Ferill 148. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: Word Perfect.

123. löggjafarþing 1998–99.
Þskj. 148  —  148. mál.



Skýrsla



forsætisráðherra um lögleiðingu EES-gerða.

(Lögð fyrir Alþingi á 123. löggjafarþingi 1998–99.)



    Hinn 6. júní 1997 skipaði ég nefnd til að athuga með hvaða hætti reglum, sem settar hafa verið á hinu evrópska efnahagssvæði, hefur verið veitt gildi hér á landi eftir að Ísland gerðist aðili að efnahagssvæðinu, sbr. lög nr. 2/1993, og hvort sá háttur, sem þar hefur verið á hafður, samrýmist reglum íslenskrar stjórnskipunar. Í nefndina voru skipaðir Jón Steinar Gunnlaugsson hæstaréttarlögmaður, sem jafnframt var formaður, Árni Kolbeinsson ráðu­neytisstjóri og Stefán Már Stefánsson prófessor. Jafnframt var Kristjáni Andra Stefánssyni deildarstjóra í forsætisráðuneytinu falið að starfa með nefndinni.
    Greinargerð nefndarinnar liggur nú fyrir og hef ég ákveðið, með vísan til 1. mgr. 45. gr. laga nr. 55/1991, um þingsköp Alþingis, að gera Alþingi grein fyrir efni hennar með eftir­farandi skýrslu:

I.


Samningurinn um Evrópska efnahagssvæðið og lög nr. 2/1993.


    Með lögum nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið var í 1. gr. heimilað að fullgilda fyrir Íslands hönd samning um Evrópska efnahagssvæðið (EES-samninginn) sem undirritaður hafði verið í Óportó hinn 2. maí 1992. Gilti þetta um meginmál samningsins, bókanir við hann og viðauka, ásamt gerðum sem í viðaukunum var getið, milli Efnahagsbandalags Evrópu, Kola- og stálbandalags Evrópu og aðildarríkja þessara bandalaga annars vegar og aðildarríkja Fríverslunarsamtaka Evrópu hins vegar. Í 2. gr. laganna var kveðið á um að meginmál samningsins skyldi hafa lagagildi hér á landi svo og ákvæði bókunar 1 við samninginn, ákvæði 9. tölul. VIII. viðauka og g-liðar 1. tölul. XII. viðauka við samninginn. Með lögunum var meginmál samningsins ásamt ofangreindri bókun og ofangreindum ákvæðum úr viðaukum birt í A-deild Stjórnartíðinda.
    Í inngangsorðum EES-samningsins segir m.a. að samningsaðilar hafi í huga það markmið að mynda öflugt og einsleitt Evrópskt efnahagssvæði er grundvallist á sameiginlegum reglum, sömu samkeppnisskilyrðum og tryggri framkvæmd, meðal annars fyrir dómstólum. Hafi samningsaðilar einsett sér að beita sér fyrir því að frelsi til vöruflutninga, fólksflutninga 1 , þjónustustarfsemi og fjármagnsflutninga verði sem víðtækast á öllu Evrópska efnahagssvæðinu. Hefur þetta verið nefnt „fjórþætta frelsið“. Má segja að í þessu birtist megintilgangur þessa milliríkjasamnings, þ.e.a.s. að samræma lagareglur í aðildarríkjunum á ofangreindum sviðum og að koma á virkri samkeppni þar sem sömu samkeppnisskilyrði ríki hvarvetna á svæðinu. Með aðild sinni að samningnum hefur Ísland því skuldbundið sig til að aðlaga landsrétt hér á landi þeim reglum sem gilda og settar verða á Evrópska efnahagssvæðinu á umræddum sviðum.

II.


Tvíeðli landsréttar og þjóðaréttar.


    Hér á landi er litið svo á, að reglur þjóðaréttar, sem íslenska ríkið kann að vera bundið af gagnvart öðrum ríkjum, gildi ekki sjálfkrafa sem landsréttur, þ.e.a.s. í skiptum ríkis og borgara og borgara innbyrðis. Til þess að öðlast slíkt gildi þurfa þjóðréttarreglurnar að hafa verið leiddar í landslög með þeim hætti sem gildir um lagasetningu innanlands samkvæmt stjórnskipun ríkisins. Í sumum öðrum ríkjum er hins vegar kveðið á um það í stjórnarskrám að þjóðréttarreglur, sem ríki verður bundið af, verði þá um leið hluti landsréttarins. Hin íslenska skipan á þessu er sú sama og gildir til dæmis annars staðar á Norðurlöndum. Er þá gjarnan talað um tvíeðli landsréttar og þjóðaréttar. Þrátt fyrir þetta tvíeðli er talið að reglur landsréttar verði að öðru jöfnu túlkaðar til samræmis við þjóðréttarreglur, sem viðkomandi ríki er bundið af.
    Meginreglan um tvíeðli landsréttar og þjóðaréttar er, að því EES-samninginn varðar, sérstaklega áréttuð í bókun 35 með samningnum. Þar segir að stefnt sé að einsleitu Evrópsku efnahagssvæði sem byggist á sameiginlegum reglum, án þess að samningsaðila sé gert að framselja löggjafarvald til stofnana Evrópska efnahagssvæðisins. Þessum markmiðum verði því að ná með þeirri málsmeðferð sem gildi í hverju landi fyrir sig. Síðari hluti bókunar 35 hljóðar svo: „Vegna tilvika þar sem getur komið til árekstra á milli EES-reglna sem komnar eru til framkvæmdar og annarra (sic) settra laga, skuldbinda EFTA-ríkin sig til að setja, ef þörf krefur, lagaákvæði þess efnis að EES-reglur gildi í þeim tilvikum.“ Verður ekki betur séð en að þessi síðari hluti bókunarinnar sé ósamrýmanlegur fyrri hlutanum, því að laga­ákvæði, sem kvæði á um að EES-reglur gangi framar reglum landsréttar, hlyti að teljast fela í sér framsal löggjafarvalds. Virðist síðari hluti bókunarinnar ekki hafa mikið efnislegt gildi. Verður lítillega að þessu vikið síðar.
    Af framansögðu er ljóst að reglur hins evrópska efnahagssvæðis verða ekki að innanlandsrétti nema þær hafi verið teknar þar upp í samræmi við reglur íslenskrar stjórnskipunar. Þar er í meginatriðum um tvennt að ræða, lagasetningu á Alþingi eða setningu reglugerða eða annars konar stjórnvaldsfyrirmæla. Er nauðsynlegt að gera hér í stuttu máli grein fyrir þeim meginreglum sem taldar eru gilda á Íslandi um, hvenær settra laga sé þörf og hverjar séu heimildir ráðherra til að setja almenn stjórnvaldsfyrirmæli svo sem reglugerðir.

III.


Lögmætisreglan.


    Í íslenskri lögfræði hefur verið um það fjallað af fræðimönnum hvaða reglur gildi um þörf á settum lögum, þ.e.a.s. hvaða fyrirmæli verði aðeins sett með lögum, þannig að óheimilt sé að setja þau með öðrum hætti. Um þetta er til dæmis fjallað í ritinu Stjórnskipunarréttur eftir Gunnar G. Schram, útg. í Reykjavík 1997 bls. 296–297. Þar eru fyrst nefnd þau ákvæði stjórnarskrár sem berum orðum áskilja að eitthvað skuli ákveðið með lögum. Þeim málefnum verði að sjálfsögðu ekki skipað með öðrum hætti. Í annan stað geti löggjafinn einn breytt þeim ákvæðum, sem hann sjálfur hafi sett. Þegar þessum tilvikum sleppi verði að styðjast við valdgreiningu 2. gr. stjórnarskrár eða með öðrum orðum að miða við hið efnislega laga­hugtak. Samkvæmt því þurfi löggjafar við, þegar setja skuli almennar réttarreglur, hvort sem þær mæli fyrir um háttsemi manna eða leggi viðurlög við ef út af sé brugðið, og hvort sem þær lúti að lögskiptum á sviði einkaréttar eða allsherjarréttar. Einkanlega sé það viðurkennd grundvallarregla í íslenskum rétti, að skerðing á eignum eða frjálsræði einstakra aðila geti aðeins átt sér stað samkvæmt lögum eða heimild í lögum. Þessar meginreglur um þörf settra laga verða fyrst og fremst raktar til sjónarmiða sem telja má að einkenni hina lýðræðislegu þjóðfélagsgerð eins og hún hefur verið framkvæmd í okkar heimshluta. Áhersla er lögð á að veita mannréttindum sérstaka vernd í stjórnarskrá eða með öðrum tryggum hætti og vernda athafnafrelsi einstaklinganna fyrir afskiptum handhafa ríkisvaldsins á hverjum tíma. Krafan er um að til allra slíkra afskipta, séu þau á annað borð heimil, þurfi sett lög, þ.e.a.s. handhafar framkvæmdarvalds mega ekki takmarka þetta frelsi nema á grundvelli almennra fyrirmæla frá handhafa löggjafarvaldsins. Heyrir þetta fyrirkomulag til hugmyndinni um réttarríkið, þar sem réttarstaða manna skal ráðast af almennum lagareglum, settum af þjóðkjörnum fulltrúum, en ekki tilfallandi ákvörðunum framkvæmdarvaldshafa. Ekki er á því nokkur vafi að þessar kenningar njóta almennrar viðurkenningar hér á landi og eru lagðar til grundvallar í dómaframkvæmd (sjá til dæmis dómasafn Hæstaréttar 1988 bls. 1532 og 1996 bls. 2956). Auk þessa má telja víst að stundum kunni settra laga að vera þörf til að tryggja útlendingum sömu réttarstöðu hér á landi og íslenskir ríkisborgarar njóta.
    Að því er snertir heimildir stjórnvalda (ráðherra) til að setja almenn stjórnvaldsfyrirmæli er talið að slík fyrirmæli, sem geyma almennar réttarreglur sem snúa að borgurunum, verði yfirleitt að eiga stoð í settum lögum. Þó megi vera að stjórnvald, sem á að annast framkvæmd tiltekinna laga, geti sett almennar reglur um framkvæmdina án þess að njóta til þess sérstakrar lagaheimildar, enda séu slíkar almennar reglur innan efnismarka viðkomandi laga. Meginreglan um sérstaka lagaheimild til handa stjórnvöldum sé einkum óumdeild, þegar um sé að ræða réttarreglur sem á einn eða annan hátt skerði eða takmarki eignir eða frjálsræði borgaranna. Hefur þessi meginregla verið nefnd lögmætisreglan. 2 Það leiðir svo af fyrrgreindum meginreglum um nauðsyn laga, að löggjafinn getur ekki framselt til ráðherra ákvörðunarvald um málefni sem ekki verður skipað á annan hátt en með lögum. Þannig verða almenn stjórnvaldsfyrirmæli á þeim sviðum bæði að njóta formlegrar heimildar og vera innan þeirra efnislegu marka sem lög ákveða.
    Samkvæmt því sem hér hefur verið rakið er hreint ekki víst að ákvæði settra laga, sem veita ráðherrum formlega heimild til að setja reglugerðir eða önnur almenn stjórnvalds­fyrirmæli, dugi til að heimila þeim að festa í slíkar reglur takmarkanir og skerðingar af því tagi sem nefndar eru að ofan. Til þess þarf jafnframt að vera ljóst að sett lög heimili sjálf þá efnislegu takmörkun sem um ræðir. Við athugun á þeim málefnum, sem nefndinni er ætlað að kanna, er nauðsynlegt að gera greinarmun á þessu tvennu. Raunar kann oft að vera nokkur vafi á ferðinni, þegar meta skal hvaða efnislegar heimildir lög veiti ráðherra. Er það einkum í tilvikum þar sem reglugerðarheimild laga er orðuð með þeim hætti, að ráðherra sé heimilt að ákveða nánar með reglugerð, hvernig fyrir skuli koma nánar tilteknum atriðum. Má þá vera að upptalningin á þeim veiti vísbendingu um löggjafarvilja til einhverra tiltekinna tak­markana. Það er komið undir túlkun lagaákvæðis hverju sinni að meta hverjar heimildir það veitir í þessu efni. Við túlkunina verður að hafa ríkt í huga eðli þeirrar takmörkunar sem um ræðir. Eftir því sem hún er meiri verður meiri nauðsyn á að heimild ráðherra til að koma henni á sé skýr.
    Á því er enginn vafi að hér á landi verður að gæta ofangreindra meginreglna um laga­setninguna, þegar leiddar eru í íslenskan landsrétt reglur hins evrópska efnahagssvæðis. Svo sem fyrr var getið er það meginverkefni nefndarinnar að kanna hvort svo hefur verið gert á því tímabili sem liðið er frá því Ísland gerðist aðili að EES-samningnum.

IV.


Efniságrip EES-samningsins.


    Samningurinn um Evrópska efnahagssvæðið hefst á almennum yfirlýsingum um markmið samningsaðilanna með samningnum. Síðan skiptist samningurinn sjálfur (meginmál samningsins) upp í 9 hluta sem samtals telja 129 greinar. Hinir 9 hlutar samningsins eru eftirtaldir:

    I. hluti (1.–7. gr.).     Markmið og meginreglur.
    II. hluti (8.–27. gr.).    Frjálsir vöruflutningar.
    III. hluti (28.–52. gr.).    Frjálsir fólksflutningar, frjáls þjónustustarfsemi og               frjálsir fjármagnsflutningar.
    IV. hluti (53.–65. gr.).     Samkeppnisreglur og aðrar sameiginlegar reglur.
    V. hluti (66.–77. gr.).     Altæk ákvæði er varða fjórþætta frelsið.
    VI. hluti (78.–88. gr.).     Samvinna utan marka fjórþætta frelsisins.
    VII. hluti (89.–114. gr.).     Ákvæði um stofnanir.
    VIII. hluti (115.–117. gr.).     Fjármagnskerfi.
    IX. hluti (118.–129. gr.).     Almenn ákvæði og lokaákvæði.

