nýting á landi í eigu ríkisins í atvinnuskyni.
Hæstv. forseti. Ég mæli hér fyrir nefndaráliti frá fjárlaganefnd með breytingartillögu um frumvarp til laga um nýtingu á landi í eigu ríkisins í atvinnuskyni. Nefndin fékk á sinn fund fulltrúa ráðuneytisins og Lagastofnunar Háskóla Íslands auk fulltrúa umsagnaraðila frá Landgræðslunni, Bændasamtökum Íslands, Ferðamálastofu, Húnavatnshreppi, Skipulagsstofnun, Samtökum ferðaþjónustunnar, Samorku, Landsvirkjun, Vatnajökulsþjóðgarði og þjóðgarðinum á Þingvöllum. Fulltrúar þessara aðila eru taldir upp í inngangskafla álitsins en auk þeirra umsagna bárust umsagnir frá Bláskógabyggð, Samtökum orku- og veitufyrirtækja og Umhverfisstofnun. Ábendingarnar voru mjög gagnlegar og nýttust nefndinni mjög vel í því að fara yfir efnisatriði frumvarpsins og flestir umsagnaraðilarnir voru jákvæðir gagnvart frumvarpinu en komu með mjög gagnlegar athugasemdir af ýmsum toga um það hvað mætti betur fara og skoða. Ég vil draga það fram hér að það kom fram gagnrýni vegna skorts á samráði við undirbúning málsins. Að vísu má jafnframt benda á að málið fékk tíma í samráðsgátt og frumvarpsdrögin voru send á Samtök sveitarfélaga en gagnrýnin beindist einkum að því að ekki var haft nægilegt samráð við sveitarfélög. Nefndin sendi málið til umsagnar á öll landshlutasamtök sveitarfélaga.
Um efni frumvarpsins er kannski mikilvægast að hafa í huga að hér er verið að reyna að ná utan um og forma verklag til að tryggja samfélagslega hagsmuni um nýtingu og aðgengi að svæðum í eigu ríkisins og með það að markmiði að stuðla að hagkvæmri nýtingu, sjálfbærni, aðgengi og uppbyggingu innviða og atvinnulífs á landi í eigu ríkisins, að teknu tilliti til jafnræðis, hlutlægni, gagnsæis og samkeppnissjónarmiða. Það mun leiða til aukinnar verðmætasköpunar og þannig séð, með öllum þessum markmiðum, tryggjum við betur nýtingu og ávinning fyrir samfélagið í heild sinni.
Hér er kveðið á um auglýsingaskyldu, að uppfylltum tilteknum skilyrðum, þegar ráðstafa á nýtingarrétti á landi í eigu ríkisins og með því er stefnt að jafnræði við úthlutanir af þessu tagi sem eykur jafnframt samkeppni um gæði. Frumvarpinu er ætlað að koma á skipulagðri nýtingu með vandaðri áætlanagerð þannig að nýtingin verði hagkvæm, skynsamleg og í sátt við náttúruna. Jafnframt er ætlunin að tryggja eðlilegt endurgjald fyrir nýtingu á landi í eigu ríkisins en sá tilgangur helst í hendur við meginreglu 16. gr. frumvarpsins um hagstæðasta verð og það markmið að auka fjárfestingar í innviðum til að tryggja nauðsynlega uppbyggingu og aðstöðu á viðkomandi svæði og vernda svæði fyrir átroðningi. Frumvarpið kemur hvorki í veg fyrir né takmarkar afréttarnot í þjóðlendum. Aðilar geta átt önnur óbein eignarréttindi á landi í eigu ríkisins, eins og m.a. má leiða af 2. mgr. 5. gr. laga um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta, nr. 58/1998, og halda þeir þeim réttindum óskertum.
Fyrir nefndinni komu fram þau sjónarmið að undanskilja ætti þjóðlendur frá gildissviði frumvarpsins en lögð var áhersla á að virt væru afréttarnot og óbein eignarréttindi bænda yrðu ekki takmörkuð. Bent var á að halda þyrfti áfram vinnu við að skýra réttindi landeigenda að því er varðar aðgengi og umgengni ferðamanna og annarra í landi bænda.
