Ferill 709. máls. Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect.
127. löggjafarþing 2001–2002.
Þskj. 1153 — 709. mál.
Frumvarp til laga
um brottfall laga nr. 54/1974, um Þjóðhagsstofnun, með síðari breytingu, o.fl.
(Lagt fyrir Alþingi á 127. löggjafarþingi 2001–2002.)
Afnám laga nr. 54/1974, um Þjóðhagsstofnun, með síðari breytingu.
1. gr.
Breytingar á öðrum lögum.
2. gr.
b. Úr 2. mgr. 115. gr. laga nr. 75/1981, um tekjuskatt og eignarskatt, falla brott orðin: og Þjóðhagsstofnun.
c. Úr 3. mgr. 2. gr. laga nr. 91/1987, um sóknargjöld o.fl., falla brott orðin: og Þjóðhagsstofnun.
d. Úr 2. mgr. 44. gr. laga nr. 50/1988, um virðisaukaskatt, sbr. 13. gr. laga nr. 119/1989, falla brott orðin: og Þjóðhagsstofnun.
e. Eftirtaldar breytingar verða á 1. mgr. 3. gr. laga nr. 63/1989, um Hagþjónustu landbúnaðarins, sbr. 21. gr. laga nr. 73/1996:
1. Í stað orðsins „fjóra“ í 1. málsl. kemur: þrjá.
2. Orðin „einn eftir tilnefningu Þjóðhagsstofnunar“ í 2. málsl. falla brott.
f. Í stað orðanna „fyrirliggjandi spám Þjóðhagsstofnunar“ í 2. mgr. 2. gr. laga nr. 113/1990, um tryggingagjald, sbr. 2. gr. laga nr. 141/1995, kemur: horfum.
g. Úr 3. mgr. 39. gr. laga nr. 36/1993, um kirkjugarða, greftrun og líkbrennslu, falla brott orðin: og Þjóðhagsstofnun.
h. Eftirtaldar breytingar verða á 47. gr. laga nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins:
1. Í stað orðsins „sex“ í 1. málsl. kemur: fimm.
2. Í stað orðanna „tveggja fulltrúa“ í 2. málsl. kemur: eins fulltrúa.
3. Orðin „og Þjóðhagsstofnunar“ í 2. málsl. falla brott.
Gildistaka.
3. gr.
Ákvæði til bráðabirgða.
Við gildistöku laga þessara skal starfsmönnum Þjóðhagsstofnunar boðið annað starf hjá þeim stofnunum er taka við verkefnum Þjóðhagsstofnunar. Við ráðstöfun þeirra starfa þarf ekki að gæta 7. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.
Athugasemdir við lagafrumvarp þetta.
1. Markmið frumvarpsins.
Í samræmi við stefnu ríkisstjórnarinnar um hagræðingu í ríkisrekstri hefur að undanförnu verið unnið að endurskipulagningu verkefna á sviði efnahagsmála og hagskýrslugerðar. Niðurstaða þeirrar endurskoðunar er að færa verkefni Þjóðhagsstofnunar til skyldra sviða í fjármálaráðuneyti og Hagstofu Íslands og styrkja þau, en leggja stofnunina sem slíka niður. Er það tilgangur lagafrumvarps þessa að leita eftir nauðsynlegum lagabreytingum í því skyni.
Við gildistöku laga nr. 103/1999, um breytingu á lögum nr. 36/1986, um Seðlabanka Íslands, með síðari breytingu, o.fl., og reglugerðar um breytingar á reglugerð um Stjórnarráð Íslands, sbr. auglýsingu nr. 105/1999, hinn 1. janúar 2000 varð sú breyting á verkaskiptingu ráðuneyta að mál er varða Seðlabanka Íslands (og Alþjóðagjaldeyrissjóðinn) voru flutt til forsætisráðuneytisins. Undir það ráðuneyti heyra því bæði bankinn og Þjóðhagsstofnun auk þess sem forsætisráðherra er nú jafnframt ráðherra Hagstofu Íslands.
Vorið 2001 samþykkti Alþingi ný lög um Seðlabanka Íslands nr. 36/2001. Lögin fólu í sér að stöðugt verðlag varð meginmarkmið peningastefnunnar. Í lok mars höfðu bankinn og ríkisstjórnin gefið út sameiginlega yfirlýsingu um að peningastefnan stefndi að 2½% verðbólgu til lengdar og að gengi krónunar mundi fljóta. Fullt sjálfstæði bankans til að ákvarða vexti í ljósi ofangreindra sjónarmiða var forsenda þess að peningastefna af þessu tagi yrði trúverðug. Jafnframt skapaðist enn meiri þörf á framsýnni efnahagsgreiningu og verðbólguspám Seðlabankans en áður. Breytingar á starfsháttum Seðlabankans leiða til breytinga á samskiptum hans við aðrar stofnanir ríkisins. Sjálfstæði hans er aukið og mikilvægt að hann vinni ýmis mál sjálfur sem áður voru í samstarfi við aðra. Á það sérstaklega við um mat á stöðu og horfum í efnahagsmálum.