    Í 2. gr. samningsins er m.a. sagt að í samningnum merki hugtakið „samningur“ meginmál samningsins, bókanir við hann og viðauka auk þeirra gerða, sem þar sé vísað til. Ákvæði 119. gr. kveður síðan á um að „viðaukar, svo og gerðir sem vísað er til í þeim og aðlagaðar eru vegna samnings þessa, skulu auk bókana vera óaðskiljanlegur hluti samningsins“. Auk þessara ákvæða er svo víða í samningstextanum (meginmáli samningsins) vísað til tiltekinna ákvæða í viðaukum samningsins og bókunum við hann; sjá 8., 9., 17., 20., 21., 23., 24., 27., 28., 29., 30., 31., 36., 40., 44., 47., 48., 55., 56., 57., 58., 60., 62., 63., 64., 65., 67., 68., 69., 70., 72., 74., 76., 77., 79., 82., 84., 85., 86., 95., 98., 101., 107., 111., 117. og 120. gr.

V.


Lögleiðing EES-samningsins.


    Með 1. gr. laga nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið var, eins og fyrr sagði, heimilað að fullgilda fyrir Íslands hönd meginmál samningsins auk bókana, viðauka og gerða sem í viðaukunum er getið. Einnig var heimilað að fullgilda tvo aðra samninga, sem undirritaðir höfðu verið í Óportó sama dag 2. maí 1992, þ.e.a.s. samning milli EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls og samning um fastanefnd EFTA-ríkjanna. Með lögum nr. 66/1993 var 1. gr. laga nr. 2/1993 breytt og hún látin að auki ná til bókana um breytingar á ofangreindum samningum sem undirritaðar voru í Brussel 17. mars 1993. Í 1. gr. laganna var því veitt heimild til aðildar Íslands að þeim milliríkjasamningum sem þarna eru taldir. Með fullgildingu samninganna var Ísland búið að taka á sig gagnvart öðrum samningsaðilum þær skuldbindingar sem í þeim fólust.
    Aðild Íslands að samningunum leiddi ekki til þess samkvæmt íslenskum rétti að samningstextarnir öðluðust lagagildi hér á landi, þar sem hér er talið ríkja fyrrnefnt tvíeðli landsréttar og þjóðaréttar. Í 2. gr. laga nr. 2/1993, sbr. og viðauka við greinina með 2. gr. laga nr. 66/1993, var kveðið á um lögleiðingu að landsrétti. Þar var ekki farin sú leið að lögleiða alla fyrrgreinda samningstexta, heldur tekið fram að afmarkaðir hlutar þeirra, aðallega meginmál samningsins en að auki tilgreindar bókanir og viðaukar, skyldu hafa lagagildi á Íslandi. Hér var því aðstaðan sú, að veitt hafði verið lagagildi á Íslandi meginmáli samningsins en ekki þeim fjölda viðauka og bókana sem vísað er til í meginmálinu sbr. upptalninguna að framan, og það þrátt fyrir að í meginmálinu væri, svo sem fyrr greindi, kveðið á í 2. gr. og 119. gr. að til samningsins heyrðu bókanir, viðaukar og gerðir sem þar væri vísað til. Er meira að segja sagt í 119. gr. að viðaukar svo og gerðir sem vísað sé til í þeim og aðlagaðar séu vegna samningsins, skuli auk bókana vera „óaðskiljanlegur hluti“ samningsins.
    Svo er að sjá sem það geti leitt til óvissu við beitingu samningsákvæðanna hér innanlands að einungis meginmálinu skuli hafa verið veitt lagagildi, en ekki fjölda annarra hluta samningsins sem í meginmálinu (sem hefur lagagildi) eru sagðir óaðskiljanlegir hlutar hans. Allt að einu hlýtur 2. gr. laganna að verða túlkuð svo að lögleiðingin samkvæmt landsrétti sé takmörkuð með þessum hætti, þar sem takmörkunin er skýr í texta greinarinnar. Voru raunar einungis þeir textar sem nefndir eru í 2. gr. birtir í A-deild Stjórnartíðinda, þar sem lög eru birt skv. 1. gr. laga nr. 64/1943 um birtingu laga og stjórnvaldaerinda. Í þessu samhengi er þó nauðsynlegt að hafa í huga ákvæði 3. gr. laga nr. 2/1993, þar sem segir, að skýra skuli lög og reglur, að svo miklu leyti sem við eigi, til samræmis við EES-samninginn og þær reglur sem á honum byggi. Er hér sett skýr lagaregla um þetta atriði, sem hefur raunar verið talið gilda sem almenn óskráð lögskýringarregla, þ.e. að skýra beri ákvæði landsréttar að öðru jöfnu til samræmis við þjóðréttarlegar skuldbindingar Íslands. Á hinn bóginn verður ekki talið, að ákvæði 3. gr. uppfylli kröfuna, sem fram kemur í síðari hluta bókunar 35 með samningnum og fyrr var getið, þar sem segir að EES-reglur skuli gilda framar öðrum settum lögum, ef til árekstra kemur. Sú krafa er eins og áður sagði illa samrýmanleg reglunni um tvíeðli landsréttar og þjóðaréttar sem fram kemur í fyrri hluta bókunar 35. Þar að auki er erfitt að sjá hvernig unnt er að uppfylla þessa kröfu, þar sem löggjafinn getur ekki með almennum lögum bundið hendur sínar við lagasetningu í framtíðinni. 3 Með þessu er ekki sagt, að Ísland hafi brotið gegn þeim samningsskuldbindingum sem felast í bókun 35, enda virðist síðari hluti hennar, eins og áður sagði, ekki hafa mikið efnislegt gildi.
    Þess skal getið, að í frumvarpi að lögunum um Evrópska efnahagssvæðið var í 4. gr. sérstakt ákvæði um reglugerðarheimild ráðherra svohljóðandi: „Ráðherra, sem í hlut á, getur, ef sérstök nauðsyn krefur, sett reglur þar sem nánar er kveðið á um framkvæmd EES-samningsins.“ (Alþtíð. 1992, A-deild, bls. 1). Í athugasemdum við greinina var sagt að þetta væri hugsað sem varaákvæði. Almenna reglan yrði sú, að stjórnvaldsreglur um framkvæmd samningsins ættu stoð í lögum sem gilda um viðkomandi svið (Alþtíð. 1992, A-deild, bls. 225). Við meðferð Alþingis var 4. gr. frumvarpsins felld brott að tillögu meiri hluta utanríkismálanefndar (Alþtíð. 1992, A-deild, bls. 2603). Í ræðu framsögumanns meiri hluta nefndarinnar kom fram, að þetta væri gert til að tryggja sem best eftirlit Alþingis og aðhald. Þætti varhugavert, að minnsta kosti á þessu stigi, að Alþingi veitti ráðherrum jafn almenna heimild til útgáfu reglugerða þegar gengið væri til samstarfs á Evrópska efnahagssvæðinu (Alþtíð. 1992, B-deild, d. 4275).

VI.


EES-gerðir.


    Í meginmáli EES-samningsins er þýðingarmestu skuldbindinguna að því er varðar breytingar á reglum landsréttar að finna í 7. gr. sem hljóðar svo:

          „Gerðir sem vísað er til eða er að finna í viðaukum við samning þennan eða ákvörðunum sameiginlegu EES-nefndarinnar, binda samningsaðila og eru þær eða verða teknar upp í landsrétt sem hér segir:
      a.    gerð sem samsvarar reglugerð EBE skal sem slík tekin upp í landsrétt samningsaðila;
     b.    gerð sem samsvarar tilskipun EBE skal veita yfirvöldum samningsaðila val um form og aðferð við framkvæmdina.“

    Í a-liðnum felst skuldbinding um að taka þær gerðir sem þar um ræðir í heild upp í lands­réttinn. Þetta á bæði við um gerðir sem lágu fyrir við fullgildingu EES-samningsins og einnig þær sem síðar hafa til komið. B-liðurinn felur í sjálfum sér sambærilega skuldbindingu um að taka gerðir sem þar greinir upp í landsréttinn, en veitt er meira svigrúm um „form og aðferð“. Þetta svigrúm þýðir sjálfsagt, að ríki getur sjálft lagt mat á, hvort þörf sé á að taka ákvæði gerðar upp í landsrétt að nokkru leyti eða öllu og þá með hvaða hætti. Matið sætir síðan eftirliti eftirlitsstofnunar og dómstóls EFTA.
    Af öllu framansögðu er ljóst að með aðild sinni að EES-samningnum tók Ísland á sig víðtækar skuldbindingar um að breyta landsréttinum meðal annars með því að auka verulega við settan rétt. Var þar bæði um að ræða breytingar til samræmis við reglur sem þegar voru fyrir hendi við samningsgerðina, en einnig reglur sem síðar yrðu settar samkvæmt ákvæðum í VII. hluta samningsins, sjá einkum ákvæði um ákvarðanir sameiginlegu EES-nefndarinnar í 98. gr. sbr. 93. gr. Við þessar breytingar á landsrétti er að sjálfsögðu nauðsynlegt að gætt sé þeirra meginreglna um þörf settra laga og heimildir stjórnvalda til setningar almennra stjórnvaldsfyrirmæla, sem fyrr var getið. Er það meginverkefni þessarar nefndar að kanna hvernig að þessu hefur verið staðið á þeim tíma sem liðinn er frá því Ísland gerðist aðili að EES-samningnum. Ljóst er að nefndin hefur ekki tök á að skoða hvert einstakt tilvik, þar sem til álita hefur komið að breyta landsréttarreglum. Þess vegna verður hér síðar valin sú leið að skoða einstök dæmi og þá reynt að velja þau þannig að sem heildstæðust mynd fáist af þeim viðfangsefnum sem fengist hefur verið við á þessu sviði og úrlausn þeirra.

VII.


Fyrirspurn til ráðuneyta.


    Hinn 20. ágúst 1997 ritaði nefndin öllum ráðuneytum nema forsætis- og utanríkisráðuneytum bréf þar sem meðal annars sagði svo:

          „Við athugun nefndarinnar hefur komið fram, að drög að ákvörðunum sameiginlegu EES-nefndarinnar um breytingar á viðaukum og bókunum við EES-samninginn eru jafnan lögð fyrir ríkisstjórn. Fylgir þá minnisblað utanríkisráðherra, þar sem tekið er fram, að fagnefndir ráðuneytanna hafi farið yfir drögin og falið sérfræðingum ráðuneyta að kynna viðkomandi ráðherrum efni þeirra fyrir framlagningu í ríkisstjórn. Í minnisblaðinu og viðeigandi fylgiskjali er jafnan tekið fram undir hvaða ráðuneyti ákvörðun heyri og hvort hún kalli á lagabreytingu hér á landi. Í langflestum tilvikum er ekki talin þörf slíkra breytinga. Ekki kemur fram í þeim gögnum sem lögð eru fyrir ríkisstjórn, hvort þörf sé talin á breytingum á reglugerðum eða öðrum almennum stjórnvaldsfyrirmælum.
         Þess er hér með farið á leit, að þér gerið nefndinni skriflega grein fyrir málsmeðferð í ráðuneyti yðar, þegar metið er til hverra ráðstafana þurfi að grípa vegna ákvarðana sameiginlegu EES-nefndarinnar. Sérstaklega þarf að koma fram, hvaða meginsjónarmið ráði afstöðu ráðuneytisins um, hvort þörf sé talin á breytingum á settum lögum. Þá þarf greinargerðin að geyma upplýsingar um, hvort og þá hvernig reglur þær, sem felast í ákvörðunum þessum, eru teknar upp í landsrétt í þeim tilvikum að ekki er talin þörf á breytingum á settum lögum. Óskast greinargerð yðar skýrð með dæmum.“

    Afrit bréfsins var sent til forsætis- og utanríkisráðuneyta.
    Áður en bréfin voru send höfðu mætt á fundi nefndarinnar Kristinn F. Árnason skrifstofustjóri viðskiptaskrifstofu utanríkisráðuneytis, Jón Ögmundur Þormóðsson skrif­stofustjóri frá iðnaðar- og viðskiptaráðuneytum, Ragnhildur Hjaltadóttir skrifstofustjóri frá samgönguráðuneyti og Ólafur Walter Stefánsson skrifstofustjóri frá dóms- og kirkjumála­ráðuneyti. Allir þessir embættismenn veittu nefndinni gagnlegar upplýsingar.

VIII.


Réttarheimildir EES við gildistöku samningsins.


    Samningurinn um Evrópska efnahagssvæðið tók gildi 1. janúar 1994. Í viðaukunum við samninginn voru þær gerðir EB, sem tekið höfðu gildi fyrir 1. ágúst 1991. Voru þær því hluti þess milliríkjasamnings, sem heimilað var að fullgilda fyrir Íslands hönd með 1. gr. laga nr. 2/1993. Eftir gildistöku samningsins 1. janúar 1994 hafa ákvarðanir um breytingar á við­aukum og bókunum við hann farið eftir ákvæðum samningsins sjálfs, og hefur Ísland átt aðild að þeim ákvörðunum, sjá einkum 98. gr. sbr. 93. gr. samningsins. Verður vikið að þeim síðar.

IX.


„Viðbótarpakkinn“.


    Á tímabilinu frá 1. ágúst 1991 til 1. janúar 1994 voru á vegum EB gerðar ýmsar breytingar á þeim gerðum EB sem snertu svið EES-samningsins. Á fundi sameiginlegu EES-nefndarinnar 21. mars 1994 var tekin ákvörðun um breytingu á bókun 47 og þeim viðaukum EES-samningsins sem breytt hafði verið á ofangreindu tímabili. Af Íslands hálfu var sá háttur hafður á ákvörðun um þessa viðbót við samninginn („viðbótarpakkann“) að Alþingi samþykkti þingsályktun 11. maí 1994, þar sem ríkisstjórninni var heimilað að fullgilda fyrir Íslands hönd ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar frá 21. mars 1994. Í athugasemdum með þingsályktunartillögunni var sagt að í langflestum tilfellum væri með þessum breytingum verið að ganga frá framkvæmd þeirra meginreglna sem fælust í samningnum sjálfum og samþykkt þeirra fæli því ekki í sér nema óverulegar breytingar á íslenskri löggjöf (Alþtíð. 1993–1994, A-deild, bls. 3929). Voru í framhaldi af því flutt á Alþingi nokkur lagafrumvörp til að gera þær lagabreytingar sem nauðsynlegar þóttu af þessu tilefni.

