Aðrar útgáfur af skjalinu: PDF - Word Perfect. Ferill 337. máls.
Þskj. 408 — 337. mál.
Alþingi ályktar að fela ríkisstjórninni, að höfðu samráði við Alþingi, að fylgja eftirfarandi meginstefnu í málefnum norðurslóða sem miðar að því að tryggja hagsmuni Íslands með tilliti til áhrifa loftslagsbreytinga, umhverfis- og auðlindamála, siglinga og samfélagsþróunar auk þess að efla tengsl og samstarf við önnur ríki og hagsmunaaðila um málefni svæðisins.
Stefnan um norðurslóðir feli í sér eftirfarandi meginþætti:
1. Að tryggja stöðu Íslands sem strandríkis innan norðurskautssvæðisins hvað varðar áhrif á þróun og alþjóðlegar ákvarðanir um málefni svæðisins á grundvelli lagalegra, efnahagslegra, vistfræðilegra og landfræðilegra raka. Í því efni verði m.a. byggt á þeirri staðreynd að þar sem norðurhluti efnahagslögsögu Íslands er innan norðurskautssvæðisins og nær til Grænlandshafs við Norður-Íshafið á Ísland bæði land og rétt til hafsvæða norðan heimskautsbaugs. Samhliða skal ríkisstjórnin hafa forgöngu um að þróa í samvinnu við viðeigandi stofnanir þau rök sem styðja þetta markmið.
2. Að efla skilning á því að norðurslóðir ná bæði yfir norðurskautið og þann hluta af Norður-Atlantshafssvæðinu sem er nátengdur því. Ekki ber að einblína á þrönga landfræðilega skilgreiningu heldur líta á norðurslóðir sem víðtækt svæði í vistfræðilegum, efnahagslegum, pólitískum og öryggistengdum skilningi.
3. Að efla og styrkja Norðurskautsráðið sem mikilvægasta samráðsvettvanginn um málefni norðurslóða og vinna að því að alþjóðlegar ákvarðanir um málefni norðurslóða séu teknar þar.
4. Að byggja á hafréttarsamningi Sameinuðu þjóðanna við úrlausn álitaefna sem upp kunna að koma í tengslum við norðurslóðir. Hafréttarsamningurinn myndar lagalegan ramma um málefni hafsins og hefur m.a. að geyma ákvæði um siglingar, fiskveiðar, nýtingu olíu, gass og annarra auðlinda landgrunnsins, afmörkun hafsvæða, varnir gegn mengun hafsins, hafrannsóknir og lausn deilumála sem gilda um öll hafsvæði, m.a. á norðurslóðum.
5. Að styrkja og auka samstarf við Færeyjar og Grænland með það fyrir augum að efla hag og pólitískt vægi landanna þriggja.
6. Að styðja réttindi frumbyggja á norðurslóðum í nánu samstarfi við samtök þeirra og styðja beina aðild þeirra að ákvörðunum um málefni svæðisins.
7. Að byggja á samningum og stuðla að samstarfi við önnur ríki og hagsmunaaðila um málefni er varða hagsmuni Íslands á norðurslóðum.
8. Að gæta öryggishagsmuna í víðu samhengi á norðurslóðum á borgaralegum forsendum og vinna gegn hvers konar hervæðingu norðurslóða. Efla ber samstarf við önnur ríki um verndun lífríkis, rannsóknir, viðbúnað til eftirlits, leitar, björgunar og mengunarvarna á norðurslóðum, m.a. til að verja hagsmuni Íslands á sviði umhverfisverndar, samfélagsvelferðar og sjálfbærrar auðlindanýtingar.
9. Að byggja upp viðskiptasamstarf ríkja á norðurslóðum og búa þannig í haginn að Íslendingar geti keppt um þau atvinnutækifæri sem verða til í kjölfar aukinna efnahagsumsvifa á norðurslóðum.
10. Að leggja rækt við að auka þekkingu Íslendinga á málefnum norðurslóða og að kynna Ísland erlendis sem vettvang fyrir fundi, ráðstefnur og umræður um norðurslóðir. Vinna ber að því að á Íslandi verði komið á fót miðstöðvum, rannsóknarsetrum og menntastofnunum um norðurslóðir í samstarfi við önnur ríki og alþjóðastofnanir.
11. Að auka innlent samráð og samstarf um málefni norðurslóða til að tryggja aukna þekkingu á vægi norðurslóða, lýðræðislega umræðu og samstöðu um framkvæmd norðurslóðastefnu stjórnvalda.
Alþingi felur utanríkisráðherra framkvæmd og þróun stefnunnar í samstarfi við önnur hlutaðeigandi ráðuneyti og jafnframt að hafa samráð við utanríkismálanefnd og umhverfisnefnd Alþingis um útfærslu stefnunnar eftir því sem aðstæður krefjast.
Mikilvægi norðurslóða í alþjóðamálum hefur aukist verulega á síðustu árum vegna umræðu um loftslagsbreytingar, náttúruauðlindir, landgrunnskröfur, samfélagsbreytingar og nýjar skipaleiðir. Enda þótt umfjöllun í alþjóðlegum fjölmiðlum hafi snúist mikið um hugsanleg framtíðarátök á norðurskautssvæðinu um aðgang að olíu og gasi (svokallað „kapphlaup um Norðurpólinn“) hefur hún einnig beint sjónum að ýmsum álitamálum sem norðurskautsríkin, alþjóðastofnanir og aðrir hagsmunaaðilar standa nú frammi fyrir. Talið er að um 13% af ófundnum olíulindum og 30% af gaslindum sé að finna á norðurskautinu, þótt taka beri slíkum tölum með varfærni vegna þess að þær eru reistar á líkum. Vistkerfi norðurslóða er viðkvæmt og auðlindanýting háð ýmsum pólitískum, efnahagslegum, umhverfislegum og félagslegum skilyrðum. Enn er eftir að skera úr um landgrunnskröfur norðurskautsríkja og mun í því sambandi reyna á alþjóðalög, ekki síst hafréttarsamning Sameinuðu þjóðanna. Þó að fátt bendi til þess að norðurslóðir verði að átakasvæði í náinni framtíð er ekki unnt að útiloka að landgrunnsdeilur spilli fyrir samskiptum norðurskautsríkja. Ljóst er að auðlindanýting og umhverfisbreytingar á norðurslóðum munu hafa mikil áhrif á efnahagslegar og félagslegar aðstæður þeirra sem búa á svæðinu. Loks hefur því verið spáð að heimsviðskipti kunni að taka breytingum með opnun nýrra skipaleiða vegna bráðnunar íss á norðurslóðum og með tengingu Norður-Atlantshafsins, Norður-Íshafsins og Kyrrahafsins.
Sem norðurskautsríki og stofnaðili að Norðurskautsráðinu á Ísland mikilla hagsmuna að gæta á norðurslóðum. Lega landsins og aðgangur að náttúrauðlindum á svæðinu hefur frá upphafi mótað hagsmuni þjóðarinnar. Því skiptir miklu máli að þverpólitísk sátt verði um mörkun norðurslóðastefnu sem miði að því að Íslandi verði skipað í hóp þeirra ríkja sem mest hafa áhrif á framtíðarþróun á svæðinu, að staðinn verði vörður um efnahagslega, umhverfis- og öryggistengda hagsmuni í norðri og unnið að nánari samvinnu við önnur ríki, alþjóðasamtök, sjálfstjórnarsvæði og hagsmunaaðila.
Norðurskautsríkin átta, Bandaríkin, Kanada, Rússland, Noregur, Danmörk fyrir hönd Grænlands, Ísland, Finnland og Svíþjóð, láta svæðið sig mestu varða og vinna saman í Norðurskautsráðinu, helsta stofnanavettvanginum í málefnum norðurslóða. Önnur ríki og bandalög á borð við Kína, Japan og Evrópusambandið hafa þó einnig viljað hafa áhrif á þróun mála, m.a. vegna ýmissa þverþjóðlegra þátta eins og loftslagsbreytinga, hugsanlegrar orkunýtingar og opnunar nýrra skipaleiða. Þá er NATO á ný farið að veita norðurslóðum aukna athygli, þótt bandalagið hafi ekki hernaðarviðveru í huga. Áhugi á svæðinu er því ekki aðeins bundinn við norðurskautsríkin heldur einnig önnur ríki og stofnanir sem telja sig þar eiga beinna eða óbeinna hagsmuna að gæta.
Öll norðurskautsríkin styðja hafréttarsamning Sameinuðu þjóðanna og hafa heitið því að virða hann. Ekki er þó útilokað að upp komi ágreiningsmál á sviði hafréttar, t.d. um afmörkun landgrunnsins. Í því sambandi má nefna nokkur óútkljáð ágreiningsmál: (1) Bandaríkjamenn og Kanadamenn deila um norðvesturleiðina og svæði í Beaufort-hafi sem talið er að hafi að geyma miklar olíulindir. Bandaríkjamenn líta svo á að norðvesturleiðin sé á alþjóðlegu sundi en Kanadamenn telja að hún sé kanadískt innsævi. (2) Danir og Kanadamenn annars vegar og Rússar hins vegar eru ósammála um lögsögu yfir Lomonosov-hryggnum í Norður-Íshafi. (3) Flest ríki hafna því að Norðmenn geti tekið sér 200 mílna efnahagslögsögu á grundvelli skilyrts fullveldis yfir Svalbarða og hafa neitað að viðurkenna „fiskverndarsvæði“ þeirra umhverfis eyjuna. (4) Kanadamenn og Danir deila um Hans-eyju sem skilur Ellesmere-eyju frá Norður-Grænlandi og tengir Baffin-flóa við Lincoln-haf.
Þótt deiluaðilar hafi lýst yfir skýrum vilja til að leysa ágreiningsmál sín með friðsamlegum hætti gætu þau aukið spennu á svæðinu. Fimm strandríki á norðurslóðum, þ.e. Bandaríkin, Kanada, Rússland, Noregur og Danmörk fyrir hönd Grænlands, hafa gert tilraun til þess að koma á samráðsvettvangi í málefnum norðurslóða án þátttöku Íslands, Finnlands og Svíþjóðar eða fulltrúa frumbyggja. Fullyrða má að þróist samráð ríkjanna fimm yfir í formlegan samstarfsvettvang um málefni svæðisins muni það riðla samstöðu norðurskautsríkjanna átta og veikja Norðurskautsráðið til muna.
Framangreind atriði, þ.e. aukið vægi norðurslóða í alþjóðamálum, auðlindanýting, vistfræðisjónarmið, fullveldisréttindi, alþjóðalög, deilur um landgrunnsréttindi, öryggismál og málefni íbúa á norðurslóðum, kalla á sérstök viðbrögð Alþingis og ríkisstjórnar. Við mörkun stefnu Íslands í málefnum norðurslóða skal taka mið af eftirfarandi þáttum:
1. Landfræðilega er Ísland við norðurheimskautsbaug og því innan norðurskautsins. Íslendingar reiða sig öðrum þjóðum fremur á viðkvæm náttúrugæði norðurslóða, svo sem við fiskveiðar, ferðaþjónustu og orkuvinnslu. Því skiptir miklu máli að Ísland tryggi stöðu sína sem strandríki meðal annarra strandríkja á norðurslóðum (þ.e. Kanada, Rússland, Bandaríkin, Noregur og Danmörk fyrir hönd Grænlands). Leggja ber áherslu á að þróa lagaleg, vistfræðileg, efnahagsleg og landfræðileg rök fyrir aðkomu Íslands að alþjóðlegri ákvarðanatöku um málefni norðurslóða. Í því efni skal byggt á þeirri staðreynd að efnahagslögsagan er innan norðurskautsins í norðri og nær til Grænlandshafs við Norður-Íshafið. Íslendingar njóta landgrunnsréttinda á sameiginlega nýtingarsvæðinu milli Íslands og Jan Mayen samkvæmt samkomulaginu við Noreg um landgrunnið á svæðinu milli Íslands og Jan Mayen frá árinu 1981. Ísland gerir tilkall til landgrunnsréttinda utan 200 mílna í suðurhluta Síldarsmugunnar, en samið var við Noreg og Danmörku fyrir hönd Færeyja árið 2006 um afmörkun svæðisins í grundvallaratriðum. Enn fremur nýtur Ísland á grundvelli jafnræðisreglu Svalbarðasamningsins réttar til auðlindanýtingar á hafsvæðunum í kringum Svalbarða. Sá réttur nær bæði til fiskveiða innan 200 sjómílna lögsögu Svalbarða og nýtingar auðlinda landgrunns Svalbarða. Tryggja þarf lagalega stöðu Íslands í norðri og útfæra hana nánar svo að Íslendingar sitji við sama borð og önnur strandríki á svæðinu. Samhliða skal ríkisstjórnin hafa forgöngu um að þróa í samvinnu við viðeigandi stofnanir þau rök sem styðja þetta markmið.
