Ferill 333. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Microsoft Word.
152. löggjafarþing 2021–2022.
Þingskjal 473 — 333. mál.
Stjórnarfrumvarp.
Frumvarp til laga
um breytingu á lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998 (menntun og eftirlit).
Frá umhverfis-, orku- og loftslagsráðherra.
1. gr.
a. Á eftir orðinu „atvinnurekstri“ í 1. tölul. kemur: og annarri starfsemi eða athöfnum.
b. 2. tölul. orðast svo: umgengni og hreinlæti utan húss, þar á meðal umhirðu og frágang lausamuna og um heimildir heilbrigðisnefndar til að gera kröfu um ráðstafanir vegna framangreinds.
c. 20. tölul. orðast svo: lágmarkskröfur um menntun, þ.m.t. endurmenntun, námsefni, þjálfun, námskeið og hæfnispróf, sem og kröfur til þeirra sem halda námskeið og próf.
2. gr.
3. gr.
Rekstraraðili atvinnurekstrar, sem er skráningarskyldur skv. 1. mgr., skal skrá starfsemi sína áður en hún hefst í samræmi við ákvæði reglugerðar sem ráðherra setur skv. 1. mgr. Hlutaðeigandi eftirlitsaðili skal staðfesta skráningu rekstraraðila og leiðbeina honum um hvaða reglur gilda um starfsemi hans.
4. gr.
5. gr.
a. (18. gr. a.)
Öryggi og sóttvarnir.
b. (18. gr. b.)
Vinna við húðrof.
c. (18. gr. c.)
Laugarverðir, þjálfarar og sundkennarar.
d. (18. gr. d.)
Þjálfun, námskeið og próf.
6. gr.
7. gr.
a. Á eftir orðinu „vottorða“ í 1. tölul. kemur: námskeið.
b. Við bætist nýr töluliður, svohljóðandi: Skráningu rekstraraðila, sbr. 8. gr.
8. gr.
9. gr.
10. gr.
Eftirlit með annarri starfsemi og athöfnum.
11. gr.
12. gr.
13. gr.
14. gr.
Greinargerð.
Frumvarpið er samið í umhverfis- og auðlindaráðuneytinu. Í því eru lagðar til breytingar á lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998.
Frumvarpið miðar að því að regluverkið sé sem skýrast og að markmiðum laganna verði náð, sem er einnig til þess fallið að auka skilvirkni. Frumvarpinu er enn fremur ætlað að bæta gæði opinberrar þjónustu og tryggja að hún sé veitt með þarfir notandans að leiðarljósi. Eitt af markmiðum í fjármálaáætlun 2021 til 2025 undir málaflokki 17.5 Stjórnsýsla umhverfismála er að bæta viðmót, skilvirkni og gagnsæi stjórnsýslu. Frumvarp þetta var lagt fram á 151. löggjafarþingi en náði ekki afgreiðslu þingsins. Frumvarpið er nú lagt fram að viðbættum fjórum nýjum greinum. Ástæða þessara breytinga er úrskurður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 138/2020, dags. 25. júní 2020, og ný heildarlög um umhverfismat framkvæmda og áætlana, nr. 111/2021, sem tóku gildi 1. september 2021, sjá nánari umfjöllun í kafla 5. Einnig var í samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga og heilbrigðiseftirlitssvæðin ákveðið að skerpa frekar á greinum laganna er fjalla eftirlitshlutverk heilbrigðisnefnda með skráningarskyldri starfsemi.
2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.
Megintilgangur frumvarpsins er að styrkja heimildir ráðherra til að kveða í reglugerð á um lágmarkskröfur að því er varðar menntun og þjálfun sundkennara, sundþjálfara og þeirra sem sinna laugargæslu og að þau standist próf sem sýnir fram á viðhald þekkingar þeirra þannig að tryggt sé að hlutaðeigandi geti bjargað fólki úr laug, beitt skyndihjálp og endurlífgun, enda er um mikilvægt öryggishlutverk á sund- og baðstöðum að ræða. Jafnframt er gert ráð fyrir að ráðherra geti í reglugerð sett sambærilegar kröfur fyrir þau sem gata og flúra húð eða veita meðferð með nálastungum og þurfa að kunna og geta beitt sýkingavörnum. Tilgangurinn er einnig að skýra eftirlitsskyldur og umfang þess eftirlits með starfsemi og athöfnum sem valdið geta mengun eða ógnað hollustuháttum þrátt fyrir að viðkomandi starfsemi eða athafnir séu ekki háðar starfsleyfi eða skráningarskyldu. Þetta er gert til þess að styðja við markmið laganna sem er meðal annars að búa landsmönnum heilnæm lífsskilyrði og vernda þau lífsgæði sem felast í heilnæmu og ómenguðu umhverfi.
2.1. Kröfur um hæfnispróf, námskeið.
Heimild í gildandi lögum til að setja reglugerð með kröfum um að tilteknir aðilar, sem þurfa að hafa ákveðna þekkingu og uppfylla tiltekna hæfni til að tryggja öryggi eða sóttvarnir, hafi til að bera ákveðna menntun, sæki námskeið og þjálfun og standist hæfnispróf eða fari á endurmenntunarnámskeið, þykir ekki nógu skýr. Þetta á meðal annars við um aðila sem hafa fullgild starfsréttindi sem sundkennarar. Þá þurfa ýmsir aðrir, svo sem þau sem gata húð eða vinna með börnum, að sýna fram á lágmarksþekkingu og hæfni í sóttvörnum, skyndihjálp og öryggisþáttum, sem og kröfur um hæfnispróf sem þau skulu standast til að tryggja hollustuvernd.