X.


Ákvarðanir sameiginlegu EES-nefndarinnar.


    Eftir að EES-samningurinn tók gildi 1. janúar 1994 fer svo sem áður sagði um breytingar á viðaukum hans eftir ákvæðum í 2. kafla í VII. hluta samningsins. Segir í 98. gr. að breyta megi viðaukum samningsins og tilgreindum bókunum við hann með ákvörðunum sameigin­legu EES-nefndarinnar í samræmi við 93. gr. (2. mgr.). Í 93. gr. er ákveðið að fulltrúar samningsaðila skipi nefndina. Skuli ákvarðanir hennar teknar með samkomulagi milli bandalagsins annars vegar og EFTA-ríkjanna, sem mæli einum rómi, hins vegar. Samkvæmt þessu hefur hvert EFTA-ríki neitunarvald á ákvarðanir nefndarinnar, sbr. einnig athugasemdir við 93. gr., sem fylgdu frumvarpi því sem varð að lögum nr. 2/1993 (Alþtíð. 1992, A-deild, bls. 190). Með öðrum orðum verða ákvarðanir um breytingar skv. 98. gr. ekki teknar gegn vilja einhvers ríkjanna, þar með talið Íslands.
    Ákvæði 99.–101. gr. EES-samningsins fjalla um undirbúning að ákvörðunum um nýja löggjöf á samningssvæðinu. Er leitast við að tryggja aðild sérfræðinga frá EFTA-ríkjum að þessum undirbúningi strax áður en ákvarðanir eru teknar á vettvangi EB. Í svarbréfum frá ráðuneytum við bréfi nefndarinnar, sem áður var getið, kemur fram að gerðir sem talið er líklegt að geti orðið hluti EES-samningsins kunni að vera til umfjöllunar hjá sérfræðinefndum og undirnefndum um langan tíma áður en þær koma til umfjöllunar og afgreiðslu hjá sameiginlegu EES-nefndinni. Áður en einstakar gerðir eru teknar til ákvörðunar í sameiginlegu EES-nefndinni sendir utanríkisráðuneytið þær til þess ráðuneytis, sem fer með viðkomandi málaflokk. Er það gert í því skyni að tekin sé afstaða til þess, hvernig gerðinni verði komið til framkvæmda hér á landi, þar með talið hvort þörf sé settra laga eða hvort reglugerðarheimild sé þegar til staðar ef því er að skipta. Það er síðan utanríkisráðherra sem leggur málið fyrir ríkisstjórnarfund og er það jafnan gert áður en sá fundur sameiginlegu EES-nefndarinnar sem tekur málið til afgreiðslu er haldinn, í því skyni að móta endanlega afstöðu Íslands til málsins á vettvangi nefndarinnar.
    Samkvæmt framansögðu er það í verkahring viðkomandi ráðuneytis að meta hverra aðgerða sé þörf til að leiða viðkomandi gerð í landsréttinn. Í langfæstum tilvikum hefur verið talin þörf lagabreytinga. Sé talin þörf slíkra breytinga er veitt samþykki á vettvangi sameiginlegu EES-nefndarinnar með fyrirvara um að Alþingi geri nauðsynlega lagabreytingu. Er þá ætlaður til þess ákveðinn tími. Það er ekki á verksviði nefndarinnar að fjalla um lögmæti þess að hafa þennan hátt á við breytingar á EES-samningnum. Verður því ekki vikið frekar að því í skýrslu þessari.

XI.


Meginsjónarmið ráðuneyta við mat á því


til hvaða ráðstafana er gripið við aðlögun EES-gerða.


    Svo sem fyrr var greint, sendi nefndin ráðuneytunum bréf 20. ágúst 1997 þar sem óskað var upplýsinga um málsmeðferð þeirra og sjónarmið sem ráða afstöðunni til þess hvort þörf sé settra laga vegna væntanlegra ákvarðana EES-nefndarinnar eða hvort aðrar ráðstafanir séu nægilegar. Svarbréf ráðuneytanna bárust nefndinni í september, október og desember 1997.
    Í stórum dráttum má segja að í svörum ráðuneytanna felist staðfesting á þeirri málsmeð­ferð við ákvarðanatöku hér innanlands sem lýst er að framan. Svörin við spurningunni um, hvaða meginsjónarmið ráði afstöðunni til þess hvort þörf sé settra laga, eru í meginatriðum þessi:
     1.      Í svari sjávarútvegsráðuneytis kemur meðal annars fram að lítt reyni á EES-samninginn á sviði sjávarútvegs, þar sem reglur um sjávarútvegsmál falli utan gildissviðs samnings­ins. Einu dæmin þar sem á þetta hafi reynt varði heilbrigðis- og hollustuhætti við framleiðslu og markaðssetningu sjávarafurða. Það sé mikið matsatriði hvar draga skuli mörk milli reglna í settum lögum og reglna sem framkvæmdarvaldshafar setji. Sú megin­viðmiðun hafi verið höfð að leiðarljósi, þegar mótuð hafi verið ný heildarlöggjöf um þessi efni eftir EES-reglum 1992 (hér er átt við lög nr. 93/1992 um meðferð sjávarafurða og eftirlit með framleiðslu þeirra), að skyldur framleiðenda þurfi í meginatriðum að vera ákveðnar í settum lögum og þar skuli einnig vera kveðið á um skyldu eða heimild framkvæmdarvaldshafa til að kveða nánar á um útfærslu þeirra í einstökum atriðum. Mörkin milli meginreglna og nánari útfærslu séu ekki skýr og oft hafi hin lögfesta meginregla orðið mjög almenn og svigrúm framkvæmdarvaldshafa til setningar nánari reglna að sama skapi mikið. Þessi sömu sjónarmið hafi verið ráðandi, þegar nýjar eða breyttar reglur á þessu sviði hafi komið fyrir sameiginlegu EES-nefndina.
     2.      Iðnaðar- og viðskiptaráðuneyti segir meðal annars í svari sínu að sömu sjónarmið ráði afstöðunni um þörf settra laga vegna ákvarðana sameiginlegu EES-nefndarinnar og þegar um sé að ræða setningu laga eða reglna sem grundvallist ekki á EES-samningnum. Megi segja að hér skipti „lagatæknileg sjónarmið“ mestu máli. Þyki ekki ástæða til að skýra almenn lögfræðileg atriði varðandi þetta. Þó megi nefna að reynt sé meðal annars að hafa í huga, að almennar meginreglur, sem varði réttindi og skyldur einstaklinga eða lögaðila, séu settar í lög.
     3.      Í svari fjármálaráðuneytis segir meðal annars að kannað sé hvort gerðirnar leggi skyldur á einstaklinga eða lögaðila eða veiti þeim réttindi sem séu þess eðlis að nauðsynlegt sé að lögfesta efni þeirra. Kemur fram í svarinu að ákvarðanir á þessu sviði byggist á svip­uðum sjónarmiðum og almennt gildi, þegar metið sé hvort þörf sé á að leggja fram frum­varp um nánar tiltekið atriði eða hvort nægjanlegt sé að setja reglugerð.
     4.      Menntamálaráðuneytið lætur það nægja til svars á þessu, að segja að sérfræðingar kynni sér nákvæmlega innihald viðkomandi tilskipunar eða reglugerðar. Tilgangur slíkrar yfir­ferðar sé meðal annars að meta hvort breyta þurfi íslenskum lögum. Ekki er að því vikið, hvaða sjónarmið séu lögð til grundvallar við matið.
     5.      Í svarbréfi félagsmálaráðuneytisins kemur fram, að sérfræðingar ráðuneytisins í samráði við önnur ráðuneyti, stofnanir eða aðila vinnumarkaðarins (hluti þeirra mála sem falla undir félagsmálaráðuneytið og snerta EES-samninginn varða vinnumarkaðinn), eftir því sem við eigi, meti hvot ESB-reglur rúmist innan gildandi laga, reglugerða eða stjórnvaldsfyrirmæla eða hvort breytinga sé þörf. Matið fari þannig fram að ESB-gerðin sé borin saman við gildandi löggjöf. Sé talin þörf á breytingum á lögum, reglugerðum eða stjórnvaldsfyrirmælum séu drög unnin á sama hátt og við aðrar breytingar á löggjöfinni. Séu áhöld um hvort lagabreytingar sé þörf að mati sérfræðinga leggi ráðherra frumvarp fyrir Alþingi.
     6.      Heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið segir meðal annars í svarbréfi sínu að ESB-gerðir séu bornar saman við gildandi lög og reglugerðir til athugunar á hvort gerðirnar rúmist innan ákvæða gildandi laga. Taki íslensk löggjöf þegar til tilviksins séu ekki lagðar til breytingar á lögum en gerðirnar séu þá teknar upp í landsrétt í formi reglugerða eða annarra stjórnvaldsfyrirmæla ef þurfa þyki. Sé þörf lagabreytingar séu væntanlegar breytingar alla jafnan ræddar á fundum sérfræðingahópa og á sameiginlegum fundum sérfræðinga ráðuneytanna í utanríkisráðuneytinu.
     7.      Í svari Hagstofu Íslands segir, að við undirbúning og gerð EES-samningsins hafi Hagstofa Íslands kannað sérstaklega hvort nauðsynlegt væri að setja lög eða reglugerðir vegna þeirra gerða Evrópusambandsins sem hafi snert hagskýrslur og taka hafi átt upp í samninginn. Niðurstaðan hafi verið sú, að þar sem þessar gerðir væru einungis skuld­bindandi fyrir íslensk stjórnvöld, væri ekki þörf á setningu laga eða reglugerða um hag­skýrslumálefni samningins.
     8.      Í bréfi landbúnaðarráðuneytisins segir meðal annars að um nokkuð langan feril sé að ræða áður en komið sé að því að innleiða viðkomandi gerð og komi margir aðilar í stjórnsýslunni að málinu. Í byrjun meti sá sérfræðingur, sem málið heyri undir, hvort hann telji þörf á lagabreytingu. EES-samningurinn taki aðeins að óverulegu leyti til mála sem falli undir landbúnaðarráðuneytið.
     9.      Dóms- og kirkjumálaráðuneytið svarar bréfi nefndarinnar og nefnir að 7. gr. EES-samningsins kveði á um hvernig ákvarðanir sameiginlegu EES-nefndarinnar skuli teknar upp í landsrétt. Viðkomandi ríki ákveði innan reglna og hefða sem þar gildi um framkvæmd þessarar samningsskyldu, þ.e. hvort viðkomandi ákvæði séu sett í lög eða reglugerð eða framkvæmdin tryggð með öðrum hætti. Um þetta hafi ekki legið fyrir skýrar leiðbein­ingar hér á landi. Grundvallarreglur þurfi þó að koma fram í settum lögum. Þannig verði refsing ekki lögð við brotum eða skattar á lagðir nema samkvæmt lagaheimild. Ákvæði sem feli í sér skyldur, svo sem áskilnaður um greiðslu kostnaðar, eða veiti réttindi, krefjist lagastoðar. Sama eigi væntanlega við um áskilnað um leyfi. Reglugerð verði að jafnaði að styðjast við skýra lagaheimild í heild sinni og einstök ákvæði hennar. Því þurfi að gæta þess að lagaákvæði sem heimili að sett verði reglugerð um tiltekið efni séu skýr og megi þau því helst ekki vera of almennt orðuð. Heimildin þurfi að ná til allra þeirra þátta sem í tiltekinni gerð felist.
     10.      Í svari umhverfisráðuneytisins segir meðal annars að gerð sé tekin fyrir í sérfræðinganefndum EFTA, þegar hún sé tilbúin og viðtekin innan EB. Þurfi þegar á því stigi að liggja ljóst fyrir hvernig gerðin skuli tekin í íslenska löggjöf. Við mat á því hvaða háttur skuli á hafður sé höfð hliðsjón af almennum reglum þar að lútandi. Kannað sé hvort efni gerðar kunni að brjóta í bága við gildandi íslenskan rétt eða hvort hún sé þess efnis að setja þurfi ný lög. Séu til lög um viðkomandi efni sé kannað hvort reglugerðarheimild sé til staðar sem veiti svigrúm til að setja ákvæði gerðarinnar í reglugerð.
     11.      Í svarbréfi samgönguráðuneytisins segir meðal annars að við undirbúning að gerð EES-samningsins hafi utanríkisráðuneytið veitt nokkra leiðbeiningu um hvaða aðferðum bæri að beita, en engin samræmd fyrirmæli hafi verið gefin ráðuneytum. Þegar samgöngu­ráðuneytið fái tillögu að reglugerð eða tilskipun til umfjöllunar sé kannað hvort hún samræmist gildandi lögum og reglum eða hvort fullnægjandi lagaheimild sé til lögfestingar hér á landi. Við mat á þörf fyrir nýja lagasetningu komi ýmis sjónarmið til álita, meðal annars sé athugað hvers efnis gerðin sé, hvaða þýðingu hún hafi hér á landi, hverja henni sé ætlað að binda og hvort hún hafi fjárskuldbindingar í för með sér. Í bréfinu eru svo nefnd ýmis dæmi um að þessi sjónarmið hafi kallað á mismunandi ráðstafanir af hálfu Alþingis og ráðuneytis.
    Í nokkrum svarbréfa ráðuneytanna kemur fram að mannfæð og tímaskortur hái starfi þeirra á þessu sviði og valdi því að ekki sé unnt að veita málum þá skoðun sem verðugt væri.
    Svo sem fram kemur hér að framan eru svör ráðuneytanna misítarleg við spurningu nefndarinnar um þau meginsjónarmið sem ráði afstöðunni um hvort breytinga sé talin þörf á settum lögum vegna ákvarðana sameiginlegu EES-nefndarinnar. Svörin bera með sér að afstaða um þetta er mótuð í því ráðuneyti sem fer með viðkomandi málaflokk. Einna ítar­legast er þessu svarað í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, þar sem einnig kemur fram að ekki hafi verið settar skýrar leiðbeiningar um þetta efni. Virðist mega ráða af svörunum, að afstaða um þetta sé að minnsta kosti stundum mótuð í tímaþröng og jafnvel án þess að sérstök lögfræðileg athugun fari fyrst fram. Þetta þarf þó ekki endilega að leiða til þess að ákvarðanir hafi farið úrskeiðis í þessu efni.
    Til þess að kanna þetta nánar tók nefndin sér fyrir hendur að kanna einstök dæmi um framkvæmdina, en í svarbréfum ráðuneytanna voru, svo sem um var beðið, nefnd dæmi um ýmis tilvik þar sem á þetta hefur reynt. Við val á dæmum sem farið verður yfir hér á eftir hefur nefndin leitast við að taka með tilvik sem geta talist dæmigerð fyrir stærri eða smærri hóp tilvika.

