskráningu. En ég tel hins vegar að Alþingi mætti taka það til skoðunar hvort eðlilegt væri að setja reglur um samskipti þingmanna við hagsmunaverði á svipaðan hátt og hér er lagt til. Það er að sjálfsögðu þingsins að taka afstöðu til þess, það geri ég ekki sem fulltrúi framkvæmdarvaldsins hér. En það er umræða sem hugsanlega getur haldið áfram vettvangi þingsins.
Til að þessi ákvæði frumvarpsins nái tilgangi sínum er mikilvægt að allur undirbúningur verði vandaður, lagasetningin kynnt rækilega, bæði fyrir þeim starfsmönnum sem hún kemur til með að hafa áhrif á og hagsmunavörðum sem þurfa að tilkynna opinberlega um hlutverk sitt. Því er lagt til að þau taki gildi þann 1. janúar 2021.
Herra forseti. Ég ætla ekki að hafa þessa framsögu lengri en legg til að frumvarpinu verði vísað eins og áður sagði til hv. stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar og 2. umr. að þessari lokinni.