2. Efla ber skilning á því að norðurslóðir nái bæði yfir norðurskautið og þann hluta Norður-Atlantshafssvæðisins sem tengist því nánum böndum. Þannig á að líta á norðurslóðir sem eitt víðfeðmt svæði í vistfræðilegum, pólitískum, efnahagslegum og öryggistengdum skilningi en ekki í þröngum landfræðilegum skilningi þar sem miðað er við norðurheimskautsbaug, trjálínu eða 10 gráðu hita í júlí. Slík skilgreining á hagsmunum Íslands tekur til samskipta við önnur ríki, á vettvangi Norðurlandasamstarfs, varnarsamstarfs við Bandaríkin, grannríkjasamstarfs við Noreg, Danmörku og Kanada í varnar- og öryggismálum, samstarfs við norðurskautsríkin sjö í Norðurskautsráðinu, tengslin við Evrópusambandið með þátttöku í hinni svonefndu Norðlægu vídd (samstarfsvettvangi Rússlands, ESB, Íslands og Noregs) og samstarfsins við Rússland í Norðurskautsráðinu, Barentssamstarfinu og innan Norðlægu víddarinnar.
3. Auka þarf vægi Norðurskautsráðsins sem mikilvægasta vettvangs alþjóðlegrar samvinnu um málefni norðurslóða. Auk norðurskautsríkjanna átta og fastafulltrúa sex alþjóðasamtaka frumbyggja eiga hátt á annan tug samtaka áheyrnaraðild að Norðurskautsráðinu og sex ríki: Bretland, Frakkland, Holland, Þýskaland, Pólland og Spánn. Þá hafa Kína, Japan, Suður-Kórea og Ítalía ásamt framkvæmdastjórn Evrópusambandsins sótt um fasta áheyrnaraðild að ráðinu. Þetta sýnir aukinn alþjóðlegan áhuga á svæðinu. Frá því að ráðið var stofnað árið 1996 hefur það þjónað því hlutverki að efla samstarf norðurskautsríkjanna, einkum á sviði umhverfisverndar og sjálfbærrar þróunar. Umræðan um auðlindanýtingu á norðurslóðum og loftslagsbreytingar er líkleg til að leiða til þess að Norðurskautsráðið fái aukið pólitískt vægi. Ráðið fjallar um málefni er varða umhverfi og samfélög á svæðinu, svo sem viðbrögð við umhverfisógnum, siglingar, björgunarmál, menningarsamstarf, heilsufar, viðkomu dýra- og plöntutegunda. Ísland er meðal þeirra ríkja sem hafa viljað að ráðið fái vægi í ákvarðanatöku um málefni svæðisins þar sem þess er þörf. Samningur um leit og björgun á norðurskautssvæðinu, sem unnið er að á vettvangi Norðurskautsráðsins, er gott dæmi um slíkt. Samningurinn verður fyrsti bindandi alþjóðasamningurinn sem samið er um innan ráðsins með fullri aðild allra norðurskautsríkjanna átta og nær yfir allt norðurskautssvæðið. Hægt verður að byggja á honum sem fordæmi til að vinna að gerð frekari samninga á öðrum sviðum.
Mikilvægt er að koma í veg fyrir að einstök ríki taki sig saman um að útiloka önnur frá mikilvægum ákvörðunum og vinna þar með gegn Norðurskautsráðinu og öðrum norðurskautsríkjum, þar á meðal Íslandi. Hér ber hæst tvo fundi fimm norðurskautsríkja, Bandaríkjanna, Kanada, Rússlands, Noregs og Danmerkur fyrir hönd Grænlands, í Ilulissat á Grænlandi árið 2008 og í Chelsea í Kanada árið 2010. Fulltrúum annarra norðurskautsríkja, þ.e. Íslands, Finnlands og Svíþjóðar og frumbyggja á svæðinu, var ekki boðið á þessa fundi. Íslensk stjórnvöld hafa opinberlega og í viðræðum við ríkin fimm harðlega mótmælt tilraunum þeirra til að taka sér ákvörðunarvald á svæðinu. Þótt því sé neitað að hér sé um að ræða vísi að samráðsvettvangi um málefni norðurslóða er ljóst að vilji er hjá sumum þessara ríkja til að þróa samstarf í þá átt. Koma þarf í veg fyrir frekari aðgerðir sem gætu grafið undan Norðurskautsráðinu og hagsmunum Íslands á norðurslóðum.
4. Tryggja verður að hafréttarsamningur Sameinuðu þjóðanna verði lagður til grundvallar þegar skera á úr um hugsanlegar deilur varðandi lögsögu og réttindi á norðurslóðum. Hann myndar lagalegan ramma utan um málefni hafsins og hefur m.a. að geyma ákvæði um siglingar, fiskveiðar, nýtingu olíu, gass og annarra auðlinda landgrunnsins, afmörkun hafsvæða, varnir gegn mengun hafsins, hafrannsóknir og lausn deilumála. Landgrunnsnefnd Sameinuðu þjóðanna hefur það hlutverk að yfirfara greinargerðir strandríkja um ytri mörk landgrunnsins utan 200 sjómílna og gera tillögur um þau mörk. Ef strandríki ákvarðar ytri mörkin á grundvelli tillagna nefndarinnar teljast þau endanleg og bindandi. Noregur er eina strandríkið sem hefur ákvarðað ytri mörk landgrunnsins utan 200 sjómílna á norðurskautinu á grundvelli tillagna landgrunnsnefndarinnar. Rússland skilaði greinargerð um Lomonosov-hrygginn árið 2001 en landgrunnsnefndin hafnaði henni á þeim grundvelli að frekari rökstuðnings og gagna þyrfti við. Kanada og Danmörk fyrir hönd Grænlands munu skila greinargerðum um landgrunn sitt á næstu árum, en Bandaríkin geta ekki lagt fram greinargerð fyrr en þau hafa fullgilt hafréttarsamninginn. Einstök norðurskautsríki, eins og Rússland, Kanada og Bandaríkin, hafa ekki útilokað einhliða aðgerðir til að standa vörð um fullveldishagsmuni sína. Í yfirlýsingu strandríkjanna fimm sem gefin var út í tengslum við Ilulissat-fundinn árið 2008 skuldbundu þau sig þó til að fara í einu og öllu eftir alþjóðalögum þegar kemur að því að afmarka landgrunnið utan 200 sjómílna. Forsenda fyrir stöðugleika og samvinnu á norðurslóðum er að staðið verði við þau fyrirheit.
5. Efla þarf samvinnu við Grænlendinga og Færeyinga í málefnum norðurslóða á sviði viðskipta, orkumála, auðlindanýtingar, umhverfis- og ferðamála. Aukin samvinna vestnorrænu landanna mun styrkja alþjóðlega, efnahagslega, og öryggispólitíska stöðu þeirra allra. Ísland kann t.d. að gegna þjónustuhlutverki í tengslum við væntanleg vinnslusvæði á og við Norðaustur-Grænland, en líkur eru taldar á að þar séu miklar olíulindir. Auk þess hafa verðmæt jarðefni fundist á Grænlandi og er námuvinnsla á þeim í undirbúningi. Íslendingar þurfa ekki síður að beita sér fyrir því að strangar umhverfiskröfur verði gerðar til olíu- og gasvinnslu á þessu svæði til að tryggja að lífríki sjávar verði fyrir sem minnstri röskun. Samskipti Íslands og Grænlands hafa eflst á síðustu árum með auknu pólitísku samráði og vaxandi viðskiptum. Þá hefur flugþjónusta milli Grænlands og Íslands aukist, íslensk verktakafyrirtæki tekið að sér verkefni á Grænlandi og samstarf í heilbrigðismálum gengið vel.
Samskipti Íslands og Færeyja hafa verið náin á flestum sviðum, einkum á sviði menningar og viðskipta. Á undanförnum þremur árum hafa orðið tímamót í samskiptunum með gildistöku Høyvíkursamningsins svonefnda um fríverslun, en hann er víðtækasti viðskiptasamningur sem Ísland hefur gert. Hann tekur til vöruviðskipta, þjónustuviðskipta, frjálsrar farar fólks og búseturéttar, fjármagnsflutninga og fjárfestinga, samkeppni, ríkisaðstoðar og opinberra innkaupa. Í gildi er einnig sérstakur fiskveiðisamningur sem tekur til fiskveiðiheimilda innan lögsögu þjóðanna. Þá hefur samstarf í heilbrigðismálum og menntamálum verið aukið.
6. Sem smáþjóð og málsvarar mannréttinda eiga Íslendingar að styðja réttindi frumbyggja á norðurslóðum og stuðla að því að þeir komi að ákvörðunartöku í öllum þeim málum sem snerta samfélög þeirra hvort sem um er að ræða pólitíska, félagslega, menningarlega, efnahagslega eða umhverfislega hagsmuni. Reynslan sýnir að stórveldi hafa ákveðna tilhneigingu til að horfa fram hjá málefnum frumbyggja og gera þau léttvæg. Vinna þarf gegn slíkum viðhorfum í samvinnu við samtök frumbyggja á vettvangi norðurslóðasamvinnu og öðru alþjóðasamstarfi þar sem málefni frumbyggja eru til umræðu. Talið er að frumbyggjar séu a.m.k. 375 þúsund talsins og skiptast þeir í um fjörutíu þjóðflokka sem tala mismunandi tungumál. Þótt sex helstu heildarsamtök þeirra eigi aðild að Norðurskautsráðinu voru þeir útilokaðir frá þátttöku í fundum strandríkjanna fimm í Ilulissat á Grænlandi og Chelsea Kanada. Tryggja þarf að frumbyggjum takist að viðhalda og leggja rækt við menningarlega sérstöðu sína, styrkja innviði eigin samfélaga og vinna að bættum lífskjörum sínum.
7. Byggja þarf á og þróa samstarf og samninga við ríki, hagsmunaaðila og alþjóðastofnanir, jafnt á norðurslóðum sem utan þeirra, um málefni er varða hagsmuni Íslands á svæðinu. Í málefnum hafsins þarf að byggja á úthafsveiðisamningi Sameinuðu þjóðanna og samningum Alþjóðasiglingamálastofnunarinnar um siglingar og mengunarvarnir. Með úthafsveiðisamningnum var settur rammi um samstarf strandríkja og úthafsveiðiríkja á vettvangi svæðisbundinna stjórnunarstofnana um verndun og veiðar á deilistofnum og fiskstofnum sem flakka milli hafsvæða. Mikilvægt er að Ísland eigi aðild að samstarfi um fiskveiðistjórn á norðurskautssvæðinu. Innan Alþjóðasiglingamálastofnunarinnar hafa verið settar fram leiðbeinandi reglur um gerð og öryggisbúnað skipa sem sigla um hafíssvæði og er vilji til að gera reglurnar lagalega bindandi. Bregðast þarf við loftslagsbreytingum og áhrifum þeirra á vettvangi loftslagssamnings Sameinuðu þjóðanna og með samstarfi um aðgerðir er draga úr losun gróðurhúsalofttegunda, m.a. nýtingu endurnýjanlegra orkugjafa. Þá er mikilvægt að kynna öðrum ríkjum, alþjóðastofnunum og hagsmunaaðilum sjónarmið Íslands í málefnum svæðisins.
8. Efla þarf almennt öryggi á norðurslóðum og koma í veg fyrir hervæðingu þeirra. Styrkja þarf samstarf og hlutast til um gerð tvíhliða samninga við einstök norðurskautsríki, eins og gert hefur verið við Dani, Norðmenn og Kanadamenn í öryggismálum um afmörkuð málefni. Vilji er meðal allra norðurskautsríkja til að auka slíka samvinnu. Sameiginlegir öryggishagsmunir felast í eftirliti og viðbragðsgetu vegna áhættuþátta, ekki síst þeirra sem tengjast umhverfisslysum, sjóslysum og skipaumferð í tengslum við olíuvinnslu og aðra auðlindanýtingu. Stefna þarf að því að næsta kynslóð tvíhliða samninga af þessu tagi taki í ríkari mæli til sameiginlegra mengunarvarna, en gera má ráð fyrir aukinni umferð flutningaskipa við Ísland á næstu áratugum.