Með bréfi, dags. 30. apríl 2001, kynnti forsætisráðherra fjármálaráðuneytinu, Hagstofunni, Seðlabankanum, Þjóðhagsstofnun og starfsmannafélagi stofnunarinnar þá fyrirætlan sína að vinna að breyttri verkaskiptingu stofnana ríkisins á sviði efnahagsmála. Um væri að ræða viðamikla endurskipulagningu sem einkum lyti að því að færa verkefni Þjóðhagsstofnunar til annarra stofnana. Var óskað eftir tilnefningum þeirra í samstarfshóp til að vinna að framgangi málsins.
Í hópinn voru skipaðir Ólafur Davíðsson ráðuneytisstjóri, formaður, Hallgrímur Snorrason hagstofustjóri, Eiríkur Guðnason bankastjóri Seðlabankans, Bolli Þór Bollason skrifstofustjóri í fjármálaráðuneytinu, Þórður Friðjónsson forstjóri Þjóðhagsstofnunar, Katrín Ólafsdóttir formaður Starfsmannafélags Þjóðhagsstofnunar og Ásgeir Daníelsson hagfræðingur hjá Þjóðhagsstofnun. Varamenn þeirra Katrínar og Ásgeirs voru Vilborg Helga Júlíusdóttir og Magnús Harðarson, bæði starfsmenn Þjóðhagsstofnunar. Skarphéðinn B. Steinarsson í forsætisráðuneytinu var ritari hópsins.
2. Þróun og verkefni Þjóðhagsstofnunar.
Sögu Þjóðhagsstofnunar má rekja til stofnunar Framkvæmdabanka Íslands árið 1953 og stofnunar efnahagsmálaráðuneytis á árinu 1960. Við Framkvæmdabankann var starfrækt hagdeild sem komið var á fót beinlínis til að vinna að hagskýrslugerð um efnahagsmál og að efnahagsráðgjöf. Fyrstu þjóðhagsreikningarnir fyrir íslenska þjóðarbúskapinn voru unnir í hagdeildinni og gefnir út í riti bankans Úr þjóðarbúskapnum á árunum 1956–1960. Efnahagsmálaráðuneytið var sett á laggirnar til að gera athuganir á efnahagsmálum og vera ríkisstjórninni til ráðuneytis í þeim málum. Þessi skipan stóð hins vegar aðeins í tvö ár. Árið 1962 var efnahagsmálaráðuneytið lagt niður og Efnahagsstofnun komið á fót með samningi milli ríkisstjórnarinnar, Framkvæmdabanka Íslands og Seðlabanka Íslands. Tók hún við ráðgjafarverkefnum efnahagsmálaráðuneytis og gerð þjóðhagsreikninga frá hagdeild Framkvæmdabankans. Efnahagsstofnun starfaði til ársloka 1971 en þá var hún lögð niður í tengslum við stofnun Framkvæmdastofnunar ríkisins sem tók til starfa 1. janúar 1972. Meginverkefni Efnahagsstofnunar, sem lutu að athugunum og ráðgjöf í efnahagsmálum og gerð þjóðhagsreikninga, voru falin hagrannsóknadeild Framkvæmdastofnunar. Þótt hagrannsóknadeildin starfaði innan vébanda Framkvæmdastofnunar heyrði hún beint undir ríkisstjórnina. Þessi skipan hélst þar til Þjóðhagsstofnun var komið á fót með samnefndum lögum nr. 54/1974. Hún kom þá í stað hagrannsóknadeildarinnar og tók við öllum verkefnum hennar en deildin var lögð niður.
Samkvæmt síðastgreindum lögum er Þjóðhagsstofnun falið að sinna eftirtöldum verkefnum:
1. Færa þjóðhagsreikninga.
2. Semja þjóðhagsspár og -áætlanir.
3. Semja og birta opinberlega yfirlitsskýrslur um þróun þjóðarbúskaparins og horfur í þeim efnum.
4. Annast hagfræðilegar athuganir og skýrslugerð um efnahagsmál fyrir ríkisstjórn og alþjóðastofnanir á sviði efnahagsmála.
5. Láta alþingismönnum og nefndum Alþingis í té upplýsingar og skýrslur um efnahagsmál.
6. Veita aðilum vinnumarkaðarins upplýsingar um efnahagsmál og annast fyrir þá hagfræðilegar athuganir.
Árið 1983 vann nefnd á vegum ríkisstjórnarinnar, stjórnkerfisnefnd, drög að frumvarpi til laga um Stjórnarráð Íslands. Frumvarp þetta var lagt fyrir Alþingi á 108. löggjafarþingi 1985, en varð ekki útrætt. Þar var gert ráð fyrir að sá hluti Þjóðhagsstofnunar sem vann að gerð þjóðhagsáætlunar og skyldum verkefnum yrði færður til forsætisráðuneytisins. Jafnframt var gert ráð fyrir að Hagstofa Íslands yrði gerð að stofnun utan stjórnarráðsins og þjóðhagsreikningar yrðu færðir til hennar. Ekkert varð af þessum breytingum. Árið 1987 samþykkti Alþingi ályktun um að fela ríkisstjórninni að endurskoða starfsemi Þjóðhagsstofnunar og meta hvort hagkvæmt væri að fela öðrum verkefni hennar. Um þessa þingsályktun var nokkuð fjallað á árinu 1990 en ekkert varð úr framkvæmd hennar.