Í reglugerð nr. 814/2010 um hollustuhætti á sund- og baðstöðum er þess krafist að þau sem hafa fullgild starfsréttindi til að starfa sem sundkennarar standist hæfnispróf eða fari á endurmenntunarnámskeið. Reglugerðin er sett með stoð í 15. tölul. 4. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998. Það er mikilvægt öryggisatriði að sundkennarar, þjálfarar og laugarverðir séu í stakk búnir til að sinna björgun úr laug og viðhaldi þeirri færni. Á sínum tíma var haft samráð við mennta- og menningarmálaráðuneytið við mótun umræddra reglugerðarákvæða. Var það mat þess ráðuneytis að reglugerðin fæli í sér eðlilega kröfu er varðar öryggi nemenda. Við gerð reglugerðar nr. 814/2010 var auk þess haft samráð við fulltrúa Sambands íslenskra sveitarfélaga, Samtaka forstöðumanna sundstaða á Íslandi og Háskóla Íslands, meðal annars um þá þætti er varða öryggi á sund- og baðstöðum. Þessir aðilar voru sammála um mikilvægi þess að þau sem sinni sundkennslu og sundþjálfun geti bjargað nemanda/iðkanda úr laug væri þess þörf. Þá má nefna að í bréfi mennta- og menningarmálaráðuneytisins til Kennarasambands Íslands, dags. 16. apríl 2013, kemur fram að ráðuneytið meti það svo að 2. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 814/2010 feli í sér sjálfstæð skilyrði til að starfa á sundstöðum sem séu óháð gildissviði leyfisbréfa samkvæmt lögum um menntun og ráðningu kennara og skólastjórnenda við leikskóla, grunnskóla og framhaldsskóla, nr. 87/2008. Í lögum nr. 87/2008 sé ekki tilgreint að leyfisbréf feli í sér tæmandi upptalningu á skilyrðum sem kennari þurfi að uppfylla til að starfa að kennslugrein sinni og dæmi séu um að ýmsar starfsstéttir þurfi reglulega að sýna fram á hæfni sína og líkamlegt atgervi til að viðhalda starfsréttindum sínum. Ástæðulaust sé því af þeim sökum að víkja frá þeim skilyrðum sem sett hafi verið um regluleg hæfnispróf fyrir sundkennara. Í áliti umboðsmanns Alþingis frá 15. janúar 2020 í máli nr. 10051/2019 kemur fram það mat hans að 15. tölul. 4. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998, feli ekki í sér fullnægjandi lagaheimild fyrir umhverfis- og auðlindaráðherra til að setja ákvæði í reglugerð þar sem þess er krafist að þau sem hafa fullgild starfsréttindi sem sundkennarar standist hæfnispróf eða farið á endurmenntunarnámskeið, sbr. 2. mgr. 15. gr., og ákvæði til bráðabirgða í reglugerð nr. 814/2010 um hollustuhætti á sund- og baðstöðum. Í frumvarpinu er því lagt til að heimild ráðherra til að setja umrædda reglugerð verði styrkt. Samkvæmt reglugerð nr. 814/2010, sbr. reglugerð nr. 205/2014, skulu sundkennarar, sem lokið hafa íþróttafræðinámi á háskólastigi eða jafngildu eldra prófi og hafa leyfisbréf til kennslu samkvæmt lögum um menntun, ráðningu kennara og skólastjórnenda við leikskóla, grunnskóla og framhaldsskóla, nr. 87/2008, standast hæfnispróf skv. III. viðauka á þriggja ára fresti. Þá er í ákvæði til bráðabirgða kveðið á um að sundkennurum, sem lokið hafa íþróttafræðinámi á háskólastigi fyrir 15. febrúar 2014, sé heimilt í stað þess að standast hæfnispróf skv. III. viðauka að fara árlega á endurmenntunarnámskeið þar sem námsefnið er skv. III. viðauka. Lög nr. 87/2008 sem vísað er til í framangreindu bréfi mennta- og menningarmálaráðuneytisins frá 2013 og í framangreindri reglugerð frá 2010, með breytingum frá 2014, féllu úr gildi hinn 1. janúar 2020 við gildistöku laga um menntun, hæfni og ráðningu kennara og skólastjórnenda við leikskóla, grunnskóla og framhaldsskóla, nr. 95/2019. Samkvæmt lögum hafa bæði umhverfis-, orku- og loftslagsráðherra, sbr. lög um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998, og ráðherra mennta- og barnamála, sbr. íþróttalög, nr. 64/1998, heimild til að setja stjórnvaldsfyrirmæli um öryggi á sund- og baðstöðum. Samvinna hefur verið á þessu sviði meðal annars um útgáfu öryggishandbókar fyrir sund- og baðstaði sem nálgast má á vef Umhverfisstofnunar.
Ljóst er að fyrrgreint álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 10051/2019 hefur víðtækari áhrif, þ.e. snertir fleiri aðila sem þurfa að uppfylla lágmarkskröfur um menntun, þjálfun og námskeið á sviði sóttvarna, skyndihjálpar og öryggis og próf sem viðkomandi þurfa að standast til að sýna fram á þekkingu eða endurmenntun sem þeim ber að sækja. Hér má t.d. nefna þá aðila sem stunda húðflúr og annað húðrof. Í 47. gr. reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti er meðal annars fjallað um húðflúrstofur og kveðið á um að rekstraraðila beri að afla vottorðs frá landlækni. Mikilvægt er að lögin og reglugerðin nái yfir alla þá aðila sem gata húð, húðflúra eða veita meðferð með nálastungum þannig að hægt sé að tryggja nauðsynlegar sóttvarnir og aðra hollustuhætti. Sóttvarnalæknir, f.h. Embættis landlæknis, og Umhverfisstofnun eru sammála um að krefjast verði tiltekinnar þekkingar hjá þeim sem starfa við húðgötun, húðflúrun og nálastungur, skilgreina hvers konar fræðsla sé nauðsynlegur grunnur til að einstaklingar fái leyfi til starfa og að skipuleggja hver haldi utan um slíka fræðslu og próf.
Í ljósi framangreinds er nauðsynlegt, í því skyni að tryggja enn frekar þá öryggisþætti sem tengjast hollustuvernd í lögunum, að kveða skýrt á um heimildir ráðherra til að setja ákvæði í reglugerð sem kveður á um menntun og hæfniskröfur til þeirra sem gegna veigamiklu hlutverki á þessu sviði hollustuhátta. Í 4. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998, er ráðherra veitt heimild til að setja almennar reglur um hollustuvernd. Með lögum nr. 98/2002, um breytingu á lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir, var hugtakið hollustuvernd rýmkað, sbr. 1. gr. frumvarpsins sem varð að lögunum. Í greinargerð með frumvarpinu (þingskjal 1018, 638. mál á 127. lögþ.) kemur fram að lagt sé til að skilgreining hugtaksins hollustuvernd og heimild til að setja almennar reglur um framkvæmd hollustuverndar verði rýmkuð og að hollustuvernd taki einnig til eftirlits með öryggisþáttum. Fram kemur í greinargerðinni að á vissum sviðum séu atriði er varði öryggi almennings og slysavarnir svo tengd heilbrigðiseftirliti að rétt þyki að víkka skilgreiningu hugtaksins hollustuvernd þannig að það nái einnig til þessara þátta. Eigi þetta sérstaklega við um öryggismál á íþrótta- og sundstöðum og stöðum þar sem börn dvelji. Ráðherra hefur sett almenn ákvæði um öryggismál í ýmsar reglugerðir um hollustuvernd á grundvelli 4. gr. laganna en í ljósi ábendinga umboðsmanns er talið að styrkja þurfi áðurgreinda reglugerðarheimild.
2.2. Einfaldari skýrsluskil.
Til að einfalda stjórnsýsluna, auka skilvirkni og bæta gæði opinberrar þjónustu er æskilegt að sem flestum þeim umhverfisupplýsingum sem rekstraraðilar þurfa að skila árlega til Umhverfisstofnunar sé hægt að skila rafrænt á samræmdan hátt og er gerð tillaga um breytingu á lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998, í þá veru.
2.3. Styrking gjaldtökuheimildar vegna skráningarskyldrar starfsemi.
Komið hefur í ljós að í lögum nr. 7/1998 skortir tilvísun til skráningarskyldrar starfsemi í tengslum við gjaldtökuheimild Umhverfisstofnunar, til samræmis við gjaldtökuheimildir heilbrigðisnefnda. Skv. 3. mgr. 8. gr. laganna skal r ekstraraðili atvinnurekstrar sem er skráningarskyldur skrá starfsemi sína hjá Umhverfisstofnun áður en starfsemin hefst. Umhverfisstofnun skal staðfesta skráningu rekstraraðila og leiðbeina honum um hvaða reglur gilda um starfsemi hans og upplýsa heilbrigðisnefndir um skráningu rekstraraðila. Stefna ríkisstjórnarinnar er að leyfi fari í gegnum stafrænt ferli og er unnið að leyfisveitingagátt í samræmi við það. Í nefndaráliti á 150. löggjafarþingi (þingskjal 1696, 436. mál) við frumvarp (þingskjal 600, 436. mál) um breytingu á lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir, sem varð að lögum nr. 66/2020, beindi umhverfis- og samgöngunefnd því til umhverfis- og auðlindaráðuneytisins að auka rafræna stjórnsýslu eins og frekast væri unnt, m.a. í ljósi þessa er rétt að beina skráningum sem og starfsleyfisumsóknum í þann farveg. Því er gert ráð fyrir að bæði umsóknir um starfsleyfi og skráning fari í gegnum sömu rafrænu gáttina hvort sem þær eru afgreiddar af heilbrigðisnefndum eða Umhverfisstofnun. Umhverfis- og auðlindaráðuneytið hefur enn fremur í samráði við atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið hafið undirbúning að því að unnt verði að sækja um öll leyfi og skráningar á einum stað, hvort sem um er að ræða starfsemi sem heyrir undir umhverfis- og auðlindaráðuneyti eða atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti, þannig að fyrirtæki geti sótt um leyfi í einu ferli í gegnum island.is sem verður þá „hlið“ inn á gagnagrunn stofnana. Með þessu er komið til móts við óskir heilbrigðisnefnda sveitarfélaga sem gefa einnig út leyfi sem heyra undir matvælalöggjöfina sem og önnur leyfi, svo sem tóbakssöluleyfi og hundaleyfi, og annast einnig útgáfu ýmissa vottorða og móttöku skráninga.