Aukið vægi svæðisins á alþjóðavísu hefur komið fram í auknum viðbúnaði norðurskautsríkja til að standa vörð um fullveldishagsmuni án þess þó að það hafi leitt til hernaðaruppbyggingar. Flest norðurskautsríki hafa kosið að efla borgaralegan viðbúnað og eftirlit á svæðinu, svo sem með uppbyggingu björgunarliðs, strandgæslu og lögreglu. Í tengslum við NATO-ráðstefnu um málefni norðurslóða, sem haldin var á Íslandi í janúar 2009, var gefin út yfirlýsing þar sem fram kom vilji bandalagsins til vöktunar og upplýsingaöflunar sem og til að efla viðbragðsgetu á sviði björgunar og mengunarvarna á sjó. Tekið var fram að markmiðið væri ekki að stuðla að hervæðingu norðurslóða heldur tryggja þann stöðugleika sem þar hefur verið frá lokum kalda stríðsins í góðri samvinnu við Rússland og jafnvel fleiri ríki sem standa fyrir utan bandalagið eins og Finnland og Svíþjóð.
Í Stoltenberg-skýrslunni, sem fjallar um norrænt samstarf á sviði utanríkis- og öryggismála, koma fram margar hugmyndir er tengjast sameiginlegum hagsmunum Norðurlandanna á norðurslóðum, svo sem um samnorræna hafgæslu og vöktunarkerfi sem hægt væri að útfæra nánar til að efla viðbúnað og eftirlit á norðurslóðum.
9. Mikilvægt er að Íslendingar geti nýtt atvinnumöguleika sem skapast með breytingum á norðurslóðum. Íslenskt atvinnulíf og stofnanir búa yfir þekkingu, tækni og reynslu sem fellur vel að samfélags- og umhverfisaðstæðum á svæðinu. Íslendingar standa frammi fyrir ýmsum tækifærum og áskorunum í tengslum við auðlindanýtingu, vöruflutninga, rannsóknir og eftirlit á norðurslóðum, svo sem í tengslum við Austur-Grænland eða vegna olíunýtingar á Drekasvæðinu. Leggja ber áherslu á hlutverk Íslands í auknum innbyrðis samskiptum og efnahagstengslum norðlægra byggðarlaga. Í því sambandi má t.d. nefna hugmyndina um að stofna viðskiptaráð norðurslóða til að efla viðskiptasamstarf norðlægra fyrirtækja og atvinnugreina. Slíkt samráð getur einnig orðið vettvangur fyrir umræður og aðgerðir er miða að aukinni samfélagslegri og umhverfislegri ábyrgð fyrirtækja á framtíðarþróun svæðisins. Loks þarf að nýta þá möguleika sem felast í vistvænni og menningartengdri ferðaþjónustu á norðurslóðum.
10. Leggja ber áherslu á almenna fræðslu um norðurslóðir og rannsóknir á þeim í sem víðustum skilningi eins og á sviði loftslagsbreytinga, jöklarannsókna, sjávarlíffræði, alþjóðastjórnmála og -laga, öryggismála, olíu- og gasvinnslu, sögu og menningar, efnahags- og félagsþróunar, jafnréttismála, heilbrigðismála og norðurskautssiglinga. Sérstaklega þarf að efla þátttöku íslenskra fræðimanna og stofnana í alþjóðlegu samstarfi um norðurslóðavísindi, svo sem innan Alþjóðlegu norðurskautsvísindanefndarinnar og í starfi vinnuhópa Norðurskautsráðsins. Unnið skal að því að koma á fót og efla rannsóknasetur og menntastofnanir um norðurslóðir á Íslandi í samstarfi við önnur ríki, ríkjasambönd og annan samvinnuvettvang þjóða. Hvetja skal alþjóðastofnanir á borð við Evrópusambandið til að styrkja rannsóknir á þessu sviði á Íslandi, t.d. með stofnun miðstöðvar í málefnum norðurslóða. Unnið er að uppbyggingu alþjóðlegrar norðurslóðamiðstöðvar í tengslum við Háskólann á Akureyri. Háskólar á norðurslóðum hafa sameinast um stofnun Háskóla norðursins (e. University of the Arctic) með þátttöku íslenskra háskólastofnana, en hann starfar í nánu samstarfi við Norðurskautsráðið. Styðja þarf alþjóðlegt norðurslóðasamstarf og rannsóknir við íslenska háskóla og aðrar mennta- og rannsóknastofnanir á Íslandi. Kynna skal Ísland erlendis sem vettvang fyrir alþjóðlega fundi, ráðstefnur og umræður um norðurslóðir.
11. Auka þarf innlent samráð og samvinnu um málefni norðurslóða með þátttöku ráðuneytanna og undirstofnana þeirra, háskólasamfélagsins, sveitarfélaga, atvinnulífsins og félagasamtaka til að tryggja aukna þekkingu á vægi svæðisins, lýðræðislega umræðu og samstöðu um framkvæmd norðurslóðastefnu stjórnvalda.
Samantekt um norðurslóðir sem unnin var af dr. Val Ingimundarsyni, prófessor við Háskóla Íslands, að beiðni utanríkisráðuneytisins er prentuð sem fylgiskjal með þingsályktunartillögu þessari.
Fylgiskjal.
(Unnið af dr. Val Ingimundarsyni, prófessor
við Háskóla Íslands, að beiðni utanríkisráðuneytis.)
Vegna krafna til landgrunns og auðlinda á norðurslóðum hafa bæði einstök ríki og alþjóðastofnanir markað sér afstöðu með stefnumótandi yfirlýsingum, skýrslum og aðgerðum í málefnum svæðisins.
Kanada
Kanadastjórn, sem kynnti stefnu sína um norðurskautið árið 2006 undir heitinu Fullveldi kanadíska norðurskautsins, hefur lagt mikið upp úr fullveldiskröfum sínum. Kanadamenn tóku það t.d. óstinnt upp þegar Rússar komu fyrir fána á hafsbotni norðurskautsins árið 2007 og hafa mótmælt kröftuglega æfingaflugi rússneskra sprengjuflugvéla í grennd við Kanada. Árið 2007 ákváðu Kanadamenn að efla landamæragæslu á norðurskautssvæðum Kanada með meiri hernaðarviðveru og hefja smíði sex ísbrjóta. Kanadamenn hafa lengi átt í deilum við Bandaríkjamenn út af norðvesturleiðinni og vegna afmörkunar lögsögu beggja ríkja í Beaufort-hafi. Kanadamenn líta á norðvesturleiðina sem kanadískt innhaf, en Bandaríkjamenn sem alþjóðlegt hafsvæði. Þessi deila hefur þó ekki valdið spennu í samskiptum þjóðanna. Árið 2009 var norðurslóðastefna Kanadastjórnar endurbætt. Hún er ekki eins og afdráttarlaus varðandi fullveldiskröfur og áður, auk þess sem orðfærið er mildara. Bandaríkjamenn hafa fagnað þessum áherslubreytingum. Kanadamenn hyggjast senda inn landgrunnskröfur sínar vegna norðurslóða til landgrunnsnefndar Sameinuðu þjóðanna árið 2013. Kanadísk stjórnvöld leggja áherslu á samvinnu við Bandaríkjamenn og vilja að þeir sýni norðurskautinu meiri áhuga á alþjóðavettvangi. Kanadamenn áttu frumkvæði að stofnun Norðurskautsráðsins árið 1996 þegar strategískt vægi norðurslóða var mun minna. Þeir vilja hins vegar halda við fimm ríkja ferli strandríkjanna, eins og Chelsea-fundurinn í mars 2010 sýnir.
Rússland
Rússar leggja mikla áherslu á norðurskautið í utanríkis-, auðlinda- og hermálum. Þeir telja að norðausturleiðin sé rússneskt innhaf en ekki alþjóðlegt hafsvæði. Mörg ríki vefengja þennan skilning og telja að reglur Hafréttarsáttmálans um óhindraða för skipa á alþjóðlegum siglingaleiðum skuli gilda. Nú þegar má rekja 20% af auðlindanýtingu Rússa til norðurslóða. Rússar vilja almennt ekki hleypa öðrum ríkjum að ákvörðunum um málefni svæðisins en þeim sem þar eru fyrir, þ.e. ríkjunum átta í Norðurskautsráðinu. Niðurstöðu strandríkjanna fimm á Ilulissat-ráðstefnunni var í fullu samræmi við þá stefnu. Þeir eru mótfallnir því að NATO og Evrópusambandið skipti sér af norðurskautsmálum og telja að markmið slíkra stofnana og félagasamtaka (NGOs) sé að seilast í auðlindir á norðurslóðum og koma að ákvörðunartöku um stjórnun svæðisins. Leysa eigi mál sem snerta svæðið á grundvelli Hafréttarsáttmálans og Ilulissat-yfirlýsingarinnar og á vettvangi Norðurskautsráðsins. Samkvæmt norðurslóðastefnu Rússa, sem var gerð opinber árið 2009, er því spáð að norðurskautið verði lykilsvæði fyrir efnahagsvöxt Rússlands frá árinu 2020. Þeir hafa reyndar dregið í land eftir að efnahagskreppan skall á og telja það nú munu taka lengri tíma. Það dregur þó engan veginn úr mikilvægi norðurskautsins í þeirra augum, enda hafa Rússar lengi unnið að landgrunnskröfum á svæðinu. Árið 2001 gerðu þeir tilkall til stórs hluta hafsbotnsins á norðurskautinu með þeim rökum að hann væri framhald Lomonosov-hryggsins. Landgrunnsnefnd Sameinuðu þjóðanna féllst ekki á þá túlkun og beindi þeim tilmælum til Rússa að þeir rökstyddu kröfur sínar betur. Rússar eiga eftir að senda inn nýjar tillögur að landgrunnsréttindum til nefndarinnar og hyggjast gera það á næsta ári. Í þjóðaröryggisstefnu Rússa segir enn fremur að þeir hyggist koma upp varanlegum herstöðvum og strandgæslukerfi á norðurslóðum. Samhliða hefur verið unnið að lagasetningu um siglingar á norðaustursiglingaleiðinni milli Kyrrahafs og Norður-Atlantshafs. Markmiðið er að ákveða ytri mörk siglingaleiðarinnar og setja skilyrði um búnað skipa og umhverfisvernd og festa heimildir til að stjórna umferð erlendra her- og vöruflutningaskipa. Orðræða rússneskra stjórnvalda í málefnum norðurslóða einkennist af nauðsyn á að vernda fullveldi. Það má setja í beint samhengi við viðleitni þeirra til að draga upp þá mynd, ekki síst innanlands, að Rússland sé á uppleið eftir tímabil niðurlægingar sem sigldi í kjölfar hruns Sovétríkjanna. Málflutningur stjórnvalda er mjög táknrænn í pólitískum skilningi, sbr. sú ákvörðun að koma fyrir fána á botni norðurskautsins árið 2007. Þrátt fyrir herskátt orðfæri og aukinn viðbúnað hafa Rússar fram að þessu fylgt alþjóðalögum á norðurslóðum og ekkert bendir til annars en þeir ætli að virða Hafréttarsáttmálann.
Bandaríkin
Eitt síðasta embættisverk George Bush á forsetastóli var að gefa út forsetatilskipun (Presidential Directive) um norðurslóðir í janúar 2009, þar sem mikið er lagt upp úr marghliða samvinnu (multilateralism) og Hafréttarsáttmálanum. Obama-stjórnin hefur fylgt sömu stefnu, en það er til marks um aukinn áhuga Bandaríkjamanna að þeir hafa staðið fyrir alþjóðaráðstefnum um norðurslóðir og látið sig svæðið varða. Bandaríkjamenn líta þó svo á að önnur aðkallandi alþjóðamál skipti meira máli en norðurslóðir (sbr. Afganistan, Írak og Íran) og ætla að bregðast við áhrifum loftslagsbreytinga þegar „rétti tíminn er kominn“ og styðjast við niðurstöður vísindamanna. Gera þeir ráð fyrir því að opnun siglingaleiða verði á dagskrá eftir 20–30 ár, þótt þeir viðurkenni að það geti breyst. Þeir telja að það svari ekki kostnaði eins og sakir standa nú að stunda „fullveldisgæslu“ á norðurslóðum. Veikleikinn í stefnu Bandaríkjastjórnar er að hún styður Hafréttarsáttmálann, sem hún undirritaði á sínum tíma, en öldungadeild Bandaríkjaþings hefur ekki enn staðfest hann vegna andstöðu nokkurra þingmanna. Bandaríkjamenn geta því ekki enn gert formlegt tilkall til náttúruauðlinda á norðurskautinu (Alaska). Barack Obama, Bandaríkjaforseti, vill eins og forveri hans að öldungadeildin samþykki Hafréttarsáttmálann og traustur meirihluti virðist vera fyrir honum þar. Málið hefur hins vegar ekki enn verið tekið á dagskrá. Bandaríkjastjórn telur að lagarammi Hafréttarsáttmálans eigi að duga til að útkljá mál sem tengjast norðurslóðum. Litlar líkur séu á hernaðarátökum á svæðinu. Það breytir því ekki að Bandaríkjastjórn hefur ekki útilokað einhliða aðgerðir (unilateralism) til að standa vörð um hagsmuni sína þótt hún geri lítið úr þeim kosti og leggi áherslu á samvinnu norðurskautsríkjanna átta og Ilulissat-yfirlýsingar fimm strandríkja.