Nefndin áréttar að eitt af meginmarkmiðum frumvarpsins er að samræmdar reglur gildi um nýtingu alls lands í eigu ríkisins óháð því hver fer með umsýslu þess og það er mikilvægt að tryggja að sömu leikreglur gildi, óháð því hvaða tilfallandi opinberi aðili fer með umsjón eða umsýslu tiltekins landsvæðis, hvort sem það er innan náttúruverndarsvæðis, þjóðlendu eða annars lands í eigu ríkisins. Þess má jafnframt geta að innan Vatnajökulsþjóðgarðs eru bæði ríkisjarðir og þjóðlendur og það er jú aldrei hagkvæmt, virðulegur forseti, að reglur innan þjóðgarðsins séu ekki samræmdar. Þær sérreglur sem koma fram í þjóðlendulögum halda áfram gildi sínu sem sérlög sé það talið ósamrýmanlegt þeim almenna ramma sem kemur fram í frumvarpinu. Að mati nefndarinnar hefur þó verið fyllilega gætt að því að rammalöggjöfin um hvernig standa eigi að samningsgerð um nýtingu á landi í atvinnuskyni rúmist innan þess sem kemur fram í núgildandi þjóðlendulögum.
Nefndin bendir einnig á að frumvarpið takmarkar ekki nýtingu óbeinna eignarréttinda á landi í eigu ríkisins, en þar er einkum átt við afréttareignir á þjóðlendusvæðum. Þá bendir nefndin á að þjóðlendur eru í eigu ríkisins þó að sveitarfélög fari með afmarkað hlutverk varðandi umsýslu þeirra sem forsætisráðuneytið þarf jafnframt að staðfesta fyrir hönd ríkisins.
Í ljósi fram kominna athugasemda við auglýsingaskyldu sem meginreglu við ráðstöfun á landi, þannig að heimilt verði að víkja frá henni þegar veigamiklir hagsmunir mæla með því, bendir fjárlaganefnd á þær skyldur sem hvíla á opinberum aðilum vegna ráðstöfunar á réttindum innan þjóðlendna. Það ber ávallt að auglýsa ráðstöfun á gæðum í eigu hins opinbera og hefur sú skylda m.a. verið staðfest í álitum umboðsmanns Alþingis. Samkvæmt frumvarpinu er þó lagt til að heimilt verði að taka tillit til þeirra sjónarmiða sem sveitarfélagið leggur fram varðandi nýsköpun og frumkvöðlastarf við val á bjóðanda þannig að það rúmist innan þeirra almennu reglna sem gilda um ráðstöfun á opinberum gæðum. Nefndin telur því ekki æskilegt að undanskilja þjóðlendur frá gildissviði frumvarpsins þar sem það myndi raska verulega markmiðum þess.
Nefndin bendir á að almennt megi skipta aðgangstakmörkunum í tvennt en almennt voru umsagnaraðilar jákvæðir gagnvart þeim aðgangstakmörkunum sem frumvarpið felur í sér. Enda er það þannig í dag að við stöndum frammi fyrir því verkefni að þurfa að vernda okkar helstu náttúruperlur með skipulögðum hætti og við horfum til þess að annars vegar er opinn aðgangur, sem byggist á samfélagslegri stjórnun, og hins vegar úthlutun sérleyfa. Og í frumvarpinu er að finna þrenns konar samninga, sérleyfi, rekstrarleyfi og nýtingarsamninga. Á Íslandi er aðgengi að vinsælum ferðamannastöðum auðvelt og margir þeirra komnir að þolmörkum vegna átroðnings og skorts á innviðum til að taka á móti miklum ferðamannafjölda.