2.4. Eftirlit með starfsemi og athöfnum sem eru hvorki starfsleyfis- né skráningarskyldar.
Í XIV. kafla laganna er kveðið á um eftirlit með atvinnurekstri og í XVII. kafla um valdsvið og þvingunarúrræði. Skýra þarf frekar í lögunum að það eftirlit sem þar er kveðið á um taki einnig til atvinnustarfsemi og athafna sem heyra undir lögin og eru hvorki starfsleyfis- né skráningarskyld en geta valdið mengun eða ógnað hollustuháttum. Þetta er lagt til í því skyni að tryggja að ákvæðum laganna eða reglugerða sem settar eru á grundvelli 4. og 5. gr. laganna sé framfylgt. Hér er ekki um nýtt eftirlit að ræða heldur er verið að skýra nánar heimildir Umhverfisstofnunar og heilbrigðisnefnda. Um eftirlit og hlutverk þessara aðila fer samkvæmt 47. gr. laganna, sem kveður á um hlutverk heilbrigðisnefnda við að framfylgja ákvæðum laganna og reglugerða sem settar eru samkvæmt þeim, samþykktum sveitarfélaga og ákvæðum í sérstökum lögum eða reglum sem nefndinni er eða kann að vera falið að annast framkvæmd á, og ákvæði 1. mgr. og 1. málsl. 4. mgr. 51. gr. laganna um hlutverk Umhverfisstofnunar. Hið sama á við um skyldur eftirlitsaðila og rekstraraðila, frávik og heimildir til beitingar þvingunarúrræða samkvæmt lögunum. Mikilvægt er t.d. að ákvæði um upplýsingar sem eftirlitsskyldum aðilum ber að veita eigi við um alla starfsemi sem heyrir undir lögin þar sem þær upplýsingar eru nauðsynlegar vegna eftirlits með mengunarvörnum og hollustuháttum. Einnig er mikilvægt að eftirlitsaðilar geti beitt þeim úrræðum sem lögin gera ráð fyrir gagnvart allri starfsemi sem fellur undir lögin. Í kjölfar úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 6/2020, dags. 25. júní 2020, er ljóst að þörf er á að auka á skýrleika laganna hvað varðar eftirlit með starfsemi sem hvorki er leyfis- né skráningarskyld. Í úrskurðinum var niðurstaðan sú að í lögunum væri ekki viðhlítandi lagastoð fyrir eftirliti með starfsemi og athöfnum sem falla undir lögin en eru hvorki skráningarskyldar né háðar starfsleyfi.
2.5. Stjórnvaldssektarheimild.
Umhverfisstofnun hefur bent á að þörf sé á heimild til að leggja stjórnvaldssektir vegna brota á skilyrðum starfsleyfis vegna mengandi starfsemi. Rökin þar að baki eru meðal annars þau að í tilteknum tilvikum þjóni það ekki tilgangi að beita þvingunarúrræðum eins og dagsektum. Á það t.d. við vegna brota sem felast í því að setja eldisfisk of snemma út í kvíar eða vegna of seinna skila á mælingum og skýrslum, sem samræmist ekki starfsleyfisskilyrðum. Í slíkum tilvikum er ekki mögulegt fyrir rekstraraðila að gera úrbætur vegna brota og því koma dagsektir ekki til greina, en þeim er ætlað að þvinga fram úrbætur af hálfu rekstraraðila, sem getur bæði falist í því að láta af athöfn eða athafnarleysi. Í þessu sambandi ber að hafa í huga að heimild til þess að beita stjórnvaldssektum vegna brota á skilyrðum starfsleyfis getur falið í sér mikilvæg varnaráhrif. Í ljósi þessa er gerð tillaga um að við lögin verði bætt heimild til álagningar stjórnvaldssekta á einstaklinga eða lögaðila sem brjóta gegn ákvæðum starfsleyfis um mengunarvarnir, hvíld svæðis, skýrsluskilum eða mælingum sem eru brot á skýrum ákvæðum útgefins starfsleyfis rekstraraðila.
2.6. Þvingunarúrræði og starfsleyfi.
Með úrskurði nr. 138/2020 felldi úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála úr gildi ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 24. nóvember 2020 um að veita kæranda áminningu vegna fráviks frá starfsleyfi er Umhverfisstofnunin skráði við eftirlit með rekstri kæranda. Í niðurstöðukafla úrskurðarins rekur nefndin þær breytingar sem gerðar hafa verið á lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998, hvað varðar þvingunarúrræði laganna. Áður hafi Umhverfisstofnun og heilbrigðisnefndir haft heimildir til þess að beita þvingunarúrræðum laganna til að knýja á um framkvæmd ráðstöfunar samkvæmt lögunum, heilbrigðisreglugerð, mengunarvarnareglugerð, heilbrigðissamþykktum sveitarfélaga eða eigin fyrirmælum. Í kjölfar breytinga sem tóku gildi með lögum nr. 58/2019 hafi lögunum verið breytt á þann hátt að ekki sé lengur að finna í ákvæðinu það orðalag að Umhverfisstofnun eða heilbrigðisnefndum sé heimilt að veita áminningu til að knýja á um framkvæmd ráðstöfunar samkvæmt eigin fyrirmælum. Niðurstaða nefndarinnar var sú að ekki væri hjá því litið að lög nr. 7/1998 tiltaki ekki lengur að Umhverfisstofnun eða heilbrigðisnefndum sé heimilt að veita áminningu til að knýja á um framkvæmd ráðstöfunar samkvæmt eigin fyrirmælum, þ.e. í þessu tilviki starfsleyfum stofnunarinnar. Að mati nefndarinnar hafi Umhverfisstofnun því ekki haft nægilega skýra og ótvíræða heimild í lögum til að fylgja eftir eigin fyrirmælum með áminningu. Því er lagt til að lögunum verði breytt til þess að bregðast við framangreindum úrskurði til þess að Umhverfisstofnun og heilbrigðisnefndir hafi heimild til að nýta þau úrræði sem til staðar eru í XVII kafla laga nr. 7/1998 þegar nauðsyn ber til.
2.7. Álit Skipulagsstofnunar og starfsleyfi.