Noregur
Norðmenn leggja mikla áherslu á norðurslóðir eins og „hánorðursstefna“ (Nordområdestrategi) þeirra frá árinu 2006 ber vitni um. Hún gengur einkum út á loftslagsbreytingar, auðlindanýtingu og samskipti við Rússland. Norðmenn hafa aukið hernaðarveru í Norður- Noregi, en vilja koma í veg fyrir hervæðingu norðurslóða. Noregur á mikilla hagsmuna að gæta vegna Svalbarða, náttúruauðlinda í Barentshafi og nágrannatengsla við Rússland. Þeir gera sér grein fyrir því að flest ríki sem hafa látið sig svæðið varða viðurkenna ekki fiskverndarsvæði þeirra kringum Svalbarða eða 200 mílna efnahagslögsögu á grundvelli Svalbarðasamningsins. Norðmenn hafa þó ekki slegið af kröfum sínum og telja sig hafa réttindi til olíu- og gasvinnslu í framtíðinni. Þeir eiga í deilum við Rússa vegna Svalbarða, en gerðu fyrr á þessu ári tímamótasamning við þá um lausn langvinnrar deilu um afmörkun landgrunnssvæðis í Barentshafi, og vinna með þeim á mörgum öðrum sviðum.
Danmörk – Grænland
Danska ríkisstjórnin kynnti norðurskautsstefnu sína árið 2008 sem enn á eftir að fullmóta. Stefnan tekur mið af hagsmunum Grænlands og stöðu landsins innan danska ríkisins. Danir/ Grænlendingar hafa lagt áherslu á að alþjóðalögum verið fylgt í tengslum við landgrunnskröfur á norðurskautinu. Þeir hafa þó horfið frá því að líta á norðurslóðir fyrst og fremst sem umhverfismál, en ekki öryggismál. Í þeim anda huga þeir nú meir að strategísku vægi svæðisins og hafa áform um að stofna sérstaka norðurslóðadeild sem á að fara með eftirlit við strendur Grænlands. Í raun má líta á þetta sem svar Dana við auknum viðbúnaði Rússa, Kanadamanna og Norðmanna. Þeir munu setja fram landgrunns- og auðlindakröfur fyrir hönd Grænlendinga. Í ljósi þess hve Grænlendingar eru fjárhagslega háðir Dönum má gera ráð fyrir því að þeir lýsi ekki yfir sjálfstæði fyrr en þeir eru orðnir fullfærir um að standa á eigin fótum. Forsenda þess virðist að auðlindir Grænlendinga á norðurslóðum verði nýttar, en núverandi landsstjórn hefur sinnt því af miklum áhuga. Þess ber einnig að geta að Færeyingar hafa undanfarið sýnt málefnum norðurslóða vaxandi áhuga, ekki síst vegna þeirra möguleika sem gætu fylgt vaxandi skipaumferð opnist nýjar flutningaleiðir um norðurskautið.
Svíþjóð
Svíar vinna nú að stefnu í málefnum norðurslóða. Þeir hafa einkum litið á svæðið í tengslum við umhverfismál, loftslagsmál og vistfræði, en hafa á síðustu árum gert sér vaxandi grein fyrir öryggispólitísku vægi þess. Svíar lýstu yfir andstöðu við fundi strandríkjanna fimm. Svíar virðast fylgjandi opnun svæðisins með samvinnu við fleiri Evrópuríki og Asíuríki, en samt sem áður innan ramma laga og reglna, þar sem sérstaða norðurskautsríkjanna er viðurkennd. Svíar hafa ekkert beitt sér mikið í umræðum um stjórnun norðurskautsins. Vegna landfræðistöðu sinnar hafa Svíar látið sig Eystrasaltið meira varða en norðurslóðir. En það kann að breytast á næstu árum.
Finnland
Áhugi Finna á norðurslóðum fer vaxandi. Áður höfðu þeir beitt sér fyrir Norðurvíddinni innan Evrópusambandsins sem tengist norðurskautsmálum. Norðurslóðastefna Finna var gerð opinber fyrr á árinu. Þar er lögð áhersla á öryggis-, umhverfis- og efnahagsmál auk réttinda frumbyggja og mælst til þess að samstarf á norðurslóðum taki mið af samráði Barentshafsríkja. Einnig kemur fram skýr stuðningur við aðkomu Evrópusambandsins að norðurslóðum. Finnar voru á móti Ilulissat-fundinum á grundvelli þess að verið væri að útiloka önnur Norðurskautsríki og hafa viljað skilgreina norðurslóðir vítt.
Frumbyggjar og aðrir íbúar á norðurslóðum
Stefna norðurslóðaríkja gagnvart frumbyggjum norðursins hefur breyst mikið á undanförnum árum, en þeir hafa löngum mátt sæta kynþáttafordómum. Krafan um aðkomu frumbyggja að ákvörðunartöku á svæðinu og um varðveislu menningarlegrar sérstöðu þeirra er orðin æ háværari. Talsmenn frumbyggjasamtaka hafa lagt áherslu á að vera þátttakendur í pólitískum ákvörðunum og tóku því illa þegar þeim var ekki boðið á fund strandríkjanna fimm í Ilulissat og Chelsea. Sú staðreynd að Hillary Clinton, utanríkisráðherra Bandaríkjanna, tók undir kröfu þeirra sýnir að stórveldin eru farin að líta svo á íbúar á norðurslóðum verði að sitja við sama borð og önnur norðurskautsríki í málefnum sem varða samfélög þeirra. Samkvæmt opinberum tölum búa hátt í tíu milljónir íbúa á norðurslóðum, þar af tæplega 400 þúsund frumbyggjar. Þau sex frumbyggjasamtök, sem eiga aðild að Norðurskautsráðinu, telja hins vegar að þeir séu mun fleiri eða um ein og hálf milljón. Mikill menningarmunur stafar ekki síst af mismunandi uppruna íbúanna sem eru á þremur meginlöndum og einangrun margra samfélaga. Við þetta bætast fjölmennir hópar aðflutts fólks af ýmsu þjóðerni. Þrátt fyrir aukinn skilning á mikilvægi menningarlegs fjölbreytileika og opinberan stuðning við menningu frumbyggjasamfélaga eiga þau flest undir högg að sækja.
Evrópusambandið
Evrópusambandið hefur fengið meiri áhuga á norðurslóðum í samræmi við vaxandi strategískt mikilvægi svæðisins. ESB er að vinna að norðurslóðastefnu, en helstu þættir hennar hafa komið fram á síðustu tveimur árum. Framkvæmdastjórn ESB hefur sótt um fasta áheyrnaraðild að Norðurskautsráðinu (ásamt Kína, Japan Kóreu og Ítalíu), en Kanadamenn hafa enn sem komið er staðið í vegi fyrir því. Framkvæmdastjórnin gaf út „norðurslóðayfirlýsingu“ í nóvember 2008, þar sem meginmarkmið ESB í málefnum norðurslóða koma fram. Þar er lögð áhersla á að vinna skuli að alþjóðlegri stjórnun norðurskautsins og að auðlindir þess verði nýttar á grundvelli sjálfbærni og jafnræðis. ESB telur að sambandið hafi „viðbótargildi“ (added value) sem áheyrnaraðili að Norðurskautsráðinu og virkur þátttakandi í störfum þess. Evrópusambandið hefur ekki beitt þrýstingi til að hafa áhrif á málefni norðurslóða; skilningur er á því innan ESB að þar sé fyrir ríkjahópur sem hefur sérstöðu. Aðeins þrjú ríki ESB teljast norðurslóðaríki, þ.e. Danmörk, Finnland og Svíþjóð, en á það ber þó að líta að Grænland telst ekki til ESB svo að hlutverk Danmerkur er verulega skilyrt. Þannig telst ekkert ESB-ríki strandríki á norðurslóðum. Greina má varfærni í nálgun ESB gagnvart málefnum norðurskautsins. Það hefur lagt áherslu á loftslagsbreytingar, umhverfisvernd og siglingavernd, sjálfbæra nýtingu og hagsmuni frumbyggja og annarra íbúa á norðurslóðum. ESB hefur lagt áherslu á frelsi á úthöfunum eins og Bandaríkjamenn og vakið athygli á nauðsyn þess að marka samræmda siglingastefnu (Integrated Maritime Policy). Hefur framkvæmdastjórnin vísað í Norðurvíddina og hlutverk Rússlands, Noregs og Íslands í að koma slíkri stefnu í framkvæmd. Áhugi ESB á siglingum á norðurslóðum má m.a. rekja til þess að 90% af innflutningi til ESB-ríkja er sjóleiðis og 40% af útflutningi. Evrópuþingið samþykkti umdeilda tillögu árið 2008 um nauðsyn þess að gera alþjóðlegan Norðurskautssáttmála með Suðurskautssáttmálann frá árinu 1959 sem fyrirmynd. Þessi hugmynd er í andstöðu við Ilulissat-yfirlýsinguna. Auk þess lögðu þingmenn á Evrópuþinginu fram tillögu vorið 2009 um að bannað yrði að nýta svæði á norðurskautinu næstu 50 árin og að ESB ætti að gera Rússum það skýrt að það viðurkenndi ekki yfirráð þeirra yfir Norðausturleiðinni. Vegna þess hve þessar tillögur voru umdeildar var því frestað að greiða atkvæði um þær. Evrópuþingið hefur ráðgefandi hlutverk gagnvart ESB. Í yfirlýsingu framkvæmdastjórnar ESB er sérstökum alþjóðasamningi um norðurskautið hafnað. Þess í stað er lagt til að þróuð verði fjölþjóðleg yfirstjórn svæðisins sem hafi Hafréttarsamning Sameinuðu þjóðanna til grundvallar við úrlausn ágreiningsmála á norðurskautinu. Framkvæmdastjórnin er í forystuhlutverki og ráðherraráðið mun að öllum líkindum halda sig við þá stefnu sem hún markar í ákvörðunum sínum. Í yfirlýsingu framkvæmdastjórnarinnar er einnig rætt um nauðsyn þess að allir aðilar Norðurskautsráðsins eigi jöfn pólitísk réttindi og er þar sennilega verið að vísa til þess að Svíum og Finnum var ekki boðið til Ilulissat-fundarins. Vísanir ESB-yfirlýsingarinnar til selveiða og hvalveiða hafa mætt andstöðu, ekki síst meðal frumbyggja. Bann ESB við innflutningi selaafurða hafa mælst mjög illa fyrir meðal frumbyggja. Þótt þeir séu undanþegnir banninu telja þeir það muni eyðileggja markaði þeirra og veikja efnahagslega afkomu þeirra. Kanadastjórn hefur tekið undir sjónarmið frumbyggja.
Atlantshafsbandalagið
Á NATO-ráðstefnunni á Íslandi í janúar 2009 beindi bandalagið sjónum að norðurslóðum í fyrsta sinn frá lokum kalda stríðsins. Í yfirlýsingu framkvæmdastjóra NATO, sem ekki er bindandi, kemur fram að bandalagið vilji leggja sitt fram til aukinnar vöktunar og upplýsingaöflunar sem og viðbragðsgetu á sviði björgunar og mengunarvarna á sjó. Markmiðið er að tryggja stöðugleika, en ekki að stuðla að endurhervæðingu. Áherslan er á að halda spennu í lágmarki með samvinnu þeirra aðila sem eiga hagsmuna að gæta, ekki síst NATO- ríkja og Rússa. Gefið er í skyn að það yrði jafnvel gert í samvinnu við Rússa, Finnland og Svíþjóð eða þau ríki sem standa fyrir utan bandalagið. Skiptar skoðanir eru innan NATO á því hvort bandalagið eigi að sinna norðurslóðum. Kanadamenn er því t.d. mjög andsnúnir. Þá hefur verið bent á að fimm ríki af norðurskautsríkjunum átta séu NATO-ríki og fjögur af þeim fimm strandríkjum sem gert hafa landgrunnskröfur í Norður-Íshafi. Norðmenn hafa hins vegar með stuðningi nokkurra ríkja hvatt NATO til að „sýna fánann“ að nýju á þessu svæði. Þeir leggja þó áherslu á að þeir vilja ekki hernaðaruppbyggingu, heldur frekar almenna vöktun og eftirlit.
Þskj. 408 — 337. mál.
Tillaga til þingsályktunar
um stefnu Íslands í málefnum norðurslóða.