Í ársbyrjun 1988 var gerð og umsjón með tekjuáætlun fjárlaga og margvíslegum verkefnum á sviði skattamála færð frá Þjóðhagsstofnun til fjármálaráðuneytis og með því lagður grunnurinn að efnahagsskrifstofu ráðuneytisins.
Vorið 1989 var annarri nefnd á vegum ríkisstjórnarinnar falið að endurskoða starfshætti og skipulag Stjórnarráðs Íslands. Sú nefnd skilaði öðru frumvarpi til nýrra heildarlaga um Stjórnarráð Íslands í desember sama ár og var það lagt fyrir Alþingi á 112. löggjafarþingi 1989–90, en varð heldur ekki útrætt. Þar var einnig gert ráð fyrir að Hagstofa Íslands yrði sérstök stofnun, er heyrði undir forsætisráðuneytið, og sett um hana sérstök lög. Við setningu þeirra taldi nefndin brýnt „að taka jafnframt til athugunar starfsemi Þjóðhagsstofnunar og Seðlabanka Íslands með það að markmiði að sameina skyld verkefni þessara stofnana. Gæti slíkt leitt til samruna að einhverju leyti, sparnaðar og aukinnar hagræðingar.“
Við myndun ríkisstjórnar Sjálfstæðisflokksins og Alþýðuflokksins eftir alþingiskosningarnar 1991 var meðal annars fjallað um hagræðingu og verkaskiptingu ýmissa stofnana. Í starfsáætlun ríkisstjórnarinnar sagði að í framhaldi af samþykkt þingályktunartillögu um endurskoðun á starfsemi Þjóðhagsstofnunar yrði unnið að breytingum á skipulagi hennar. Væri meðal annars stefnt að því að ýmis hefðbundin hagstofuverkefni Þjóðhagsstofnunar yrðu færð til Hagstofunnar, önnur verkefni yrðu áfram í stofnuninni en hún skyldi starfa í nánari tengslum við forsætisráðuneytið en verið hafði. Í framhaldi af þessu varð nokkur umræða um þessi mál innan stjórnkerfisins en ekki var ráðist í breytingar.
Á ársfundi Seðlabanka Íslands í mars árið 2000 sagði forsætisráðherra meðal annars að nú væri svo komið að Hagstofan, Þjóðhagsstofnun og Seðlabankinn heyrðu undir einn og sama ráðherra. Með þeirri stöðu gæfist færi á að skoða verkaskiptingu milli þessara stofnana að nýju og huga að því hvort hentaði að samþætta verkefni og stokka upp að öðru leyti. Við umfjöllun um þetta mál var strax talið eðlilegt að efnahagsskrifstofa fjármálaráðuneytisins yrði hluti af þessu verkefni.
3. Breytt umgjörð efnahagsmála.
Á síðustu 10–15 árum hafa orðið þær breytingar á sviði efnahagsmála að nauðsynlegt er að endurskoða verkaskiptingu opinberra stofnana á þessu sviði. Ein stofnun með margvísleg verkefni eins og Þjóðhagsstofnun sinnti þessu hlutverki vel við þær aðstæður sem áður ríktu. Nú hafa aðrar stofnanir á þessu sviði, fjármálaráðuneyti, Seðlabanki og Hagstofa, eflst og tekið við nýjum verkefnum. Þær eru því vel í stakk búnar til að taka við helstu verkefnum Þjóðhagsstofnunar og með því yrði verkaskipting opinberra stofnana á þessu sviði skýrari og til lengdar hagkvæmari en nú er.
Við flutning verkefna frá Þjóðhagsstofnun er í meginatriðum miðað við að þau verkefni stofnunarinnar sem lúta að opinberri hagskýrslugerð verði færð til Hagstofunnar en gerð efnahagsspáa og áætlana og efnahagsráðgjöf verði færð til efnahagsskrifstofu fjármálaráðuneytis. Slík verkaskipting er eðlileg og hefur um langt skeið tíðkast í flestum vestrænum ríkjum. Efnahagsspár stjórnvalda, meðal annars í tengslum við fjárlagagerð, eru gerðar í fjármálaráðuneytum viðkomandi landa en hagstofur sinna gerð þjóðhagsreikninga.
Efnahagsráðgjöf við stjórnvöld er nú með allt öðrum hætti en þegar gildandi lög um Þjóðhagsstofnun voru sett. Hún felst nú fyrst og fremst í mati á framvindu og horfum þegar móta skal stefnu til næsta árs eða næstu ára og þá einkum stefnu í ríkisfjármálum við gerð fjárlaga. Þjóðhagsspár eru nauðsynleg forsenda fyrir ákvarðanir stjórnvalda í efnahagsmálum, einkum við gerð fjárlaga. Fjármálaráðuneytið hefur eflt starfsemi sína á þessu sviði enda nauðsynlegt að það geti sem best lagt mat á þróun og horfur í efnahagsmálum vegna fjárlagagerðar og almennrar hagstjórnar.