Lög um umhverfismat framkvæmda og áætlana, nr. 111/2021, leggja tilteknar skyldur á leyfisveitanda framkvæmdar sem leiðir af tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2011/92/ESB eins og henni var breytt með tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2014/52/ESB. Með lögunum tók gildi það nýmæli að hafi Skipulagsstofnun sett skilyrði um mótvægisaðgerðir eða vöktun í álit sitt skuli þau skilyrði tekin upp í leyfið. Í 6. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 550/2018 kemur fram að útgefandi starfsleyfis skuli, þegar viðkomandi atvinnurekstur er háður mati á umhverfisáhrifum eða tilkynningarskyldur, kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar hvað varðar tengsl við verksvið útgefanda, sbr. lög um mat á umhverfisáhrifum. Ekki er sérstaklega fjallað um tengsl álits Skipulagsstofnunar og starfsleyfa í lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir. Í ljósi þessa er í þessu frumvarpi lagt til að í 9. gr. laganna þar sem mælt er fyrir um skilyrði í starfsleyfi, komi fram að hafi Skipulagsstofnun sett skilyrði um mótvægisaðgerðir eða vöktun, sbr. 24. gr. laga um umhverfismat framkvæmda og áætlana, skuli það koma fram í starfsleyfi .
2.8. Afmörkun á stærðarmörkum starfsemi varðandi endurnýtingu úrgangs.
Í framkvæmd hefur komið í ljós óskýrleiki í lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998, í tengslum við hvaða stjórnvaldi beri að annast starfsleyfisútgáfu og eftirlit þegar um er að ræða starfsemi sem felur í sér endurnýtingu úrgangs, þ.e. hvort Umhverfisstofnun eða heilbrigðisnefnd hafi það hlutverk. Með lögum nr. 66/2020, sem tóku gildi 1. júlí 2020, var gerð breyting á viðauka við lög um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998. Skv. 1. mgr. 6. gr. laganna skal allur atvinnurekstur, sbr. viðauka I, II og IV, hafa gilt starfsleyfi sem Umhverfisstofnun eða heilbrigðisnefndir gefa út, sbr. þó 8. gr. Í 1. mgr. 7. gr. laganna er kveðið á um að Umhverfisstofnun gefi út starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem tilgreindur er í viðauka I og II og heilbrigðisnefndir gefi út starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem fram kemur í viðauka IV. Undir hvaða viðauka starfsemi fellur fer eftir umfangi og eðli viðkomandi starfsemi. Í viðauka IV er ýmis starfsemi tiltekin sem einnig kemur fram í viðauka I og II. Viðaukar I, II og IV mynda af þeim sökum eina heild um þá starfsemi sem er starfsleyfisskyld samkvæmt lögunum. Starfsemin í viðauka IV er minni að umfangi en sama starfsemi og tilgreind er í viðauka I og II. Þegar starfsemi er tvítekin með þessum hætti er yfirleitt tiltekið í viðauka IV að átt sé við aðra starfsemi en tiltekin er í viðauka I eða II. Slík er þó ekki raunin hvað varðar starfsemi sem felur í sér endurnýtingu úrgangs. Þannig segir í 19. tölul. viðauka IV við lög um hollustuhætti og mengunarvarnir að heilbrigðisnefndir skuli gefa út starfsleyfi fyrir endurnýtingu úrgangs. Þá segir í lið 5.3 b í viðauka I að Umhverfisstofnun skuli gefa út starfsleyfi fyrir endurheimt eða blöndu af endurheimt og förgun á hættulausum úrgangi í stöðvum með afkastagetu yfir 75 tonnum á dag sem felur í sér eina eða fleiri eftirfarandi starfsemi og að undanskilinni starfsemi sem fellur undir reglugerð um fráveitur og skólp: i. líffræðilega meðhöndlun. Með lögum nr. 66/2017 var gerð breyting á lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir vegna innleiðingar á tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2010/75/ESB frá 24. nóvember 2010 um losun í iðnaði. Gerð var breyting á viðauka I við lög um hollustuhætti og mengunarvarnir og var viðauki I með tilskipun 2010/75/ESB jafnframt tekinn upp í lögin. Í lið 5.3 b í viðauka I við lög um hollustuhætti og mengunarvarnir er eins og áður sagði talað um endurheimt eða blöndu af endurheimt og er það í samræmi við íslenska þýðingu á tilskipun 2010/75/ESB. Í tilskipun 2010/75/ESB er notað hugtakið „recovery“ í lið 5.3 b í viðauka I með tilskipuninni. Það hugtak er almennt þýtt sem endurnýting hér á landi, sbr. meðal annars lög um meðhöndlun úrgangs. Því ber að skýra lið 5.3. b í viðauka I við lög um hollustuhætti og mengunarvarnir á þá leið að með endurheimt sé átt við endurnýtingu úrgangs í samræmi við tilskipun 2010/75/ESB. Lagt er til skýrara orðalag í viðauka IV til samræmis við þá túlkun á lið 5.3 b í viðauka I og 19. tölul. viðauka IV við lögin að heilbrigðisnefndir gefi út starfsleyfi fyrir starfsemi stöðva þar sem afkastageta er undir 75 tonnum á dag og Umhverfisstofnun fyrir stöðvar þar sem afkastageta er yfir 75 tonnum á dag.
3. Meginefni frumvarpsins.
Efni frumvarps þessa er tilkomið vegna nauðsynlegra breytinga sem gera þarf á lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998. Meginefni þess er í fyrsta lagi að styrkja heimildir ráðherra til að kveða í reglugerð á um lágmarkskröfur um menntun, þjálfun og námskeið fyrir þau sem þurfa að hafa þekkingu og hæfni á sviði sóttvarna, skyndihjálpar og öryggis og próf sem viðkomandi skal standast til að sýna fram á þekkingu þannig að hægt sé að tryggja öryggi á sviði hollustuhátta gagnvart almenningi. Í öðru lagi eru skýrðar frekar eftirlitsskyldur stjórnvalda og umfang eftirlits með starfsemi og athöfnum sem valdið geta mengun eða ógnað hollustuháttum þrátt fyrir að viðkomandi starfsemi eða athafnir séu ekki háðar starfsleyfi eða skráningarskyldu. Í þriðja lagi kveður frumvarpið á um aukinn skýrleiki milli viðauka við lögin þar sem endurnýting úrgangs er skilgreind sem leyfisskyld starfsemi. Nánar tiltekið er lögð til stærðarafmörkun hvað slíka starfsemi varðar í viðauka IV við lögin. Í fjórða lagi er kveðið skýrar á um heimild til handa Umhverfisstofnun og heilbrigðisnefndum til að veita áminningu til að knýja á um framkvæmd ráðstöfunar samkvæmt eigin fyrirmælum. Einnig eru lagðar til breytingar til samræmis við ný lög um umhverfismat framkvæmda og áætlana, nr. 111/2021. Auk þessa eru lagðar til breytingar til að styrkja gjaldtökuheimild Umhverfisstofnunar varðandi skráningu mengandi atvinnustarfsemi, sem er meðal annars hluti af því verkefni stjórnvalda að auka rafræna stjórnsýslu, og bætt við heimild til að beita stjórnvaldssektum og auka skilvirkni við skil umhverfisupplýsinga.
4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.