XII.


Lögleiðing EES-gerða.


    Hér verður fyrst gerð grein fyrir 6 dæmum sem nefndin hefur valið til að sýna atriði sem að hennar mati hafa farið úrskeiðis við lögleiðingu reglna hins evrópska efnahagssvæðis í íslenskan landsrétt (A). Það athugist að dæmin eru gagngert valin til að sýna það sem aflaga hefur farið. Eðli málsins samkvæmt eru ekki tekin dæmi af tilvikum þar sem allt hefur verið í lagi að mati nefndarinnar með lögleiðingu reglnanna. Síðan verður farið nokkrum almenn­um orðum um dæmin og þá meðal annars vikið að því, hvort texti hinna margvíslegu gerða sé almennt til þess fallinn að vera texti fyrir almenn stjórnvaldsfyrirmæli hér á landi (B).

A.


Dæmi.


     1. dæmi.     
     Dæmi um íslenska framkvæmd við lögfestingu á EES-gerðum er gildistaka ákvæða tilskipunar ráðsins nr. 92/29/EBE frá 31. mars 1992 um lágmarkskröfur um öryggi og holl­ustu til að bæta læknismeðferð um borð í skipum, annars vegar, og tilskipun ráðsins nr. 93/103/EB frá 23. nóvember 1993 um lágmarkskröfur er varða öryggi, hollustuhætti og heilsu við vinnu um borð í fiskiskipum (þrettánda sértilskipun í skilningi 1. mgr. 16. gr. tilskipunar 89/391/EBE), hins vegar.
    Með auglýsingu nr. 330 frá 31. maí 1996 um gildistöku ákvæða er leiða af samningnum um Evrópska efnahagssvæðið vegna flutninga á sjó voru ofangreindar tilskipanir látnar taka gildi í heild sinni. Er í auglýsingunni vísað til reglugerðarheimildar í lögum um eftirlit með skipum nr. 35/1993 með síðari breytingum. Í 4. mgr. 1. gr. þeirra laga segir:

         „Ráðherra er enn fremur heimilt að setja reglugerðir um eftirlit með skipum að því leyti sem það er nauðsynlegt vegna skuldbindinga er leiðir af samningi um Evrópskt efnahagssvæði, nr. 2/1993, með síðari breytingum.“

    Í 4. gr. laganna er ráðherra heimilað að setja reglur um aðbúnað og vinnuaðstöðu skipverja, svo sem hönnun og merkingar vinnusvæða, öryggisbúnað, notkun og viðhald vinnutækja og öryggisbúnaðar og heilbrigðis- og hollustuhætti í skipum. Þá má nefna, að í 2. mgr. 3. gr. laganna er sagt, að skip skuli fullnægja skilyrðum reglna á hverjum tíma um siglingatæki, vélbúnað, fjarskiptabúnað, björgunarbúnað, lyf og læknisáhöld og eldvarna- og slökkvibúnað til að tryggja öryggi skipverja, skips og farms.
    Til athugunar er hvort þessi lagaákvæði séu fullnægjandi til að ráðherra megi með almennum fyrirmælum leggja á þær takmarkanir, sem felast í framangreindum tveimur tilskipunum.
    Í tilskipunum þeim sem vitnað er til í auglýsingunni er að finna reglur sem leggja skipa­félögum og útgerðum fiskiskipa á herðar ýmsar skyldur á þessu sviði og fela þess vegna í sér takmarkanir á frelsi sem útheimta ótvíræða lagastoð að íslenskum rétti, sbr. III. kafla skýrslu þessarar. Sem dæmi má nefna ákvæði í 2. gr. tilskipunarinnar nr. 92/29/EBE, þar sem lagðar eru ýmsar skyldur á herðar skipaútgerðum um lyf og lækningatæki um borð, sjúkraklefa um borð í skipum yfir tilteknum stærðarmörkum og lækni um borð ef áhöfn telur fleiri en 100 starfsmenn og skip er í alþjóðlegum ferðum sem standa lengur en þrjá daga.
    Svo sem rakið var í III. kafla að framan verður við lögfestingu reglna sem leggja skyldur á einstaklinga að uppfylla þær kröfur sem hin svokallaða lögmætisregla í íslenskum stjórnar­fars- og stjórnskipunarrétti leggur handhöfum ríkisvalds á herðar. Lögmætisreglan felur það í sér að hver sú athöfn stjórnvalda sem lýtur að því að skerða grundvallarréttindi einstaklinga (svo sem atvinnufrelsi) eða leggur á þá skyldur verði að eiga sér ótvíræða stoð í lögum. Eftir því sem lengra er gengið í að skerða þessi grundvallarréttindi eða athafnafrelsi, gerir lögmætisreglan ríkari kröfur til þess að sú lagaheimild sem skerðingin byggist á sé skýr.
    Í því tilviki sem hér um ræðir verður varla talið að ákvæði laga nr. 35/1993 með síðari breytingum feli óyggjandi í sér efnislega heimild til setningar almennra stjórnvaldsfyrirmæla með svo íþyngjandi reglum sem að framan var lýst. Hefði verið rétt að veita skýra heimild í settum lögum til að leggja þessar skyldur á útgerðarmenn. Telur nefndin að tilskipanir þær sem veitt var gildi með auglýsingu nr. 330/1996 skorti að minnsta kosti að hluta til efnislega lagastoð í íslenskum rétti og séu því ekki gildar réttarheimildir hér á landi.
    Þessu til viðbótar verður hér fyrir sá annmarki, að hvorki er gerð grein fyrir því í auglýsingunni, hvernig aðlaga beri tilskipanirnar að íslenskum aðstæðum, né hefur hún að geyma efnisákvæði um hvernig þeim skuli hrundið í framkvæmd á Íslandi. Í þeim báðum er þó að finna ákvæði um að aðildarríkin skuli samþykkja nauðsynleg ákvæði í þessu skyni innan tiltekinna tímamarka. Hér er um að ræða efnisannmarka á gildistöku þessara tilskipana, sem sérstaklega verður vikið að í kafla B hér á eftir.
    Um birtingarhátt tilskipananna er fjallað í 2. gr. auglýsingarinnar nr. 330/1996. Segir í greininni að þær séu birtar á tilteknum stöðum í sérriti EES-viðbætis við Stjórnartíðindi EB. Birtingarákvæði 4. gr. laga nr. 2/1993, sbr. 1. gr. laga nr. 91/1994, tekur aðeins til birtingar umræddra ákvæða sem þjóðréttarlegrar heimildar. Samkvæmt því verður að telja að umrædd birting uppfylli ekki ákvæði íslenskra laga um birtingu íslenskra lagareglna. Að þessu verður vikið sérstaklega í kafla XIII hér á eftir, þar sem fjallað verður um álit umboðsmanns Alþingis um birtingu á gerðum hins evrópska efnahagssvæðis.

     2. dæmi.     
     Í auglýsingu nr. 51 frá 16. janúar 1996 um gildistöku EES-reglugerða um inn- og útflutning tiltekinna hættulegra efna eru nokkrar reglugerðir Evrópusambandsins á þessu sviði festar í lög á Íslandi. Auglýsingin hljóðar svo:

„1. gr.


         Með vísan til meginmáls EES-samnings, II. viðauka, ásamt viðbótum, breytingum og bókunum, auk annarra ákvæða hans, er hér með auglýst gildistaka eftirtalinna reglugerða:
     1.    Reglugerð ráðsins (EBE) nr. 2455/92, frá 23. júlí 1992, um inn- og útflutning hættulegra efna.
     2.    Reglugerð framkvæmdastjórnarinnar (EB) nr. 41/94, frá 11. janúar 1994, um breytingu á II. viðauka við reglugerð ráðsins (EBE) nr. 2455/92.
     3.    Reglugerð ráðsins (EB) nr. 3135/94, frá 15. desember 1994, um breytingu á I. viðauka við reglugerð ráðsins (EBE) nr. 2455/92.

2. gr.


         Reglugerð ráðsins nr. 2455/92 hefur verið birt í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi EB, sérstök útgáfa: Bók 3, bls. 468–473.
         Reglugerð ráðsins nr. 41/94 hefur verið birt í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi EB, nr. 50, 17.12.94, bls. 39–41.
         Reglugerð ráðsins nr. 3135/94 hefur ekki enn verið birt í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi EB, en birtist í „Official Journal of the European Communities“, nr. L 332, 22.12.94, bls. 1–3.

3. gr.


         Með mál sem kunna að rísa vegna brota á ofantöldum reglugerðum skal farið að hætti opinberra mála.
         Með brot gegn ofantöldum reglugerðum skal farið samkvæmt 25. og 26. gr. laga nr. 52/1988 um eiturefni og hættuleg efni nema þyngri refsins liggi við samkvæmt öðrum lögum.

4. gr.


         Auglýsing þessi er birt samkvæmt heimild í 3. gr. laga nr. 81/1988 um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit ásamt síðari breytingum og 1. gr. laga nr. 51/1993 um breytingu á lögum nr. 52/1988 um eiturefni og hættuleg efni og öðlast þegar gildi. Jafnframt fellur úr gildi auglýsing nr. 570 frá 21. október 1994.“

    Reglugerð ráðsins nr. 2455/92 hefur meðal annars þann tilgang að reglur sem gilda innan svæðisins um pökkun og merkingu hættulegra efna skuli einnig gilda um þessi efni þegar þau eru ætluð til útflutnings. Er markmið reglugerðarinnar meðal annars sagt vera að koma á sameiginlegu tilkynninga- og upplýsingakerfi fyrir inn- og útflutning tiltekinna efna. Ljóst er að í reglum þessum felast takmarkanir á atvinnufrelsi á þessu sviði því þær leggja t.d. á útflytjendur sérstakar skyldur í tengslum við útflutning þeirra efna sem hér um ræðir.
    Svo sem að ofan greinir er auglýsingin sögð birt samkvæmt heimild í 3. gr. laga nr. 81/1988 um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit ásamt síðari breytingum 4 og l. gr. laga nr. 51/1993 sem breytti 29. gr. laga nr. 52/1988 um eiturefni og hættuleg efni. Í þessum lögum ætti því að vera að finna efnislegar heimildir til að lögfesta þær takmarkanir sem felast í reglugerðunum. Í 26. gr. laga nr. 52/1988 er ákveðið að fyrir brot gegn lögunum eða reglu­gerðum settum samkvæmt þeim skuli refsa með sektum nema þyngri refsing liggi við samkvæmt öðrum lögum. Ljóst er að reglugerðarákvæði, sem ætlað er að kveða á um refsi­verða háttsemi, þarfnast fremur en nokkur önnur slík ákvæði efnislegrar lagastoðar.
    Ákvæði 3. gr. laga nr. 81/1988 hefur að geyma almennt heimildarákvæði til að setja reglur um mengunarvarnir en þar er þó ekkert ákvæði að finna um heimild til að kveða á um refsingar sé brotið gegn framangreindum reglugerðarákvæðum. Í 1. mgr. 29. gr. laga nr. 52/1988 er að finna svofellt ákvæði: „Nánari ákvæði um framkvæmd laga þessara má setja í reglugerð …“. Í 2. mgr. 29. gr. er umhverfisráðherra ennfremur veitt heimild, „að fenginni umsögn eiturefnaeftirlits Hollustuverndar ríkisins og í samráði við heilbrigðis- og trygginga­málaráðherra, að setja reglugerð um innflutning, sölu, notkun, örugga meðhöndlun og förgun eiturefna og hættulegra efna sem geta haft skaðleg áhrif á umhverfið“. Í upptalningu þessari er útflutningur ekki nefndur og verður heimildarákvæðið því ekki talið ná til hans, en eins og áður sagði er tilgangur reglugerðar ráðsins nr. 2455/92 meðal annars sá að láta reglur sem gilda innan svæðisins um pökkun og merkingu hættulegra efna einnig gilda um þessi efni þegar þau eru ætluð til útflutnings. Heimildin er þar að auki fyrst og fremst formleg heimild til að setja reglugerð þó að í upptalningunni verði einnig að teljast veitt efnisleg heimild til nokkurra takmarkana um þau atriði sem þar eru talin upp. 5
    Telja verður að framangreind aðferð við að lögleiða reglugerðina hér á landi hafi ekki verið fullnægjandi. Sem fyrr greinir fær það ekki staðist að leggja á einstaklinga eða fyrirtæki skyldur sem takmarka atvinnufrelsi, hvað þá að kveða á um refsingar á hendur þeim, með almennum stjórnvaldsfyrirmælum nema ótvíræða efnislega stoð sé að finna í lögum fyrir þeirri tilhögun. Þá óvíræðu stoð er hins vegar ekki að finna í fyrrgreindum lögum svo sem rakið hefur verið. Þar við bætist að refsiheimildin í 26. gr. laga nr. 52/1988 er bundin við brot gegn lögunum eða reglugerðum settum samkvæmt þeim. Það er hæpið, að hér sé um reglugerð að ræða í hefðbundnum skilningi íslenskra laga, þegar aðeins er auglýst gildistaka EES-gerðar, án þess að texti hennar sé birtur með auglýsingu.
    Við ákvæði 1. og 2. mgr. 2. gr. auglýsingar nr. 51/1996 um birtingu reglugerðanna sem þar greinir í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi EB eiga sömu athugasemdir og í dæminu í 1. tl. að framan, sbr. og það sem um þetta verður sagt í kafla XIII hér á eftir. Í 3. mgr. 2. gr. auglýsingarinnar er sagt að reglugerð ráðsins nr. 3135/94 hafi ekki enn verið birt í EES-viðbætinum, en hún birtist í „Official Journal of the European Communities“! Birting í Stjórnartíðindum Evrópubandalagsins fer ekki fram á íslensku. Hún styðst heldur ekki við ákvæði 4. gr. laga nr. 2/1993 og hún hefur enga heimild í ákvæðum laga nr. 64/1943 um birtingu laga og stjórnvaldaerinda. Niðurstaðan er hér sú að reglugerðir ráðsins sem auglýsing nr. 51/1996 tekur til, hafi ekki verið birtar hér á landi með þeim hætti sem íslensk lög gera ráð fyrir og hafi af þeim ástæðum ekki verið veitt gildi að íslenskum rétti.

