farþegaflutningar og farmflutningar á landi.

Frú forseti. Ég ætla aðeins að halda áfram með umræðu, sem hefur farið í gang í þessu máli sem við erum að ræða hér, sem varðar ekki eingöngu þetta mál en var hafin hér af kollega mínum, hv. þm. Andrési Inga Jónssyni, rétt áðan varðandi gæði lagasetningar. Það er nefnilega svo að í nokkrum málum sem eru til umræðu hér á þinginu og í nefndum — hv. þm. Andrés Ingi Jónsson nefndi eitt þeirra, lög um landamæri — hefur komið upp sú gagnrýni í meðförum málsins í fastanefnd þingsins, í þessum tveimur tilvikum í hv. allsherjar- og menntamálanefnd, að ekki hafi verið farið í úttekt á því hvort ákvæði frumvarpsins væru í samræmi við stjórnarskrá. Þetta er atriði sem er kannski ekki alltaf stórmál, það eru ekki öll lagafrumvörp sem hringja viðvörunarbjöllum þegar kemur að stjórnarskrá lýðveldisins en slatti þó og algerlega augljóst að í ákveðnum málum er alveg ljóst að slíkt mat þarf að fara fram. Það þarf að fara fram mat á því, formlegt mat, rökstutt mat, hvernig og hvort ákvæðin samræmast stjórnarskrá.

Eftir að hafa leitast eftir því ítrekað í hv. allsherjar- og menntamálanefnd að tiltekin tvö lagafrumvörp, sem eru til umfjöllunar í nefndinni, færu í slíka úttekt og hafa mætt talsverðum hindrunum í því fór ég að kynna mér hvernig ferlið er við lagasetningu þar sem það er ein af frumskyldum löggjafans að tryggja að lögin sem sett eru séu í samræmi við stjórnarskrá. Það vakti athygli mína að á heimasíðu Stjórnarráðsins er að finna nokkurn texta og nokkrar leiðbeiningar um lagasetningu og hvernig gæði lagasetningar verða tryggð. Þar kemur m.a. fram að það sé kjarninn í undirbúningi löggjafar að setja saman vandaðan og skýran lagatexta á auðlæsilegu íslensku máli í samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar sem fellur vel að íslenskri lagahefð og gildandi lögum. Til að ná þessum markmiðum hefur verið sett upp tiltekið ferli. Það er ákveðið ferli sem hugmyndir fara í gegnum áður en þær verða að lögum frá Alþingi. Á heimasíðu Stjórnarráðsins er flæðirit, raunar tvö ansi ítarleg, um það ferli sem lagafrumvarp fer í gegnum, allt frá hugmynd, sem gjarnan kviknar í ráðuneyti — flestar hugmyndir sem verða að lögum spretta frá ríkisstjórn, frá ráðuneyti — og allt þar til málið er samþykkt á Alþingi.

Það sem vakti athygli mína við skoðun þessara flæðirita er að hvergi á tímalínunni, alveg frá umfjöllun um úrlausnarefni, spurningunni sem vaknar, frá því sem kallað er úrlausnarefni, stöðumat og valkostagreining, og allt þar til mál er lagt fram í ríkisstjórn og síðan samþykkt af Alþingi, og í gegnum birtingu og innleiðingu í kjölfarið, er nokkurs staðar minnst á stjórnarskrána, í hvorugu þessu flæðirita. Í textanum á síðu Stjórnarráðsins varðandi þetta atriði segir í raun ekkert annað en að það sé í verkahring þeirra sem semja lagafrumvörp sem fara í gegnum þingið, sem í langflestum tilvikum eru samin í ráðuneytunum — það er í rauninni bara þar sem matið á því hvort frumvarpið standist stjórnarskrá eða ekki fer fram.

Þetta þykir mér áhugavert að mörgu leyti, ekki síst vegna þess að sjálf hef ég unnið í ráðuneyti og samið og ritað lagafrumvörp og það lagafrumvörp sem hafa orðið að lögum. Það sem kom mér svolítið á óvart í því starfi mínu var hversu ein á báti ég var við að sinna þessari miklu ábyrgð. Mér var uppálagt að skrifa lagafrumvörp til þess að ná í gegn ákveðinni hugmynd, ákveðnum vilja ráðherra. Ég gerði það eftir bestu vitund. Mér er minnisstætt eitt atriði þar sem ég sá fyrir mér nokkrar mögulegar leiðir, að það væri hægt að gera þetta á ýmsa vegu. Og það er oft þannig. Það er hægt að orða hlutina á mismunandi hátt og hægt að taka á þeim og það getur verið að það sé hægt að taka á þeim á mismunandi stöðum í lögum. Það var í rauninni bara ein tillaga sem ég lagði fram sem hefði líka verið hægt að útfæra með einhverjum öðrum hætti. Ég ræddi þetta við alla sem tóku síðan við þessu frumvarpi úr mínum höndum til að yfirfara þetta, þetta fór í umsagnarferli og annað slíkt. Það sem kom mér á óvart var þegar það komu engar umsagnir, það var enginn sem gerði neinar athugasemdir og ég fann það að á fundum var mér bara treyst til að gera þetta. Það var sannarlega bara fínt og mér leið ágætlega með að finna fyrir því trausti. En nú þegar ég skoða þetta ferli sé ég að það er í raun eingöngu á þeim tímapunkti sem þessi skoðun fer fram. Það var sem sagt í mínum höndum, sérfræðings í afleysingum í ráðuneytinu, sem var ein á báti með mitt verkefnasvið, ég var eini lögfræðingur ráðuneytisins í þeim málaflokki, og ég held að það sé svo enn þá, að enn þann dag í dag sé sama manneklan í ráðuneytunum, undirmönnun, bara krónísk, sem veldur því að oft er í rauninni bara ein manneskja í hverjum málaflokki sem sinnir þessari vinnu. Þetta þykir alltaf mjög áhugavert og vekur undrun í alþjóðasamstarfi sem við tökum þátt í.