Í áliti umboðsmanns Alþingis frá 15. janúar 2020 í máli nr. 10051/2019, sem fjallað er um í 2. kafla, kemur fram það mat að 15. tölul. 4. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998, feli ekki í sér fullnægjandi lagaheimild fyrir umhverfis- og auðlindaráðherra til að setja ákvæði í reglugerð þar sem þess er krafist að þau sem hafa fullgild starfsréttindi sem sundkennarar standist hæfnispróf eða fari á endurmenntunarnámskeið. Álitamálið snerist um að hvaða marki þau sem hafa starfsréttindi til ákveðinna starfa þurfi að sæta því að uppfylla kröfur í þágu öryggis á þeim vinnustað þar sem þau starfa ef þau vilja nýta umrædd réttindi sín. Að því marki sem þar getur reynt á vernd slíkra atvinnuréttinda og atvinnufrelsi skv. 75. gr. stjórnarskrárinnar ber að hafa í huga að eins og segir í ákvæðinu má þó setja þessu frelsi skorður með lögum, enda krefjist almannahagsmunir þess. Slík lagaákvæði sem leiða til inngripa í viðurkennd starfsréttindi verða að vera skýr og glögg. Því eru lagðar til breytingar þannig að það sé ótvírætt að lögin, verði frumvarp þetta að lögum, stangist ekki á við stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944.
Efni frumvarpsins gefur ekki sérstakt tilefni til að ætla að það stangist á við alþjóðlegar skuldbindingar ríkisins.
5. Samráð.
Frumvarpið snertir fyrst og fremst almenning, Samband íslenskra sveitarfélaga, Samtök heilbrigðiseftirlitssvæða á Íslandi, Kennarasamband Íslands, Samtök forstöðumanna sundstaða á Íslandi og Samtök atvinnulífsins.
Áform um lagasetningu og frummat á áhrifum voru sett fram til kynningar í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is 4. september 2020 (mál nr. S-174/2020) og var umsagnarfrestur til 11. september sama ár. Umsagnir bárust frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga og sameiginlega frá Samtökum atvinnulífsins og SVÞ – Samtökum verslunar og þjónustu. Ein umsögn, frá Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur, var send beint til ráðuneytisins. Í umsögnunum fólust gagnlegar ábendingar sem hafðar voru til hliðsjónar við vinnslu frumvarpsins. Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur telur jákvætt að styrkja lagastoð fyrir ákvæði í reglugerð um hollustuhætti á sund- og baðstöðum og fyrir eftirliti með starfsemi sem er hvorki háð starfsleyfi né skráningu. Hins vegar telur eftirlitið ákvæði laganna um útgáfu starfsleyfis fyrir endurnýtingu úrgangs skýr í gildandi lögum og því óþarfi að skýra það nánar. Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur og Samband íslenskra sveitarfélaga benda í umsögnum sínum annar vegar á nauðsyn þess að endurskoða lögin í heild sinni og hins vegar á þörfina á að eftirlit fari fram sem næst starfsemi hverju sinni. Ráðuneytið bendir á að undirbúningur að heildarendurskoðun laganna er hafinn. Við endurskoðunina verður höfð samvinna og samráð við haghafa, meðal annars Samband íslenskra sveitarfélaga og Samtök heilbrigðiseftirlitssvæða á Íslandi.
Samtök atvinnulífsins og SVÞ – Samtök verslunar og þjónustu leggjast gegn þeirri breytingu að koma á eftirliti með starfsemi sem er hvorki starfsleyfis- né skráningarskyld. Stjórnvöld hafi þegar tryggt bæði almennt öryggi og hagsmuni umhverfisins með umfangsmiklum reglum og víðtæku eftirliti.
Við vinnslu frumvarpsins var jafnframt haft beint samráð við mennta- og menningarmálaráðuneytið, Umhverfisstofnun, Samband íslenskra sveitarfélaga, Samtök heilbrigðiseftirlitssvæða á Íslandi, Kennarasamband Íslands og Samtök forstöðumanna sundstaða á Íslandi .
Drög að frumvarpi voru kynnt í samráðsgátt stjórnvalda frá og með 29. september 2020 og veittur frestur til og með 13. október 2020 til að skila umsögnum (mál nr. S-204/2020). Umsagnir bárust frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, sameiginleg umsögn frá Samtökum atvinnulífsins og SVÞ – Samtökum verslunar og þjónustu, Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur, Umhverfisstofnun og Samtökum iðnaðarins.
Samband íslenskra sveitarfélaga gerir ekki athugasemdir við styrkingu á lágmarkskröfum til að sinna sundkennslu, sundþjálfun og laugargæslu. Jafnframt tekur sambandið undir mikilvægi þess að styrkja lagastoð fyrir eftirlit heilbrigðisnefnda með starfsemi og athöfnum sem valdið geti mengun eða ógnað hollustuháttum en eru hvorki skráningarskyld né háð starfsleyfi. Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur er sammála þessu í umsögn sinni.
Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur gerir athugasemd við að bætt verði við lögin heimild til handa Umhverfisstofnun til að taka gjald fyrir skráningu rekstraraðila, sbr. 8. gr., vegna stafræns ferlis og leyfisveitingagáttar. Eftirlitið bendir á að þegar sé til gátt, island.is, sem sé þjónustugátt hins opinbera og telur rétt að umrædd leyfisgátt verði unnin og útfærð á þeim vettvangi. Ráðuneytið bendir á, eins og fram kemur í umfjöllun um styrkingu gjaldtökuheimildar með skráningarskyldri starfsemi í 2. kafla, að gert er ráð fyrir að bæði umsóknir um starfsleyfi sem og skráning fari í gegnum sömu rafrænu gáttina, sem er island.is, hvort sem þær eru afgreiddar af heilbrigðisnefndum eða Umhverfisstofnun. Þannig er og verður island.is „hlið“ inn á gagnagrunn stofnana, í þessu tilviki Umhverfisstofnunar. Í frumvarpinu er lagt til að þau sem skrá sig eða sækja um starfsleyfi í gegnum gáttina greiði þann kostnað sem umsýsla Umhverfisstofnunar krefst, enda er island.is ekki sjálfvirk gátt heldur þarf kerfi sem verður hýst hjá Umhverfisstofnun, sbr. skyldur stofnunarinnar samkvæmt lögum. Þá er í umsögn Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur sagt að ljóst sé að kostnaður fyrirtækja muni aukast vegna „tvöfaldrar skráningar og aukin flækjustigs“. Á fundi umhverfis- og auðlindaráðuneytisins með stjórn Samtaka heilbrigðiseftirlitssvæða á Íslandi, fulltrúum Samtaka atvinnulífsins og fulltrúum frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga hinn 3. desember 2020 kom fram hjá fulltrúum atvinnulífsins að framangreint ætti ekki við rök að styðjast heldur muni skráning atvinnurekstrar og rafræn gátt skapa einföldun og auka skilvirkni og auðvelt ætti að vera að leysa tæknilega þætti. Vilji atvinnulífsins sé að einn aðili haldi utan um kerfið og að tryggt verði samræmi í ferlinu.