(Lögð fyrir Alþingi á 139. löggjafarþingi 2010–2011.)
Alþingi ályktar að fela ríkisstjórninni, að höfðu samráði við Alþingi, að fylgja eftirfarandi meginstefnu í málefnum norðurslóða sem miðar að því að tryggja hagsmuni Íslands með tilliti til áhrifa loftslagsbreytinga, umhverfis- og auðlindamála, siglinga og samfélagsþróunar auk þess að efla tengsl og samstarf við önnur ríki og hagsmunaaðila um málefni svæðisins.
Stefnan um norðurslóðir feli í sér eftirfarandi meginþætti:
1. Að tryggja stöðu Íslands sem strandríkis innan norðurskautssvæðisins hvað varðar áhrif á þróun og alþjóðlegar ákvarðanir um málefni svæðisins á grundvelli lagalegra, efnahagslegra, vistfræðilegra og landfræðilegra raka. Í því efni verði m.a. byggt á þeirri staðreynd að þar sem norðurhluti efnahagslögsögu Íslands er innan norðurskautssvæðisins og nær til Grænlandshafs við Norður-Íshafið á Ísland bæði land og rétt til hafsvæða norðan heimskautsbaugs. Samhliða skal ríkisstjórnin hafa forgöngu um að þróa í samvinnu við viðeigandi stofnanir þau rök sem styðja þetta markmið.
2. Að efla skilning á því að norðurslóðir ná bæði yfir norðurskautið og þann hluta af Norður-Atlantshafssvæðinu sem er nátengdur því. Ekki ber að einblína á þrönga landfræðilega skilgreiningu heldur líta á norðurslóðir sem víðtækt svæði í vistfræðilegum, efnahagslegum, pólitískum og öryggistengdum skilningi.
3. Að efla og styrkja Norðurskautsráðið sem mikilvægasta samráðsvettvanginn um málefni norðurslóða og vinna að því að alþjóðlegar ákvarðanir um málefni norðurslóða séu teknar þar.
4. Að byggja á hafréttarsamningi Sameinuðu þjóðanna við úrlausn álitaefna sem upp kunna að koma í tengslum við norðurslóðir. Hafréttarsamningurinn myndar lagalegan ramma um málefni hafsins og hefur m.a. að geyma ákvæði um siglingar, fiskveiðar, nýtingu olíu, gass og annarra auðlinda landgrunnsins, afmörkun hafsvæða, varnir gegn mengun hafsins, hafrannsóknir og lausn deilumála sem gilda um öll hafsvæði, m.a. á norðurslóðum.
5. Að styrkja og auka samstarf við Færeyjar og Grænland með það fyrir augum að efla hag og pólitískt vægi landanna þriggja.
6. Að styðja réttindi frumbyggja á norðurslóðum í nánu samstarfi við samtök þeirra og styðja beina aðild þeirra að ákvörðunum um málefni svæðisins.
7. Að byggja á samningum og stuðla að samstarfi við önnur ríki og hagsmunaaðila um málefni er varða hagsmuni Íslands á norðurslóðum.
8. Að gæta öryggishagsmuna í víðu samhengi á norðurslóðum á borgaralegum forsendum og vinna gegn hvers konar hervæðingu norðurslóða. Efla ber samstarf við önnur ríki um verndun lífríkis, rannsóknir, viðbúnað til eftirlits, leitar, björgunar og mengunarvarna á norðurslóðum, m.a. til að verja hagsmuni Íslands á sviði umhverfisverndar, samfélagsvelferðar og sjálfbærrar auðlindanýtingar.
9. Að byggja upp viðskiptasamstarf ríkja á norðurslóðum og búa þannig í haginn að Íslendingar geti keppt um þau atvinnutækifæri sem verða til í kjölfar aukinna efnahagsumsvifa á norðurslóðum.
10. Að leggja rækt við að auka þekkingu Íslendinga á málefnum norðurslóða og að kynna Ísland erlendis sem vettvang fyrir fundi, ráðstefnur og umræður um norðurslóðir. Vinna ber að því að á Íslandi verði komið á fót miðstöðvum, rannsóknarsetrum og menntastofnunum um norðurslóðir í samstarfi við önnur ríki og alþjóðastofnanir.
11. Að auka innlent samráð og samstarf um málefni norðurslóða til að tryggja aukna þekkingu á vægi norðurslóða, lýðræðislega umræðu og samstöðu um framkvæmd norðurslóðastefnu stjórnvalda.
Alþingi felur utanríkisráðherra framkvæmd og þróun stefnunnar í samstarfi við önnur hlutaðeigandi ráðuneyti og jafnframt að hafa samráð við utanríkismálanefnd og umhverfisnefnd Alþingis um útfærslu stefnunnar eftir því sem aðstæður krefjast.
Athugasemdir við þingsályktunartillögu þessa.
Mikilvægi norðurslóða í alþjóðamálum hefur aukist verulega á síðustu árum vegna umræðu um loftslagsbreytingar, náttúruauðlindir, landgrunnskröfur, samfélagsbreytingar og nýjar skipaleiðir. Enda þótt umfjöllun í alþjóðlegum fjölmiðlum hafi snúist mikið um hugsanleg framtíðarátök á norðurskautssvæðinu um aðgang að olíu og gasi (svokallað „kapphlaup um Norðurpólinn“) hefur hún einnig beint sjónum að ýmsum álitamálum sem norðurskautsríkin, alþjóðastofnanir og aðrir hagsmunaaðilar standa nú frammi fyrir. Talið er að um 13% af ófundnum olíulindum og 30% af gaslindum sé að finna á norðurskautinu, þótt taka beri slíkum tölum með varfærni vegna þess að þær eru reistar á líkum. Vistkerfi norðurslóða er viðkvæmt og auðlindanýting háð ýmsum pólitískum, efnahagslegum, umhverfislegum og félagslegum skilyrðum. Enn er eftir að skera úr um landgrunnskröfur norðurskautsríkja og mun í því sambandi reyna á alþjóðalög, ekki síst hafréttarsamning Sameinuðu þjóðanna. Þó að fátt bendi til þess að norðurslóðir verði að átakasvæði í náinni framtíð er ekki unnt að útiloka að landgrunnsdeilur spilli fyrir samskiptum norðurskautsríkja. Ljóst er að auðlindanýting og umhverfisbreytingar á norðurslóðum munu hafa mikil áhrif á efnahagslegar og félagslegar aðstæður þeirra sem búa á svæðinu. Loks hefur því verið spáð að heimsviðskipti kunni að taka breytingum með opnun nýrra skipaleiða vegna bráðnunar íss á norðurslóðum og með tengingu Norður-Atlantshafsins, Norður-Íshafsins og Kyrrahafsins.
Sem norðurskautsríki og stofnaðili að Norðurskautsráðinu á Ísland mikilla hagsmuna að gæta á norðurslóðum. Lega landsins og aðgangur að náttúrauðlindum á svæðinu hefur frá upphafi mótað hagsmuni þjóðarinnar. Því skiptir miklu máli að þverpólitísk sátt verði um mörkun norðurslóðastefnu sem miði að því að Íslandi verði skipað í hóp þeirra ríkja sem mest hafa áhrif á framtíðarþróun á svæðinu, að staðinn verði vörður um efnahagslega, umhverfis- og öryggistengda hagsmuni í norðri og unnið að nánari samvinnu við önnur ríki, alþjóðasamtök, sjálfstjórnarsvæði og hagsmunaaðila.
Norðurskautsríkin átta, Bandaríkin, Kanada, Rússland, Noregur, Danmörk fyrir hönd Grænlands, Ísland, Finnland og Svíþjóð, láta svæðið sig mestu varða og vinna saman í Norðurskautsráðinu, helsta stofnanavettvanginum í málefnum norðurslóða. Önnur ríki og bandalög á borð við Kína, Japan og Evrópusambandið hafa þó einnig viljað hafa áhrif á þróun mála, m.a. vegna ýmissa þverþjóðlegra þátta eins og loftslagsbreytinga, hugsanlegrar orkunýtingar og opnunar nýrra skipaleiða. Þá er NATO á ný farið að veita norðurslóðum aukna athygli, þótt bandalagið hafi ekki hernaðarviðveru í huga. Áhugi á svæðinu er því ekki aðeins bundinn við norðurskautsríkin heldur einnig önnur ríki og stofnanir sem telja sig þar eiga beinna eða óbeinna hagsmuna að gæta.
Öll norðurskautsríkin styðja hafréttarsamning Sameinuðu þjóðanna og hafa heitið því að virða hann. Ekki er þó útilokað að upp komi ágreiningsmál á sviði hafréttar, t.d. um afmörkun landgrunnsins. Í því sambandi má nefna nokkur óútkljáð ágreiningsmál: (1) Bandaríkjamenn og Kanadamenn deila um norðvesturleiðina og svæði í Beaufort-hafi sem talið er að hafi að geyma miklar olíulindir. Bandaríkjamenn líta svo á að norðvesturleiðin sé á alþjóðlegu sundi en Kanadamenn telja að hún sé kanadískt innsævi. (2) Danir og Kanadamenn annars vegar og Rússar hins vegar eru ósammála um lögsögu yfir Lomonosov-hryggnum í Norður-Íshafi. (3) Flest ríki hafna því að Norðmenn geti tekið sér 200 mílna efnahagslögsögu á grundvelli skilyrts fullveldis yfir Svalbarða og hafa neitað að viðurkenna „fiskverndarsvæði“ þeirra umhverfis eyjuna. (4) Kanadamenn og Danir deila um Hans-eyju sem skilur Ellesmere-eyju frá Norður-Grænlandi og tengir Baffin-flóa við Lincoln-haf.
Þótt deiluaðilar hafi lýst yfir skýrum vilja til að leysa ágreiningsmál sín með friðsamlegum hætti gætu þau aukið spennu á svæðinu. Fimm strandríki á norðurslóðum, þ.e. Bandaríkin, Kanada, Rússland, Noregur og Danmörk fyrir hönd Grænlands, hafa gert tilraun til þess að koma á samráðsvettvangi í málefnum norðurslóða án þátttöku Íslands, Finnlands og Svíþjóðar eða fulltrúa frumbyggja. Fullyrða má að þróist samráð ríkjanna fimm yfir í formlegan samstarfsvettvang um málefni svæðisins muni það riðla samstöðu norðurskautsríkjanna átta og veikja Norðurskautsráðið til muna.
Framangreind atriði, þ.e. aukið vægi norðurslóða í alþjóðamálum, auðlindanýting, vistfræðisjónarmið, fullveldisréttindi, alþjóðalög, deilur um landgrunnsréttindi, öryggismál og málefni íbúa á norðurslóðum, kalla á sérstök viðbrögð Alþingis og ríkisstjórnar. Við mörkun stefnu Íslands í málefnum norðurslóða skal taka mið af eftirfarandi þáttum:
1. Landfræðilega er Ísland við norðurheimskautsbaug og því innan norðurskautsins. Íslendingar reiða sig öðrum þjóðum fremur á viðkvæm náttúrugæði norðurslóða, svo sem við fiskveiðar, ferðaþjónustu og orkuvinnslu. Því skiptir miklu máli að Ísland tryggi stöðu sína sem strandríki meðal annarra strandríkja á norðurslóðum (þ.e. Kanada, Rússland, Bandaríkin, Noregur og Danmörk fyrir hönd Grænlands). Leggja ber áherslu á að þróa lagaleg, vistfræðileg, efnahagsleg og landfræðileg rök fyrir aðkomu Íslands að alþjóðlegri ákvarðanatöku um málefni norðurslóða. Í því efni skal byggt á þeirri staðreynd að efnahagslögsagan er innan norðurskautsins í norðri og nær til Grænlandshafs við Norður-Íshafið. Íslendingar njóta landgrunnsréttinda á sameiginlega nýtingarsvæðinu milli Íslands og Jan Mayen samkvæmt samkomulaginu við Noreg um landgrunnið á svæðinu milli Íslands og Jan Mayen frá árinu 1981. Ísland gerir tilkall til landgrunnsréttinda utan 200 mílna í suðurhluta Síldarsmugunnar, en samið var við Noreg og Danmörku fyrir hönd Færeyja árið 2006 um afmörkun svæðisins í grundvallaratriðum. Enn fremur nýtur Ísland á grundvelli jafnræðisreglu Svalbarðasamningsins réttar til auðlindanýtingar á hafsvæðunum í kringum Svalbarða. Sá réttur nær bæði til fiskveiða innan 200 sjómílna lögsögu Svalbarða og nýtingar auðlinda landgrunns Svalbarða. Tryggja þarf lagalega stöðu Íslands í norðri og útfæra hana nánar svo að Íslendingar sitji við sama borð og önnur strandríki á svæðinu. Samhliða skal ríkisstjórnin hafa forgöngu um að þróa í samvinnu við viðeigandi stofnanir þau rök sem styðja þetta markmið.