     3. dæmi.
    Næsta dæmi varðar lögfestingu á tveimur tilskipunum Evrópusambandsins um takmörkun á hávaða frá loftförum. Annars vegar tilskipun nr. 80/51/EBE, frá 20. nóvember 1979, um takmörkun á hávaða frá loftförum sem fljúga undir hljóðhraða, ásamt breytingum sem á henni voru gerðar með tilskipun nr. 83/206/EBE, frá 21. apríl 1983. Hins vegar tilskipun nr. 89/629/EBE, frá 4. desember 1989, um takmörkun á hávaða frá almennum þotum sem fljúga undir hljóðhraða. Með auglýsingu nr. 102/1994 var ákveðið að tilskipanir þessar skyldu öðlast gildi hér á landi. Tilskipanirnar voru ekki birtar með auglýsingunni og ekki var í henni að finna ákvæði um hvar þær væri að finna.
    Svo virðist sem sú aðferð sem beitt var við lagasetningu ofangreindra EES-gerða hafi ekki samræmst þeim reglum sem gilda á Íslandi um setningu laga og stjórnvaldsfyrirmæla. Koma þar til eftirfarandi atriði:
    Í fyrsta lagi segir svo í 2. gr. auglýsingarinnar að hún sé sett samkvæmt heimild í þágildandi lögum um loftferðir nr. 34/1964 með síðari breytingum, án frekari tilgreiningar. 6 Í 188. gr. laganna sagði einungis að flugmálaráðherra væri rétt að setja reglugerð til nánari fyllingar þeim. Hér var að sjálfsögðu aðeins um að ræða hina formlegu heimild til reglu­gerðarsetningar. Hún sagði ekkert til um hvort hin efnislega heimild hafi verið til staðar en slíkrar heimildar í settum lögum er jafnan þörf ef stjórnvaldsreglur hafa inni að halda tak­markanir á athafnafrelsi eða önnur þau efnisatriði sem að var vikið í III. kafla að framan. Í loftferðalögunum var að finna ákvæði, sem bönnuðu notkun loftfara sem ekki fullnægðu kröfum um öryggi. Þannig var í III. kafla loftferðalaga nr. 34/1964 það skilyrði sett, að loftför sem notuð væru til loftferða samkvæmt lögunum, skyldu vera lofthæf og fá útgefið svokallað lofthæfisskírteini. Sagði í lögunum að loftfar væri einungis lofthæft, er það væri þannig saman sett, smíðað, útbúið og því við haldið og það hefði þá flugkosti, að kröfum um öryggi væri fullnægt. Í lögunum var hins vegar ekki að finna ákvæði sem heimilaði bann við notkun á loftförum vegna hávaða sem frá þeim stafaði. Í umræddum tilskipunum voru reglur með slíku banni. Er notkun loftfara beinlínis lýst óheimil ef þau uppfylla ekki kröfur samkvæmt stöðlum um hávaða. Er notkun þeirra bundin því skilyrði að gefið hafi verið út svokallað hávaðavottorð.
    Nefndin telur að í tilskipununum sé að finna íþyngjandi reglur sem leggi kvaðir á eigendur viðkomandi loftfara. Ekki verður séð að lög nr. 34/1964 um loftferðir hafi efnislega haft að geyma lagastoð fyrir þeim, enda var þar svo sem áður sagði einungis heimilað að banna notkun loftfara á þeim forsendum að öryggiskröfur hefðu ekki verið uppfylltar. Bann við notkun þeirra gat því ekki grundvallast á öðrum forsendum. Er það því niðurstaða nefndar­innar að ofangreind ákvæði tilskipana um hávaða frá loftförum sem fljúga undir hljóðhraða, sem auglýst var að tækju gildi hér á landi með auglýsingu nr. 102/1994, hafi, á þeim tíma er þær voru settar, ekki verið gildar réttarheimildir að íslenskum rétti, þar sem þær skorti efnislega lagastoð í loftferðalögunum.
    Í loftferðalögum nr. 60/1998 hefur verið bætt úr þessum annmörkum. Í 20. gr. þeirra laga er kveðið á um þau skilyrði sem loftför þurfi að uppfylla til að teljast lofthæf. Þar er m.a. talið upp skilyrði um að loftfarið þurfi að uppfylla stjórnvaldskröfur um mengunarvarnir, meðal annars vegna hávaða og útblásturs. Eftir gildistöku hinna nýju laga hefur því ofangreindum ákvæðum tilskipananna að mati nefndarinnar verið fengin fullnægjandi lagastoð.
    Í öðru lagi er hvorki gerð grein fyrir því í auglýsingunni, hvernig aðlaga beri tilskipanirnar að íslenskum aðstæðum, né hefur hún að geyma efnisákvæði um hvernig tilskipunum þessum skuli hrundið í framkvæmd á Íslandi. Í öllum tilskipununum er þó að finna ákvæði um að aðildarríkin skuli samþykkja nauðsynleg ákvæði í þessu skyni. Hér er um að ræða sams konar efnisannmarka á gildistöku þessara tilskipana og nefndur var í dæmi 1 hér að framan. Verður sérstaklega þeim vikið að í kafla B hér á eftir.
    Í þriðja lagi eru ekki neinar upplýsingar um það í auglýsingunni hvort tilskipanirnar hafi verið birtar hér á landi og þá hvar. Við nánari eftirgrennslan nefndarinnar kom í ljós, að þessar tilskipanir voru birtar í sérriti (S 20), sbr. auglýsingu nr. 31/1993 í C-deild Stjórnar­tíðinda. Tilheyra þær þar II. viðauka og birtast undir fyrirsögninni: Tæknilegar reglugerðir, staðlar, prófanir og vottun (17. hefti af 26) XVII. Umhverfisvernd. Þessi sérrit munu raunar ekki hafa verið komin út þegar auglýsing nr. 102/1994 frá 7. febrúar 1994 var birt. Munu þau ekki hafa komið út fyrr en á síðari hluta ársins 1994. Var því ekki unnt að vísa til þeirra í auglýsingunni. Verður ekki séð hvernig almenningi í landinu er ætlað að finna gerðir, þar sem tilvísun vantar í auglýsingu og flokkun þeirra er í þokkabót með svo torkennilegum hætti sem hér greinir, svo ekki sé nú talað um það tímabil sem leið frá því auglýsingin birtist og þar til gerðin var birt í sérritinu.
    Ljóst er að tilskipanir þær sem auglýstar voru sem gildandi réttarheimildir að íslenskum rétti hinn 7. febrúar 1994, með auglýsingu nr. 102/1994 í B-deild Stjórnartíðinda, voru ekki birtar með lögformlegum hætti, sbr. það sem um það efni segir síðar í skýrslu þessari, þegar fjallað verður um álit umboðsmanns Alþingis um birtingu á gerðum hins evrópska efnahags­svæðis (XIII. kafli).

    4. dæmi.
    Í 4. mgr. 1. gr. laga nr. 35/1993 um eftirlit með skipum eins og henni var breytt með lögum nr. 62/1993 segir svo:

          „Ráðherra er enn fremur heimilt að setja reglugerðir um eftirlit með skipum að því leyti sem það er nauðsynlegt vegna skuldbindinga er leiðir af samningi um Evrópskt efnahagssvæði, nr. 2/1993, með síðari breytingum.“

    Ráðherra nýtti sér þessa heimild og birti auglýsingu nr. 566/1993 7 , um gildistöku ákvæða er leiða af samningnum um Evrópska efnahagssvæðið vegna lágmarkskrafna fyrir tiltekin olíuflutningaskip.
    Með auglýsingunni er tilskipun ráðsins nr. 79/116/EBE lögfest ásamt síðari breytingu. Hún fjallar um lágmarkskröfur fyrir tiltekin tankskip sem koma til eða fara frá bandalags­höfnum en með EES-samningnum fær hún gildi á Evrópska efnahagssvæðinu. Í 1. mgr. 1. gr. tilskipunarinnar er gert ráð fyrir, að aðildarríkin geri viðeigandi og nauðsynlegar ráð­stafanir til þess að tryggja að tankskip, sem flytja olíu, gas eða önnur efni sem mælast í til­teknu magni og koma til eða fara frá höfnum á yfirráðssvæði þeirra, skuli fullnægja ýmsum skilyrðum. Meðal annars er þeim gert að gefa upplýsingar og tilkynna um ýmis nánar tilgreind atriði. Í 2. mgr. eru lagðar vissar eftirlits- og tilkynningarskyldur á hafnsögumenn og í 3. mgr. er að finna heimild til handa aðildarríkjunum til að víkja frá ákvæðum 1. og 2. mgr. við vissar aðstæður. Þá er í 3. gr. tilskipunarinnar beinlínis gert ráð fyrir að aðildarríkin setji lög og stjórnsýslufyrirmæli sem nauðsynleg séu til þess að framfylgja tilskipuninni.
    Ekki verður talið að þessi aðferð við að lögleiða tilskipunina fái staðist.
    Í fyrsta lagi stenst það ekki miðað við þau sjónarmið sem hafa verið rakin hér að framan að skyldur séu lagðar á flutningafyrirtæki og aðra vegna umræddra skipa nema ótvíræða efnislega stoð sé að finna til þess í lögum. Í því sambandi verður ekki talið nægjanlegt að veita almenna heimild til að setja stjórnvaldsfyrirmæli „að því leyti sem það er nauðsynlegt vegna skuldbindinga er leiðir af samningi um Evrópskt efnahagssvæði“ án þess að annað og meira komi til. Við athugun í viðkomandi heimildarlögum er enga aðra stoð að finna til að leggja á þær skyldur sem auglýsingin gerir ráð fyrir.
    Í öðru lagi hafa þær reglur ekki verið settar sem um er fjallað í 3. gr. tilskipunarinnar. Afleiðingin af því verður meðal annars sú, að ekki liggur ljóst fyrir hvert sé það „lögbæra yfirvald“ sem senda á tilkynningar til samkvæmt tilskipuninni. Þá hefur engin afstaða verið tekin til þess hvort rétt sé eða skylt að víkja frá fyrirmælum tilskipunarinnar, sbr. 3. mgr. 1. gr. hennar og loks vantar reglur um viðurlög og málsmeðferð í tilefni af brotum gegn fyrir­mælum tilskipunarinnar.
    Þess er loks að geta, að í auglýsingunni er sagt, að tilskipunin sé birt í sérriti, sbr. auglýsingu í C-deild Stjórnartíðinda nr. 31/1993. Ekki er sú birting staðfærð nánar. Á þessu eru sömu annmarkar og nefndir hafa verið við fyrri dæmi og vikið verður að nánar í kafla XIII hér á eftir.

    5. dæmi.
    Í VI. viðauka við EES-samninginn á sviði félagslegs öryggis er meðal annars vísað til reglugerðar ráðsins (EBE) nr. 1408/71 um beitingu almannatryggingareglna gagnvart laun­þegum, sjálfstætt starfandi einstaklingum og aðstandendum þeirra sem flytjast á milli aðildarríkja ásamt reglugerða ráðsins um breytingar á þeirri reglugerð. Í sama viðauka er vísað til reglugerðar ráðsins (EBE) nr. 574/72 sem kveður á um framkvæmd fyrrnefndu reglugerðarinnar ásamt síðari breytingarreglugerðum. Reglugerðir þessar ásamt viðaukum eru miklar að vöxtum og fjalla um bætur sem á Íslandi er meðal annars fjallað um í löggjöf um almannatryggingar og löggjöf um atvinnuleysistryggingar. Samkvæmt a-lið 7. gr. EES-samningsins ber Íslandi þjóðréttarleg skylda til að taka þessar reglugerðir sem slíkar upp í landsrétt.