En það er þarna sem athugun á því hvort frumvarpið standist stjórnarskrá fer fram. Svo fer frumvarpið í samráð og samráðsferli, jafnvel í sérstaka samráðsgátt, sem er nýtt fyrirbæri sem var sannarlega til bóta að mörgu leyti en það er kannski spurning hversu fullnægjandi það er fyrir ákveðið samráð sem þarf að eiga sér stað. Svo þegar búið er að bregðast við þeim athugasemdum sem koma í gegnum samráð, sem er ekkert alltaf gert, það er ekkert alltaf sem ráðuneytið er sammála því að einhverjar breytingar sem einhverjum í samráðsferli finnst að eigi að gera, þá fer frumvarpið fyrir þingið, eða það fer fyrst í gegnum ríkisstjórn og stjórnarflokka og annað og svo kemur það til Alþingis. Það er almennt, myndi ég segja, mig langar að segja tregða í fastanefndum Alþingis til að gera miklar breytingar á lagafrumvarpi sem kemur frá ráðuneyti. Það er í rauninni ekki gert nema að algjöra nauðsyn beri til og þá til þess að í rauninni framfylgja einhverjum vilja, sem kemur frá ráðuneytinu þá síðar meir.

Eins og ég sagði í upphafi ræðu minnar hef ég í tvígang núna nýlega við vinnslu mála í allsherjar- og menntamálanefnd óskað eftir því að farið verði í þessa úttekt á því hvort tiltekin frumvörp eða tiltekin ákvæði þeirra standist stjórnarskrá. Það hefur í rauninni ekki verið fallist á það, í rauninni hefur ekki verið talin þörf á því og þar við situr. Við erum að tala um ákvæði sem lúta að frelsissviptingu einstaklinga. Við erum að tala um ákvæði sem lúta að grundvallarréttindum á borð við jafnræði og það eru alls konar kerfislæg réttindi fólks til að fá mál borin undir dómstól eða sjálfstæða kærunefnd og annað slíkt, það eru alls konar svona grundvallarréttindi sem eru þar undir, en í raun er eina svar ráðuneytisins að ekki sé tilefni til að kanna hvort umrædd ákvæði standist stjórnarskrá.

Í ofanálag við þann sjálfsagða þátt í lagasetningarferlinu, sem ætti að vera, sem er að kanna hvort þær tillögur að lögum sem við erum að fara í gegnum og þau lög sem við erum að fara að samþykkja hér á þingi standist stjórnarskrá, þá hafa komið fram athugasemdir í samráðsferli þess efnis að ekki hafi farið fram mat á því hvort ákvæði standist stjórnarskrá og er bara formlega lýst áhyggjum af því af hálfu sérfróðra aðila, m.a. háskólaprófessora og stofnana, fræðastofnana og fræðimanna sem hafa mjög hlutlausar og pólitískt hlutlægar ástæður fyrir því að hafa áhyggjur af því að ákvæðið standist ekki stjórnarskrá. En í íslensku löggjafarferli er hvergi þessi þáttur, hvergi þetta skref nema á borði sérfræðingsins í ráðuneytinu sem semur málið. Þá veltir maður fyrir sér: Hversu oft ætli það komi upp að við séum hér að samþykkja lög sem hreinlega standast ekki stjórnarskrá? Eina leiðin til að komast til botns í því og í rauninni að vinna úr þeim vanda ef hann kemur upp, er sá að leita til dómstóla. Raunar er það ekki síst af því tilefni sem þessi ábending kom til þingsins núna nýverið að nýlega féll hæstaréttardómur, dómur í Hæstarétti Íslands, þar sem má segja að löggjafinn sé ávíttur fyrir það að hafa ekki farið í þessa athugun á löggjöfinni áður en frumvarpið fór í gegn.