Að mati Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur er ekki óskýrleiki í lögunum varðandi starfsleyfisútgáfu og eftirlit með endurnýtingu úrgangs og óþarfi að breyta lögunum hvað þetta varðar. Ráðuneytið bendir á að umrætt ákvæði í frumvarpinu er tilkomið vegna ágreinings um útgáfu starfsleyfis á grundvelli laga um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998, sem leiddi til úrskurðar umhverfis- og auðlindaráðherra sem kveðinn var upp 7. júlí 2020. Með bréfi, dags. 24. júní 2020, óskaði Umhverfisstofnun eftir úrskurði ráðuneytisins um hvaða stjórnvald væri lögbært til að annast starfsleyfisútgáfu vegna umsóknar gas- og jarðgerðarstöðvar Sorpu bs. í Álfsnesi um starfsleyfi. Í 1. mgr. 66. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998, er kveðið á um að ágreiningi sem rísi milli Umhverfisstofnunar og heilbrigðisnefnda sveitarfélaga um framkvæmd laganna skuli vísa til fullnaðarúrskurðar ráðherra. Að mati ráðuneytisins er ljóst að meginstarfsemi gas- og jarðgerðarstöðvarinnar felst í að meðhöndla lífrænan úrgang í því skyni að búa til tvær vörur, hauggas og jarðvegsbæti. Samkvæmt lögum um meðhöndlun úrgangs, nr. 55/2003, er endurnýting skilgreind sem aðgerð þar sem aðalútkoman er sú að úrgangur verður til gagns þar eð hann kemur í stað annars efniviðar sem hefði annars verið notaður í tilteknum tilgangi, eða hann er útbúinn til þeirrar notkunar, í stöðinni eða úti í hagkerfinu. Af því leiðir að starfsemi Sorpu bs. í gas- og jarðgerðarstöðinni felur í sér endurnýtingu úrgangs. Eins og kemur fram hér að framan skal Umhverfisstofnun, samkvæmt lið 5.3 b í viðauka I, gefa út starfsleyfi fyrir endurheimt eða blöndu af endurheimt og förgun á hættulausum úrgangi í stöðvum með afkastagetu yfir 75 tonnum af dag sem felur í sér eina eða fleiri eftirfarandi starfsemi og að undanskilinni starfsemi sem fellur undir reglugerð um fráveitur og skólp: i. líffræðilega meðhöndlun. Jafnframt er hér að framan fjallað um þá breytingu sem gerð var á lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir með lögum nr. 66/2017, sem var vegna innleiðingar á tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2010/75/ESB frá 24. nóvember 2010 um losun í iðnaði, hvernig beri að skýra lið 5.3. b í viðauka I laga um hollustuhætti og mengunarvarnir og hvernig viðaukar I, II og IV mynda eina heild um þá starfsemi sem skuli vera háð starfsleyfi samkvæmt lögunum, annaðhvort hjá Umhverfisstofnun eða heilbrigðisnefndum sveitarfélaga. Í 19. tölul. viðauka IV er ekki að finna afmörkun á stærð eða afmörkun gagnvart öðrum viðauka laganna líkt og er að finna í nokkrum öðrum töluliðum í viðauka IV, svo sem í 17. tölul. Hins vegar verður að telja að sambærilega afmörkun, sem er í öðrum töluliðum viðaukans, vanti í 19. tölul. viðauka IV. Í viðauka I er tilgreind starfsemi sem felur í sér endurnýtingu úrgangs yfir tilteknum stærðarmörkum, sbr. liðir 5.1, 5.2 og 5.3. Í lið 5.3. b í viðauka I laganna er tilgreind starfsemi yfir tilteknum stærðarmörkum, varðandi endurnýtingu úrgangs sem gengur framar almennu ákvæði 19. tölul. um endurnýtingu úrgangs. Þegar liður 5.3 b í viðauka I og 19. tölul. viðauka IV eru túlkaðir saman ber að álykta að heilbrigðisnefndir gefi út starfsleyfi fyrir starfsemi stöðva þar sem afkastageta er undir 75 tonnum á dag. Á grundvelli fyrirliggjandi gagna var ljóst að afkastageta gas- og jarðgerðarstöðvar Sorpu bs. yrði allt að 40.000 tonn á ári sem gera um það bil 110 tonn á dag. Þannig væri fyrirhugað í stöðinni líffræðileg meðhöndlun úrgangs með afkastagetu yfir 75 tonnum á dag. Um er því að ræða starfsemi sem fellur undir i. lið 5.3.b í viðauka I laga um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998, og reglugerð um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit, og Umhverfisstofnun því útgefandi starfsleyfis fyrir starfseminni. Í umsögn Heilbrigðisnefndar Reykjavíkur benti nefndin á að skv. 3. gr. reglugerðar nr. 674/2017 um heilbrigðisreglur að því er varðar aukaafurðir úr dýrum og afleiddar aukaafurðir, sem ekki séu ætlaðar til manneldis, gegni viðkomandi heilbrigðisnefnd hlutverki lögbærs yfirvalds skv. g-lið 1. mgr. 24. gr. reglugerðar (EB) nr. 1069/2009. Að mati nefndarinnar þurfi starfsstöð samþykki eða leyfi lögbærs yfirvalds þegar starfsemi felst í umbreytingu á aukaafurðum dýra og/eða afleiddra afurða í lífgas eða moltu og að lögbært yfirvald í þessu tilviki sé viðkomandi heilbrigðisnefnd. Bent er á í þessu samhengi að um samþykki fyrir fyrirtækjum eða stöðvum fer skv. 4. gr. sömu reglugerðar. Skv. 4. gr. reglugerðarinnar skuli fyrirtæki eða stöðvar, sbr. 24. gr. reglugerðar (EB) nr. 1069/2009, sbr. 1. gr., hafa viðeigandi leyfi stjórnvalda samkvæmt lögum um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim, nr. 25/1993, lögum um eftirlit með fóðri, áburði og sáðvöru, nr. 22/1994, lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998, og/eða lögum nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs. Um útgáfu leyfa fer því samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir. Af gögnum málsins var ljóst að ágreiningur hafi risið milli umræddra stjórnvalda strax á árinu 2019. Úrskurðarorð ráðherra voru á þá leið að umrædd starfsemi hjá gas- og jarðgerðarstöð Sorpu bs. væri atvinnurekstur sem fellur undir lið 5.3.b í viðauka I laga um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998, og Umhverfisstofnun því lögbært stjórnvald sem gefur út starfsleyfi fyrir starfseminni. Mikilvægt er að viðauki IV við lögin sé skýr og því er lagt til í frumvarpinu að bætt verði við stærðarafmörkun í 19. tölul. viðaukans til samræmis við annað sem þar kemur fram.
Það er mat Umhverfisstofnunar að þær breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu stuðli að bættu öryggi almennings og bættri vernd lífsgæða og umhverfis. Engu að síður leggur Umhverfisstofnun til tvær breytingar sem stuðla að því að skýra eftirlitsheimildir og eftirlitsskyldur svo sem unnt er og tryggja þar með að hægt verði að bregðast við hættu gagnvart umhverfinu, öryggi og hollustuháttum með fyrirbyggjandi hætti. Tekið var tillit til þessara ábendinga í a- og b-lið 1. gr. frumvarpsins.