    Í 66. gr. laga nr. 117/1993, um almannatryggingar, segir:

          „Ráðherra er heimilt í reglugerð að kveða á um nánari framkvæmd laga þessara. Þá er ráðherra heimilt að birta sem reglugerðir reglur Evrópubandalagsins um almannatryggingar, enda eigi ákvæði þeirra stoð í lögum þessum.“

    Ráðherra hefur nýtt sér þessa heimild og birt auglýsingu nr. 550/1993 um gildistöku fyrrgreindra EES-reglugerða um almannatryggingar. Með auglýsingu nr. 367/1994 er veitt gildi á Íslandi tilteknum breytingum á þessum reglugerðum ráðsins.
    Í lagaákvæðinu er það gert að skilyrði fyrir birtingu og þar með gildistöku reglugerða Evrópusambandsins sem íslenskra reglna á sviði almannatrygginga að ákvæði þeirra eigi stoð í lögum. Slíkt skilyrði væri raunar í gildi, þó að ekkert segði um það í lagatextanum.
    Reglugerðin nr. 1408/71 hefur inni að halda ákvæði sem ætlað er að tryggja félagslegt öryggi svonefndra farandlaunþega. Er markmiðið að fella saman í einn lagabálk „öll grund­vallarákvæði um framkvæmd 51. gr. Rómarsáttmálans um bætur til handa launþegum, að meðtöldum þeim sem sækja vinnu yfir landamæri, vinna við árstíðabundin störf og stunda sjómennsku“, eins og það er orðað í inngangi reglugerðarinnar. Sé æskilegt að setja þá meginreglu, að reglugerðin gildi jafnt um alla launþega aðildarríkjanna, sem séu tryggðir samkvæmt almannatryggingareglum, þar sem verulegur munur sé á því til hvaða einstaklinga löggjöf einstakra ríkja nái. Í 4. gr. reglugerðarinnar er kveðið á um þá flokka almanna­trygginga, sem reglugerðin á að ná til. Eru þar taldar upp bætur vegna veikinda, meðgöngu og fæðingar, örorkubætur að meðtöldum bótum sem ætlaðar eru til að viðhalda eða auka möguleika á tekjuöflun, bætur vegna elli, bætur til eftirlifenda, bætur vegna vinnuslysa og atvinnusjúkdóma, dánarstyrkir, atvinnuleysisbætur og fjölskyldubætur. Í reglugerðinni er síðan að finna margháttuð ákvæði um réttindi launþega sem fara milli aðildarríkja, meðal annars um að störf og dvöl í einu ríki kunni að afla réttar til almannatryggingabóta í öðru.
    Í lögum um almannatryggingar nr. 117/1993 með síðari breytingum eru lögfest ýmis konar skilyrði fyrir rétti til bóta skv. lögunum og geta þau verið mismunandi eftir því um hvaða bætur ræðir. Fyrrgreindum reglugerðum er meðal annars ætlað að stuðla að því að veita þeim, er undir reglugerðirnar falla, bætur óháð búsetu þeirra en jafnframt er þeim ætlað að forðast óþarfa skörun bóta. Ákvæði reglugerðanna geta því væntanlega bæði leitt til þess að einstaklingar öðlist rýmri bótarétt en samkvæmt almennum ákvæðum almannatryggingalaga (til dæmis þar sem lögheimili eða búseta eru skilyrði bóta) eða þrengri rétt (til dæmis í þeim tilvikum er bætur skarast).
    Við mat á því, hvort fullnægjandi lagastoð sé fyrir beitingu ákvæða reglugerðanna hér á landi, ber að hafa í huga, að 64. gr. laga um almannatryggingar, hefur að geyma sérstaka heimild fyrir ríkisstjórnina til að semja við erlend ríki um gagnkvæman rétt til þeirra hlunn­inda sem almannatryggingar veita. Er í slíkum samningi meðal annars heimilt að kveða svo á að lögheimilistímabil, atvinnutímabil eða tryggingatímabil í öðru ríki skuli jafngilda lögheimilistíma á Íslandi og ennfremur er hægt að kveða á um rétt til bótagreiðslna sam­kvæmt almannatryggingum við búsetu í öðru samningsríki. Með þessu ákvæði er ríkis­stjórninni heimilað að víkja frá tilteknum skilyrðum almannatryggingalaga fyrir rétti til bótagreiðslna enda sé það gert með milliríkjasamningi. Þessa heimild hefur ríkisstjórnin nýtt sér með gerð EES-samningsins sbr. VI. viðauka við samninginn. Þau frávik sem 64. gr. heimilar sérstaklega eiga því „stoð í lögum“ svo notað sé orðalag 66. gr. almannatrygginga­laga. Í þessu sambandi er þó rétt að vekja athygli á að ákvæði reglugerðanna eru svo um­fangsmikil, flókin og óaðgengileg að verulegum vandkvæðum er bundið að átta sig á við yfirlestur hvaða áhrif þau kunna að hafa í einstökum tilvikum. Hlýtur það að vera mikið áhyggjuefni að löggjöf sé þannig háttað á sviði sem er jafn mikilvægt fyrir allan almenning og almannatryggingalöggjöfin, ekki síst þegar haft er í huga að íslensk lagahefð hefur til þessa byggt á tiltölulega skýrum og aðgengilegum textum.
    Í auglýsingum nr. 550/1993 og 367/1994 er sagt að gerðirnar sem þar er ætlunin að lögleiða séu birtar í sérriti, sbr. auglýsingu í C-deild Stjórnartíðinda nr. 31/1993 og í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi EB — sérstakri útgáfu: Bók 4, bls. 35–80. Þessir birtingarhættir eru sjálfsagt studdir við 4. gr. laga nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. 1. gr. laga nr. 91/1994. Svo sem nánar verður vikið að í XIII. kafla skýrslu þessarar, er hér ekki um að ræða fullnægjandi birtingu fyrir stjórnvaldsfyrirmæli, sem ætlað er að gilda að landsrétti á Íslandi.
    Eins og fyrr sagði taka framangreindar reglugerðir ekki einungis til þeirra bóta sem um er fjallað í íslenskum almannatryggingalögum heldur og til atvinnuleysisbóta en um þær giltu á þessum tíma lög um atvinnuleysistryggingar nr. 93/1993. 8 Með lögum nr. 116/1993 voru gerðar á þeim tilteknar breytingar vegna EES-samningsins. Í þeim breytingum var ekki leidd í lög heimild til að birta sem reglugerðir reglur Evrópusambandsins hvað atvinnuleysis­tryggingar varðar eins og gert var með lögum nr. 117/1993 varðandi bætur þær sem fjallað er um í almannatryggingalögum. Þegar framangreindar auglýsingar nr. 550/1993 og nr. 367/1994 um gildistöku EES-gerða voru birtar skorti því lagaheimild til setningar slíkra reglna varðandi atvinnuleysistryggingar. Úr þessu var ekki bætt fyrr en með lögum nr. 45/1995 er öðluðust gildi 9. mars 1995 eða rúmlega 14 mánuðum eftir gildistöku EES-samn­ingsins. Má segja að þar með hafi fyrrgreindum reglugerðum verið veitt lagastoð eftir á samanber þó það sem áður sagði um birtingu reglugerðanna. Með reglugerð nr. 524/1996 um greiðslu atvinnuleysisbóta eru í IV. kafla settar reglur um rétt til bóta í atvinnuleit í öðru EES-landi sem efnislega byggja á fyrrgreindum EB-reglugerðum.

    6. dæmi.     
    Í bréfi fjármálaráðuneytisins til nefndarinnar er nefnt dæmi um hvernig staðið hafi verið að því að taka gerðir um opinber innkaup í XVI. viðauka EES-samningsins upp í íslenskan rétt. Talið hafi verið að gildandi lög um skipan opinberra framkvæmda nr. 63/1970 og laga nr. 52/1987 um opinber innkaup hafi ekki verið nægilegur grundvöllur til að taka gerðir þessar upp. Hafi það m.a. byggst á því að gerðir þessar hafi lagt skyldur á sveitarfélög og ýmsa aðra aðila en ríkið. Mikilvægustu ákvæði þessara tilskipana hafi því verið lögfest en um önnur atriði er vörðuðu framkvæmd hafi verið sett reglugerð. Er um þetta vísað til laga nr. 55/1993 og reglugerðar nr. 302/1996.
    Nefndin hefur kannað, hvernig til hefur tekist í þessu efni.
    Með lögum nr. 55/1993 voru gerðar breytingar á lögum nr. 63/1970 um skipan opinberra framkvæmda og lögum nr. 52/1987 um opinber innkaup. Breytingarnar lutu að því að bæta inn í þessi tvennu lög ákvæðum er vörðuðu útboð opinberra framkvæmda og opinberra innkaupa á Evrópska efnahagssvæðinu. Var jafnframt ákveðið í lögunum að þessi nýju ákvæði skyldu auk ríkisins taka til framkvæmda og innkaupa sveitarfélaga og fleiri opinberra aðila. Er hin nýju ákvæði aðallega að finna í 4. og 5. mgr. 1. gr. og VI. kafla laga nr. 63/1970, sem ber heitið „Opinberar framkvæmdir á Evrópska efnahagssvæðinu“ og svo 2. mgr. 1. gr. og 10.–14. gr. laga nr. 52/1987.
    Efnislega fjalla hin nýju lagaákvæði um skyldu hinna opinberu aðila, þar með talið sveitarfélaga, til að bjóða út verk og innkaup á Evrópska efnahagssvæðinu ef verðmæti samnings nær tilteknum stærðarmörkum. Þá er kveðið á um sérstakar kynningarauglýsingar sem skylt er að senda útgáfustjórn Evrópubandalagsins til birtingar. Loks er í lögunum kveðið á um heimild til að kæra til fjármálaráðuneytis, ef verktaki telur að stjórnvald eða annar verkkaupi, sem lögin taki til, „hafi tekið ákvörðun í tengslum við framkvæmd útboðs eða gerð verksamnings sem felur í sér brot á ákvæðum VI. kafla laga þessara (innsk. þ.e. laga nr. 63/1970) og getur hann þá kært þá ákvörðun til fjármálaráðuneytis.“ 9 Eru ráðherra fengnar í lögunum sérstakar heimildir til að bregðast við, meðal annars að stöðva útboð og gerð verksamnings. Í lögin voru hins vegar ekki sett nein efnisákvæði sem ætlað var að binda hendur verkkaupa við val á tilboðum og samningsgerð. Af þessu er ljóst að í þessum laga­ákvæðum felast engar skyldur á hendur sveitarfélögum um val á tilboðum og gerð samninga um verk eða innkaup eftir að auglýsingum og útboðum á Evrópska efnahagssvæðinu sleppir. 10 Um slíka samningsgerð sveitarfélaga gilda einfaldlega áfram almennar lagareglur, sjá einkum lög nr. 65/1993 um framkvæmd útboða. Jafnframt er ljóst að heimild ráðherra samkvæmt lögunum til afskipta af sveitarfélögum er bundin við meint brot á ákvæðum laganna um auglýsingar og útboð á Evrópska efnahagssvæðinu en tekur ekki til ætlaðra brota sveitarfélaga gegn bjóðanda við val á tilboði og samningsgerðina sjálfa.
    Í bréfi fjármálaráðuneytisins til nefndarinnar kemur fram, svo sem áður sagði, að tilefni lagabreytinganna 1993 hafi verið að afla lagaheimilda til að taka upp gerðir um opinber innkaup í XVI. viðauka EES-samningsins í íslenskan rétt. Gerðirnar, sem um ræðir, eru taldar upp í 7 töluliðum í 2. mgr. 50. gr. reglugerðar nr. 302/1996 um innkaup ríkisins. 11 Þessar gerðir hafa meðal annars inni að halda efnisreglur er varða val á tilboðum og samningsgerð eftir opinber útboð, sem ætlað er að binda sveitarstjórnir jafnt og handhafa framkvæmdarvalds ríkisins. Það var því nauðsynlegt að afla með lagabreytingunum 1993 efnislegra heimilda til að mega setja stjórnvaldsfyrirmæli sem binda skyldu sveitarfélög að þessu leyti. Heimildir ráðherra til að setja reglugerðir um framkvæmd þessara tvennra laga er að finna í 36. gr. laganna nr. 63/1970, sbr. 3. gr. laga nr. 55/1993 og í 17. gr. laga nr. 52/1987, sbr. 6. gr. laga nr. 55/1993. Þar er í báðum tilvikum aðeins sagt um það sem gerist eftir að útboð hefur farið fram, að hann skuli kveða í reglugerð á um „val á tilboðum“. Þetta orðalag verður ekki talið duga til að ráðherra megi takmarka heimildir sveitarfélaga til samningagerðar á þessu sviði með almennum stjórnvaldsfyrirmælum. Slíkar takmarkanir þarfnast ótvíræðra efnislegra heimilda í settum lögum. Koma þar bæði til þau almennu sjónarmið um þörf settra laga sem fyrr voru nefnd í skýrslu þessari og svo sú sjálfstjórn sem sveitarfélögum er tryggð í 78. gr. stjórnarskrárinnar. Með því að slík ákvæði voru ekki sett í lögin verður að telja að ákvæði umræddra gerða um skyldur sveitarstjórna í þessum efnum hafi ekki verið réttilega leiddar í íslenskan rétt.
    Nú hafa verið gerðar frekari breytingar á lögum nr. 63/1970 um skipan opinberra fram­kvæmda og lögum nr. 52/1987 um opinber innkaup með lögum nr. 85/1998. Þær breytingar bæta ekki úr þeim annmörkum á lögunum sem hér hafa verið gerðir að umtalsefni.
    Við birtingu þeirra gerða sem hér um ræðir eiga svipaðar athugasemdir og gerðar voru við fyrri dæmi og um verður fjallað í XIII. kafla hér á eftir.

B.


Nokkur almenn atriði.