2. Efla ber skilning á því að norðurslóðir nái bæði yfir norðurskautið og þann hluta Norður-Atlantshafssvæðisins sem tengist því nánum böndum. Þannig á að líta á norðurslóðir sem eitt víðfeðmt svæði í vistfræðilegum, pólitískum, efnahagslegum og öryggistengdum skilningi en ekki í þröngum landfræðilegum skilningi þar sem miðað er við norðurheimskautsbaug, trjálínu eða 10 gráðu hita í júlí. Slík skilgreining á hagsmunum Íslands tekur til samskipta við önnur ríki, á vettvangi Norðurlandasamstarfs, varnarsamstarfs við Bandaríkin, grannríkjasamstarfs við Noreg, Danmörku og Kanada í varnar- og öryggismálum, samstarfs við norðurskautsríkin sjö í Norðurskautsráðinu, tengslin við Evrópusambandið með þátttöku í hinni svonefndu Norðlægu vídd (samstarfsvettvangi Rússlands, ESB, Íslands og Noregs) og samstarfsins við Rússland í Norðurskautsráðinu, Barentssamstarfinu og innan Norðlægu víddarinnar.
3. Auka þarf vægi Norðurskautsráðsins sem mikilvægasta vettvangs alþjóðlegrar samvinnu um málefni norðurslóða. Auk norðurskautsríkjanna átta og fastafulltrúa sex alþjóðasamtaka frumbyggja eiga hátt á annan tug samtaka áheyrnaraðild að Norðurskautsráðinu og sex ríki: Bretland, Frakkland, Holland, Þýskaland, Pólland og Spánn. Þá hafa Kína, Japan, Suður-Kórea og Ítalía ásamt framkvæmdastjórn Evrópusambandsins sótt um fasta áheyrnaraðild að ráðinu. Þetta sýnir aukinn alþjóðlegan áhuga á svæðinu. Frá því að ráðið var stofnað árið 1996 hefur það þjónað því hlutverki að efla samstarf norðurskautsríkjanna, einkum á sviði umhverfisverndar og sjálfbærrar þróunar. Umræðan um auðlindanýtingu á norðurslóðum og loftslagsbreytingar er líkleg til að leiða til þess að Norðurskautsráðið fái aukið pólitískt vægi. Ráðið fjallar um málefni er varða umhverfi og samfélög á svæðinu, svo sem viðbrögð við umhverfisógnum, siglingar, björgunarmál, menningarsamstarf, heilsufar, viðkomu dýra- og plöntutegunda. Ísland er meðal þeirra ríkja sem hafa viljað að ráðið fái vægi í ákvarðanatöku um málefni svæðisins þar sem þess er þörf. Samningur um leit og björgun á norðurskautssvæðinu, sem unnið er að á vettvangi Norðurskautsráðsins, er gott dæmi um slíkt. Samningurinn verður fyrsti bindandi alþjóðasamningurinn sem samið er um innan ráðsins með fullri aðild allra norðurskautsríkjanna átta og nær yfir allt norðurskautssvæðið. Hægt verður að byggja á honum sem fordæmi til að vinna að gerð frekari samninga á öðrum sviðum.
Mikilvægt er að koma í veg fyrir að einstök ríki taki sig saman um að útiloka önnur frá mikilvægum ákvörðunum og vinna þar með gegn Norðurskautsráðinu og öðrum norðurskautsríkjum, þar á meðal Íslandi. Hér ber hæst tvo fundi fimm norðurskautsríkja, Bandaríkjanna, Kanada, Rússlands, Noregs og Danmerkur fyrir hönd Grænlands, í Ilulissat á Grænlandi árið 2008 og í Chelsea í Kanada árið 2010. Fulltrúum annarra norðurskautsríkja, þ.e. Íslands, Finnlands og Svíþjóðar og frumbyggja á svæðinu, var ekki boðið á þessa fundi. Íslensk stjórnvöld hafa opinberlega og í viðræðum við ríkin fimm harðlega mótmælt tilraunum þeirra til að taka sér ákvörðunarvald á svæðinu. Þótt því sé neitað að hér sé um að ræða vísi að samráðsvettvangi um málefni norðurslóða er ljóst að vilji er hjá sumum þessara ríkja til að þróa samstarf í þá átt. Koma þarf í veg fyrir frekari aðgerðir sem gætu grafið undan Norðurskautsráðinu og hagsmunum Íslands á norðurslóðum.
4. Tryggja verður að hafréttarsamningur Sameinuðu þjóðanna verði lagður til grundvallar þegar skera á úr um hugsanlegar deilur varðandi lögsögu og réttindi á norðurslóðum. Hann myndar lagalegan ramma utan um málefni hafsins og hefur m.a. að geyma ákvæði um siglingar, fiskveiðar, nýtingu olíu, gass og annarra auðlinda landgrunnsins, afmörkun hafsvæða, varnir gegn mengun hafsins, hafrannsóknir og lausn deilumála. Landgrunnsnefnd Sameinuðu þjóðanna hefur það hlutverk að yfirfara greinargerðir strandríkja um ytri mörk landgrunnsins utan 200 sjómílna og gera tillögur um þau mörk. Ef strandríki ákvarðar ytri mörkin á grundvelli tillagna nefndarinnar teljast þau endanleg og bindandi. Noregur er eina strandríkið sem hefur ákvarðað ytri mörk landgrunnsins utan 200 sjómílna á norðurskautinu á grundvelli tillagna landgrunnsnefndarinnar. Rússland skilaði greinargerð um Lomonosov-hrygginn árið 2001 en landgrunnsnefndin hafnaði henni á þeim grundvelli að frekari rökstuðnings og gagna þyrfti við. Kanada og Danmörk fyrir hönd Grænlands munu skila greinargerðum um landgrunn sitt á næstu árum, en Bandaríkin geta ekki lagt fram greinargerð fyrr en þau hafa fullgilt hafréttarsamninginn. Einstök norðurskautsríki, eins og Rússland, Kanada og Bandaríkin, hafa ekki útilokað einhliða aðgerðir til að standa vörð um fullveldishagsmuni sína. Í yfirlýsingu strandríkjanna fimm sem gefin var út í tengslum við Ilulissat-fundinn árið 2008 skuldbundu þau sig þó til að fara í einu og öllu eftir alþjóðalögum þegar kemur að því að afmarka landgrunnið utan 200 sjómílna. Forsenda fyrir stöðugleika og samvinnu á norðurslóðum er að staðið verði við þau fyrirheit.
5. Efla þarf samvinnu við Grænlendinga og Færeyinga í málefnum norðurslóða á sviði viðskipta, orkumála, auðlindanýtingar, umhverfis- og ferðamála. Aukin samvinna vestnorrænu landanna mun styrkja alþjóðlega, efnahagslega, og öryggispólitíska stöðu þeirra allra. Ísland kann t.d. að gegna þjónustuhlutverki í tengslum við væntanleg vinnslusvæði á og við Norðaustur-Grænland, en líkur eru taldar á að þar séu miklar olíulindir. Auk þess hafa verðmæt jarðefni fundist á Grænlandi og er námuvinnsla á þeim í undirbúningi. Íslendingar þurfa ekki síður að beita sér fyrir því að strangar umhverfiskröfur verði gerðar til olíu- og gasvinnslu á þessu svæði til að tryggja að lífríki sjávar verði fyrir sem minnstri röskun. Samskipti Íslands og Grænlands hafa eflst á síðustu árum með auknu pólitísku samráði og vaxandi viðskiptum. Þá hefur flugþjónusta milli Grænlands og Íslands aukist, íslensk verktakafyrirtæki tekið að sér verkefni á Grænlandi og samstarf í heilbrigðismálum gengið vel.
Samskipti Íslands og Færeyja hafa verið náin á flestum sviðum, einkum á sviði menningar og viðskipta. Á undanförnum þremur árum hafa orðið tímamót í samskiptunum með gildistöku Høyvíkursamningsins svonefnda um fríverslun, en hann er víðtækasti viðskiptasamningur sem Ísland hefur gert. Hann tekur til vöruviðskipta, þjónustuviðskipta, frjálsrar farar fólks og búseturéttar, fjármagnsflutninga og fjárfestinga, samkeppni, ríkisaðstoðar og opinberra innkaupa. Í gildi er einnig sérstakur fiskveiðisamningur sem tekur til fiskveiðiheimilda innan lögsögu þjóðanna. Þá hefur samstarf í heilbrigðismálum og menntamálum verið aukið.
6. Sem smáþjóð og málsvarar mannréttinda eiga Íslendingar að styðja réttindi frumbyggja á norðurslóðum og stuðla að því að þeir komi að ákvörðunartöku í öllum þeim málum sem snerta samfélög þeirra hvort sem um er að ræða pólitíska, félagslega, menningarlega, efnahagslega eða umhverfislega hagsmuni. Reynslan sýnir að stórveldi hafa ákveðna tilhneigingu til að horfa fram hjá málefnum frumbyggja og gera þau léttvæg. Vinna þarf gegn slíkum viðhorfum í samvinnu við samtök frumbyggja á vettvangi norðurslóðasamvinnu og öðru alþjóðasamstarfi þar sem málefni frumbyggja eru til umræðu. Talið er að frumbyggjar séu a.m.k. 375 þúsund talsins og skiptast þeir í um fjörutíu þjóðflokka sem tala mismunandi tungumál. Þótt sex helstu heildarsamtök þeirra eigi aðild að Norðurskautsráðinu voru þeir útilokaðir frá þátttöku í fundum strandríkjanna fimm í Ilulissat á Grænlandi og Chelsea Kanada. Tryggja þarf að frumbyggjum takist að viðhalda og leggja rækt við menningarlega sérstöðu sína, styrkja innviði eigin samfélaga og vinna að bættum lífskjörum sínum.
7. Byggja þarf á og þróa samstarf og samninga við ríki, hagsmunaaðila og alþjóðastofnanir, jafnt á norðurslóðum sem utan þeirra, um málefni er varða hagsmuni Íslands á svæðinu. Í málefnum hafsins þarf að byggja á úthafsveiðisamningi Sameinuðu þjóðanna og samningum Alþjóðasiglingamálastofnunarinnar um siglingar og mengunarvarnir. Með úthafsveiðisamningnum var settur rammi um samstarf strandríkja og úthafsveiðiríkja á vettvangi svæðisbundinna stjórnunarstofnana um verndun og veiðar á deilistofnum og fiskstofnum sem flakka milli hafsvæða. Mikilvægt er að Ísland eigi aðild að samstarfi um fiskveiðistjórn á norðurskautssvæðinu. Innan Alþjóðasiglingamálastofnunarinnar hafa verið settar fram leiðbeinandi reglur um gerð og öryggisbúnað skipa sem sigla um hafíssvæði og er vilji til að gera reglurnar lagalega bindandi. Bregðast þarf við loftslagsbreytingum og áhrifum þeirra á vettvangi loftslagssamnings Sameinuðu þjóðanna og með samstarfi um aðgerðir er draga úr losun gróðurhúsalofttegunda, m.a. nýtingu endurnýjanlegra orkugjafa. Þá er mikilvægt að kynna öðrum ríkjum, alþjóðastofnunum og hagsmunaaðilum sjónarmið Íslands í málefnum svæðisins.
8. Efla þarf almennt öryggi á norðurslóðum og koma í veg fyrir hervæðingu þeirra. Styrkja þarf samstarf og hlutast til um gerð tvíhliða samninga við einstök norðurskautsríki, eins og gert hefur verið við Dani, Norðmenn og Kanadamenn í öryggismálum um afmörkuð málefni. Vilji er meðal allra norðurskautsríkja til að auka slíka samvinnu. Sameiginlegir öryggishagsmunir felast í eftirliti og viðbragðsgetu vegna áhættuþátta, ekki síst þeirra sem tengjast umhverfisslysum, sjóslysum og skipaumferð í tengslum við olíuvinnslu og aðra auðlindanýtingu. Stefna þarf að því að næsta kynslóð tvíhliða samninga af þessu tagi taki í ríkari mæli til sameiginlegra mengunarvarna, en gera má ráð fyrir aukinni umferð flutningaskipa við Ísland á næstu áratugum.