Þetta fyrirkomulag felur það í sér að spárnar eru settar fram með hliðsjón af efnahagsstefnu stjórnvalda hverju sinni. Það á reyndar ekki bara við um opinberar efnahagsspár heldur er það almennt viðtekin venja flestra aðila sem fást við slíkar spár, hvort sem það eru fjármálastofnanir, aðilar vinnumarkaðarins eða aðrir. Hinar opinberu spár og efnahagsstefna stjórnvalda eru sá grunnur sem byggt er á og síðan ræða menn hugsanleg frávik frá þeim, meðal annars með tilliti til breyttra forsendna o.fl. Þetta þykja alls staðar eðlileg og réttmæt vinnubrögð.
Seðlabankinn rekur öfluga starfsemi um allt sem lýtur að því að fylgjast með framvindu og horfum í efnahagsmálum enda forsenda þess að ákvarða vexti í ljósi horfa um verðbólgu allt að tvö ár fram í tímann. Með nýjum Seðlabankalögum eru lagðar meiri kvaðir en áður á bankann um miðlun upplýsinga til stjórnvalda, jafnt ráðuneyta sem Alþingis, og almennings.
Almennt mat á stöðu og horfum í efnahagsmálum mun því í vaxandi mæli verða hluti af starfsemi þeirra stofnana hins opinbera, fjármálaráðuneytis og Seðlabanka, sem annast veigamikla þætti efnahagsmála og hagstjórnar. Eðlilegt er að ríkisstjórn setji fram forsendur sínar og spár um þróun efnahagsmála beint við fjárlagagerðina og Seðlabankinn meti stöðuna á eigin forsendum. Þjóðhagsstofnun hefur því ekki lengur hlutverki að gegna í þessu samhengi og að óbreyttu skipulagi væri hætta á að verkaskipting yrði óljós og óhagkvæm.
Þjóðhagsstofnun hefur unnið að ýmsum verkefnum fyrir einstök ráðuneyti, Alþingi, aðila vinnumarkaðarins o.fl. Má þar meðal annars nefna athuganir sem tengjast sjávarútvegsmálum, orku- og iðnaðarmálum, umhverfismálum og tryggingamálum. Gert er ráð fyrir að athugunum af þessum toga verði framvegis sinnt af hlutaðeigandi ráðuneytum eða þau verði falin öðrum stofnunum og einkaaðilum. Í þessu sambandi má nefna að gert er ráð fyrir að hagfræðilegar athuganir á sviði sjávarútvegsmála færist til sjávarútvegsráðuneytisins en það geti aftur leitað til annarra aðila, þ.m.t. einkaaðila. Grundvöllur slíkra athugana yrði annars vegar í Hagstofu hvað varðar afla, framleiðslu og uppgjör fyrir liðna og líðandi tíð. Hins vegar er áformað að efnahagsskrifstofa fjármálaráðuneytis muni annast mat á horfum í sjávarútvegi og öðrum atvinnugreinum, meðal annars á grundvelli fyrirliggjandi reiknilíkana sem verða vistuð þar. Iðnaðarráðuneytið og stofnanir þess hafa fengist við margvíslegar athuganir á sviði stóriðju og orkumála og er reiknað með að svo verði áfram. Efnahagsskrifstofa fjármálaráðuneytis hefur enn fremur unnið að málum sem snerta efnahagsleg áhrif stóriðju og mun gera það áfram eftir því sem þörf krefur. Á sviði umhverfismála hefur umhverfisráðuneytið sjálft staðið fyrir ýmsum athugunum. Gert er ráð fyrir að svo verði áfram og ráðuneytið geti jafnframt falið öðrum stofnunum eða fyrirtækjum að annast ýmis verkefni auk þess sem mat efnahagsáhrifa verður á verksviði efnahagsskrifstofu. Hvað snertir verkefni á sviði heilbrigðis- og tryggingamála er gert ráð fyrir að þeim verði sinnt af stofnunum ráðuneytisins, Hagstofu og efnahagsskrifstofunni. Tryggingastofnun hefur í vaxandi mæli annast ýmsar athuganir á sviði almannatrygginga og styrkt starfsemi sína á því sviði. Hagstofan hefur byggt upp verulegt gagnasafn um heilbrigðis- og tryggingamál í samvinnu við ráðuneytið, landlæknisembættið og Tryggingastofnun, en jafnframt er nú áformað að leggja enn ríkari áherslu á athuganir á þessu sviði, meðal annars í tengslum við áætlanir um samræmda skýrslugerð um þennan málaflokk innan vébanda hagskýrslusamstarfs EES-ríkja. Loks má nefna að fjármálaráðuneytið sinnir margvíslegum athugunum á sviði skattamála, ekki síst fyrirspurnum frá Alþingi, aðilum vinnumarkaðarins o.fl.
Þannig er ljóst að þótt Þjóðhagsstofnun verði lögð niður verður áfram fyrir hendi sérþekking til að vinna verk eins og þau sem hér hafa verið nefnd.