    Í dæmunum hér að framan hefur á hverjum stað fyrir sig verið gerð grein fyrir þeim annmörkum sem eiga við hvert tilvik. Meginniðurstöður dæmanna verða dregnar saman í XIV. kafla hér að aftan. Hér er hins vegar ástæða til að víkja að nokkrum atriðum sem varða gerðirnar almennt, einkum textagerð þeirra og svo nokkur fleiri almenn atriði, sem ástæða þykir til að nefna í skýrslu þessari.
    Í b-lið 7. gr. samningsins um Evrópska efnahagssvæðið er sagt, að gerð sem samsvari tilskipun EBE skuli veita yfirvöldum samningsaðila val um form og aðferð við fram­kvæmdina á því að taka gerðina upp í landsrétt. Með öðrum orðum er lögð sú skylda á herðar samningsríki að taka efni slíkrar tilskipunar upp en á þann hátt sem viðkomandi ríki sjálft kýs.
    Óhætt er að segja, að í íslenskum rétti gildi sú hefð, að settar lagareglur skuli vera skýrar og með ákveðnu efni, þannig að þær henti til að mæla fyrir um réttarstöðu þeirra aðila, sem reglunni er ætlað að ná til. Margar tilskipanir EB hafa inni að halda texta með efni sem engan veginn getur talist henta í settar lagareglur samkvæmt þessari íslensku hefð. Til dæmis fer oft fyrir tilskipun inngangur þar sem lýst er almennum markmiðum hennar og kveðið á um viðfangsefni sem samningsríki vilji takast á hendur. Oft er orðalag tilskipana með þeim hætti, að samningsríki skuli tryggja eitt og annað með löggjöf sinni. Stundum eru gefnir valkostir um, hvernig haga megi reglum á ákveðnu sviði. Þá koma fyrir tilvik sem gera ráð fyrir að aðildarríki geti sett reglur sem gangi lengra en viðkomandi reglugerð segir til um og enn fremur að ríki geti ákveðið undanþágur frá reglum tilskipunar í lögum sínum. Loks er þar oft að finna ákvæði sem ráðgera, að aðildarríkin skuli gera sérstakar ráðstafanir til að framfylgja ákvæðum tilskipunar fyrir tilsettan tíma og tilkynna þær síðan til framkvæmdastjórnarinnar.
    Við könnun sína hefur nefndin rekist á ýmis dæmi um auglýsingar og tilkynningar, þar sem því er lýst, að tilskipanir með þess háttar efni sem að ofan greinir hafi í heild verið teknar í íslenskan rétt, án þess að unnar séu úr þeim réttarreglur sem geta talist fullnægjandi sem slíkar miðað við íslenskar hefðir um settan rétt eða jafnvel þær kröfur sem tilskipun sjálf gerir til setningar slíkra reglna.
    Dæmi af þessu tagi skulu nefnd:
    Í 2. dæmi í kafla A að framan kemur fram að auglýsing nr. 51/1996 um gildistöku EES-reglugerða um inn- og útflutning tiltekinna hættulegra efna hefst á eftirfarandi orðum:

         „Með vísan til meginmáls EES-samnings, II. viðauka, ásamt viðbótum, breytingum og bókunum, auk annarra ákvæða hans, er hér með auglýst gildistaka eftirtalinna reglugerða: …“

    Dæmi þetta er valið af handahófi en tekið skal fram að fjölmörg sambærileg má finna. Með texta af þessu tagi er ljóst, að lesandanum er sjálfum ætlað að finna þær breytingar og viðbætur á reglugerðunum sem á kann að vanta og máli skipta samkvæmt öðrum hlutum EES-samningsins. Þetta getur verið vandasamt verk, hvort sem er fyrir lögfræðinga eða aðra og víst er að lagatexti sem er svona úr garði gerður verður tæpast talinn skýr eða aðgengilegur. Í því dæmi sem hér er sérstaklega nefnt verður lesandinn í fyrsta lagi að athuga, hvort meginmál EES-samningsins feli í sér frávik frá ákvæðum reglugerðarinnar. Í öðru lagi þarf hann að leiðrétta hana með hliðsjón af hinni svonefndu altæku aðlögun sem bókun 1 með EES-samningnum ráðgerir. Í þriðja lagi þarf hann að kanna, hvort leiðrétta þurfi reglugerðina vegna svonefndra almennra eða sérstakra aðlagana í viðkomandi viðauka. Loks þarf hann að fullvissa sig um hvort einstakar bókanir með EES-samningnum eða aðrar yfirlýsingar sem honum fylgja hafi að geyma frávik frá ákvæðum reglugerðarinnar.
    Í 3. dæmi í kafla A að framan var meðal annars nefnd tilskipun ráðsins nr. 80/51/EBE um takmörkun á hávaða frá loftförum sem fljúga undir hljóðhraða. Í henni er til dæmis að finna í 3. tl. 3. gr., 2. tl. 4. gr. og 6. gr. ákvæði sem heimila aðildarríkjum að kveða á um sérstakar undanþágur frá reglum tilskipunarinnar í vissum tilvikum. Í 7. gr. er svo kveðið á, að aðildarríki skuli eftir megni gera viðeigandi ráðstafanir til að tryggja að loftför, sem ekki eru skrásett í aðildarríki en nota flugstöðvar á yfirráðasvæði þeirra, uppfylli að minnsta kosti jafnströng skilyrði og þau sem loftför aðildarríkjanna verða að uppfylla. Er vandséð hvernig það fær staðist að gera það eitt að veita texta þessarar tilskipunar gildi á Íslandi svo sem gert er með auglýsingu nr. 102/1994. Sýnist með því ekki einu sinni fullnægt þeirri aðferð sem tilskipunin sjálf ráðgerir, hvað þá að með þessum hætti sé fullnægt þeirri almennu kröfu sem fyrr var getið um skýrleika settra réttarreglna. Við athugun sína hefur nefndin rekist á fjölda dæma um gildistöku tilskipana, sem eru hliðstæð þessu.
    Í 5. dæmi í kafla A hér að framan var fjallað um reglugerðir ráðsins á sviði almannatrygginga og atvinnuleysisbóta. Þar kom fram að ákvæði reglugerða þessara eru afar umfangsmikil, flókin og óaðgengileg. Er víst að íslensk lagahefð stendur til þess að textar settra lagareglna séu jafnan mun skýrari og einfaldari heldur en þarna er raunin. Mörg fleiri dæmi af svipuðum toga má finna meðal reglugerða EB, sem taka ber upp í landsrétt á Íslandi skv. a-lið 7. gr. samningsins um Evrópska efnahagssvæðið. Við þessu er líklega fátt að gera, þar sem skuldbindingin samkvæmt þessu ákvæði samningsins stendur til þess að taka reglugerðir þessar óbreyttar upp í landsrétt.
    Finna má dæmi um að meiri takmarkanir á athafnafrelsi hafi verið lögleiddar hér á landi heldur en gilda á hinu evrópska efnahagssvæði, þó að sjálfsagt hafi ekki verið stefnt að slíkri niðurstöðu. Með 10. gr. laga nr. 85/1998 var gerð breyting á 10. gr. laga nr. 52/1987 um opinber innkaup, sbr. 5. gr. laga nr. 55/1993. Með breytingunni var kveðið svo á, að skylda laganna til að bjóða opinber innkaup út á Evrópska efnahagssvæðinu skyldi ekki einungis taka til kaupa á vörum heldur og til kaupa á þjónustu. Við lagabreytinguna voru ekki lögleiddar neinar takmarkanir á skyldunni til að bjóða út þjónustusamninga ef efni þeirra væri með tilteknum hætti. Slíkar takmarkanir er hins vegar að finna í 1. gr. tilskipunar ráðsins 92/50/EBE frá 18. júní 1992 um samræmingu reglna um útboð og gerð opinberra samninga um kaup á þjónustu, sem fyrst var sögð leidd í gildi hér á landi með reglugerð nr. 506/1994 um breyting á reglugerð nr. 591/1993 um opinber innkaup og opinberar framkvæmdir á Evrópska efnahagssvæðinu, sjá 6. tl. 2. gr. eftir breytinguna, sbr. síðar 6. tl. 2. mgr. 50. gr. reglugerðar nr. 302/1996 um innkaup ríkisins. Með því að ákveða í settum lögum á Íslandi almenna útboðsskyldu á Evrópska efnahagssvæðinu fyrir opinbera þjónustusamninga sem fara yfir tiltekin stærðarmörk, án þess að undanskilja skyldunni þá samninga sem undan eru skildir í þeirri tilskipun sem um þetta fjallar, höfum við orðið „kaþólskari en páfinn“, án þess að séð verði að slíkt hafi vakað fyrir nokkrum manni. Er alveg ljóst, að ráðherra er óheimilt að ákveða með almennum stjórnvaldsfyrirmælum undanþágur frá útboðsskyldunni hafi honum ekki verið fengin til þess sérstök lagaheimild. 12
    Þess skal getið að nefndin hefur við störf sín rekist á auglýsingu um gildistöku reglugerðar hins evrópska efnahagssvæðis, sem birt er í B-deild Stjórnartíðinda, þar sem þess er getið að reglugerðin sé birt sem fylgiskjal með auglýsingunni, en svo illa hefur tekist til, að slík birting hefur farist fyrir. Vísast um þetta til auglýsingar nr. 508/1998 um gildistöku reglugerðar ráðsins nr. 3577/92 frá 7. desember 1992 um beitingu meginreglunnar um frjálsa þjónustustarfsemi í flutningum á sjó innan aðildarríkjanna (gestaflutningar á sjó). Í tilviki af þessu tagi er vitaskuld ljóst að engin gildistaka hefur átt sér stað.

XIII.


Birting EES-gerða.


    Á árinu 1997 tók umboðsmaður Alþingis að eigin frumkvæði til athugunar, hvernig staðið hefði verið að „birtingu og miðlun upplýsinga um „gerðir“ samkvæmt EES-samningnum og réttarreglur sem settar hafa verið á grundvelli þeirra“. Skilaði hann í byrjun árs 1998 forsætisráðherra áliti sínu um þetta efni dagsettu 9. janúar 1998 (mál nr. 2151/1997). Í minnisblaði forsætisráðherra til ríkisstjórnarinnar 20. janúar 1998 er niðurstöðum umboðs­manns lýst með eftirfarandi hætti:

         „Niðurstöður athugana umboðsmanns liggja nú fyrir í áliti sem hann hefur beint til mín fyrir hönd Stjórnarráðs Íslands og eru í meginatriðum tvíþættar.
         Annars vegar telur hann leika vafa á því, hvort íþyngjandi ákvæðum þessara „gerða“ verði beitt gagnvart almenningi, þegar þær hafa verið teknar upp í íslenskan rétt með því einu að vísa til nafns og númers þeirra í lögum eða reglugerð, en efnisleg ákvæði þeirra ekki að öðru leyti birt í A- eða B-deild Stjórnartíðinda, sbr. þau fyrirmæli, sem hann telur ótvíræð vera í 7. gr. laga nr. 64/1943, um birtingu laga og stjórnvaldaerinda, og í 27. gr. stjórnarskrárinnar. Hvað sem líði gildi slíkrar birtingar að landslögum telur hann jafnframt ljóst, að ákvæði „gerða“ sem einvörðungu hafa verið birt í „blaði því sem útgáfu­miðstöð EFTA gefur út í Brussel í Belgíu“ (þ.e. EES-viðbætir við Stjórnartíðindi EB), geti vart talist aðgengileg almenningi. Þar við bætist, að ekki sé samræmi í því, með hvaða hætti vísað sé til birtingar „gerðanna“, og ekki einu sinni alltaf ljóst, hvar þær hafi verið birtar. Samkvæmt þessu sé aðgangur almennings að þeim „gerðum“, sem teknar hafa verið upp í íslenskan rétt, með svonefndri tilvísunaraðferð, í raun takmarkaður og af þeirri ástæðu ekki fullnægjandi, þar sem réttaröryggi almennings sé þá skert.
         Hins vegar bendir umboðsmaður á að auglýsingar um gildistöku EB-„gerða“ séu almennt ekki birtar í svonefndum EES-viðbæti við Stjórnartíðindi EB, sbr. hins vegar skyldu skv. 2. mgr. 2. gr. laga nr. 64/1943, um birtingu laga og stjórnvaldaerinda, til að birta slíkar tilkynningar í C-deild Stjórnartíðinda. Í þeim komi m.a. fram frá hvaða tímamarki stjórnvöld séu að þjóðarétti bundin af slíkum „gerðum“, en frá þeim tíma beri t.d. almennt að skýra íslensk lög og stjórnvaldsfyrirmæli til samræmis við þær eftir því sem unnt er. Þar sem slíkar auglýsingar hafi ekki verið birtar í C-deild Stjórnartíðinda frá því að lög nr. 91/1994 tóku gildi (þ.e. um útgáfu EES-viðbætis við Stjórnartíðindi EB), telur hann ennfremur rétt að tekið verði til athugunar hvernig rétt sé að standa að tilhögun á slíkum auglýsingum, þ. á m. hvar beri að birta þær.“

    Með bréfi til formanns nefndarinnar 20. janúar 1998 fól forsætisráðherra henni að taka álit umboðsmanns til athugunar. Í bréfinu segir meðal annars svo:

         „Á fundi ríkisstjórnarinnar í dag var fallist á tillögu mína um að fela nefnd þeirri, er þér stýrið, að taka álit þetta til athugunar og gera tillögur til mín um, hvernig brugðist verði við þeim athugasemdum er þar koma fram og álitaefnum um úrbætur á þessu sviði. Er þess sérstaklega óskað, að ráðgjöf nefndarinnar taki bæði til þess, hvernig risið verði undir þeim kröfum sem stjórnarskrá og landslög gera til birtingar fyrirmæla af þessu tagi framvegis sem og hvort og til hvaða ráðstafana beri að grípa vegna þeirra „gerða“ sem þegar hafa verið birtar með þeim hætti sem umboðsmaður gerir athugasemdir við.“

