starf Seðlabanka Íslands eftir gildistöku laga nr. 92/2019.
Frú forseti. Ég flyt Alþingi skýrslu nefndar sem var falið að gera úttekt á reynslunni af starfi peningastefnunefndar, fjármálastöðugleikanefndar og fjármálaeftirlitsnefndar Seðlabanka Íslands frá gildistöku laga um bankann í ársbyrjun 2020. Þessi nefnd var skipuð þann 9. júní síðastliðinn með vísan til bráðabirgðaákvæðis laganna um að slík úttekt skyldi gerð og henni lokið fyrir árslok 2021 og þinginu skyldi gerð grein fyrir inntaki hennar. Jafnframt skyldi meta reynsluna af varúðar- og viðskiptaháttaeftirliti innan bankans og mögulega orðsporsáhættu vegna þess.
Í umræðum sem fóru fram á Alþingi í tengslum við þessa sameiningu komu fram áhyggjur varðandi það atriði að auknar heimildir Seðlabankans til að beita refsikenndum viðurlögum og þvingunaraðgerðum gætu leitt til orðsporsáhættu fyrir bankann og þar með haft neikvæð áhrif á aðra mikilvæga starfsemi hans. Skýrslu úttektarnefndarinnar var dreift á Alþingi þann 10. desember 2021. Þá voru annir í þingstörfum slíkar að ekki gafst færi á að kynna skýrsluna hér í þingsal en hv. þingmenn hafa haft góðan tíma til að kynna sér efni hennar.
Úttektarnefndina skipuðu valinkunnir einstaklingar. Formaður hennar var Tryggvi Pálsson, hagfræðingur og fyrrverandi bankastjóri. Aðrir nefndarmenn voru Þórhildur Hansdóttir Jetzek, hagfræðingur og lektor við Háskóla Íslands, og Jóhannes Karl Sveinsson hæstaréttarlögmaður.
Ég lýsi ánægju minni með góða vinnu nefndarinnar því að auk gagnaöflunar ræddi nefndin við fjölmarga einstaklinga sem koma að framkvæmd núverandi fyrirkomulags sem og fjölda annarra aðila, m.a. innan stjórnsýslunnar, auk fulltrúa fjármála og vinnumarkaðar sem og fræðimenn á sviðinu. Afurðin er þessi skýrsla, ítarleg og greinargóð skýrsla sem mun nýtast okkur vel við að leggja mat á hvernig hefur tekist til að ná þeim markmiðum sem var lagt upp með í breytingum á lögum um Seðlabankann og við frekari stefnumótun og ákvarðanatöku um hlutverk og stöðu bankans.
Áður en lengra er haldið, frú forseti, er gagnlegt að rifja upp aðdragandann að þeim breytingum sem gerðar voru á lögum um Seðlabanka Íslands á árinu 2019 þegar Seðlabankinn og Fjármálaeftirlitið voru sameinuð og eftirlit með fjármálastarfsemi sett undir hatt Seðlabanka Íslands. Með þeim lagabreytingum voru einnig gerðar breytingar á stjórnkerfi Seðlabankans þar sem m.a. þeim þremur nefndum sem hér eru til skoðunar var falið að taka ákvarðanir um beitingu valdheimilda Seðlabankans hvað varðar peningastefnu og fjármálastöðugleika á sviði fjármálaeftirlits. Ég held að ég hljóti í tilefni af þessari umræðu að rifja aðeins upp aðdragandann að þeim breytingum, sem var auðvitað nokkuð langur og að baki lá ítarleg greiningarvinna.
Samspil peningastefnu, fjármálastöðugleika og fjármálaeftirlits var eðli máls samkvæmt mikið til umræðu í kjölfar hrunsins 2008. Stjórnvöld fengu í kjölfarið ráðgjöf frá mörgum sérfræðingum. Í mars 2017 var svo skipaður sérstakur starfshópur um endurmat á ramma peningastefnunnar. Hann skilaði skýrslu sinni í júní 2018 og var þar að finna tillögur um bætta umgjörð þjóðhagsvarúðar, endurbætt verðbólgumarkmið og beitingu stjórntækja Seðlabankans. Þessi skýrsla var m.a. rædd hér á Alþingi og í efnahags- og viðskiptanefnd. Í kjölfarið var hafin vinna við endurskoðun lagaumgjarðar um peningastefnu, þjóðhagsvarúð og fjármálaeftirlit og leiðarljós vinnunnar skyldi vera að efla traust, gagnsæi og skilvirkni við yfirstjórn efnahagsmála. Markmiðin voru annars vegar að viðhalda verðbólgumarkmiði sem meginmarkmiði peningastefnunnar og sjálfstæði Seðlabanka og peningastefnunefndar til að beita stjórntækjum til að ná því markmiði en jafnframt gera viðeigandi breytingar sem efla traust og auka gagnsæi.