Hagstofan leggur mörgum aðilum til reglubundnar og sértækar upplýsingar um framvindu efnahagsstærða, svo sem stjórnvöldum, samtökum á vinnumarkaðinum og einstökum fyrirtækjum, ekki síst á fjámálamarkaði. Jafnframt hefur hún annast athuganir og álitsgerðir fyrir stjórnvöld og stofnanir og látið Alþingi í té upplýsingar og umsagnir. Þá hefur Hagstofan um langan aldur átt mikil samskipti og samstarf við aðila vinnumarkaðarins, sérstaklega á sviði verðlags- og launamála. Við flutning hagskýrsluverkefna Þjóðhagsstofnunar til Hagstofunnar er gert ráð fyrir að upplýsingastarfsemi Hagstofunnar um hvaðeina, sem lýtur að efnahagsframvindu og breytingum þjóðhagsstærða, verði aukin og styrkt. Meðal annars er áformað að leggja aukna áherslu á að fanga og miðla upplýsingum um skammtímabreytingar efnahagsstærða til þess að sú vitneskja nýtist sem best við mótun efnahagsstefnu og athuganir á efnahagsframvindunni á hverjum tíma. Hagstofan verður enn fremur betur í stakk búin til þess að þjóna ríkisstjórn, Alþingi og aðilum vinnumarkaðarins með upplýsingagjöf og athugunum á grundvelli sameinaðra haggagnasafna frá stofnununum tveimur. Eðlilegt er og nauðsynlegt að áhersla verði lögð á þessa starfsemi þegar allir helstu þættir opinberrar hagskýrslugerðar um efnahagsmál verða saman komnir í einni stofnun eins og að er stefnt með frumvarpi þessu.
Seðlabanki Íslands er reiðubúinn að taka að sér hagfræðilegar athuganir og skýrslugerðir um efnahags- og peningamál fyrir ríkisstjórn og alþjóðastofnanir á sviði efnahagsmála og að láta nefndum Alþingis í té upplýsingar og skýrslur um efnahags- og peningamál, enda stangist það ekki á við ákvæði laga um Seðlabanka Íslands og samrýmist að öðru leyti hlutverki hans og sérfræðiþekkingu. Á sömu forsendum er Seðlabankinn reiðubúinn að láta aðilum vinnumarkaðarins og stjórnmálaflokkum, sem fulltrúa eiga á Alþingi, í té upplýsingar og annast fyrir þá hagfræðilegar athuganir, eftir því sem um semst.
Í þessu samhengi er jafnframt rétt að benda á að starfsemi ýmissa ráðgjafar- og þjónustufyrirtækja á hinum ýmsu sviðum auk rannsóknastofnana háskólanna hefur eflst verulega á undanförnum árum og í mörgum tilvikum getur beinlínis verið æskilegt að leita til slíkra aðila um úrvinnslu verkefna. Sama gildir um miðlun upplýsinga, hvort sem er til ríkisstjórnar, Alþingis eða annarra aðila. Fjármálaráðuneytið, Hagstofa Íslands, Seðlabankinn og aðrar opinberar stofnanir munu sem fyrr veita öllum þessum aðilum upplýsingar og aðra þjónustu eftir því sem starfsemi þeirra segir til um.
Opinber umræða um efnahagsmál fer nú fram á mun breiðari faglegri grunni en áður var. Enn fremur hefur miðlun upplýsinga um efnahagsmál til almennings mjög farið vaxandi á undanförnum árum og þar koma fjölmargar stofnanir við sögu. Aðilar vinnumarkaðarins hafa um alllangt skeið rekið öfluga starfsemi á þessu sviði sem hefur einna skýrast birst í þætti Alþýðusambands Íslands hvað varðar almenna stefnumótun í efnahags- og atvinnumálum. Sama má segja um samtök atvinnulífsins. Þetta er mikilvægur þáttur í almennri efnahagsumræðu og mótun efnahagsstefnunnar hverju sinni og nauðsynlegt að renna styrkum stoðum undir hann.
Þá hefur starfsemi fjármálastofnana á þessu sviði eflst verulega með tilkomu greiningardeilda þeirra og margar þeirra gefa út mánaðarlegar skýrslur um efnahagsmál. Þær eiga því stóran þátt í umræðunni. Rannsóknastofnanir háskólanna hafa einnig eflst. Þótt þessir aðilar birti ekki heildstæðar þjóðhagsspár setja þeir fram rökstutt álit á þeim spám sem birtast og ekki ólíklegt að þeir muni í framtíðinni gera eigin spár. Það er því af sem áður var að slíkar upplýsingar verði að sækja til einnar og sömu stofnunar.
Til þess að styrkja upplýsingamiðlun og efla faglega umræðu enn frekar er stefnt að því að gera helstu reiknilíkön og gagnasöfn sem notuð eru við gerð þjóðhagspár o.fl. öllum aðgengileg, t.d. á vefnum. Þetta mun gera efnahagsspár stjórnvalda og allar meginforsendur þeirra gagnsærri auk þess sem öðrum aðilum verður gert kleift að nýta sér þessi líkön og gera spár og athuganir á eigin forsendum.
Að öllu samanlögðu verður því að telja að áfram verði vel séð fyrir þeim verkefnum og þeirri starfsemi sem Þjóðhagsstofnun hefur sinnt auk þess sem verkaskipting opinberra stofnana á þessu sviði verður skýrari og til lengdar hagkvæmari en nú er. Sú þróun sem orðið hefur þar sem fleiri aðilar koma að þessum málum en áður, ekki síst á almenna markaðinum, er bæði eðlileg og æskileg og stuðlar að markvissari umræðu og styrkir faglega umfjöllun.