Í frumvarpinu eru því sett fram nokkur meginmarkmið sem ekki er talið unnt að ná fram nema með lagasetningu þar sem almennar reglur eru settar vegna nýtingar á landi í atvinnuskyni. Nefndin leggur þó áherslu á að hér er ekki í neinu verið að hrófla við almannarétti einstaklinga til frjálsrar farar um landið. Í 3. mgr. 2. gr. er talið upp í nokkrum stafliðum hvað það er sem lögin gilda ekki um og í e-lið kemur fram að lögin gilda ekki um nýtingu á fasteignaréttindum, þ.m.t. vatnsréttindum, jarðhitaréttindum, vindorku, námuréttindum og lax- og silungsveiðiréttindum. Þá kemur einnig fram að lögin gilda ekki um nýtingu lands sem er í nánum tengslum við nýtingu þessara réttinda. Í greinargerð með frumvarpinu kemur fram að þótt frumvarpið nái ekki til ráðstöfunar á þessum auðlindum er ekkert því til fyrirstöðu að ríkisaðilar beiti ákvæðum frumvarpsins, eða hafi þau til hliðsjónar, við slíkar ráðstafanir sem fara fram á grundvelli annarra laga.
Nefndin áréttar af þessu tilefni, og þetta var nokkuð rætt, virðulegi forseti, að stjórnvöld geti ekki beitt ákvæðum þessara laga um önnur tilvik en þau sem falla innan gildissviðs þeirra og enn síður ef til eru önnur lög sem hafa að geyma ósamrýmanlegar reglur. Nefndin áréttar að þrátt fyrir þetta er texti frumvarpsins skýr um það að ákvæði laganna taka ekki til nýtingar á fasteignaréttindum, þ.m.t. vatnsréttindum, jarðhitaréttindum, vindorku, námuréttindum, lax- og silungsveiðiréttindum og þá gilda lögin ekki um nýtingu lands sem er í nánum tengslum við nýtingu þessara réttinda. Þetta er mikilvægt atriði og olli einhverjum misskilningi á milli greinargerðar og frumvarpstexta. Þess vegna telur nefndin rétt að árétta það hér.
Gerðar voru athugasemdir við hugtakanotkun í frumvarpinu og munar þar mest um athugasemdir Skipulagsstofnunar. Fjárlaganefnd telur að orðasamböndin „nýting lands“ og „ráðstöfun lands“ hafi lykilþýðingu í frumvarpinu og að ekki væri til hagsbóta að notast við önnur hugtök í því sambandi þótt við þetta hafi verið gerðar athugasemdir. Í því sambandi má vísa til jarðalaga og laga um opinber fjármál sem styðjast við fyrrgreind orðasambönd án þess að það sé gert í tengslum við skipulagsmál.
Fyrir nefndinni kom fram að frumvarpið gæti haft áhrif á möguleika þjóðgarðanna til tekjuöflunar og sett starfseminni skorður. Almennt má segja að allar tekjur af eignum ríkisins renni til ríkissjóðs nema um óverulegar tekjur sé að ræða. Í ákvæði frumvarpsins er miðað við að allar tekjur renni til ríkissjóðs í samræmi við lög um opinber fjármál, nema í þeim tilvikum sem samningar tengjast með beinum hætti lögbundnu hlutverki eða kjarnaverkefnum viðkomandi leyfishafa og er það m.a. gert til að auka hvata viðkomandi ríkisaðila til tekjuöflunar á því svæði sem sá aðili fer með umráð yfir fyrir hönd ríkissjóðs en þeim tekjum er hægt að verja til nauðsynlegrar uppbyggingar.
Með ákvæði 51. gr. laga um opinber fjármál var einnig ætlunin að gera skýrari greinarmun á því hvenær ríkisaðilar innheimta hefðbundin þjónustugjöld, sem eingöngu er ætlað að standa undir kostnaði við veitingu tiltekinnar þjónustu, og hvenær heimilt er að innheimta annars konar gjald af landi í eigu ríkisins sem nær m.a. til arðsemi af fjárfestingu. Ljóst er að í ákvæði 26. gr. felst ekki hefðbundin heimild til töku þjónustugjalda og því mikilvægt að meginreglan sé sú að tekjurnar renni til ríkissjóðs nema tiltekin skilyrði séu fyrir hendi. Ráðstöfun teknanna verður engu að síður ákveðin í fjárlögum hverju sinni.