Í öðru lagi var markmið breytinganna að sameina Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitið þannig að traust væri eflt og skilvirkni við framkvæmd þjóðhagsvarúðar og fjármálaeftirlits. Tóku gildi ný heildarlög um Seðlabanka Íslands þar sem þessar stofnanir höfðu verið sameinaðar. Þau tóku gildi í upphafi árs 2020 en voru samþykkt á Alþingi í júní 2019. Það var töluvert rætt um þessar breytingar hér á þinginu en fyrir utan þau markmið sem ég hef þegar talið upp var talið að það að sameina krafta Seðlabankans og Fjármálaeftirlitsins í einni stofnun væri mikilvægur liður í að auka yfirsýn, stuðla að auknum fjármálastöðugleika, skapa betri forsendur fyrir samþættingu eindarvarúðar og þjóðhagsvarúðar annars vegar og, eftir því sem við á, peningastefnu og fjármálastöðugleika hins vegar. Nýrri nefnd, fjármálastöðugleikanefnd, var falið að hafa yfirsýn varðandi fjármálastöðugleika og taka endanlegar ákvarðanir um beitingu allra þjóðhagsvarúðartækja.
Ég tel þessar breytingar hafa verið til bóta. Þær hafa í meginatriðum gengið vel. Þær voru ekki síst mikilvægur liður í þeim nauðsynlegu umbótum í stjórn efnahags- og peningamála sem í raun hafa staðið allt frá efnahagshruni, eins og kemur fram í skýrslu þeirri sem ég lagði fram á síðasta þingi um viðbrögð við ábendingum í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis.
Ef við víkjum að meginefni þeirrar úttektar á reynslunni af starfi peningastefnunefndar, fjármálastöðugleikanefndar og fjármálaeftirlitsnefndar Seðlabanka Íslands þá er niðurstaða nefndarinnar í aðalatriðum sú að gengið hafi verið rösklega til verks við sameiningu Seðlabanka Íslands og Fjármálaeftirlitsins með góðum árangri. Nefndarstarfið nýtur samlegðarinnar. Það er meiri samvinna milli sviða bankans. Mikið hefur áunnist í upplýsingatæknimálum og gagnaúrvinnslu og er unnið að enn frekari uppbyggingu innan bankans.
Mat nefndarinnar er sömuleiðis að áhyggjur af orðspori Seðlabankans vegna tilflutnings á fjármálaeftirlitsstarfsemi til bankans, sem uppi voru við meðferð málsins á sínum tíma á Alþingi, hafi ekki raungerst. Í stuttu máli er það niðurstaðan. Hins vegar bendir nefndin á nokkur atriði sem huga þyrfti að við endurskoðun þessara laga. Er sú mikilvægasta að mati nefndarinnar um fjármálaeftirlitsnefndina.