4. Efling opinberrar hagskýrslugerðar.
Samkvæmt reglugerð um Stjórnarráð Íslands fer Hagstofan með mál sem varða opinbera hagskýrslugerð. Þjóðhagsstofnun hefur annast hluta þessarar skýrslugerðar. Eitt meginmarkmiðið með tillögum þessa frumvarps um breytingu á verkaskiptingu efnahags- og hagskýrslustofnana er að styrkja og efla opinbera hagskýrslugerð með því að færa saman hagskýrsluverkefni Hagstofunnar og Þjóðhagsstofnunar.
Sú opinbera hagskýrslugerð, sem unnið hefur verið að í Þjóðhagsstofnun, er einkum gerð þjóðhagsreikninga og tengdra hagskýrslna, svo sem um útgjöld heimila, fjármunamyndun og búskap hins opinbera, rekstur og efnahag atvinnuvega, tekjur einstaklinga og tekjudreifingu, auk athugana á sviði atvinnu og vinnumarkaðar. Þessi verkefni mundu færst til Hagstofunnar samkvæmt fyrirliggjandi áætlunum um nýja verkaskiptingu. Að baki þessu liggja þau rök að með þessu megi bæta innihald, afköst og gæði opinberrar hagskýrslugerðar.
Á vettvangi samstarfsins innan Evrópska efnahagssvæðisins eru nú gerðar æ ríkari kröfur til opinberrar hagskýrslugerðar um efnahagsmál. Talið er óhjákvæmilegt að hagskýrslur EES-ríkjanna verði víðtækari en verið hefur, skýrslugerðin verði vandaðri og fyllri og skili niðurstöðum mun fyrr en áður. Ljóst þykir að þessum og ýmsum innlendum kröfum um úrbætur í hagskýrslugerð sé unnt að sinna mun betur í einni tiltölulega öflugri hagstofu en í tveimur aðgreindum stofnunum. Með því er komið í veg fyrir tvíverknað, unnt verður að gera starfið markvissara en ella og nýta sérfræðinga frá báðum stofnunum til sameiginlegra markmiða og sameinaðra verka.
5. Endurskipulagning Hagstofunnar.
Auk þeirra breytinga, sem frumvarp þetta gerir ráð fyrir, er áformað að ná fram frekari hagræðingu í stjórnsýslunni og styrkja hagskýrslugerðina um leið með því að endurskipuleggja Hagstofuna og flytja frá henni verkefni sem ekki tilheyra hagskýrslugerðinni beinlínis. Hér er átt við þjóðskrá og almannaskráningu og skráningu fyrirtækja.
Hagstofan kom þjóðskránni á fót fyrir u.þ.b. hálfri öld. Skráning fyrirtækja í fyrirtækjaskrá Hagstofunnar hófst á árinu 1969 en á árinu 1997 tók Hagstofan við rekstri hlutafélagaskrár og skyldra skráa. Stofnun þjóðskrárinnar og rekstur var skipulagður í samvinnu við skattayfirvöld og landlæknisembættið. Henni var komið á fót til að sinna brýnum þörfum stjórnvalda fyrir samræmda skráningu landsmanna. Þetta þótti ekki síst nauðsynlegt til að tryggja að skattskylda næði jafnt til allra; enginn kæmist undan henni og enginn yrði skattlagður tvisvar. Enn fremur átti skráin að mæta þörfum heilbrigðiskerfisins fyrir heildarskrá sem þá var meðal annars talin geta komið að miklum notum við eftirlit með smitsjúkdómum og þá sérstaklega í tengslum við útrýmingu berkla sem þá var eitt helsta viðfangsefni heilbrigðisyfirvalda. Loks átti þjóðskráin að verða Hagstofunni efniviður til hagskýrslugerðar. Tilgangurinn með stofnun fyrirtækjaskrár var að mestu leyti áþekkur.
Rekstur þjóðskrár og fyrirtækjaskránna hefur falið í sér margháttað hagræði fyrir stjórnvöld og atvinnulíf. Þetta liggur e.t.v. ekki í augum uppi en verður ljóst þegar staða okkar að þessu leyti er borin saman við þau ríki þar sem engin þjóðskrá er og skráning fyrirtækja ekki samhæfð. Það er ótrúlegt hagræði fólgið í því að öll stjórnvöld og opinber kerfi geti unnið með eina samhæfða skrá sem er opinber og aðgengileg til eftirlits. Hagstofan hefur annast almannaskráninguna í samvinnu við sveitarfélögin og ýmis stjórnvöld, ekki síst skattayfirvöld og sýslumenn. Þegar undan er skilið það hlutverk skránna að vera uppspretta gagna til hagskýrslugerðar má hins vegar færa fyrir því rök að auka megi hagræðingu í rekstri skránna með því að flytja þær frá hagskýrslugerðinni og auka tengsl skráningarstarfsins við skylda starfsemi innan stjórnkerfisins. Er þá gert ráð fyrir að Hagstofan hafi áfram aðgang að þessum skrám til hagskýrslugerðar og hagnýting þeirra í því skyni verði engu minni en verið hefur.