Nefndin telur að bæði hagsmunir leyfishafa og ríkissjóðs séu tryggðir en nefndin kannaði þetta nokkuð, virðulegur forseti, og telur ljóst, af þeim upplýsingum sem nefndin aflaði sér, að í nær öllum tilvikum muni tekjur af þeim samningum sem þegar eru til staðar renna til þjóðgarðanna eins og í þessu tilviki. Þó er enn mikilvægara að um þetta gildi almennar reglur eins og hér er verið að leggja til og kveðið sé nánar á um það í samningum, enda um mikla uppbyggingu að ræða og nauðsynlegt skipulag á þeim svæðum sem um ræðir.
Í 4. gr. frumvarpsins eru orðskýringar og er í 7. tölulið skýrt hvað felst í orðinu leyfisveitandi. Í ljósi þess að sveitarfélög fara með visst hlutverk í tengslum við veitingu leyfa telur nefndin rétt að bæta við töluliðinn „að leyfisveitandi sé ríkisaðili eða annar opinber aðili sem fer með umsýslu lands í eigu ríkisins“ til þess að taka af öll tvímæli um að sveitarfélög geti fallið þar undir.
Varðandi tekjurnar í þessu, sem nefndin ræddi þó nokkuð, er mikilvægt að hafa í huga hagsmuni allra, virðulegi forseti, leyfishafa, leyfisveitenda, hagsmuni ríkisins og kannski ekkert síður notenda og skilgreina, eins og lagt er til í frumvarpinu, mjög nákvæmlega, með samningum eftir eðli og tegund þeirrar starfsemi sem um ræðir og svæðisins, hvað verið er að verja og hvað verið er að byggja upp — að það sé tryggt að tekjurnar standi undir þeirri uppbyggingu og það sé skýrt og gagnsætt hvað um er að ræða, hvernig tekjurnar verða til og hvert þær renna.
Í ákvæði til bráðabirgða er í 1. mgr. kveðið á um að ráðherra skuli eigi síðar en fimm árum frá gildistöku laganna hafa lokið greiningu á landi í eigu íslenska ríkisins og skilað skýrslu þar sem gerð er grein fyrir niðurstöðum greiningarinnar. Nefndin telur rétt að ráðherra skili Alþingi þessari skýrslu enda um að ræða land í eigu íslenska ríkisins sem Alþingi hefur umtalsverða hagsmuni af að hafa yfirsýn yfir og ekkert síður almenningur. Þannig áréttar nefndin mikilvægi þess að skýrslan verði aðgengileg almenningi og með útbýtingu hennar hér á Alþingi ætti það að vera tryggt.
Nefndin leggur að auki til nokkrar orðalagsbreytingar nokkurra ákvæða til að auka skýrleika án þess að merking þeirra breytist og eru þær breytingar hér aftast í þessu nefndaráliti. Annars leggur nefndin til að frumvarpið verði samþykkt með þeirri breytingartillögu, sem ég kom hér inn á, við 4. gr., 7. tölul. og þeim orðskýringarbreytingum sem lagðar eru til í átta töluliðum og fylgja hér í nefndaráliti en ég ætla ekki að lesa upp sérstaklega.
Við afgreiðslu þessa nefndarálits var Inga Sæland fjarverandi en skrifar undir álitið í samræmi við 2. mgr. 29. gr. laga um þingsköp Alþingis, nr. 55/1991, en undir álitið rita eftirtaldir hv. þingmenn: Willum Þór Þórsson, Haraldur Benediktsson, Steinunn Þóra Árnadóttir, Bjarkey Olsen Gunnarsdóttir, Páll Magnússon, Björn Leví Gunnarsson, Oddný G. Harðardóttir, með fyrirvara, Birgir Þórarinsson, með fyrirvara, og Inga Sæland, eins og ég fór yfir.