Aukið vægi svæðisins á alþjóðavísu hefur komið fram í auknum viðbúnaði norðurskautsríkja til að standa vörð um fullveldishagsmuni án þess þó að það hafi leitt til hernaðaruppbyggingar. Flest norðurskautsríki hafa kosið að efla borgaralegan viðbúnað og eftirlit á svæðinu, svo sem með uppbyggingu björgunarliðs, strandgæslu og lögreglu. Í tengslum við NATO-ráðstefnu um málefni norðurslóða, sem haldin var á Íslandi í janúar 2009, var gefin út yfirlýsing þar sem fram kom vilji bandalagsins til vöktunar og upplýsingaöflunar sem og til að efla viðbragðsgetu á sviði björgunar og mengunarvarna á sjó. Tekið var fram að markmiðið væri ekki að stuðla að hervæðingu norðurslóða heldur tryggja þann stöðugleika sem þar hefur verið frá lokum kalda stríðsins í góðri samvinnu við Rússland og jafnvel fleiri ríki sem standa fyrir utan bandalagið eins og Finnland og Svíþjóð.
Í Stoltenberg-skýrslunni, sem fjallar um norrænt samstarf á sviði utanríkis- og öryggismála, koma fram margar hugmyndir er tengjast sameiginlegum hagsmunum Norðurlandanna á norðurslóðum, svo sem um samnorræna hafgæslu og vöktunarkerfi sem hægt væri að útfæra nánar til að efla viðbúnað og eftirlit á norðurslóðum.
9. Mikilvægt er að Íslendingar geti nýtt atvinnumöguleika sem skapast með breytingum á norðurslóðum. Íslenskt atvinnulíf og stofnanir búa yfir þekkingu, tækni og reynslu sem fellur vel að samfélags- og umhverfisaðstæðum á svæðinu. Íslendingar standa frammi fyrir ýmsum tækifærum og áskorunum í tengslum við auðlindanýtingu, vöruflutninga, rannsóknir og eftirlit á norðurslóðum, svo sem í tengslum við Austur-Grænland eða vegna olíunýtingar á Drekasvæðinu. Leggja ber áherslu á hlutverk Íslands í auknum innbyrðis samskiptum og efnahagstengslum norðlægra byggðarlaga. Í því sambandi má t.d. nefna hugmyndina um að stofna viðskiptaráð norðurslóða til að efla viðskiptasamstarf norðlægra fyrirtækja og atvinnugreina. Slíkt samráð getur einnig orðið vettvangur fyrir umræður og aðgerðir er miða að aukinni samfélagslegri og umhverfislegri ábyrgð fyrirtækja á framtíðarþróun svæðisins. Loks þarf að nýta þá möguleika sem felast í vistvænni og menningartengdri ferðaþjónustu á norðurslóðum.
10. Leggja ber áherslu á almenna fræðslu um norðurslóðir og rannsóknir á þeim í sem víðustum skilningi eins og á sviði loftslagsbreytinga, jöklarannsókna, sjávarlíffræði, alþjóðastjórnmála og -laga, öryggismála, olíu- og gasvinnslu, sögu og menningar, efnahags- og félagsþróunar, jafnréttismála, heilbrigðismála og norðurskautssiglinga. Sérstaklega þarf að efla þátttöku íslenskra fræðimanna og stofnana í alþjóðlegu samstarfi um norðurslóðavísindi, svo sem innan Alþjóðlegu norðurskautsvísindanefndarinnar og í starfi vinnuhópa Norðurskautsráðsins. Unnið skal að því að koma á fót og efla rannsóknasetur og menntastofnanir um norðurslóðir á Íslandi í samstarfi við önnur ríki, ríkjasambönd og annan samvinnuvettvang þjóða. Hvetja skal alþjóðastofnanir á borð við Evrópusambandið til að styrkja rannsóknir á þessu sviði á Íslandi, t.d. með stofnun miðstöðvar í málefnum norðurslóða. Unnið er að uppbyggingu alþjóðlegrar norðurslóðamiðstöðvar í tengslum við Háskólann á Akureyri. Háskólar á norðurslóðum hafa sameinast um stofnun Háskóla norðursins (e. University of the Arctic) með þátttöku íslenskra háskólastofnana, en hann starfar í nánu samstarfi við Norðurskautsráðið. Styðja þarf alþjóðlegt norðurslóðasamstarf og rannsóknir við íslenska háskóla og aðrar mennta- og rannsóknastofnanir á Íslandi. Kynna skal Ísland erlendis sem vettvang fyrir alþjóðlega fundi, ráðstefnur og umræður um norðurslóðir.
11. Auka þarf innlent samráð og samvinnu um málefni norðurslóða með þátttöku ráðuneytanna og undirstofnana þeirra, háskólasamfélagsins, sveitarfélaga, atvinnulífsins og félagasamtaka til að tryggja aukna þekkingu á vægi svæðisins, lýðræðislega umræðu og samstöðu um framkvæmd norðurslóðastefnu stjórnvalda.
Samantekt um norðurslóðir sem unnin var af dr. Val Ingimundarsyni, prófessor við Háskóla Íslands, að beiðni utanríkisráðuneytisins er prentuð sem fylgiskjal með þingsályktunartillögu þessari.
Fylgiskjal.
Samantekt um norðurslóðir.
(Unnið af dr. Val Ingimundarsyni, prófessor
við Háskóla Íslands, að beiðni utanríkisráðuneytis.)
Vegna krafna til landgrunns og auðlinda á norðurslóðum hafa bæði einstök ríki og alþjóðastofnanir markað sér afstöðu með stefnumótandi yfirlýsingum, skýrslum og aðgerðum í málefnum svæðisins.
Kanada
Kanadastjórn, sem kynnti stefnu sína um norðurskautið árið 2006 undir heitinu Fullveldi kanadíska norðurskautsins, hefur lagt mikið upp úr fullveldiskröfum sínum. Kanadamenn tóku það t.d. óstinnt upp þegar Rússar komu fyrir fána á hafsbotni norðurskautsins árið 2007 og hafa mótmælt kröftuglega æfingaflugi rússneskra sprengjuflugvéla í grennd við Kanada. Árið 2007 ákváðu Kanadamenn að efla landamæragæslu á norðurskautssvæðum Kanada með meiri hernaðarviðveru og hefja smíði sex ísbrjóta. Kanadamenn hafa lengi átt í deilum við Bandaríkjamenn út af norðvesturleiðinni og vegna afmörkunar lögsögu beggja ríkja í Beaufort-hafi. Kanadamenn líta á norðvesturleiðina sem kanadískt innhaf, en Bandaríkjamenn sem alþjóðlegt hafsvæði. Þessi deila hefur þó ekki valdið spennu í samskiptum þjóðanna. Árið 2009 var norðurslóðastefna Kanadastjórnar endurbætt. Hún er ekki eins og afdráttarlaus varðandi fullveldiskröfur og áður, auk þess sem orðfærið er mildara. Bandaríkjamenn hafa fagnað þessum áherslubreytingum. Kanadamenn hyggjast senda inn landgrunnskröfur sínar vegna norðurslóða til landgrunnsnefndar Sameinuðu þjóðanna árið 2013. Kanadísk stjórnvöld leggja áherslu á samvinnu við Bandaríkjamenn og vilja að þeir sýni norðurskautinu meiri áhuga á alþjóðavettvangi. Kanadamenn áttu frumkvæði að stofnun Norðurskautsráðsins árið 1996 þegar strategískt vægi norðurslóða var mun minna. Þeir vilja hins vegar halda við fimm ríkja ferli strandríkjanna, eins og Chelsea-fundurinn í mars 2010 sýnir.
Rússland
Rússar leggja mikla áherslu á norðurskautið í utanríkis-, auðlinda- og hermálum. Þeir telja að norðausturleiðin sé rússneskt innhaf en ekki alþjóðlegt hafsvæði. Mörg ríki vefengja þennan skilning og telja að reglur Hafréttarsáttmálans um óhindraða för skipa á alþjóðlegum siglingaleiðum skuli gilda. Nú þegar má rekja 20% af auðlindanýtingu Rússa til norðurslóða. Rússar vilja almennt ekki hleypa öðrum ríkjum að ákvörðunum um málefni svæðisins en þeim sem þar eru fyrir, þ.e. ríkjunum átta í Norðurskautsráðinu. Niðurstöðu strandríkjanna fimm á Ilulissat-ráðstefnunni var í fullu samræmi við þá stefnu. Þeir eru mótfallnir því að NATO og Evrópusambandið skipti sér af norðurskautsmálum og telja að markmið slíkra stofnana og félagasamtaka (NGOs) sé að seilast í auðlindir á norðurslóðum og koma að ákvörðunartöku um stjórnun svæðisins. Leysa eigi mál sem snerta svæðið á grundvelli Hafréttarsáttmálans og Ilulissat-yfirlýsingarinnar og á vettvangi Norðurskautsráðsins. Samkvæmt norðurslóðastefnu Rússa, sem var gerð opinber árið 2009, er því spáð að norðurskautið verði lykilsvæði fyrir efnahagsvöxt Rússlands frá árinu 2020. Þeir hafa reyndar dregið í land eftir að efnahagskreppan skall á og telja það nú munu taka lengri tíma. Það dregur þó engan veginn úr mikilvægi norðurskautsins í þeirra augum, enda hafa Rússar lengi unnið að landgrunnskröfum á svæðinu. Árið 2001 gerðu þeir tilkall til stórs hluta hafsbotnsins á norðurskautinu með þeim rökum að hann væri framhald Lomonosov-hryggsins. Landgrunnsnefnd Sameinuðu þjóðanna féllst ekki á þá túlkun og beindi þeim tilmælum til Rússa að þeir rökstyddu kröfur sínar betur. Rússar eiga eftir að senda inn nýjar tillögur að landgrunnsréttindum til nefndarinnar og hyggjast gera það á næsta ári. Í þjóðaröryggisstefnu Rússa segir enn fremur að þeir hyggist koma upp varanlegum herstöðvum og strandgæslukerfi á norðurslóðum. Samhliða hefur verið unnið að lagasetningu um siglingar á norðaustursiglingaleiðinni milli Kyrrahafs og Norður-Atlantshafs. Markmiðið er að ákveða ytri mörk siglingaleiðarinnar og setja skilyrði um búnað skipa og umhverfisvernd og festa heimildir til að stjórna umferð erlendra her- og vöruflutningaskipa. Orðræða rússneskra stjórnvalda í málefnum norðurslóða einkennist af nauðsyn á að vernda fullveldi. Það má setja í beint samhengi við viðleitni þeirra til að draga upp þá mynd, ekki síst innanlands, að Rússland sé á uppleið eftir tímabil niðurlægingar sem sigldi í kjölfar hruns Sovétríkjanna. Málflutningur stjórnvalda er mjög táknrænn í pólitískum skilningi, sbr. sú ákvörðun að koma fyrir fána á botni norðurskautsins árið 2007. Þrátt fyrir herskátt orðfæri og aukinn viðbúnað hafa Rússar fram að þessu fylgt alþjóðalögum á norðurslóðum og ekkert bendir til annars en þeir ætli að virða Hafréttarsáttmálann.
Bandaríkin
Eitt síðasta embættisverk George Bush á forsetastóli var að gefa út forsetatilskipun (Presidential Directive) um norðurslóðir í janúar 2009, þar sem mikið er lagt upp úr marghliða samvinnu (multilateralism) og Hafréttarsáttmálanum. Obama-stjórnin hefur fylgt sömu stefnu, en það er til marks um aukinn áhuga Bandaríkjamanna að þeir hafa staðið fyrir alþjóðaráðstefnum um norðurslóðir og látið sig svæðið varða. Bandaríkjamenn líta þó svo á að önnur aðkallandi alþjóðamál skipti meira máli en norðurslóðir (sbr. Afganistan, Írak og Íran) og ætla að bregðast við áhrifum loftslagsbreytinga þegar „rétti tíminn er kominn“ og styðjast við niðurstöður vísindamanna. Gera þeir ráð fyrir því að opnun siglingaleiða verði á dagskrá eftir 20–30 ár, þótt þeir viðurkenni að það geti breyst. Þeir telja að það svari ekki kostnaði eins og sakir standa nú að stunda „fullveldisgæslu“ á norðurslóðum. Veikleikinn í stefnu Bandaríkjastjórnar er að hún styður Hafréttarsáttmálann, sem hún undirritaði á sínum tíma, en öldungadeild Bandaríkjaþings hefur ekki enn staðfest hann vegna andstöðu nokkurra þingmanna. Bandaríkjamenn geta því ekki enn gert formlegt tilkall til náttúruauðlinda á norðurskautinu (Alaska). Barack Obama, Bandaríkjaforseti, vill eins og forveri hans að öldungadeildin samþykki Hafréttarsáttmálann og traustur meirihluti virðist vera fyrir honum þar. Málið hefur hins vegar ekki enn verið tekið á dagskrá. Bandaríkjastjórn telur að lagarammi Hafréttarsáttmálans eigi að duga til að útkljá mál sem tengjast norðurslóðum. Litlar líkur séu á hernaðarátökum á svæðinu. Það breytir því ekki að Bandaríkjastjórn hefur ekki útilokað einhliða aðgerðir (unilateralism) til að standa vörð um hagsmuni sína þótt hún geri lítið úr þeim kosti og leggi áherslu á samvinnu norðurskautsríkjanna átta og Ilulissat-yfirlýsingar fimm strandríkja.