Samband íslenskra sveitarfélaga áréttar í umsögn sinni fyrri ábendingar um heildarendurskoðun laga um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998. Í umsögn Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur kemur fram að jákvætt sé að heildarendurskoðun laganna sé fyrirhuguð en þar sem sú endurskoðun taki tíma sé nauðsynlegt að gera tilteknar breytingar á lögunum nú sem ekki koma fram í drögum að frumvarpinu. Ábendingarnar varða ekki frumvarp þetta heldur varða auglýsingu starfsleyfistillagna, að fulltrúi atvinnulífsins eigi sæti í heilbrigðisnefnd og að fallið verði frá skráningarskyldu. Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur telur að falla eigi frá þeim ákvæðum laganna er kveða á um skyldu starfsleyfisútgefanda til að auglýsa allar starfsleyfistillögur í fjórar vikur þar sem það tefji afgreiðslu tímabundinna starfsleyfa sem oft sé sótt um með litlum fyrirvara vegna eðlis framkvæmda og leggur til að bætt verði inn í lögin heimild til handa heilbrigðisnefndum að fella niður auglýsingaskyldu þar sem gefa þurfi út starfsleyfi með hraði vegna almannaheilla og umhverfisverndar. Í umsögn Sambands íslenskra sveitarfélaga er sambærileg athugasemd, þ.e. að dregið verði úr auglýsingaskyldu og að skýrar verði kveðið á um hvenær auglýsingaskylda eigi við. Af hálfu ráðuneytisins er bent á að heimild er í lögum nr. 7/1998 til að gera starfsemi skráningarskylda. Í þeim tilvikum þar sem umhverfisáhrif af tiltekinni starfsemi liggja fyrir sem og áhætta með tilliti til hollustuhátta verða gefin út samræmd starfsskilyrði Umhverfisstofnunar og heilbrigðiseftirlits sveitarfélaga fyrir starfseminni og umrædd starfsemi verður skráningarskyld. Þau ákvæði sem slík starfsemi þarf að uppfylla koma þannig öll fram í reglugerðum sem hafa áður verið kynntar í drögum. Skráningarskylda þar sem öll starfsskilyrði liggja fyrir í upphafi felur í sér einföldun, meiri málshraða og samræmda málsmeðferð. Í ljósi framangreinds er því ekki fallist á að ákvarðanir um starfsleyfi fyrir aðra starfsemi séu teknar án þess að tillaga að starfsleyfi sé auglýst opinberlega þannig að þau sem vilja geti gert athugasemdir við auglýsta tillögu. Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur gerir athugasemd við það ákvæði laganna að fulltrúi tilnefndur af samtökum atvinnulífsins eigi sæti í heilbrigðisnefnd. Hvað varðar setu fulltrúa atvinnulífsins í heilbrigðisnefnd skal bent á fyrirhugaða endurskoðun laganna, þar á meðal skoðun á hlutverki heilbrigðisnefnda. Endurskoðun á þátttöku fulltrúa samtaka atvinnurekenda og fulltrúa náttúruverndarnefnda sveitarfélaga á eftirlitssvæðinu er væntanlega eðlilegur liður í þeirri vinnu.
Samtök iðnaðarins gera athugasemdir við ákvæði frumvarpsins um lágmarkskröfur um menntun, þjálfun og endurmenntun fyrir þau sem vinna við húðrof, á þann veg að aukin þjálfun eða hæfnispróf ætti ekki að eiga við um snyrtifræðinga þó að þeir sinni húðrofi stöku sinnum og að nám snyrtifræðinga verði metið inn í lágmarkskörfur um menntun, þjálfun og endurmenntun á vegum Umhverfisstofnunar. Þetta er réttmæt ábending. Þegar fagstéttir fá tiltekna menntun og þjálfun í sínu námi þá er hún eðlilega metin inn í þær menntunarkröfur sem eru gerðar, meðal annars með tilliti sóttvarna, þó svo að eðlilega geti verið gerð krafa um að þekkingu og færni sé viðhaldið.
Í umsögn Samtaka iðnaðarins og í sameiginlegri umsögn Samtaka atvinnulífsins og SVÞ – Samtaka verslunar og þjónustu eru gerðar athugasemdir við að gerð sé tillaga um að eftirlit sé haft með starfsemi sem hvorki er skráningar- né starfsleyfisskyld. Vegna þessa skal bent á að einungis er verið að styrkja heimildir heilbrigðisnefnda og Umhverfisstofnunar til að sinna því hlutverki sem þeim ber við að tryggja að farið sé að ákvæðum laganna og reglugerða settra á grundvelli þeirra. Þessu hefur því verið bætt við umrædda grein til að gera ákvæðið skýrara.
Við gerð frumvarpsins var haft samráð við mennta- og menningarmálaráðuneytið og Kennarasamband Íslands hvað varðar kröfur til sundkennara og Samtök forstöðumanna sundstaða á Íslandi varðandi hæfnis- og menntunarkröfur sem lagt er til að gerðar verði til laugarvarða, þjálfara og sundkennara.
Frumvarpið var lagt fram á 151. löggjafarþingi sem 562. mál. Umhverfis- og samgöngunefnd sendi út umsagnarbeiðnir 4. mars 2021 og bárust umsagnir frá Embætti landlæknis, Heilbrigðisnefnd Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis, Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur og Umhverfisstofnun.
Embætti landlæknis fagnar frumvarpinu og ekki hvað síst þeirri grein er fjallar um vinnu við húðrof og að auknar kröfur séu gerðar um kunnáttu í hvers kyns sótt- og sýkingavörnum og að þau sem fá leyfi til að framkvæma slíkar aðgerðir á fólki undirgangist fræðslu og standist hæfnispróf.
Heilbrigðisnefnd Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis telur að flest ákvæði frumvarpsins séu til þess eðlis að þau styrki lögin og séu þarfar breytingar. Þetta eigi þó ekki við um afmörkun á stærðarmörkum starfsemi varðandi endurnýtingu úrgangs og leggur nefndin til að sú grein verði felld úr frumvarpinu.
Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur telur meginmarkmið frumvarpsins jákvætt og til bóta að styrkja lagastoð vegna þeirra heimilda sem um ræðir og snúa að öryggiskröfum, öryggi og sóttvörnum. Sama eigi við um að styrkja og skýra eftirlitsheimildir og eftirlitsskyldur með starfsemi og athöfnum sem ekki er háð starfsleyfi né skráningu svo og heimildir heilbrigðisnefnda til afskipta vegna umgengni og hreinlætis utanhúss. Heilbrigðiseftirlitið fagnar sérstaklega boðaðri heildarendurskoðun laganna en bendir á að þar sem hún muni líklega taka talsverðan tíma sé nauðsynlegt að gera frekari breytingar á lögunum í millitíðinni. Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur gerir athugasemd við að bætt hafi veri inn heimild til handa Umhverfisstofnun til að taka gjald fyrir skráningu rekstraraðila vegna stafræns ferlis og leyfisveitingagáttar og telur að kostnaður fyrirtækja muni aukast vegna tvöfaldrar skráningar og aukins flækjustigs þar sem heilbrigðiseftirlitssvæðin muni eftir sem áður þurfa að skrá og ganga frá upplýsingum um starfsemi og taka gjald fyrir það. Þá telur eftirlitið rök hníga að því að heilbrigðisnefndir fái heimildir til stjórnvaldssekta. Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur er ekki sammála því að við framkvæmd hafi komið í ljós ákveðinn óskýrleiki í lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir í tengslum við hvaða stjórnvald beri að annast starfsleyfisútgáfu og eftirlit með endurnýtingu úrgangs. Að lokum eru ítrekuð nokkur atriði úr umsögn heilbrigðiseftirlitsins til ráðuneytisins sem falla utan við efni frumvarpsins.
Umhverfisstofnun telur þær breytingartillögur sem birtast í frumvarpinu almennt jákvæðar. Stofnunin benti þó á tiltekin minniháttar atriði er varðar umhverfisupplýsingar og er tekið tillit til þeirra í þessu frumvarpi.
Eins og fram hefur komið er um endurframlagningu á frumvarpinu að ræða. Fjórum nýjum greinum hefur verið bætt við frumvarpið,. Annars vegar vegna nýlegs úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála og vegna laga um umhverfismat framkvæmda og áætlana, nr. 111/2021, sem tóku gildi 1. september 2021. Vegna þessa voru þessi ákvæði send heilbrigðiseftirlitssvæðum og Sambandi íslenskra sveitarfélaga til umsagnar hinn 3. nóvember 2021 og fundað með fulltrúum þessara aðila 25. nóvember 2021. Á þeim fundi kom fram ábending um breytingu vegna orðalags er varðar skráningu atvinnustarfsemi og var orðið við tillögu sem fram kom í kjölfar fundarins. Hins vegar er bætt við tveimur greinum er varða starfsleyfi og skráningarskyldur og svo er lögð til breytingu á heiti eins kafla laganna.