Samsetning hagskýrslugerðar og rekstur þjóðskrár og fyrirtækjaskráa í einni stofnun hefur á síðari árum ekki þótt jafntrúverðug og heppileg og var þegar skrárnar voru stofnaðar. Þetta stafar ekki síst af þeirri þróun sem orðið hefur í viðhorfum og reglum um meðferð persónubundinna gagna. Þessi þróun hefur meðal annars verið fólgin í því að kröfur um gagnaleynd hafa verið skilgreindar ítarlega eftir því í hvaða skyni gögnum er safnað og með þau unnið. Opinber skráning einstaklinga og fyrirtækja í þjóðskrá og fyrirtækjaskrár lýtur þannig öðrum reglum en þær sem verða að gilda um hagskýrslugerð. Á árunum 1992 og 1994 voru á vettvangi Sameinuðu þjóðanna samdar og samþykktar svonefndar grundvallarreglur um opinbera hagskýrslugerð. Ísland hefur staðfest þessar reglur og hefur Hagstofan leitast við að fylgja þeim. Þær mæla meðal annars fyrir um eftirfarandi meginatriði:
* að fullkominn trúnaður skuli ríkja um hagskýrslugögn sem varða tiltekna einstaklinga, fyrirtæki eða aðra aðila,
* að gögn, sem safnað er til hagskýrslugerðar, megi ekki nota í öðrum tilgangi og
* að ekki megi birta niðurstöður á þann hátt að þær verði rekjanlegar til tiltekinna einstaklinga eða aðila.
Þessar reglur koma ekki í veg fyrir að Hagstofan hagnýti þjóðskrá og fyrirtækjaskrár eða aðrar opinberar skrár, svo sem skattskrár eða tryggingaskrár, til hagskýrslugerðar, enda sé einstaklingsbundnum upplýsingum ævinlega haldið leyndum. Hins vegar þykir erfiðara að verja að Hagstofan reki opinberar skrár og fáist með því beinlínis við einstaklingsbundin mál og úrlausn álitamála um skráningu einstaklinga og fyrirtækja þegar meginstarfsemi hennar byggist á því að heitið sé fyllsta trúnaði um einstaklingsbundin gögn. Þetta getur haft slæm áhrif á stöðu eða ímynd Hagstofunnar sem óvilhallrar hagskýrslustofnunar.
Í tengslum við flutning hagskýrsluverkefna frá Þjóðhagsstofnun til Hagstofunnar er nú áformað að skilja frá hagskýrslugerðinni þau skráningarverkefni sem felast í þjóðskrá og fyrirtækjaskrám. Er þá ráðgert að færa þjóðskrárhaldið og fyrirtækja- og félagaskráninguna undir embætti ríkisskattstjóra.
Skráningarverkið er nátengt verkefnum skattyfirvalda og tengist skattskyldu einstaklinga og fyrirtækja með beinum hætti. Í því sambandi má nefna að í Noregi og Svíþjóð annast ríkisskattstjóri og skattkerfið almannaskráningu og þjóðskrárhald. Í Danmörku og Finnlandi er það í meginatriðum á hendi sveitarfélaga, en miðlæg skráning og stýring fer fram í sérstofnun sem heyrir undir innanríkisráðuneyti landanna.
Auk þessa er ráðgert að ráðuneytisstaða Hagstofunnar verði afnumin og Hagstofan gerð að stofnun forsætisráðuneytis. Hagstofan yrði við þetta hrein hagskýrslustofnun eins og systurstofnanir hennar í nágrannaríkjunum, með sömu verkefni og svipaða stöðu.
Gert er ráð fyrir að leita eftir nauðsynlegum lagabreytingum í þessu skyni næsta haust.
Athugasemdir við einstakar greinar frumvarpsins.
Um 1. gr.
Greinin þarfnast ekki skýringa.
Um 2. gr.
Í þessari grein eru lagðar til breytingar sem gera þarf á öðrum lögum vegna niðurlagningar Þjóðhagsstofnunar.
Í IV. kafla laga nr. 13/1979, um stjórn efnahagsmála o.fl., er að finna ákvæði um fjárfestingar- og lánsfjáráætlanir ríkisstjórnarinnar og undirbúning þeirra, meðal annars af hálfu Þjóðhagsstofnunar. Ákvæði yngri laga nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins, um áætlun yfir fjárfestingar og lánsfjárþörf til lengri og skemmri tíma, sbr. 27. og 28. gr. þeirra laga, hafa nú leyst inntak þessa kafla eldri laganna af hólmi. Í ljósi þess er í a-lið þessarar greinar lagt til að sá kafli þeirra verði felldur úr lögum.
Samkvæmt 2. mgr. 115. gr. laga nr. 75/1981, um tekjuskatt og eignarskatt, og 2. mgr. 44. gr. laga nr. 50/1988, um virðisaukaskatt, með síðari breytingu, er skattyfirvöldum skylt að veita Þjóðhagsstofnun og Hagstofunni allar nauðsynlegar upplýsingar fyrir skýrslugerð þeirra. Í b- og d-lið þessarar greinar er lagt til að sú skylda taki eftirleiðis einungis til Hagstofunnar.