Í ljósi þessa langar mig að nefna þingsályktunartillögu sem við hér, nokkrir þingmenn á þessu þingi, höfum lagt fram um það að setja á fót sérstaka stofnun, sem við höfum leyft okkur að gefa hið fallega nafn Lögrétta, sem hefði það hlutverk að yfirfara alla löggjöf til að kanna hvort hún standist stjórnarskrá. Ég veit að þetta hljómar undarlega. Þetta hljómar, held ég, bara ótrúlega í eyrum margra, að það sé raunverulega þannig að í lagasetningarferlinu sé hvergi kerfisbundið farið yfir það hvaða ákvæði í stjórnarskrá gætu verið þarna undir og hvort þau lög sem við erum að samþykkja standist stjórnarskrá. En það er staðan, það er raunverulega staðan. Þetta vakti athygli mína þar sem, líkt og hv. þm. Andrés Ingi Jónsson benti á í ræðu sinni áðan varðandi það mál sem við erum að ræða hér, málið fer í ákveðna yfirlitsskoðun hjá ráðuneytinu í kjölfar athugasemda sem koma fram. Þá er farið fram á að það fari fram mat, það eru í rauninni lögfræðingar á nefndasviði þingsins sem taka eftir því að ekki fer fram formlega eitthvert tiltekið mat. Það þarf að fara fram mat á fjárhagslegum áhrifum laga, það þarf að fara fram jafnréttismat, en það þarf ekki að fara fram mat á því hvort lög standist stjórnarskrá. Það skýtur dálítið skökku við.

Þarna erum við meira að segja tala um varðandi þau mál sem eru kannski tilefni þess að ég hef áhyggjur af þessu þar sem þessum áhyggjum hefur beinlínis verið lýst af hálfu aðila sem nýta umsagnarrétt sinn um frumvarpið, beina þessum athugasemdum með berum orðum til Alþingis um að láta þetta mat fara fram. Þetta er mjög miður, en ég vil hvetja alla þingmenn, samstarfsfólk mitt á þessu þingi, til þess að kynna sér þessa þingsályktunartillögu sem við höfum nokkur lagt fram hér um stofnun Lögréttu, sem er hugmynd sem kemur raunar líka fram í tillögum stjórnlagaráðs sem voru lagðar fyrir þjóðina fyrir ansi mörgum árum síðan og var fyrir skömmu „fagnað“ tíu ára afmæli þeirra tillagna. Þó að það sé sannarlega ekki fagnaðarefni að þeim ágætu tillögum hafi verið ýtt á undan af hálfu Alþingis allan þennan tíma þá er alveg ljóst að þar er um virkilega góðar tillögur að ræða og þar á meðal tillögu um að sett verði á fót sjálfstæð stofnun, sjálfstætt embætti, sjálfstæður aðili sem hefur það hlutverk að tryggja að öll lagasetning frá Alþingi standist stjórnarskrá. Ég held að það hljóti allir að geta verið sammála um að það sé ekki bara augljóst og eðlilegt að öll löggjöf fari í gegnum það mat, líkt og öll löggjöf þarf að fara í gegnum kostnaðarmat, og enn frekar að þau standist stjórnarskrá. Ég veit ekki til hvers við erum með stjórnarskrá, sem er grundvallarlöggjöf, sem er æðri allri annarri löggjöf, ef ekki á að tryggja að öll önnur löggjöf sé í samræmi við hana. Að þetta embætti hafi eingöngu það hlutverk að tryggja það að löggjöfin okkar sé í samræmi við stjórnarskrá. Ég get ekki ímyndað mér að nokkur manneskja sé á móti þessu ferli. Það er ekki neitt slæmt sem getur hlotist af því að við tryggjum það að löggjöfin sem við setjum hér á þingi og er látin gilda í okkar samfélagi, lög sem gilda um alla borgarana og allt sem við gerum, standist stjórnarskrá. Það eina sem segja mætti að skapi einhvers konar tregðu við að kanna þetta væri það ef ríkisstjórnin hefði áhuga á því að setja lög sem ekki standast stjórnarskrá, í trausti þess að aldrei muni reyna á hana.

Ég vildi bara koma hingað upp og lýsa þessum áhyggjum mínum og tala aðeins um þetta því að það vakti athygli mína að þetta mikilvæga skref vantar inn í það ferli sem búið er að setja niður og er lýst á heimasíðu Stjórnarráðs Íslands varðandi það hvernig lög verða til. Ég efast ekki um að nemendum í grunnskólum og menntaskólum sé beint þangað inn til að læra um það hvernig löggjöf verður til. Og þar er ekkert slíkt skref. Það er ekkert skref sem tryggir það að löggjöf sé í samræmi við stjórnarskrána.

Ég læt þetta nægja í bili. Ég ætlaði nú bara rétt að nefna þetta en hef tekið allan þann tíma sem mér var gefinn í þessari ræðu til að ræða þetta þó mikilvæga atriði.