6. Mat á áhrifum.
Verði frumvarp þetta samþykkt hefði það jákvæð áhrif fyrir almenning og aðra helstu haghafa og styrkti markmið laganna. Við breytingu sem lögð er til á lögunum er skýrt að heimilt verður að hafa eftirlit með starfsemi og athöfnum sem falla undir lögin en eru ekki skráningarskyld, en slík starfsemin eða athafnir geta haft í för með sér mengun eða ógnað hollustuháttum. Með auknum skýrleika mun breytingin á lögunum einnig hafa jákvæð áhrif á stjórnsýslu ríkisins og sveitarfélaga.
Ljóst er, verði frumvarpið að lögum, að þegar fram í sækir mun verða aukinn ávinningur vegna öruggara og heilnæmara umhverfis, markvissari og einfaldari skýrsluskila fyrir rekstraraðila, aukins skýrleika um eftirlitsskyldu og umfang eftirlits auk þess sem heimildir til beitingar stjórnvaldssekta munu hafa varnaráhrif og draga úr brotum gegn ákvæðum starfsleyfa og reglugerða. Ekki er gert ráð fyrir að samþykkt frumvarpsins hafi kostnaðaraukningu í för með sér fyrir sveitarfélög. Vissulega er lagt til að styrkja lagastoð með því að setja inn heimild til að hægt sé að fara fram á að tilteknir starfsmenn tileinki sér vissa þætti varðandi hollustuvernd og geti sýnt fram á þekkingu á því sviði. Þar sem um mjög mikilvæg öryggisatriði er að ræða er varða líf og heilsu hafa þessar lágmarkskröfur verið til staðar. Í gildandi reglugerð nr. 814/2010 um hollustuhætti á sund- og baðstöðum er þess þegar krafist að þau sem hafa fullgild starfsréttindi til að starfa sem sundkennarar standist hæfnispróf eða fari á endurmenntunarnámskeið. Þannig er ekki um kostnaðaraukningu að ræða fyrir sveitarfélögin vegna rekstur þeirra á sundstöðum eða vegna sundkennslu að ræða þar sem kostnaðaráhrif eru þegar komin fram. Þegar reglugerðin var kostnaðarmetin á sínum tíma var það mat ráðuneytisins að árlegur kostnaður sveitarfélaga væri 5–6 millj. kr. vegna árlegra námskeiða og hæfnismats en mat Sambands íslenskra sveitarfélag var að kostnaður væri heldur hærri eða 7–8 millj. kr.
Gert er ráð fyrir að verði frumvarpið óbreytt að lögum muni það ekki hafa kostnaðaráhrif á ríkissjóð.
Um einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Í fyrsta lagi er gerð tillaga um að sett verði inn heimild um að hægt sé að setja ákvæði í reglugerð um eftirlit með annarri starfsemi en starfsleyfisskyldri og athöfnum, sjá nánar umfjöllun um 6. gr.
Í öðru lagi er gerð tillaga um að styrkja heimildir varðandi hreinsun á lóðum og lendum, umgengni og hreinlæti utan húss og um heimildir heilbrigðisnefndar til að gera kröfu um ráðstafanir vegna framangreinds. Heilbrigðisnefnd Suðurlands, Umhverfisstofnun og fleiri aðilar hafa kallað eftir því að þessar heimildir verði skýrðar.
Loks er í þriðja lagi lagt til að inn í greinina verði settar heimildir til að ráðherrar geti sett í reglugerð lágmarkskröfur um menntun, námsefni, þjálfun og námskeið, þ.m.t. endurmenntun, og hæfnispróf, í samræmi við meginmarkmið frumvarpsins.
Um 2. gr.
Um 3. gr.
Um 4. gr.
Jafnframt skal, sbr. 6. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 550/2018, útgefandi starfsleyfis þegar viðkomandi atvinnurekstur er háður mati á umhverfisáhrifum eða tilkynningarskyldur, kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar hvað varðar tengsl við verksvið útgefanda, sbr. lög um mat á umhverfisáhrifum. Því er lagt til að í 9. gr. laganna komi fram að h afi Skipulagsstofnun sett skilyrði um mótvægisaðgerðir eða vöktun, sbr. 24. gr. laga um umhverfismat framkvæmda og áætlana, skuli það koma fram í starfsleyfi. Svo að enginn vafi leiki á lögmæti þessa er lagt til að ekki verði einungis fjallað um tengsl álits Skipulagsstofnunar og starfsleyfa í reglugerð.
Um 5. gr.
Um a-lið (18. gr. a).
Lagt er til vegna mikilvægis öryggis og sóttvarna að þau sem vinni á stöðum þar sem börn dvelja eða í íþróttamannvirkjum skuli hafa lágmarksþekkingu og hæfni í sóttvörnum, skyndihjálp og öðrum öryggisþáttum og gert er ráð fyrir að kröfurnar verði útfærðar nánar í reglugerð.
Um b- lið(18. gr. b).
Umhverfisstofnun og sóttvarnalæknir hafa bent á að þörf sé á að bæta fræðslu fyrir húðflúrara og aðra sem starfa við húðrof. Æskilegt er að ef krefjast á tiltekinnar þekkingar hjá þeim sem starfa við húðrof, þ.e. húðgötun, húðflúrun eða veita meðferð með nálastungum sé skilgreind hvers konar fræðsla er nauðsynlegur grunnur til að einstaklingar fái starfsleyfi. Í 18. gr. b er því fjallað um að ráðherra sé heimilt í reglugerð að kveða á um sýkingavarnir og kröfur um hæfnispróf sem þau sem stunda húðrof skulu standast.
Um c-lið (18. gr. c).
Lagt er til að þau sem í störfum sínum sinna laugargæslu, sundkennslu eða sundþjálfun skuli hafa lágmarksþekkingu á öryggisþáttum eftir því sem nánar er tilgreint í reglugerð sem ráðherra setur. Þá er gerð krafa um að þau skuli jafnframt standast hæfnispróf og beri að viðhalda færni sinni og þekkingu, meðal annars með námskeiðum, endurmenntun og verklegri þjálfun eftir því sem nánar er tilgreint í reglugerð sem ráðherra setur. Ljóst er að það er afar mikilvægt að allir sem koma að öryggismálum í laugum, hvort sem um er að ræða laugarverði, þjálfara eða sundkennara, hafi hæfni, bæði líkamlega og faglega, til að geta bjargað úr laug, veitt fyrstu hjálp og sinnt endurlífgun. Því er mikilvæg að lagaheimildir séu skýrar þar sem mannslíf liggja við.
Um d-lið (18. gr. d).
Þar sem rétt er talið að þar til bærir aðilar haldi námskeið og próf eða sjái um þjálfun þeirra sem falla undir þennan nýja kafla laganna sem tillaga er gerð um er í 18. gr. d lagt til að Umhverfisstofnun fái heimild til að fela aðilum sem stofnunin metur hæfa á grundvelli þekkingar og reynslu að hafa umsjón með þjálfun, námskeiðum, endurmenntun og hæfnisprófum.
Um 6. gr.
Um 7. gr.
Um 8. gr.
Um 9. gr.
Um 10. gr.
Um 11. gr.
Um 12. gr.
Um 13. gr.
Um 14. gr.