Samkvæmt 2. gr. laga nr. 91/1987, um sóknargjöld o.fl., og 39. gr. laga nr. 36/1993, um kirkjugarða, greftrun og líkbrennslu, skal hækkun sóknargjalds og kirkjugarðsgjalds ákveðin í samræmi við upplýsingar frá ríkisskattstjóra og Þjóðhagsstofnun. Í c- og g-lið er lagt til að samráð við Þjóðhagsstofnun falli brott.
Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. laga nr. 63/1989, um Hagþjónustu landbúnaðarins, hefur Þjóðhagsstofnun tilnefnt einn fulltrúa í fjögurra manna stjórn stofnunarinnar sem landbúnaðarráðherra skipar. Búvísindadeild Bændaskólans á Hvanneyri, Hagstofan og Bændasamtök Íslands tilnefna aðra stjórnarmenn. Í e-lið þessarar greinar er lagt til að fulltrúi Þjóðhagsstofnunar gangi úr stjórn stofnunarinnar og stjórnarmönnum fækkað í þrjá.
Samkvæmt 2. mgr. 2. gr. laga nr. 113/1990, um tryggingagjald, skal Atvinnuleysistryggingasjóður árlega gefa fjármálaráðherra skýrslu um fjárhagslega stöðu sjóðsins þar sem gerð verði grein fyrir fyrirsjáanlegum útgjöldum á næsta fjárhagsári með hliðsjón af fyrirliggjandi spá Þjóðhagsstofnunar um atvinnuleysi og öðrum atriðum sem áhrif hafa á fjárhagslega stöðu sjóðsins, sem að stærstum hluta er fjármagnaður með atvinnutryggingagjaldi. Í f-lið þessarar greinar er lagt til að útgjaldaáætlun sjóðsins taki í stað spár Þjóðhagsstofnunar mið af atvinnuhorfum eins og þær eru metnar af Vinnumálastofnun, sbr. 4. gr. laga nr. 13/1997, um vinnumarkaðsaðgerðir.
Samkvæmt 47. gr. laga nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins, er ríkisreikningsnefnd, sem starfrækt er skv. 46. gr. s.l., skipuð sex mönnum. Fjórir eiga þar sæti í krafti embættis síns, þ.e. ráðuneytisstjóri fjármálaráðuneytisins, ríkisbókari, ríkisendurskoðandi og hagstofustjóri, en auk þeirra tilnefna Seðlabanki Íslands og Þjóðhagsstofnun hvor um sig einn fulltrúa. Í h-lið þessarar greinar er lagt til að fulltrúi Þjóðhagsstofnunar gangi úr nefndinni og nefndarmönnum verði fækkað í fimm.
Um 3. gr.
Gert er ráð fyrir að flutningi verkefna Þjóðhagsstofnunar til fjármálaráðuneytis og Hagstofu megi ljúka fyrir 1. júlí 2002. Er því lagt til að gildistaka frumvarpsins verði miðuð við þann dag og starfsemi stofnunarinnar þar með lögð niður.
Um ákvæði til bráðabirgða.
Öllum starfsmönnum Þjóðhagsstofnunar verða boðin störf hjá þeim stofnunum sem verkefnin færast til. Þar verður leitast við að bjóða starfsmönnum að sinna svipuðum verkefnum og þeir hafa áður sinnt þar sem jafnframt verði þó höfð hliðsjón af óhjákvæmilegum breytingum sem fylgja breyttri verkefnaskipan. Með ákvæðinu er tryggt að ekki þurfi að auglýsa þau störf sem þessir starfsmenn verða ráðnir í. Að öðru leyti fer um réttindi þeirra samkvæmt lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, lögum um kjarasamninga opinberra starfsmanna og lögum um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins.
Fylgiskjal.
Fjármálaráðuneyti,
fjárlagaskrifstofa:
Umsögn um frumvarp til laga um brottfall laga nr. 54/1974,
um Þjóðhagsstofnun, með síðari breytingu, o.fl.
Gert er ráð fyrir að rekstrarkostnaður Þjóðhagsstofnunar skiptist milli Hagstofu Íslands og fjármálaráðuneytis í hlutföllunum . og .. Þjóðhagsstofnun hefur um 132 m.kr. útgjaldaheimild á fjárlögum 2002. Samkvæmt því flyst u.þ.b. 88 m.kr. útgjaldaheimild til Hagstofu Íslands og 44 m.kr. til fjármálaráðuneytisins. Endanleg skipting verður þó ákveðin síðar þegar nákvæm verkaskipting fjármálaráðuneytis og Hagstofu Íslands liggur fyrir.
Gera má ráð fyrir að einhver biðlaunakostnaður kunni að falla á ríkissjóð við það að stofnunin er lögð niður. Ekki eru forsendur til að meta þann kostnað nákvæmlega en áætlað hefur verið að hann gæti orðið á bilinu 20–25 m.kr. Gert er ráð fyrir að beinn kostnaður við flutning stofnunarinnar, þ.m.t. kostnaður við standsetningu húsnæðis, kaup á húsbúnaði og flutning gagna milli tölvukerfa, sé um 24 m.kr. Ekki er gert ráð fyrir að frumvarpið hafi önnur áhrif á kostnað ríkissjóðs.