Úttektarnefndin telur að skilgreina beri með fullnægjandi hætti hvaða verkefni fjármálaeftirlits þurfi að fela sérstakri nefnd og hvaða þættir tilheyri hefðbundinni stjórnsýslu innan Seðlabankans. Víðtækt starfssvið nefndarinnar sé óraunhæft og í raun brugðist sé við því með víðtæku framsali frá nefndinni til varaseðlabankastjóra sem fer með málefni fjármálaeftirlits. Heppilegra væri að mati nefndarinnar að skilgreina á gagnsæjan hátt verkefni fjármálaeftirlitsnefndar og stöðu varaseðlabankastjóra Fjármálaeftirlits. Í því sambandi bendir nefndin á að til greina kæmi að einungis ákvarðanir um refsikennd viðurlög og íþyngjandi stjórnsýsluákvarðanir verði teknar á vettvangi þar sem réttlát málsmeðferð er betur tryggð en í núverandi fyrirkomulagi, en í slíkum málum reynir fyrst og fremst á lagalega þætti og ég kem kannski aðeins nánar að þessu á eftir. Bæði kæmu til greina að verkefni fjármálaeftirlitsnefndar yrðu einskorðuð við slík mál og skipan hennar þá ákveðin með það í huga. Hinn valkosturinn væri að bankinn sjálfur tæki slíkar ákvarðanir með svipuðum hætti og ýmis önnur stjórnvöld og þau verkefni sem eftir væru á sviði fjármálaeftirlits og fjármálastöðugleika myndu þá eiga heima hjá einni og sömu nefndinni, þ.e. fjármálastöðugleikanefnd. Þetta er ábending sem þarf að rýna en það er líka mikilvæg ábending frá nefndinni að ef ekki verði ráðist í breytingar hvað varðar verksvið þessarar nefndar sé eigi að síður mikilvægt að breyta skipulagi þannig að seðlabankastjóri gegni formennsku í fjármálaeftirlitsnefnd eins og í hinum tveimur nefndum bankans.
Ég rifja það hér upp að í því frumvarpi sem ég lagði fram á Alþingi árið 2019 var gert ráð fyrir að seðlabankastjóri gegndi formennsku í öllum þremur nefndunum. Úttektarnefndin bendir á að mismunandi formennska, sem og það framsal valds og hin lagskipta stjórnsýsla sem fylgir eftirlitsverkefnum innan sömu stofnunarinnar, sé of mikið flækjustig. Ég tel sömuleiðis rétt að við rýnum þessa ábyrgð.
Hvað önnur umbótatækifæri varðar bendir nefndin á eftirfarandi: Í fyrsta lagi þyrfti fjármálastöðugleikaráð að ljúka endurskoðun á opinberri stefnu um fjármálastöðugleika, samanber ákvæði laga um ráðið. Það myndi gera starf fjármálastöðugleikanefndar markvissara og markaðurinn fengi framsýna leiðsögn. Í öðru lagi hafa álitamál komið upp um verkaskiptingu milli Seðlabanka og peningastefnunefndar annars vegar og fjármálastöðugleikanefndar og peningastefnunefndar hins vegar, en eins og kunnugt er tekur peningastefnunefnd ákvarðanir um beitingu ýmissa stjórntækja Seðlabankans sem geta einnig verið mikilvæg út frá sjónarhóli fjármálastöðugleika. Úttektarnefndin bendir á að skýra þurfi hver taki ákvörðun um beitingu stjórntækja í samræmi við markmið með beitingu þeirra og afmarka þá verkaskiptingu.
Í þriðja lagi telur úttektarnefndin að ákvarðanir varðandi eigin- og lausafjárkröfur fjármálafyrirtækja sem heyra undir fjármálaeftirlitsnefnd gætu verið betur komnar hjá fjármálastöðugleikanefnd, en á hinn bóginn væri skilavaldinu betur fyrir komið hjá bankanum en nefndinni eða þá að traustari stoðum væri rennt undir fyrirkomulagið. Skoða þarf fyrirkomulag varðandi ákvarðanir um hvernig úrskurðað skuli um verkaskiptingu á milli nefndanna ef vafamál komi upp. Þá leggur nefndin til að styrkja stöðu ytri nefndarmanna þannig að þeir fái meiri stuðning í aðdraganda nefndarfunda. Mögulega mætti auglýsa stöður ytri nefndarmanna, setja hæfisskilyrði og sjá til þess að þeim sé ekki öllum skipt út í einu.