    Ekki er ástæða til að endurbirta hér niðurstöður umboðsmanns Alþingis í álitinu 9. janúar 1998. Það skal aðeins sagt að nefndin er að öllu leyti sammála umboðsmanni um þá annmarka sem verið hafa á birtingu gerðanna. Kemur þetta raunar fram á einstökum stöðum í dæmunum sem nefnd voru að framan.
    Meginatriði málsins eru þessi:
 1.        Í 27. gr. stjórnarskrárinnar er skýrt á það kveðið að birta skuli lög. Um birtingarháttu skuli fara að landslögum. Í áliti umboðsmanns Alþingis er gerð grein fyrir hinum augljósu röksemdum fyrir þessum fyrirmælum stjórnarskárinnar. Segir þar meðal annars (bls. 16), að auðsæ sjónarmið um réttaröryggi leiði til þess, að almenningur verði að eiga kost á, að kynna sér efni og tilvist réttarreglna og þar með gæta hagsmuna sinna í skiptum sín í milli eða við stjórnvöld.
 2.         Um birtingarháttu laga fer að lögum nr. 64/1943 um birtingu laga og stjórnvaldaerinda. Meginreglur laganna fela það í sér, að lög skuli birta í A-deild Stjórnartíðinda (1. gr.) en reglugerðir og ýmis önnur almenn fyrirmæli sem stafa frá handhöfum framkvæmdarvalds í B-deild Stjórnartíðinda (1. mgr. 2. gr.). Loks á að birta í C-deild Stjórnartíðinda samninga við önnur ríki og auglýsingar varðandi gildi þeirra (2. mgr. 2. gr.).
 3.         Með lögum nr. 91/1994 var aukið við lög nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið nýrri grein sem varð 4. gr. laganna. Þar er kveðið á, að birting breytinga og viðbóta við EES-samninginn í sérstöku blaði, sem gefið verði út á vegum útgáfumiðstöðvar EFTA, skuli teljast fullgild birting. Svo sem fram kemur í áliti umboðsmanns Alþingis er ljóst, að birtingu samkvæmt þessu ákvæði er ætlað að koma í staðinn fyrir birtingu í C-deild Stjórnartíðinda.
 4.         Það hefur verið algengur háttur við lögleiðingu gerða Evrópubandalagsins hér á landi, að birta texta þeirra ekki í Stjórnartíðindum, heldur láta við það sitja að vísa til textans í sérritinu sem út er gefið á vegum útgáfumiðstöðvar EFTA, sbr. lög nr. 91/1994. Hefur þessi aðferð við birtinguna verið nefnd „tilvísunaraðferð“, meðal annars í áliti umboðsmanns Alþingis.
 5.         Samkvæmt 2. mgr. 2. gr. laga nr. 64/1943 um birtingu laga og stjórnvaldaerinda skal birta í C-deild Stjórnartíðinda auglýsingar varðandi gildi samninga Íslands við önnur ríki. Í áliti umboðsmanns Alþingis er á það bent, að birting í hinum svonefnda „EES-viðbæti við Stjórnartíðindi EB“, það er að segja birting skv. 1. gr. laga nr. 91/1994, skeri ekki úr um það í öllum tilvikum, hvort og þá hvenær ákvörðun taki gildi að þjóðarétti, og þar með hvort og þá hvenær þjóðréttarskuldbinding til að fella breytingar inn í íslenska löggjöf hefur stofnast.
    Svo sem fram kemur að framan orðar umboðsmaður Alþingis niðurstöðu sína á þann veg, að vafi leiki á, hvort íþyngjandi ákvæðum gerða verði beitt gagnvart almenningi, þegar þær hafi verið teknar upp í íslenskan rétt með því einu að vísa til nafns og númers þeirra í lögum eða reglugerð, en ákvæði gerðarinnar ekki að öðru leyti birt í A- eða B-deild Stjórnartíðinda, sbr. ótvíræð fyrirmæli 7. gr. laga nr. 64/1943 um birtingu laga og stjórnvaldaerinda, sbr. 27. gr. stjórnarskrárinnar. Nefndin tekur fram um þetta að henni þyki ekki vera hér mikill vafi á ferðinni. Telur hún einsýnt að þessi háttur við birtinguna standist ekki íslenskar réttarreglur og því hafi ákvæði gerða sem svona hafa verið birtar ekki verið leidd réttilega í landsrétt. Það er síðan að sjálfsögðu rétt sem umboðsmaður bendir á, að það fellur undir dómstóla landsins að skera endanlega úr þessu.
    Nefndin tekur einnig undir álit umboðsmanns Alþingis að því er varðar annmarka á birtingu tilkynninga um gildistöku þeirra breytinga á EES-samningnum, sem gerðar hafa verið eftir að hann tók gildi í upphafi. Telur nefndin að skylt sé að íslenskum lögum að birta auglýsingar um þetta efni í C-deild Stjórnartíðinda skv. 2. mgr. 2. gr. laga nr. 64/1943 eða að minnsta kosti í svonefndum „EES-viðbæti við Stjórnartíðindi EB“ sem gefinn er út samkvæmt lagaheimildinni í 1. gr. laga nr. 91/1994. Þetta hefur ekki verið gert.

XIV.


Niðurstöður.


    Svo sem fram kemur hér að framan telur nefndin að verulegir annmarkar hafi verið á því að meginreglum íslenskrar stjórnskipunar hafi verið fylgt við að leiða reglur hins evrópska efnahagssvæðis í íslenskan rétt. Meginatriðin eru þessi:
 1.         Ekki hefur ávallt verið hugað nægilega að því, hvort í settum lögum sé að finna efnislegar heimildir til að setja stjórnvaldsfyrirmæli sem skerða frelsi eða hafa inni að halda almennar réttarreglur sem snúa að borgurunum, sbr. það sem um þessar meginreglur sagði í III. kafla að framan.
 2.         Dæmi eru um, að leiða hafi átt í íslenskan rétt gerðir sem samsvara tilskipunum EB, án þess að unnar hafi verið úr þeim reglur sem geta talist fullnægjandi að því er varðar efni og skýrleika miðað við ótvíræðar hefðir í settum rétti á Íslandi.
 3.         Finna má dæmi um að vegna aðildarinnar að hinu evrópska efnahagssvæði hafi verið lögleiddar hér á landi reglur sem binda hendur Íslendinga, án þess að jafnframt hafi verið lögleiddar þær undanþágur frá reglunum sem gilda á svæðinu. Afleiðingin er þá sú að meiri takmarkanir eru settar á athafnafrelsi íslenskra borgara heldur en leiðir af skuldbindingunni um að lögleiða viðkomandi gerð.
 4.         Við birtingu á fjölmörgum gerðum svæðisins, sem ætlunin hefur verið að lögleiða hér á landi, hefur ekki verið farið að kröfum stjórnarskrár og íslenskra laga.
 5.         Auglýsingar á gildistöku að þjóðarétti á breytingum á viðaukum og bókunum við samninginn um hið evrópska efnahagssvæði hafa ekki átt sér stað svo sem ótvírætt er skylt samkvæmt íslenskum lögum.

XV.


Tillögur til úrbóta.


    Við athugun sína hefur nefndin komist að raun um, að verulega skortir á að einstök ráðu­neyti hafi haft yfir að ráða mannafla og fjármunum til að geta sinnt með viðunandi hætti því umfangsmikla verkefni sem aðildin að Evrópska efnahagssvæðinu leggur þjóðinni á herðar. Telur nefndin reyndar að í ýmsum tilvikum sé lofsvert hverju hið smávaxna íslenska stjórn­kerfi hefur fengið áorkað í þessu efni miðað við aðstæður.
    Með vísan til þess sem að framan greinir gerir nefndin eftirgreindar tillögur til forsætis­ráðherra um úrbætur í þeim efnum sem fjallað er um í skýrslu þessari:
 1.         Lagt verði fyrir hvert og eitt ráðuneyti að fara yfir allar reglur hins evrópska efnahagssvæðis sem lögleiddar hafa verið á málefnasviði þess allt frá því samningurinn gekk í gildi í því skyni að athuga hvort fylgt hafi verið þeim meginreglum íslenskrar stjórn­skipunar um setningarhætti og birtingu sem grein hefur verið gerð fyrir í skýrslu þessari. Sett verði ákveðin tímamörk fyrir úrbótum á því sem talið verður að aflaga hafi farið.
 2.         Ráðuneyti gæti þess framvegis að fylgt verði ofangreindum reglum við meðferð á viðbótum og breytingum á samningnum um hið evrópska efnahagssvæði. Í því efni verði sérstaklega að því hugað, hvernig taka megi EB-gerðir upp í íslenskan rétt, þannig að texti þeirra verði markvissari og skýrari en nú er.
 3.         Ráðuneytunum verði tímabundið eða varanlega eftir atvikum séð fyrir mannafla og fjármunum til að annast þetta verkefni.
 4.         Skipaður verði hópur t.d. þriggja lögfræðinga til að vera ráðuneytunum til ráðgjafar og aðstoðar við þetta verkefni meðan verið er að koma í lag því sem aflaga hefur farið í fortíðinni, meðal annars í því skyni að samræmis sé gætt. Að því er framtíðina varðar verði hugað að því, hvort koma beri upp stjórnardeild til dæmis í forsætisráðuneyti, sem hafi það verkefni að annast um samræmingu á starfi ráðuneytanna á þessu sviði og eftirlit með því að meginreglum sé fylgt.

Reykjavík, 16. september 1998.



    Árni Kolbeinsson.     Jón Steinar Gunnlaugsson.     Stefán Már Stefánsson.
    (sign.)     (sign.     (sign.)




Fylgiskjal.



Skilabréf nefndarinnar:





Hr. forsætisráðherra,
Davíð Oddsson,
Stjórnarráðshúsinu við Lækjartorg,
Reykjavík.




Reykjavík, 16. september 1998.



    Nefnd sú sem þér, herra forsætisráðherra, skipuðuð 6. júní 1997, til að athuga með hvaða hætti reglum, sem settar hafa verið á hinu evrópska efnahagssvæði, hefur verið veitt gildi hér á landi eftir að Ísland gerðist aðili að efnahagssvæðinu, sbr. lög nr. 2/1993, og hvort sá háttur, sem þar hefur verið hafður á, samrýmist reglum íslenskrar stjórnskipunar, hefur nú lokið störfum. Sendist yður hjálögð skýrsla nefndarinnar.
    Í skýrslunni er, auk þess verkefnis sem að ofan greinir, leitast við að leysa úr erindi því, sem þér fóluð nefndinni með bréfi til formanns hennar 20. janúar 1998, að taka til athugunar og gera tillögur til yðar um, hvernig brugðist verði við þeim athugasemdum sem koma fram í áliti umboðsmanns Alþingis 9. janúar 1998, þar sem hann fjallar um, hvernig staðið hafi verið að birtingu og miðlun upplýsinga um gerðir samkvæmt EES-samningnum og réttarreglur sem settar hafa verið á grundvelli hans.

                                  Virðingarfyllst,

                                  Jón Steinar Gunnlaugsson hrl.
                                  (sign.)

                                  Árni Kolbeinsson ráðuneytisstjóri
                                  (sign.)

                                  Stefán Már Stefánsson prófessor
                                  (sign.)

  1     Í hinum enska texta samningsins eru notuð orðin „free movement of persons“.
  2     Sjá rit Ólafs Jóhannessonar Stjórnskipun Íslands, 2. útg. 1978, bls. 361–362 og fyrrgreint rit Gunnars G. Schram Stjórnskipunarréttur bls. 393–402. Enn fremur vísast hér til skýrslu umboðsmanns Alþingis (SUA) 1995 bls. 13–14.
  3     Í athugasemdum við 3. gr. frumvarpsins að lögunum um EES-samninginn virðist vera gert ráð fyrir, að með greininni sé ákvæðinu í bókun 35 fullnægt. Er þar m.a. sagt, að í 3. gr. felist, að innlend lög sem eigi stoð í EES-samningnum verði jafnan túlkuð sem sérreglur laga gagnvart ósamræmanlegum yngri lögum, að því leyti að yngri lög víki þeim ekki ef þau stangist á, nema löggjafinn taki það sérstaklega fram (Alþtíð. 1992, A-deild, bls. 224). Ekki verður talið að þessi sjónarmið í athugasemdunum fái staðist, þar sem almenni löggjafinn getur ekki með almennum lögum ákveðið að eldri lög skuli ganga fyrir yngri lögum, sem sami löggjafi setur.
  4     Lög nr. 81/1988 voru felld úr gildi með lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir.
  5     Reglugerðarheimildin í 2. mgr. 2. gr. laganna verður ekki talin skipta hér máli.
  6 Nú hafa verið sett ný lög um loftferðir nr. 60/1998.
  7 Auglýsing þessi féll úr gildi 13. september 1995 skv. 1. mgr. 3. gr. auglýsingar um gildistöku ákvæða er leiða af samningnum um Evrópska efnahagssvæðið vegna flutninga á sjó, nr. 442 frá 30. júní 1994. Í 2. gr. þessarar síðast nefndu auglýsingar er sagt að gerðirnar sem henni er ætlað að veita gildi séu birtar í bók 3 sérstakrar útgáfu EES-viðbætis við Stjórnartíðindi EB, bls. 494-506, sbr. lög nr. 91/1994. Hér hefur „bók 3“ misritast. Gerðirnar eru birtar í bók 4. Ein þeirra leysti tilskipun ráðsins nr. 79/116/EBE, sem lögfest hafði verið með auglýsingu nr. 566/1993, af hólmi.
  8 Nú hafa verið sett ný lög um atvinnuleysistryggingar nr. 12/1997.
  9 Í 14. gr. laga nr. 52/1987 er vísað til ákvæða laga nr. 63/1970 um meðferð kæru, úrræði vegna kæru og fleira.
  10 Hið sama kann að gilda um aðra sjálfstæða aðila sem lögin taka til.
  11 Það athugist að í 3. mgr. 50 gr. er sagt, að gerðirnar séu birtar í EES-viðbæti við Stjórnartíðindi EB, sérstakri útgáfubók 5, bls. 37-205. Þetta er ekki rétt að því er varðar gerðirnar í 4. og 7. tl. 2. mgr. 50. gr. Þær má finna í viðbæti við C-deild Stjórnartíðinda nr. 31/1993, S43, bls. 145 og 148. Fyrir setningu reglugerðar nr. 302/1996 vísast um þessi efni til reglugerðar nr. 591/1993 og EBE-gerða sem þá voru birtar sem fylgiskjöl reglugerðarinnar í B-deild Stjórnartíðinda. Þar voru m.a. birtar þessar tvær síðast nefndu gerðir (fskj. VII og VIII á bls. 1366 og 1369 í B-deild 1993). Reglugerð nr. 591/1993 var breytt með reglugerð nr. 506/1994 en sú breyting hefur ekki sérstaka þýðingu fyrir þau atriði sem hér um ræðir.



  12     Í sjálfu sér má segja að hið sama gildi um opinbera samninga um vörukaup og opinbera verksamninga, þar sem í tilskipunum ráðsins þar sem um þá er fjallað, er einnig gert ráð fyrir undanþágum frá útboðsskyldu, þó að hin íslensku lagaákvæði nefni þær ekki. Þessar undanþágur eru umfangsminni heldur en undanþágurnar, þegar um útboð og gerð opinberra samninga um kaup á þjónustu ræðir. Sjá hér 2. gr. tilskipunar ráðsins 93/36/EBE um samræmingu reglna um útboð og gerð opinberra samninga um vörukaup og 4. gr. tilskipunar ráðsins 93/37/EBE um samræmingu reglna um útboð og gerð opinberra verksamninga.