Noregur
Norðmenn leggja mikla áherslu á norðurslóðir eins og „hánorðursstefna“ (Nordområdestrategi) þeirra frá árinu 2006 ber vitni um. Hún gengur einkum út á loftslagsbreytingar, auðlindanýtingu og samskipti við Rússland. Norðmenn hafa aukið hernaðarveru í Norður- Noregi, en vilja koma í veg fyrir hervæðingu norðurslóða. Noregur á mikilla hagsmuna að gæta vegna Svalbarða, náttúruauðlinda í Barentshafi og nágrannatengsla við Rússland. Þeir gera sér grein fyrir því að flest ríki sem hafa látið sig svæðið varða viðurkenna ekki fiskverndarsvæði þeirra kringum Svalbarða eða 200 mílna efnahagslögsögu á grundvelli Svalbarðasamningsins. Norðmenn hafa þó ekki slegið af kröfum sínum og telja sig hafa réttindi til olíu- og gasvinnslu í framtíðinni. Þeir eiga í deilum við Rússa vegna Svalbarða, en gerðu fyrr á þessu ári tímamótasamning við þá um lausn langvinnrar deilu um afmörkun landgrunnssvæðis í Barentshafi, og vinna með þeim á mörgum öðrum sviðum.
Danmörk – Grænland
Danska ríkisstjórnin kynnti norðurskautsstefnu sína árið 2008 sem enn á eftir að fullmóta. Stefnan tekur mið af hagsmunum Grænlands og stöðu landsins innan danska ríkisins. Danir/ Grænlendingar hafa lagt áherslu á að alþjóðalögum verið fylgt í tengslum við landgrunnskröfur á norðurskautinu. Þeir hafa þó horfið frá því að líta á norðurslóðir fyrst og fremst sem umhverfismál, en ekki öryggismál. Í þeim anda huga þeir nú meir að strategísku vægi svæðisins og hafa áform um að stofna sérstaka norðurslóðadeild sem á að fara með eftirlit við strendur Grænlands. Í raun má líta á þetta sem svar Dana við auknum viðbúnaði Rússa, Kanadamanna og Norðmanna. Þeir munu setja fram landgrunns- og auðlindakröfur fyrir hönd Grænlendinga. Í ljósi þess hve Grænlendingar eru fjárhagslega háðir Dönum má gera ráð fyrir því að þeir lýsi ekki yfir sjálfstæði fyrr en þeir eru orðnir fullfærir um að standa á eigin fótum. Forsenda þess virðist að auðlindir Grænlendinga á norðurslóðum verði nýttar, en núverandi landsstjórn hefur sinnt því af miklum áhuga. Þess ber einnig að geta að Færeyingar hafa undanfarið sýnt málefnum norðurslóða vaxandi áhuga, ekki síst vegna þeirra möguleika sem gætu fylgt vaxandi skipaumferð opnist nýjar flutningaleiðir um norðurskautið.
Svíþjóð
Svíar vinna nú að stefnu í málefnum norðurslóða. Þeir hafa einkum litið á svæðið í tengslum við umhverfismál, loftslagsmál og vistfræði, en hafa á síðustu árum gert sér vaxandi grein fyrir öryggispólitísku vægi þess. Svíar lýstu yfir andstöðu við fundi strandríkjanna fimm. Svíar virðast fylgjandi opnun svæðisins með samvinnu við fleiri Evrópuríki og Asíuríki, en samt sem áður innan ramma laga og reglna, þar sem sérstaða norðurskautsríkjanna er viðurkennd. Svíar hafa ekkert beitt sér mikið í umræðum um stjórnun norðurskautsins. Vegna landfræðistöðu sinnar hafa Svíar látið sig Eystrasaltið meira varða en norðurslóðir. En það kann að breytast á næstu árum.
Finnland
Áhugi Finna á norðurslóðum fer vaxandi. Áður höfðu þeir beitt sér fyrir Norðurvíddinni innan Evrópusambandsins sem tengist norðurskautsmálum. Norðurslóðastefna Finna var gerð opinber fyrr á árinu. Þar er lögð áhersla á öryggis-, umhverfis- og efnahagsmál auk réttinda frumbyggja og mælst til þess að samstarf á norðurslóðum taki mið af samráði Barentshafsríkja. Einnig kemur fram skýr stuðningur við aðkomu Evrópusambandsins að norðurslóðum. Finnar voru á móti Ilulissat-fundinum á grundvelli þess að verið væri að útiloka önnur Norðurskautsríki og hafa viljað skilgreina norðurslóðir vítt.
Frumbyggjar og aðrir íbúar á norðurslóðum
Stefna norðurslóðaríkja gagnvart frumbyggjum norðursins hefur breyst mikið á undanförnum árum, en þeir hafa löngum mátt sæta kynþáttafordómum. Krafan um aðkomu frumbyggja að ákvörðunartöku á svæðinu og um varðveislu menningarlegrar sérstöðu þeirra er orðin æ háværari. Talsmenn frumbyggjasamtaka hafa lagt áherslu á að vera þátttakendur í pólitískum ákvörðunum og tóku því illa þegar þeim var ekki boðið á fund strandríkjanna fimm í Ilulissat og Chelsea. Sú staðreynd að Hillary Clinton, utanríkisráðherra Bandaríkjanna, tók undir kröfu þeirra sýnir að stórveldin eru farin að líta svo á íbúar á norðurslóðum verði að sitja við sama borð og önnur norðurskautsríki í málefnum sem varða samfélög þeirra. Samkvæmt opinberum tölum búa hátt í tíu milljónir íbúa á norðurslóðum, þar af tæplega 400 þúsund frumbyggjar. Þau sex frumbyggjasamtök, sem eiga aðild að Norðurskautsráðinu, telja hins vegar að þeir séu mun fleiri eða um ein og hálf milljón. Mikill menningarmunur stafar ekki síst af mismunandi uppruna íbúanna sem eru á þremur meginlöndum og einangrun margra samfélaga. Við þetta bætast fjölmennir hópar aðflutts fólks af ýmsu þjóðerni. Þrátt fyrir aukinn skilning á mikilvægi menningarlegs fjölbreytileika og opinberan stuðning við menningu frumbyggjasamfélaga eiga þau flest undir högg að sækja.
Evrópusambandið
Evrópusambandið hefur fengið meiri áhuga á norðurslóðum í samræmi við vaxandi strategískt mikilvægi svæðisins. ESB er að vinna að norðurslóðastefnu, en helstu þættir hennar hafa komið fram á síðustu tveimur árum. Framkvæmdastjórn ESB hefur sótt um fasta áheyrnaraðild að Norðurskautsráðinu (ásamt Kína, Japan Kóreu og Ítalíu), en Kanadamenn hafa enn sem komið er staðið í vegi fyrir því. Framkvæmdastjórnin gaf út „norðurslóðayfirlýsingu“ í nóvember 2008, þar sem meginmarkmið ESB í málefnum norðurslóða koma fram. Þar er lögð áhersla á að vinna skuli að alþjóðlegri stjórnun norðurskautsins og að auðlindir þess verði nýttar á grundvelli sjálfbærni og jafnræðis. ESB telur að sambandið hafi „viðbótargildi“ (added value) sem áheyrnaraðili að Norðurskautsráðinu og virkur þátttakandi í störfum þess. Evrópusambandið hefur ekki beitt þrýstingi til að hafa áhrif á málefni norðurslóða; skilningur er á því innan ESB að þar sé fyrir ríkjahópur sem hefur sérstöðu. Aðeins þrjú ríki ESB teljast norðurslóðaríki, þ.e. Danmörk, Finnland og Svíþjóð, en á það ber þó að líta að Grænland telst ekki til ESB svo að hlutverk Danmerkur er verulega skilyrt. Þannig telst ekkert ESB-ríki strandríki á norðurslóðum. Greina má varfærni í nálgun ESB gagnvart málefnum norðurskautsins. Það hefur lagt áherslu á loftslagsbreytingar, umhverfisvernd og siglingavernd, sjálfbæra nýtingu og hagsmuni frumbyggja og annarra íbúa á norðurslóðum. ESB hefur lagt áherslu á frelsi á úthöfunum eins og Bandaríkjamenn og vakið athygli á nauðsyn þess að marka samræmda siglingastefnu (Integrated Maritime Policy). Hefur framkvæmdastjórnin vísað í Norðurvíddina og hlutverk Rússlands, Noregs og Íslands í að koma slíkri stefnu í framkvæmd. Áhugi ESB á siglingum á norðurslóðum má m.a. rekja til þess að 90% af innflutningi til ESB-ríkja er sjóleiðis og 40% af útflutningi. Evrópuþingið samþykkti umdeilda tillögu árið 2008 um nauðsyn þess að gera alþjóðlegan Norðurskautssáttmála með Suðurskautssáttmálann frá árinu 1959 sem fyrirmynd. Þessi hugmynd er í andstöðu við Ilulissat-yfirlýsinguna. Auk þess lögðu þingmenn á Evrópuþinginu fram tillögu vorið 2009 um að bannað yrði að nýta svæði á norðurskautinu næstu 50 árin og að ESB ætti að gera Rússum það skýrt að það viðurkenndi ekki yfirráð þeirra yfir Norðausturleiðinni. Vegna þess hve þessar tillögur voru umdeildar var því frestað að greiða atkvæði um þær. Evrópuþingið hefur ráðgefandi hlutverk gagnvart ESB. Í yfirlýsingu framkvæmdastjórnar ESB er sérstökum alþjóðasamningi um norðurskautið hafnað. Þess í stað er lagt til að þróuð verði fjölþjóðleg yfirstjórn svæðisins sem hafi Hafréttarsamning Sameinuðu þjóðanna til grundvallar við úrlausn ágreiningsmála á norðurskautinu. Framkvæmdastjórnin er í forystuhlutverki og ráðherraráðið mun að öllum líkindum halda sig við þá stefnu sem hún markar í ákvörðunum sínum. Í yfirlýsingu framkvæmdastjórnarinnar er einnig rætt um nauðsyn þess að allir aðilar Norðurskautsráðsins eigi jöfn pólitísk réttindi og er þar sennilega verið að vísa til þess að Svíum og Finnum var ekki boðið til Ilulissat-fundarins. Vísanir ESB-yfirlýsingarinnar til selveiða og hvalveiða hafa mætt andstöðu, ekki síst meðal frumbyggja. Bann ESB við innflutningi selaafurða hafa mælst mjög illa fyrir meðal frumbyggja. Þótt þeir séu undanþegnir banninu telja þeir það muni eyðileggja markaði þeirra og veikja efnahagslega afkomu þeirra. Kanadastjórn hefur tekið undir sjónarmið frumbyggja.
Atlantshafsbandalagið
Á NATO-ráðstefnunni á Íslandi í janúar 2009 beindi bandalagið sjónum að norðurslóðum í fyrsta sinn frá lokum kalda stríðsins. Í yfirlýsingu framkvæmdastjóra NATO, sem ekki er bindandi, kemur fram að bandalagið vilji leggja sitt fram til aukinnar vöktunar og upplýsingaöflunar sem og viðbragðsgetu á sviði björgunar og mengunarvarna á sjó. Markmiðið er að tryggja stöðugleika, en ekki að stuðla að endurhervæðingu. Áherslan er á að halda spennu í lágmarki með samvinnu þeirra aðila sem eiga hagsmuna að gæta, ekki síst NATO- ríkja og Rússa. Gefið er í skyn að það yrði jafnvel gert í samvinnu við Rússa, Finnland og Svíþjóð eða þau ríki sem standa fyrir utan bandalagið. Skiptar skoðanir eru innan NATO á því hvort bandalagið eigi að sinna norðurslóðum. Kanadamenn er því t.d. mjög andsnúnir. Þá hefur verið bent á að fimm ríki af norðurskautsríkjunum átta séu NATO-ríki og fjögur af þeim fimm strandríkjum sem gert hafa landgrunnskröfur í Norður-Íshafi. Norðmenn hafa hins vegar með stuðningi nokkurra ríkja hvatt NATO til að „sýna fánann“ að nýju á þessu svæði. Þeir leggja þó áherslu á að þeir vilja ekki hernaðaruppbyggingu, heldur frekar almenna vöktun og eftirlit.