Frú forseti. Þetta eru allt mikilvægar tillögur og ábendingar til ríkisstjórnar og Alþingis og mikilvægustu skilaboðin eru þessi: Sú umfangsmikla lagabreyting sem ráðist var í með breytingu á lögum um Seðlabanka Íslands, um stjórnkerfi hans og sameiningu við Fjármálaeftirlitið hefur tekist vel. Breytingunum var ætlað, eins og ég nefndi hér áðan, að auka skilvirkni, skýra ábyrgð, bæta stjórnsýslu við ákvarðanatöku, nýta betur upplýsingar og efla möguleika á auknum gæðum greiningar og yfirsýnar. Þá var það undirliggjandi markmið að ná fram aukinni samlegð með því að þekking starfsfólks þessara stofnana gæti nýst sameiginlega til að ná þeim markmiðum sem við viljum ná fram í okkar litla hagkerfi. Enn fremur var ráðleggingum Alþjóðagjaldeyrissjóðsins fylgt um að vegna samspils bankamarkaðar og lífeyriskerfis, og reyndar fleiri þátta, gæti talist heppilegt að starfrækja alhliða fjármálaeftirlit innan Seðlabankans. Ég vil, með leyfi forseta, vitna beint í niðurstöðu úttektarnefndar:
„Reynslan fram til þessa gefur vísbendingar um að þessum markmiðum hafi verið náð, í það minnsta megi segja að möguleikar sameinaðrar stofnunar til að vinna að lögbundnum markmiðum sínum séu mun betri en áður var í tveimur aðskildum stofnunum.“
Ég fagna þessari niðurstöðu, en eins og úttektarnefndin bendir á er enn rými til umbóta. Ég vil nefna það að í fyrsta lagi teldi ég heppilegt að hv. efnahags- og viðskiptanefnd kallaði nefndina fyrir til að fara yfir þetta með ítarlegri og dýpri hætti en kostur gefst á hér í þingsal. Enn fremur vil ég nefna að fram undan eru sömuleiðis tvær úttektir á starfsemi Seðlabanka Íslands á árinu. Annars vegar er það ytra mat í samræmi við 36. gr. laga um Seðlabankann. Samkvæmt VII. bráðabirgðaákvæði laganna skal fyrsta matið fara fram fyrir árslok 2022. Samkvæmt því ber ráðherra að fela þremur óháðum sérfræðingum á sviði peninga- og fjármálahagfræði og fjármálaeftirlits að gera úttekt á því hvernig Seðlabankanum hefur tekist að uppfylla markmið um stöðugt verðlag, fjármálastöðugleika og framkvæmd fjármálaeftirlitsins. Þá ber við matið að líta til annarra þátta í starfsemi bankans, skipulags verkaskiptingar og valdsviðs. Því er rétt að sú nefnd sem fær þetta verkefni horfi til þeirra álitaefna og tillagna sem fram koma í þeirri skýrslu sem hér er til umræðu. Hins vegar fer fram heildstætt mat Alþjóðagjaldeyrissjóðsins sem kallast á ensku, frú forseti, með leyfi, „Financial Sector Assessment Program“, sem er ítarlegt mat á fjármálakerfinu í heild og þar á meðal á öllum þáttum fjármálaeftirlits og þjóðhagsvarúðar.
Frú forseti. Ég myndi telja það skynsamlegt að ákvarðanir um frekari breytingar á lögum um Seðlabanka Íslands verði teknar með heildstæðum hætti þegar þessar tvær úttektir sem ég nefndi hér að framan liggja fyrir. Það er þó sagt með fyrirvara um að fram komu mjög ríkar ástæður fyrir tilteknum breytingum sem ekki geta beðið þeirrar niðurstöðu. Við munum núna í forsætisráðuneytinu hefja vinnu við að rýna þessa skýrslu og niðurstöður hennar og erum auðvitað þegar lögð af stað í það verkefni með tilliti til mögulegra umbóta og lagabreytinga og munum síðan á næstu vikum setja af stað vinnu við þá ytri rýni sem lögin kveða á um. Þá beinum við því til Seðlabankans og höfum átt samtal við Seðlabankann um að taka þær ábendingar úttektarnefndarinnar sem snúa að þáttum í innra starfi bankans til sérstakrar skoðunar. Það er því ekki óraunsætt, tel ég, að hér á þinginu værum við að vinna tillögur um endurskoðun laga um Seðlabankann á næsta þingi en ég ætla ekki tímasetja það nánar.
Frú forseti. Ég ætla ekki að lengja framsöguna um þessa skýrslu. Hún talar algerlega fyrir sig sjálf og er ágætlega ítarleg, en ég ítreka að ég held að það væri gagnlegt fyrir hv. efnahags- og viðskiptanefnd að rýna þessa skýrslu betur og kalla til sín nefndina því að þar er vafalaust hægt að fá svör við ýmsum spurningum sem vakna við lestur skýrslunnar.
